歐盟與台灣公共運輸發展規範之差異性研究

全文

(1)國立交通大學交通運輸研究所碩士論文. 歐盟與台灣公共運輸發展規範之差異性研究 A Study on the Differences between EU Regulation for Public Transport Development from that of Taiwan. 研究生：歐陽銘學生指導教授：黃台生教授. 中華民國九十八年七月.

(2) 歐盟與台灣公共運輸發展規範之差異性研究 A Study on the Differences between EU Regulation for Public Transport Development from that of Taiwan Student: Ming, Ou-Yang. 研究生：歐陽銘. Advisor: Tai-Sheng Huang. 指導教授：黃台生. 國立交通大學交通運輸研究所碩士論文. A Thesis Submitted to Department of Institute of Traffic and Transportation College of Management National Chiao Tung University In Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master in. Traffic and Transportation. July 2009 Taipei, Taiwan, Republic of China. 中華民國九十八年七月.

(3) 歐盟與台灣公共運輸發展規範之差異性研究學生：歐陽銘. 指導教授：黃台生教授國立交通大學交通運輸研究所碩士班. 摘. 要. 歐洲是公共運輸發展較上軌道之地區。歐盟對公共運輸之管制提出一系列法治化工作；最新規範已於 2007 年通過，並訂於 2009 年底實施。本研究對歐盟公共運輸規範之修訂內容進行深入之探討，並比較國內近十餘年來之大眾運輸發展工作，希望能藉由兩者差異性比較找出對我國發展大眾運輸有用之策略方向。. 歐洲公共運輸發展係將公共運輸供應視為政府之責任，公私業者只是承擔公共運輸勞務之供應。政府不僅於層級間有明確之分工，亦與業者站在對等之地位共謀公共運輸系統之最佳化及營運之效率化。我國則仍將公共運輸供應視為市場運作，政府居監督者之角色對業者進行各項管制。中央主管機關透過各項專案計畫，決定地方之發展措施，業者亦只提供部分大眾運輸供應，難以達成整體系統之最佳化。又業者在利潤無法確保之狀況下，不願公開資訊，經營效率亦難以把握，以致推動效果不彰。. 未來我國公共運輸發展應整合各類運具，由地方政府負擔系統最佳化之責任，再藉由建立與業者之對等關係，要求經營之效率化，才可望達成資訊公開，並逐漸使公共運輸之發展步上軌道。. 關鍵字：歐盟公共運輸規範、台灣公共運輸發展、差異性比較. I.

(4) A Study on the Differences between EU Regulation for Public Transport Development from that of Taiwan Student: Ming, Ou-Yang. Advisor: Tai-Sheng Huang. Institute of Traffic and Transportation National Chiao Tung University. ABSTRACT Public transport service in Europe is acknowledged to be adequate. There has been a series of juridification for public transport regulation in EU, and the latest regulation is to enter into force on 3 December 2009. This study carries out a comprehensive discussion on the EU Regulations on public transport, compares the meanings of the said regulations with public transport development projects done in Taiwan, and discovers some useful strategies for Taiwan's public transport development. European governments are responsible for the quality and amount of public transport services provision, while public and/or private undertakings are responsible for providing transport services. There is appropriate division of government level. The transport undertakings and authorities are on the equal basis to make public transport system optimal and efficient. Public transport services in Taiwan are driven by market mechanism and regulated by government. Whereas -developing measures for local areas are earmarked projects decided by central authorities; and -transport undertakings provide only part of mass transit services; there is still much to do to achieve equilibrium transport. In addition, transport undertakings cannot profit from providing public transport services, and are unwilling to share information. So that government cannot precisely manage the development of public transport. In the foreseeable future, Taiwan ought to make some changes on public transport policies: a. to implement integrated public transport development projects which contain every modes of transport; b. to ask local governments to be responsible for the transport system optimisation; c. competent authorities and transport undertakings are to be on the same basis, and make public transport operation efficient; d. more transparent on informations sharing; to make better public transports. Keywords: EU Regulation on Public Transport, Public Transport Development in Taiwan, Comparison for Differences II.

(5) 誌. 謝. 完成這本單薄的書，首要感謝的是指導教授黃老師；老師不僅給予我研究上的指導，我亦從與老師的面談中學習到許多積極的求學態度，以及面對問題的思考方式。感謝王局長國材，及林總經理志盈；兩位口試委員給予論文的指教，使這篇研究更臻完整，亦提供本人在實務知識方面更進一步的了解。感謝所上諸位老師於論文研討或審查給予我邏輯思考及文章撰寫方面的建議與教導。. 感謝吳熙仁學長、陳牧民學長、黃彥斐學長給予資料搜集與論文內容方面之協助。感謝班上同學，很高興能與各位兩年同窗；我可能與很多人沒有太多的交集，不過還是獲得大家，特別是振達、力文、詮勳、柏辰、世傑、佩蓉、思慧、薏如，於學業及生活上的祝福與支持。. 另外感謝 Evil Capitalism Heroes、La Pensée sauvage、Ideology Cafe 幾位 Blog 的作者；儘管我們素昧平生，但從各位文章中獲得許多經濟學方面的知識、及思考的邏輯。雖然這些內容未出現於論文中，但卻充實我的課餘生活。. 最後感謝所有家人於各方面的支持。. 我不太多話，許多的感謝盡在不言中.... Mark @ Taipei. III.

(6) 目錄摘要……………………………………………………………………………………………I Abstract ………………………………………………………………………………………II 誌謝…………………………………………………………………………………………III 目錄………………………………………………………………………………………… IV 表目錄……………………………………………………………………………………… VI 圖目錄……………………………………………………………………………………… VI. 第一章. 緒論……………………………………………………………………………1. 1.1. 研究背景與動機………………………………………………………………1. 1.2. 研究目的與課題………………………………………………………………1. 1.3. 研究範圍………………………………………………………………………2. 1.4. 研究架構………………………………………………………………………2. 1.5. 研究方法與流程………………………………………………………………3. 第二章. 文獻回顧………………………………………………………………………5. 2.1. 公共運輸之定義………………………………………………………………5. 2.2. 我國公共運輸管理法系………………………………………………………8. 2.3. 歐盟公共運輸規範……………………………………………………………9. 2.4. 關於政府與民間之角色與分工…………………………………………… 10. 第三章. 歐盟公共運輸規範………………………………………………………… 12. 3.1. 歐盟公共運輸規範之發展過程…………………………………………… 12. 3.2. 歐盟公共運輸規範摘要…………………………………………………… 13. 3.3. 歐盟公共運輸規範之考量與思維………………………………………… 29. 第四章 4.1. 我國推動公共運輸發展之措施與意義…………………………………… 31 我國推動公共運輸發展之歷程…………………………………………… 31 IV.

(7) 4.2. 我國各項推動公共運輸發展措施之內涵………………………………… 32. 4.3. 我國推動公共運輸發展之方式與意義…………………………………… 39 發展大眾運輸條例………………………………………………………… 41 發展大眾運輸條例施行細則……………………………………………… 42. 第五章. 歐盟規範在我國應用之分析……………………………………………… 45. 5.1. 歐盟與我國客觀環境之異同……………………………………………… 45. 5.2. 對歐盟公共運輸發展之討論……………………………………………… 46. 5.3. 對我國公共運輸發展之討論……………………………………………… 48. 5.4. 歐盟與我國推動公共運輸發展之異同…………………………………… 49. 5.5. 歐盟規範於我國之可能應用……………………………………………… 51. 5.6. 我國應有之配合事項……………………………………………………… 53. 第六章. 結論與建議………………………………………………………………… 55. 6.1. 結論………………………………………………………………………… 55. 6.2. 建議………………………………………………………………………… 56. 參考文獻…………………………………………………………………………………… 57 附錄………………………………………………………………………………………… 59. V.

(8) 表目錄表 3.1. 歐盟公共旅客運輸規範簡史及內容摘要………………………… 28. 表 4.1. 促大方案各年度經費……………………………………………… 34. 表 4.2. 促大方案示範計畫工作項目……………………………………… 34. 表 4.3. 提昇地方公共交通網具體推動措施一覽表……………………… 43. 表 5.1. 歐盟與我國公共運輸發展措施之異同…………………………… 49. 表 5.2. 歐盟規範於我國之可能應用……………………………………… 52. 表 5.3. 我國應有之配合事項……………………………………………… 54. 圖目錄圖 1.1. 研究架構圖……………………………………………………………3. 圖 1.2. 研究流程圖……………………………………………………………4. 圖 2.1. 公共運輸類別之相互關係……………………………………………6. 圖 2.2. 公共運輸架構…………………………………………………………6. 圖 2.3. 公共運輸發展形式……………………………………………………9. VI.

(9) 第一章緒論 1.1. 研究背景與動機發展大眾運輸系統為近數十年來運輸領域之重要議題。從 1970 年前期之. 石油危機到 1970 後期之民營化趨勢、 1980 年代大眾運輸導向之發展 (TransitOrientated Development, TOD) 、 1990 年代對環境保育的關注，及 2000 年代之永續. 運輸，或明或暗皆可見鼓勵大眾運輸發展之政策意涵。也因此，發展大眾運輸系統逐漸受到各國之重視。我國自民國 84 年交通部提出為期 5 年之「促進大眾運輸發展方案」，為國內首度明示發展大眾運輸政策，並編列預算、實際執行之計畫。其後又完成「發展大眾運輸條例」之立法工作，接續提出「振興公路大眾運輸發展」與「提升地方公共交通網」等後續計畫；發展大眾運輸工作似已全面推動。唯檢視執行成效，效果似乎並不彰顯；中南部地區之客運業似時有罷歇之聲浪，各地大眾運輸服務之水準似亦未完全為當地民眾認同，顯示似有相當程度的改善空間。. 歐洲是大眾運輸發展公認全球較上軌道之地區。其於 1969 年起又全面進行公共運輸規範之檢討，直至 2007 年完成修訂，並決於 2009 年 12 月 3 日開始實施。本研究在此背景下，擬對歐洲公共運輸規範之修訂內容進行深入之探討，並比較國內近十餘年來之大眾運輸發展工作。希望能藉以找出對我國發展大眾運輸有用之策略方向。. 1.2. 研究目的與課題基於前述背景與動機，本研究希望藉由歐盟新提出的公共運輸規範探討在. 台灣之可用性。並研討台灣新的公共運輸規範架構。在此目的下，將進行之課. 1.

(10) 題包含以下 5 項： 1. 整理歐盟新公共運輸規範之內容，以及其研擬之考量； 2. 了解台灣公共運輸發展計畫與意義； 3. 比較歐盟與台灣在客觀環境上及公共運輸管理之差異； 4. 釐清政府與民間在公共運輸供應上扮演的角色； 5. 形塑台灣應有之公共運輸規範架構。. 1.3. 研究範圍本研究對歐盟公共運輸規範之探討將包含 1969 至 2007 年之各項文件。歐. 盟這項規範的適用範圍以軌道及公路運輸之旅客運輸服務為主，而會員國也可視需要應用在內陸水運方面。在台灣，公共運輸服務絕大部分亦以軌道及公路運輸為主。內陸水運則因環境因素，多為遊憩之用，做為公共運輸較少，將不在本研究所討論的公共運輸範疇中。另一方面，本研究重點放在規範可用性及應有架構之探討，不對規範內容設計及詳細條文作細部之描述。. 1.4. 研究架構基於研究課題，本研究將分為幾個部分 ( 圖 1.1) 。首先是整理 1969 至 2007. 年歐盟公共運輸規範，了解其內容及研擬之考量要素，並比較歐盟與台灣在社經及公共運輸市場方面的客觀環境；依此探討歐盟的新制度在台灣的可用性。第二部分則考量政府與民間在公共運輸服務供應方面各自應承擔之責任。最後將試研擬因應環境改變，在公共運輸規範方面之應有架構。. 2.

(11) 圖 1.1 研究架構圖. 1.5. 研究方法與流程圖 1.2 說明本研究之研究流程。儘管公共運輸在日常生活是司空見慣之事，. 但對於這方面的管理措施尚未有一全面性的思維與架構。因此，依據目的及課題之探討做為研究的開始，先對歐盟及台灣公共運輸規範之內容有一完整的了解，並探討其考量要素及意義。接著，針對歐盟與台灣在公共運輸及客觀環境上的比較分析，探討歐盟在這方面的制度於台灣可能之應用。另一方面，針對政府與民間在這公共運輸供應方面應扮演的角色及承擔之工作，進行整理討論。. 3.

(12) 圖 1.2 研究流程圖. 4.

(13) 第二章文獻回顧 2.1. 公共運輸之定義. 1. 定義公共運輸一般普遍使用「大眾運輸」這個名詞解釋提供社會大眾運輸服務的運輸模式，但其隱含「大量」及「公眾」意義，與「公共運輸」應有所區別。張有恆在『都市公共運輸』(民 91)一書中給予幾項公共運輸相關名詞較為明確的定義。. (1) 公共運輸 (public transport) ：係指費率由政府管制，供所有社會大眾. 使用的任何運輸模式；舉凡公車、捷運、計程車等，皆屬於公共運輸範疇。 (2) 大眾運輸(mass transit)：係指運輸能量大且具固定路線及班次之公共. 運輸；像是捷運系統、輕軌、市區公車、城際巴士等。 (3) 副大眾運輸 (paratransit) ：係指由私人或公部門經營，乘客為一般社. 會大眾或特定團體，且乘客某種程度上可以依其意願來決定行駛路線及時段之公共運輸；舉凡計程車、撥召公車、共乘等。 (4) 大眾捷運系統 (mass rapid transit) ：係指具有相當程度的專有路權 (exclusive right of way) ，以保障其高度運輸效率之大眾運輸；諸如各. 大都會區的大眾捷運、較高程度路權保護的輕軌及快速公車等。. 對此一公共運輸定義，黃台生 (2008)以一簡單明確的說明圖 (如下圖 2.1)呈現四者間相互關係。. 5.

(14) 圖 2.1 公共運輸類別之相互關係. 2. 公共運輸架構張有恆在『都市公共運輸』(民 91)一書中將公共運輸分為「系統」、「技術」、「營運」、及「管理」四個子系統；四者之間環環相扣，牽一髮而動全身，必須相互協調搭配才能建構出有效率的公共運輸系統；如下頁圖 2.2。同時，包括政府政策及法規、實體設備、管理教育、競爭策略、地理差異、工業結構、行的文化、社會經濟環境等環境因素彼此交互作用，也影響公共運輸呈現不同的樣貌。因此，這些環境因素及子系統都應是規劃公共運輸時不可忽視的環節。在當今解決交通問題之際，政府應明確建立並落實「公共運輸為主，私人運具為輔」之政策。. 圖 2.2 公共運輸架構 6.

(15) 3. 公共運輸工具之模式運輸工具發展至今已出現多樣化的面貌，各自都能應付各類型公共運輸服務的需求；要對公共運輸工具給予明確的定義或分類並不容易。從「運量」角度，我們可以區分低、中、高運量的公共運輸族群。 (1) 低運量公共運輸：這類運輸模式以副大眾運輸為主，具有較為彈性. 的運行路線及時刻，使用每車乘客數較少的車輛提供運輸服務。 (2) 中運量公共運輸：這類運輸模式主要是以 C 型路權(與其他交通車流. 混合)型態運行的地面大眾運輸，通常具有固定運行路線及班次，使用每車乘客數較多，甚至多節車輛串聯成列的型式提供運輸服務。 (3) 高運量公共運輸：這類運輸模式以具有較高程度路權保護的大眾運. 輸為主，單位時間單方向能夠運送大量旅客，運行速率高，班次時刻可靠度高，且具高度自動控制特性。. 各類公共運輸工具各有其不同特性及適用地區及範圍，彼此間亦存在相當的互補性。因此，公共運輸規劃應考慮各類運具共同搭配，提供因地制宜且具有良好服務水準的公共運輸服務。. 4. 公共運輸政策運輸乃是一種衍生性的需求，因經濟活動、社會發展而產生許多運輸行為。換言之，運輸與社會大眾之利益息息相關，因此政府有必要對運輸發展進行推動、管制、管理及監督。. 張有恆在『都市公共運輸』 (民 91)一書中說明公共運輸政策之意義 ──政府依據各種運輸方式之特性，在創造交通運輸最大的空間與時間效用之目標下，選定必要的經營策略，並指導管理者制定其行動方案所應遵 7.

(16) 循之思想指導原則或行為規範。. 公共運輸政策應具有幾點特性：一是政策應具有足夠的彈性，使運輸系統滿足現在與未來的需求，並可應付可能發生的環境變化；政策應配合社會大眾之需求，依此決定投資水準或優先順序；政策應帶動政府及企業投資，使運輸系統發揮其績效，並促進社會及經濟發展；政策應考慮各類需求及運具，彼此相互協調配合，使運輸系統達到整體均衡的發展。. 另一方面，張有恆也提出若干點當前公共運輸面臨之政策問題：過去施政方向並未重視公共運輸投資，而地方財務有限無法進行必要的運輸建設，以致公共運輸服務水準及系統能量皆未盡滿足；交通運輸之規劃、管理、推動等分屬不同主管機關，彼此協調整合不足，缺乏一體式的發展政策；對私人運具管制不足 (未切重要點)，過度成長的汽機車數量、混亂的交通秩序，再加上政策及都市規劃未以公共運輸為重心，以及偏向私人運具的行的文化，阻礙公共運輸的發展。. 2.2. 我國公共運輸管理法系我國公共運輸管理主要的 3 項法律為「公路法」、「鐵路法」、「大眾捷. 運法」(以下稱大捷法)；也就是說，對於不同類型的公共運輸模式，給予不同的規範及設定不同的主管機關。依公路法規定，屬於大眾運輸範疇之營業汽車 (公路客運)包括公路汽車客運業、巿區汽車客運業、遊覽車客運業、計程車客運業等，而公路主管機關在中央為交通部，在直轄市為直轄市政府，在縣 ( 市 ) 為縣 (市)政府。汽車運輸業之經營以開放民營為原則；國民無力經營時則由政府經營. 依鐵路法規定，鐵路以國營為原則，由交通部管理 1；地方營、民營及專用鐵路之興建、延長、移轉或經營，應經交通部核准，並由交通部監督。依大捷法之規定，大眾捷運系統之規劃，由主管機關或民間辦理。大眾捷運系統之主管機 1 依交通部組織法制定交通部臺灣鐵路管理局組織條例. 8.

(17) 關在中央為交通部，在直轄市為直轄市政府，在縣 (市)為縣(市)政府；路網跨越不相隸屬之行政區域者，由各有關直轄市、縣(市)政府協議決定地方主管機關，協議不成者由交通部指定之。中央主管機關建設之大眾捷運系統，由中央主管機關指定地方主管機關設立營運機構或經甄選後許可民間投資籌設營運機構營運。地方主管機關建設之大眾捷運系統，由地方主管機關設立營運機構或經甄選後許可民間投資籌設營運機構營運。. 如此看來，我國目前並未將「公共運輸」視為一個發展個體，而是以各別運具模式區分、縣市區劃之形式進行規劃、經營、監督及管理。圖 2.3 a 項表示公共運輸為一個體之形式，b 項表示公共運輸分別以各類運具發展之形式。. 圖 2.3 公共運輸發展形式. 2.3. 歐盟公共運輸規範. 1. 公共運輸規範的形成 1969 年針對軌道、公路及內路水運等跨國界經營之公共運輸服務所. 訂定之公共運輸規範 (Regulation (EEC) No 1191/69)，允許會員國主管機關在為確保運輸服務能夠供應充足的情況下，要求公共運輸服務經營者履行相關之「公共服務義務 (Public Service Obligations) 」；依據這項規範，會員國主管機關必須補償(compensate)業者因履行義務而額外產生之營運成本。同時規範會員國主管機關應依據哪些條件，給予經營公共運輸服務之業者哪些補償。到了 1991 年，歐盟修正了這項規範的基本架構，建立「公共服 9.

(18) 務合約(Public Service Contracts)」制度；但未對如何給予經費、如何簽訂合約，及開放國際市場的問題加以討論。. 2. 市場體制及經營者身份的轉變過去的公共運輸市場並非開放競爭；經營者通常以獨佔型式存在，包括公部門經營者或是經由政府特許經營的民間業者。但運輸市場在過去 20 年間發生了根本性的改變，像是簽訂合約、競標經營權、公營事業民營. 化…之類的現象，跨國經營的業者也在市場解除管制的過程中出現。這使得歐盟意識到須要重新修訂更高層級的公共運輸管制規範來面對大環境的改變。. 3. 2007 年版本的公共運輸規範 Van de Velde (2008) 在回顧歐盟這項新的公共運輸規範的制訂歷程後，. 提出一些看法：相較於舊版規範，新版規範在本質上的改變並不多，反而偏重於制度的透明化及程序上的要求。同時新規範也僅是提供對於公共服務義務的補償機制 (像是經費或是路線經營權 )；如何因應及規範未來市場變化的問題(像是票務及資訊整合、市場體制改變 )則未加以說明。另一方面，公共運輸服務的整體環境需要一些強而有力的遊說團體，提高對這項議題的關注。. 2.4. 關於政府與民間之角色與分工 Baumol & Blinder (2001) 《 Economics - Principles and Policy 》認為政府是一個. 管制者(regulator)，使市場運作地更好 (像是反托拉斯法案)；對於無法透過市場機制自行運作的經濟活動，政府必須適當地介入操作。像是產生負面外部性的經濟活動( 因其對未直接參與活動的其他人造成傷害 ) ，以及公共財的供應 (其效益不因額外的使用者加入而減少，而且無法將任何使用者排除在外，即使那些人不願支付相關的成本 )，皆須要透過政府管制的方式使之順利運作。政府是一個 10.

(19) 裁判、仲裁者(referee) ，制定經濟活動進行的「遊戲規則」─法律。政府使用其公權力制定並執行法律，藉以達到管制或規範經濟活動及社會行為的目的 (像是避免市場獨佔、雇用童工 )。政府透過「稅收」的手段，對於資源及所得進行重新分配(redistribute)，維持社會的基本公平與福利。公共運輸服務的供應多少是基於這樣的思維而成為政府應承擔的責任。. Gwilliam (2008) 認為「管制」有其動態性 (dynamic nature) 。經濟活動中的各. 個角色都追求各自想要獲得的利益，管制的結果並非總是如預期的那樣地好。由於需求改變，市場自然會調整供需達到新的平衡狀態；供給者及消費者都會依據狀況調整他們在市場中的行為，管制者亦須針對市場環境的改變調整規範架構、管制方式。幾項課題須要持續地探討：對問題的期望必須合乎實際，有多少資源做多少事；動機很重要，讓參與者感到「有利可圖」；維持競爭壓力，但不失規模及範疇經營性；公部門的參與是無法避免的，如何介入、介入多少程度、制度是否有效且合適。. 11.

(20) 第三章歐盟公共運輸規範 3.1. 歐盟公共運輸規範之發展過程歐洲地區傳統對公共運輸發展即相當重視，各國都有自己的公共運輸法規。. 隨著歐洲整合的進行，人、貨、資金、服務等，得以在歐洲地區自由流通，服務供應便不再局限於國內或地區性；當然也包括公共運輸。 1969 年，歐洲經濟共同體 (European Economic Community, 以下稱 EEC) 提出一項公共運輸規範 ─ ─Regulation (EEC) No 1191/692，對象為會員國內 6 家國鐵公司及其他跨國經營陸運及水運之業者，要求各會員國主管機關依照這項規範處理包括軌道、公路及內陸水運等公共運輸服務供應之議題；也就是會員國主管機關為確保運輸服務能有充足的供應，可以要求承擔運輸服務經營之業者履行「公共服務義務」，並適當地補償業者因落實公共服務義務而產生之財務負擔。 1970 年， EEC 提出 Regulation (EEC) No 1107/703，補充說明 1969 年規範關於會員國主管機關給予公共. 運輸經營者財務補貼時應遵循之原則及應注意之限制。直至 1991 年，EEC 提出 Regulation (EEC) No 1893/914，大幅地修正了 1969 年版本第 1 項條文──公共服務. 之一般性規定，及第 14 項條文──執行公共服務義務，而建立「公共服務合約」機制，藉此制度達成確保公共運輸服務能有充足供應之目標。並刪除第 10(2)及 11(3)兩項條文──計算補償時應考量終止義務對業者之影響，及第 19 項條文─. ─界定規範適用之對象。. 直至 2000 年，歐盟執行委員會 (European Commission ，以下稱執委會 ) 鑑於以下主要考量： 1. 經濟因素，包括：市場開放、業者跨國經營、受管制的競爭型態所. 帶來的效益； 2 Regulation (EEC) No 1191/69 of the Council of 26 June 1969 on action by Member States concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway, 1969 3 Regulation (EEC) No 1107/70 of the Council of 4 June 1970 on the granting of aids for transport by rail, road and inland waterway, 1970 4 Council Regulation (EEC) No 1893/91 of 20 June 1991 amending Regulation (EEC) No 1191/69 on action by Member States concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway, 1991. 12.

(21) 2. 舊制規範在處理「如何簽署公共服務合約」議題上之不足； 3. 追求法律方面的一致性及確定性； 4. 補貼制度應進行更新； 5. 這項規範應適用於所有會員國主管機關，以及於歐盟會員國內提供. 公共運輸服務之任何業者；提出新版公共運輸規範之計畫書5。2000 年版計畫書內容主要在於改善公共運輸管理之法規架構──確立公共服務合約機制及合約簽訂之規定，並消除舊版規範於現代不適用之處。經由歐盟議會 (European Parliament)審查這份計畫書後，於 2001 年提出多達 77 項的修正建議6，內容主要在於公共運輸服務供應之政治協商，. 而非針對法規基本架構的完備性 (Van de Velde, 2008)。執委會隨即於 2002 年提出修訂的計畫書，卻遭歐盟理事會 (Council of the European Union) 擱置，直至 2005 年才由英方代表將 2005 年版計畫書 (Commission, 2005)於議程中再次提出 7。經過與歐盟議會漫長的討論協商及歐盟理事會的審查後，最後於 2007 年 12 月通過並出版這項新的公共運輸規範8。這項新規範計劃將於 2009 年 12 月 3 日起正式實施。. 3.2. 歐盟公共運輸規範摘要隨著大環境變遷，歐盟也對公共運輸規範進行必要的修改。執委會考量運. 輸市場於 20 世紀後期重大的變化，提出新的公共運輸規範。在接下來的這節將對歐盟自 1969 年至今幾項關鍵的公共運輸規範進行整理，了解其中轉變之處。. 5 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on action by Member States concerning public service requirements and the award of public service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway, 2000 6 Draft report on the proposal for a regulation by the European Parliament and the Council on action by member states concerning public service requirements and the award of public service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway, 2001 7 Revised proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on public passenger transport services by rail and by road, 2005 8 Regulation (EC) No 1370/2007 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/69 and 1107/70, 2007. 13.

(22) 一、1969 年的規範 Regulation (EEC) No 1191/69 of the Council of 26 June 1969 on action by Member States concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway. 在歐洲地區，公共服務義務是一項行之有年的制度；服務經營者必須提供會員國政府要求之服務，包括品質方面及數量方面的要求，以滿足社會大眾之需要。由於提供這些服務可能造成業者商業利益之損失，而降低其於市場中之競爭力，因此會員國政府應對這類情況採取適當的措施。1969 年的這項規範即是當時會員國主管機關對會員國內之軌道、公路及內陸水運等公共運輸服務，執行公共服務義務之規定。. 會員國主管機關有責任評估公共運輸領域之公共服務義務執行之效益，並選擇終止或維持這些義務；但對於那些目的在於確保公共運輸服務供應充足，及針對老殘孩童等特殊群體之義務，則必須維持其執行無礙。這些義務包括了：營運、承載，及票價三類。同時，若業者因承擔這些義務而造成其財務上的負擔，會員國主管機關應依據這項規範之規定，適當地補償業者。然而，這項規範也給予業者相對之權利向會員國主管機關提出異議、申請終止義務之執行，甚至是提出更佳的替代方案。. 另一方面，由於公共運輸涉及之範圍及對象可能包含多個會員國及業者，為維持公平競爭及各自權益，當任何一項公共服務義務之決策或執行對其他人造成影響，他們也有權利向執委會提出上訴，透過共同體程序處理這些爭議。. 這項規範內文分為 6 部分：一般性規定、終止或維持公共服務義務之共同性原則、對於特定群體之特殊規定、補償之共同性程序、新的公共服務義務之執行、其他規定，共 20 項條文。1969 年版的公共運輸規範主要內容如下：. 14.

(23) 1. 「公共服務義務」指的是業者在自身商業利益考量下，所不願或無. 法提供之服務，但這類服務對於「滿足社會大眾之利益與需求」是有必要存在的。依據這項規範，會員國主管機關可以要求業者經營充足且合適的公共運輸服務，並補償其因履行這些義務而產生之財務負擔或經濟利益上的損失。這些義務分為 3 類： a. 營運義務 (the obligation to operate) ：業者依其所擁有之權限，採取. 任何必要之措施以確保他們能夠提供滿足社會大眾及規定所要求之公共運輸服務，諸如班次、載運容量等。同時也包含提供額外的運輸服務、維持路線及設施設備完善之責任； b. 承載義務(the obligation to carry)：業者應依照規定之費率，提供合. 乎要求之客運或貨物運輸服務； c. 義務票價(tariff obligations)：針對特定乘客或貨物，或是特定路線，. 業者應依照會員國主管機關規定或許可之費率訂定服務費用；這樣的費率可能造成業者商業利益之損失。但對於那些策略性的訂價，則不屬於這項義務之範圍； 2. 可能有多種方式能達到「充足的運輸服務」之目標，會員國主管機. 關應選擇對共同體而言成本最小的方式執行。評估運輸服務充足與否，應該考量其是否滿足公眾利益及運輸需求，且是使用者有能力負擔的服務； 3. 業者因履行義務而產生財務負擔或經濟上的損失，可以選擇向會員. 國主管機關提出申請終止既有的公共服務義務。但業者也必須提出替代方案以維持運輸服務供應；原先的服務必須在新服務準備妥當後才能解除。或是業者規劃提出新的運輸服務，也可以提出終止公共服務義務之申請； 4. 會員國主管機關應依照這項規範之規定 a. 計算補償業者履行公共服. 務義務之合理的數量；b. 每年檢討並調整執行公共服務義務之相關. 15.

(24) 措施，及計算補償之參數及規定，但必須事先公告周知；c. 公告並說明政策決定之理由及考量因素，讓有意投入經營的業者了解公共服務義務相關內容； 5. 若終止義務將造成其他會員國利益之損失，則應將相關議論交由執. 委會處理裁決，並提出適當的建議； 6. 所有關於執行這項規範的事務都必須由會員國主管機關提交年度報. 告給執委會，依不同的義務項目分別詳述補償之內容。. 二、1970 年的規範 Regulation (EEC) No 1107/70 of the Council of 4 June 1970 on the granting of aids for transport by rail, road and inland waterway. 為了提供充足的公共運輸服務，會員國主管機關可依照先前規範所採取的公共服務義務制度，著手進行公共運輸之整合。如此可能造成業者一定程度的財務負擔，或是經濟優勢上的差異；基於市場公平競爭之原則，會員國主管機關應給予相關業者進行運輸整合時必要的協助。這項共 8 項條文的規範，具體說明會員國主管機關給予公共運輸協助之規定及原則。1970 年的修正案主要內容如下： 1. 由於先前的規範已經針對補償業者履行公共服務義務，建立相關之. 規定。因此這項規範所規定之補償及協助將針對： a. 公共運輸整合，包括協助業者消除經營上相較於其他業者額外付. 出之財務負擔、基礎設施設備之投資、提升共同體經濟發展之相關研發、因應市場改變之組織重整；. 及. b. 做為履行公共服務義務的補償：包括 1969 年規範中所未提到的. 義務優待票，及不適用 1969 年規範之運輸服務及其經營者。對於無法達成運輸整合的部分將不給予補償及協助； 16.

(25) 2. 會員國主管機關必須每年向執委會提出依據這項規範協助公共運輸. 經營及整合之相關報告； 3. 由執委會設立一諮詢委員會 (advisory committee) ，包括執委會指派之. 主席一席，及各會員國代表。諮詢委員會將審查會員國主管機關提交之，協助公共運輸經營及整合之報告，並提供適當的建議及必要的指導； 4. 對於那些依據羅馬條約 9 及 1969 年規範所給予之補償，將不適用這. 項規範之規定，以避免重覆規範及給予經費。. 三、1991 年的規範 Council Regulation (EEC) No 1893/91 of 20 June 1991 amending Regulation (EEC) No 1191/69 on action by Member States concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway. 考慮到歐洲地區社經環境經過多年的變化，舊制規範應予以修訂。依據運輸業者商業獨立之原則，會員國主管機關與業者間提供公共運輸服務之協議，應建立在一個合約之基礎上，也就是這項規範所建立之「公共服務合約」；同時一併終止所有先前所定之公共服務義務。但對於某些特定群體或地區之公共運輸，會員國主管機關仍可採取既有的公共服務義務制度。. 1991 年的規範，大幅地修改 1969 年版公共運輸規範第 1 及第 14 項條文之. 內容，並刪除第 10(2)項、第 11(3)項及第 19 項條文。藉由「公共服務合約」的制度，做為主管確保公共運輸服務供應充足的方式，同時將適用對象的範圍擴大為所有於歐盟會員國內經營軌道、公路及水運等公共運輸服務業者。 1991 年的修正案主要內容如下： 1. 「公共服務合約」指的是會員國主管機關與運輸服務經營者之間簽 9 The Treaty establishing the European Economic Community (EEC), 1957. 17.

(26) 訂之合約，藉此確保公共運輸之供應充足。合約內容應包含： a. 公共運輸服務應達到之水準；b. 是否有額外或附加的運輸服務； c. 對於特定乘客及路線之特殊規定；d. 依據實際狀況應該進行之調整； e. 合約範圍所含之服務票價； f. 因應外部因素影響而須修改合約之. 規定；g. 合約之有效期；h. 違約時之懲處辦法； 2. 對於僅於都會區及郊區經營，或任何地區性的運輸服務，會員國主. 管機關可以選擇不依照這項規範，而繼續使用公共服務義務制度。對於同時經營屬於公共服務義務範疇及其他運輸服務之業者，這項修正的規範也規定其 a. 會計帳及相關資產必須分別獨立計算； b. 營運收益加上主管機關給予之補助款必須與其開銷達損益平衡，不得有交叉補貼之行為； 3. 公共服務合約中所列與運輸服務供應相關的資產屬於運輸服務經營. 者擁有或使用； 4. 運輸服務經營者必須將終止服務或大幅修改服務的計畫，提前 3 個. 月告知會員國主管機關。會員國主管機關也有權決定是否採行或撤回變更計畫，或提出協商要求。在計畫提出後，會員國主管機關可以要求運輸服務經營者維持原本的服務最多 1 年的時間，並依據這項規範給予補償。. 歐洲運輸市場在 20 世紀後半有大幅的變化，使得舊制規範在處理現今公共運輸議題上略顯不足，有必要予以更新。因此，執委會於 2000 年提出新版公共運輸規範之計畫書。. 四、2000 年的計畫書 Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on action by Member States concerning public service requirements and the award of public 18.

(27) service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway. 舊制公共運輸規範之設計架構乃基於業者，無論是公部門或私人，在國內或特定區域內以獨佔之型態存在。不同於以往各自為陣的形式，現今歐洲共同市場之體制使得公共運輸之經營與管理必須有適度的改變。在當時，部分會員國已經實施「受管制的競爭」，也就是定期更新獨佔經營權之制度；這樣的市場開放成功地改善公共運輸之經營及服務。. 現行關於公共運輸之規範，歐洲共同體條約 1 所包含之公共運輸補償必須依據條約之規定辦理； 1969 年的規範允許執行必要的公共服務義務，並給予適當的補償；而 1991 年的規範則將基本架構改為公共服務合約之機制。但這些現行規範並未說明如何簽訂合約，特別是是否應透過競標方式，及市場開放所衍生之爭議 2。儘管共同體法規允許業者跨國及非常態性的運輸服務，但繁瑣的程序使得公共運輸規範缺乏一致性。在經濟層面，市場開放讓業者有機會投入各個會員國之公共運輸經營；而「受管制的競爭」制度帶來較高成本效益及較好的服務吸引力。. 因此，面對未來的公共運輸管理，有必要在共同體基礎上重新建立一明確的法規，並將競爭制度納入新的規範中，同時移除不必要的障礙。. 新規範之架構應確保經費有效運用，使得公共運輸能有更好的服務，並帶來更高的價值；公平對待所有業者並維持經營權競爭之程序公正及公開；提高規範至共同體層級，做為各會員國主管機關處理公共運輸事務一致之準則。但這項規範並不會限制會員國主管機關應如何定義運輸服務之品質標準，也不會界定會員國主管機關與業者應扮演之角色與應負擔之責任；會員國主管機關被賦予足夠的權利及責任選擇最合適的方式處理公共運輸事務。. 19.

(28) 這份計畫書分為範疇與定義、確保公共運輸之服務品質、公共服務合約、營運之基本要求、程序上的議題、其他規定等 6 章，共 21 項條文。適用對象為國家及跨國經營的軌道、公路及水陸客運服務。2000 年的計畫書主要內容如下： 1. 為了發展公共運輸，使之盡可能地滿足社會大眾之需求，會員國主. 管機關可以採取 a. 與業者簽訂公共服務合約； b. 給予業者獨佔經營權；c. 設定公共運輸服務之基本要求等方式； 2. 所有的公共運輸服務都應簽訂公共服務合約，內容應包含獨佔經營. 權及( 或) 財務補償之內容；但依然允許會員國主管機關制定共同性原則( 或所謂的「最低標準」 )。不經競標，直接與業者簽訂合約的條件是：a. 考量安全標準難以其他方式滿足之軌道運輸服務及與之相關的整合性服務 ( 包括公路客運 ) ，但必須提前 1 年提出報告說明決策考量因素；b. 平均年產值少於 400,000 歐元 1 之公共運輸服務； c. 業者提出之新的公共運輸服務，但僅限於第一次簽約； 3. 由研究及過去經驗看來，競標合約能夠帶來更高的成本效益及更好. 的服務與創新，並不會對服務供應造成阻礙。因此，這項規範所涵蓋的公共服務合約都必須透過「競標」的方式取得。合約有效期為 5 年，但對於投資償付期超過 5 年之基礎建設、技術研發及軌道運. 輸之設施設備等，其合約有效期得以適度地延長； 4. 會員國主管機關評估「充足的運輸服務」，應以下列準則考量：良. 好的服務水準、可負擔的票價、是否與其他運輸服務整合、顧及身障者權益、兼顧自然環境保護及地區發展之平衡、偏遠及低密度地區之運輸服務、旅客健康及安全、員工素質、及客服處理之表現； 5. 會員國主管機關透過「品質比較 (quality comparison) 」程序，與能夠. 提供最佳服務之業者簽訂單一路線之公共服務合約，不須透過競標但也不給予財務補償； 6. 所有依據這項規範簽訂之公共服務合約，都必須遵循「公平公開」. 20.

(29) 之原則。會員國主管機關必須出版年度報告，說明決策考量因素、規範執行成果、合約內容及業者之相關資訊等； 7. 任何業者及利益關係人都可以向獨立第三方提出對於會員國主管機. 關決策之異議； 8. 業者必須每年向會員國主管機關提交經營及財務報告，各路線分別. 獨立撰寫。路線營運成本與接受補償之數量應達損益平衡，並禁止交叉補貼之行為； 9. 為了維持運輸市場保有合理的競爭，允許運輸服務經營者外包服務. 供應之工作，但不應超過產值的一半，主管機關也可以拒絕市場佔有超過 1/4 的業者參與其他運輸服務的競標； 10. 1969 年的規範在此予以廢止，並刪除 1970 年規範的第 3(2)項條文。. 執委會提出之計畫書必須送交歐盟議會審議，進入立法程序。議會於討論後提出多項修正建議。. 五、2001 年歐盟議會提出之修正報告 Draft report on the proposal for a regulation by the European Parliament and the Council on action by member states concerning public service requirements and the award of public service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway. 經歐盟議會討論計畫書內容後，於 2001 年提出多項修正建議。整體而言，他們並不希望新的規範對會員國之既有體制帶來太多的改變；因此，內容多半是針對用字遣詞方面的修飾及政治協商，而非新法規基本架構之完備性。 2001 年歐盟議會提出之修正報告主要內容如下： 1. 放寬「透過競標取得合約」之強制要求，允許會員國主管機關可以. 考慮自行提供或外包公共運輸服務；. 21.

(30) 2. 放寬給予共同性規定補償之最低標準限制； 3. 不希望「整合性的服務」都透過單一集團提供，而是所有的服務由. 多家業者提供； 4. 定義「轄區內的經營者 (territory-bound operator) 」，僅只於所在轄區. 內提供公共運輸服務，並嚴格地限制其不得參與其他地區之經營競標； 5. 不限制以政府採購做為簽約的方式； 6. 歐盟議會認為有效期較長的合約能要求業者及會員國主管機關做出. 更好的規劃，且吸引更多的業者參與競標，因此應將合約有效期限延長為 8 年；軌道運輸則考量投入成本龐大，合約可以視情況最多延長至 15 年； 7. 保障員工在合約轉移後的權益。. 執委會提出之計畫書經過若干年的擱置，於 2005 年再次排入議會議程。因此，執委會重新向歐盟議會及理事會提出修正的計畫書。. 六、2005 年的修正計畫書 Revised proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on public passenger transport services by rail and by road. 公共運輸非商業性服務及受管制票價之特性，可能造成業者經營虧損，進而導致服務中斷；因此以財務補償協助公共運輸經營及發展是有必要的。考慮到公共運輸跨國界的特性，其管理規範有必要提高至共同體層級，做為會員國處理相對議題之依據。相較於 2000 年版計畫書，2005 年的版本參考了歐盟議會之建議，修改部分內容並放寬限制之設定，將內容精簡至 12 項條文。這份修正的版本所考量的基礎架構並沒有太大的改變，而是給予會員國主管機關管理公. 22.

(31) 共運輸更多的彈性及提供更多協助之可能性。而內陸水運部分已經不再包含於修正的規範之中，而改為依據尼斯條約 (Treaty of Nice, 2003) 中之規定加以規範。 2005 年修正計畫書主要之變更內容如下： 1. 對於公共運輸這類「有關公眾利益的服務」可能無法完全依照商業. 型式經營，會員國政府為了確保這些服務能夠充足地供應，可以採取 a. 給予業者財務上的補償； b. 給予業者獨佔經營權； c. 設定所有提供公共運輸服務之業者都應遵守之共同性規定等方式； 2. 針對所有會員國主管機關給予業者之補償或獨佔經營權，做為履行. 公共服務義務之回饋，其義務之內容、適用範疇、計算補償之方式與參數，及其他相關資訊都必須在公共服務合約中明確規定。會員國主管機關可以自行決定設定票價上限之公共服務義務於公共服務合約中訂定，或歸屬於所有業者都應遵循之共同性規定，並依據這項規範給予合適的補償； 3. 給予公路及軌道運輸之合約有效期分別為 8 年及 15 年；若合約中軌. 道運輸之產值超過總產值一半，則合約有效期為 15 年。會員國主管機關可依實際需要延長合約有效期，但以最多延長 50%為限； 4. 業者必須透過競標方式取得合約，但規模較小的公路客運(年產值小. 於 1,000,000 歐元或年服務里程少於 300,000 公里 )、所有屬於區域性及長途軌道運輸，這類運輸服務之合約可以不須透過競標程序，直接由會員國主管機關與業者簽約；關於招標或直接簽約的任何資訊，會員國主管機關應提前 1 年在 Official Journal of the EU 上發佈公告。或面臨緊急情況，會員國主管機關亦可直接將合約給予業者，但不應超過 1 年，並應儘速將運輸服務回復至正常狀態； 5. 新增的規定是：會員國主管機關或是其內部業者可以自行提供公共. 運輸服務，但僅只於所在轄區內，並嚴格地限制其不得參與其他地區的經營競標；. 23.

(32) 6. 為確保資訊透明及避免交叉補貼之行為，合約範疇內之公共運輸服. 務會計帳必須分別獨立計算。運輸服務之營運成本應與收益及會員國主管機關給予之財務補償達損益平衡； 7. 會員國主管機關必須提出落實公共運輸規範之年報；所有的規定、. 資訊及處理方式必須公開呈現，以維持透明公開的原則； 8. 1969 及 1970 年的兩項規範在此皆予以廢止。. 執委會經過歐盟議會及理事會討論協商後，於 2007 年正式完成新版公共運輸規範修訂。. 七、2007 年新的規範 Regulation10 (EC) No 1370/2007 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/69 and 1107/70. 公共利益服務 (General-interest services)，指的是考量滿足社會大眾利益之需求，有必要存在或提供之服務；舉凡運輸、能源，及通訊等經濟性服務，或是義務教育、社會福利，及社會安全等非經濟性之政府義務。以歐盟核心價值來看，會員國政府有責任負擔這類公共利益服務之規劃，並確保其供應充足；除此之外，也應給予提供公共服務之業者(無論是公部門或私人)必要的協助，諸如財務方面的補助、改善整體經營環境等。. 從經濟觀點來看，維持市場適度的競爭能夠促使經營者更有效率地經營並積極地創新，消費者也得以合理的價格獲得品質較佳的服務。對公共運輸市場而言，ISOTOPE11的研究結果與會員國經驗也顯示，適度地管制經營者在市場中 10 規範本文請參閱 8-1 頁附錄。 11 ISOTOPE (Improved Structure and organization for urban transport operations of passenger in Europe) Research Consortium, 1997. 24.

(33) 的競爭，能夠以相對較低的價格獲得較高的承載率，同時維持經營者合理的利潤。. 為達到公共運輸服務供應充足之目標，會員國主管機關可以採取：給予業者財務補償、路線之獨佔經營權，或設定共同性規定等方式；有關這些方式的規定都必須在會員國主管機關與運輸服務業者間所簽訂之「公共服務合約」中詳細定義。透過這項自 1991 年以來建立之「公共服務合約」機制，規範會員國主管機關與運輸服務業者在公共運輸服務供應方面各別應負擔之責任及應盡之義務。. 歐盟於 2007 年通過這項新版本的公共運輸規範，共有 12 項條文，分別是目的與範疇、名詞定義、公共服務合約與共同性規定、公共服務合約與共同性規定之強制性內容、公共服務合約之授予、給予公共服務之補償、出版物、合約轉移、與條約12之一致性、舊制規範之廢止、提交報告書、法案生效，另加上一則附錄──計算補償之規定。2007 年規範主要的內容如下： 1. 這項規範的目的在於界定會員國主管機關，在為確保公共運輸服務. 有供應充足且合適的情況下，可採取之方式，包括： a. 補償業者因履行公共服務義務所造成之額外的財務負擔； b. 給予獨佔經營權做為業者履行公共服務義務之回饋。這些方式必須明確定義於會員國主管機關與運輸服務業者簽訂之公共服務合約之中； 2. 這項規範中幾項關鍵用詞，必須給予明確的定義： a. 公共服務合約(public service contract)：指的是會員國主管機關與運. 輸服務業者間所簽署之一項或多項具有法律約束力的協定，內容應包括雙方應盡之責任義務及應有之權利； b. 公共服務義務(public service obligation)：指的是會員國主管機關所. 要求之必要的公共運輸服務，但這類服務在商業利益考量下，是 12 Treaty of Nice, European Union, 2003.. 25.

(34) 運輸服務業者所無法或不願提供的； c. 給予公共服務之補償 (public service compensation) ：指的是會員國. 主管機關直接或間接地由公共經費提供給予運輸服務業者之財務利益； d. 獨佔經營權 (exclusive right) ：獲得獨佔經營權之業者，將是某一. 特定路線或是路網，唯一的運輸服務經營者； e. 直接的授予 (direct award) ：指的是會員國主管機關不經競標程序，. 便與選定的運輸服務業者簽訂公共服務合約； f. 主管機關 (competent authority) ：指的是有權力介入公共運輸運作. 之，一個或多個會員國之任一公部門或聯盟組織，或其他任何被付予這項權力之單位； g. 內部業者(internal operator)：指的是屬於會員國主管機關管轄之法. 定機構或公部門單位，並負責公共運輸之經營者； 3. 若公共運輸將交由會員國主管機關及其附屬單位以外之第三方經營，. 該項服務之公共服務合約必須透過公平公開的「競標」程序取得；會員國可依據本身考量，自定合約招標之方式； 4. 考量擴充這項規範應用之彈性，會員國主管機關亦可考慮不經競標. 程序，直接與運輸服務業者簽訂公共服務合約，其限制條件是： a. 會員國主管機關或是其附屬單位以公部門或公營公司型式，自行. 提供公共運輸服務。但這類經營單位僅限於所處轄區內提供運輸服務，並嚴格地限制其不得參與其他區的競標； b. 合約中界定，平均年產值少於 1,000,000 歐元或年服務里程少於 300,000 公里之運輸服務；對於車隊規模不超過 23 輛車之公司，. 前述兩項數值得分別改為 2,000,000 歐元及 600,000 公里； c. 軌道運輸服務，但不包括地鐵 (metro)及路面電車 (tramway)；這類. 合約期限不應超過 10 年 13 ，且必須提前一年於 Official Journal of 13 由於這類合約是直接授予的，並不與第 6 點違背。. 26.

(35) the European Union 中提出招商說明公告； d. 當公共運輸服務面臨中斷或任何立即性危機，會員國主管機關可. 以採取必要的緊急措施，諸如直接給予合約、延長公共服務合約期限、要求業者履行公共服務義務，但實施時間不應超過 2 年； 5. 公共服務合約中必須明確規定 a. 公共服務義務之內容、對象及適用. 之地區範圍、b. 計算財務補償之方式與考量參數，及獨佔經營權之限度，以避免過度的補償。必須注意的是，補償數量應等同於業者履行公共服務義務之淨財務結果(net financial effects)； 6. 經由競標取得之公路及軌道運輸公共服務合約，期限分別為 10 年及 15 年；會員國主管機關可依實際需求，在報告執委會之後延長合約. 期限，但以最多延長 50%為限； 7. 允許合約外包，但原本的得標業者仍應承擔大部分的工作內容；合. 約外包之條件也應列於公共服務合約之中。另一方面，在合約轉移的情況下，會員國主管機關亦可要求繼承之業者保障既有員工之權益； 8. 會員國主管機關必須每年出版執行這項規範之報告書，內容應區分. 公路運輸部分及軌道運輸部分，並包括定義之公共服務義務、給予之補償及獨佔經營權，以及獲選業者之相關資訊；對於合約中界定，年服務里程少於 50,000 公里之運輸服務，則不須提出相關報告。這份報告書將做為監督及評鑑之依據，並提供其他有意加入之業者參考； 9. 1969 年及 1970 年的規範自這項規範實施起廢止；但這項規範實施起 3 年內，貨物運輸服務依然適用 1969 年規範中相關部分之規定。. 以上由 1969 至 2007 年公共運輸規範之摘要，如表 3.1 所列。. 27.

(36) 規範內容摘要. 年度. 公告並說明政策決定之理由及考量因素. ● 會員國主管機關應. 係人之權益因服務終止或實施而受影響，可以向執委會提出上訴. ● 其他業者或權益關. 情況向會員國主管機關申請終止既有的公共服務義務. ● 運輸服務業者可視. 詢委員會協助執委會審查報告，並給予業者或會員國主管機關建議與支援. ● 由執委會設立一諮. 須每年向執委會提出給予協助的相關報告. ● 會員國主管機關必. 給予運輸服務業者財務補償做為履行義務之回饋. ● 會員國主管機關應. 共服務合約機制，於合約中訂定義務服務之要求及規定 ● 各項服務(路線)之會計帳及相關資產必須分別獨立計算 ● 運輸服務業者可視情況向會員國主管機關申請終止公共服務合約. ● 建立運輸服務之公. 規範關於財務補償應遵循的原則及應注意的限制. ● 補充說明 1969 年. ● 公共服務義務包括. 營運、承載、票價之義務. 1991. 1970. 舊制公共運輸規範. 係人都可以向獨立第三方提出對於會員國主管機關決策之異議 ● 允許運輸服務業者外包服務供應之工作 ● 業者必須每年向會員國主管機關提交經營及財務報告，各路線分別獨立撰寫. ● 任何業者及利益關. 必須藉由競標程序確定經營權歸屬，並簽訂公共服務合約加以規範 ● 允許設定共同性規定，及界定不經競標程序直接簽訂合約之條件 ● 會員國主管機關有責任及權利定義並評估充足的運輸服務. ● 所有的運輸服務都. 2000. 關自行提供公共運輸服務 ● 延長合約有效期 ● 定義轄區內的經營者 ● 保障員工在合約轉移後的權益. 2007. ●. ●. ●. ●. ●. ●. 獨佔經營權，或設定共同性規定，確保運輸服務之供應內陸水運部分改為依據尼斯條約之規定辦理合約有效期可視情況延長最多 50% 可由會員國主管機關及其附屬單位提供服務，但限制範圍且不可參與其他競標會計帳必須獨立計算會員國主管機關應出版年報，維持資訊公開透明廢止 1969 及 1970 年的規範. ●. ●. ●. ●. 況延長，並允許部分工作外包會員國主管機關及其附屬單位可自行提供服務，但限制範圍且不得參與其他競標會計帳必須獨立計算，不得有交叉補貼的做法每年必須出版關於規範實施之報告書，做為監督及評鑑之參考廢止 1969 及 1970 年的規範. ● 合約有效期可視情. 或獨佔經營權確保運輸服務之供應，並於合約中詳盡規定；但依然允許會員國主管機關設定共同性規定 ● 界定不經競標程序直接簽訂合約之條件. ● 透過給予財務補償、 ● 透過給予財務補償. 2005. 新版公共運輸規範. ● 放寬限制標準 ● 允許會員國主管機. 2001. 表 3.1 歐盟公共旅客運輸規範簡史及內容摘要. 1969. 歐盟公共旅客運輸規範. 28.

(37) 3.3. 歐盟公共運輸規範之考量與思維從歐盟公共運輸規範之考量與內容來看，我們可以匯整出歐洲政府處理公. 共運輸議題的思維。. 1. 會員國政府之權力與責任首先，以歐盟核心價值來看，對於公共運輸這類「有關公眾利益之服務」而言(諸如：運輸、能源、社會安全與福利等 )，會員國政府有責任確保其供應無虞，並滿足社會大眾之需求。另一方面，這項規範也賦予會員國政府足夠的自治權力，在不違背公平公開之原則下，選擇依照國家法律或歐盟規範處理公共運輸議題。. 能以市場型態存在的路線，並不須要擔心運輸服務供應不足的問題。但不具市場的地區，像是偏遠路線服務範圍，或是需要特殊服務的對象，像是老年人、身障人士、孩童等，在一般商業利益考量下，這些特定群體及地區對運輸之需求可能無法被滿足；即便有公共運輸服務，其價格也未必是社會大眾皆能負擔的。因此，會員國政府有必要依各自考量及需要，對公共運輸供應，無論在服務品質或數量方面，加以規範，並透過公共服務義務或合約制度，達到確保運輸服務供應充足之目標。. 2. 業者與主管機關之對等關係歐盟公共運輸規範由早期要求業者承擔「公共服務義務」，到給予相對之補償，到「公共服務合約」之簽訂，甚至業者有權向主席機關提出申請終止公共運輸服務，在在均突顯業者與主管機關之對等關係，不再以上對下，管制者與被管制者之不平等關係，要求業者承擔公共服務義務。. 3. 服務穩定性與效率之把握公共運輸服務供應如何兼顧服務穩定性及效率，是公共運輸發展過 29.

(38) 程中非常重要的課題。歐盟規範中以資訊公開之競標、受管制的競爭等概念維持經營之效率，也容許在不具市場機制或經濟規模龐大的狀況下，以自營或特案補助之方式提供公共運輸服務。規範中也防止單一集團之獨佔，以及因補助而造成不公平競爭等妨礙效率之作法。為確保服務穩定性之達成，規範授予主管機關在服務終止前延長兩年之緩衝要求，並保障員工在轉移過程中之權益。. 4. 檢討與分享之機制歐盟規範中要求會員國主管機關每年檢討公共服務義務之合理數量、執行措施之調整、補償參數之訂定，且須公告周知，並提交年度報告給執委會。而藉由資訊之公開透明維持一公平競爭之環境，也形成會員國主管機關間經驗分享之機制。. 5. 歐盟、會員國與業者間之整合分工在歐盟公共運輸新規範之架構下，歐盟、會員國與業者有完整的分工。各會員國內公共運輸服務水準之訂定、系統之整合、運輸服務業者之挑選，甚至補助經費之編列，均為會員國政府之責任。歐盟則擔負資訊透明之監督者，以形塑一公平公開之競爭環境，並避免會員國之作為造成其他會員國之利益損失。業者則是在會員國主管機關所設定之經營條件下，經由競標取得經營權、負責公共運輸服務之供應。. 30.

(39) 第四章我國推動公共運輸發展之措施與意義 4.1. 我國推動公共運輸發展之歷程回顧台灣早期相當依賴公共運輸的年代，由於私有運具尚未普及，公共運. 輸在人們生活中扮演相當重要的角色。為滿足大眾行的需求，政府負責幾乎所有幹線及部分區域之公共運輸供應。而後在市場管制鬆綁下，開放幹線公路運輸的經營權，多家民間業者加入公共運輸經營的行列。隨著社經狀況的改變，私人運具的持有及使用增加，而公共運輸服務水準並未同時提高，服務無法滿足大眾需求，公共運輸的經營出現轉壞的現象。. 為了改善公共運輸經營環境與品質，政府開始逐步推動公共運輸發展相關政策。交通部於民國 84 年提出為期 5 年的「促進大眾運輸發展方案」(以下稱促大方案)14，內容包括稅負及義務優待票減免、偏遠路線經營虧損補貼、基礎建設改善，及其他配合性措施。在促大方案執行成果的基礎之上，於民國 91 年完成推動公共運輸之法制化工作──完成「發展大眾運輸條例」之立法程序。爾後，民國 90 至 93 年接續「振興公路大眾運輸發展計畫」 15，逐年編列預算補貼大眾運輸業者虧損，改善大眾運輸品質；另配合辦理相關研究檢討工作，以即時提供交通運輸政策之參考。民國 93 至 96 年國家發展重點計畫－全島運輸骨幹整建計畫中的「提升地方公共交通網計畫」 16，則由交通部補助地方主管機關推動各項改善大眾運輸發展之計畫，以解決地方公共交通網不足、偏遠地區運輸需求偏低及服務品質低落等問題。現階段交通部則提出民國 98 至 102 年「人本、永續大眾運輸發展方案」17之規劃，延續提昇地方公共交通網之核心構想，並參考近年來大眾運輸發展措施之執行經驗，不僅是重視能源、環保、永續與人本等課題，期望能藉此健全國內大眾運輸整體發展環境與業者之經營體質。. 14 15 16 17. 「促進大眾運輸發展方案」回顧與展望─政府部門報告行政院研究發展考核委員會、交通部運輸研究所行政院研究發展考核委員會、交通部運輸研究所交通部運輸研究所. 31.

(40) 4.2. 我國各項推動公共運輸發展措施之內涵. 一、促進大眾運輸發展方案促進大眾運輸發展方案之實施介於民國 85 年 7 月至民國 90 年 6 月間，為期 5 年，以公共汽車客運業、離島交通船客運服務及航空客運業為實施對象，分別就都市、城際及偏遠地區大眾運輸所面臨之問題，規劃其發展方向及策略，並提出多項具體措施，希望藉以解決都市及城際間交通擁擠問題、維持偏遠地區基本大眾運輸服務、改善大眾運輸經營環境，以及提昇大眾運輸服務品質。其主要策略方向包含： 1. 大眾運輸路網及相關基礎建設(包括場站、車輛及專用道路)的完備； 2. 大眾運輸優先的交通管理； 3. 減免稅費及義務優待票負擔； 4. 協助大眾運輸業者改善經營環境及財務狀況； 5. 抑制私人運具過度地使用，. 促大方案中之具體措施、各年期之補助經費，及示範計畫，說明如下： (一)促大方案中推動之具體措施 1. 共同性措施： a. 減免大眾運輸稅費負擔：包括免徵公共汽車燃料使用費、牌照稅，. 及減徵其車輛貨物稅； b. 減除大眾運輸義務優待票負擔：包括降低軍人優待幅度、學生優. 待改由業者自訂、政府負擔老殘優待票價差； c. 改善大眾運輸場站及候車設施：協助業者取得場站用地、整建候. 車亭、適度放寬大眾運輸車站用地多目標使用範疇； d. 補助購置殘障專用車輛； 2. 個別性措施： a. 都市大眾運輸發展措施：包括調整路線及站位配置、規劃與設置. 公車專用道系統、實施大眾運輸優先措施、規劃大眾運輸轉運中 32.

(41) 心； b. 城際大眾運輸發展措施：包括免收公共汽車高速公路通行費、實. 施高速公路差別費率措施、辦理高承載車輛優先通行措施、檢討開放高速公路適當路線，增加優良業者參與經營、改善城際客運營運秩序； c. 偏遠地區大眾運輸發展措施：包括偏遠路線營運虧損補貼、補助. 離島地區車輛及交通船汰換與新購； 3. 相關配合措施： a. 研訂「發展大眾運輸條例」：於民國 91 年 6 月 19 日完成該項條. 例訂定； b. 研訂「大眾運輸營運評鑑辦法」：於民國 93 年 12 月 3 日完成. 「大眾運輸營運與服務評鑑辦法」訂定； c. 訂定「汽車客運業統一會計科目」及「路線別成本計算制度」； d. 調整自小客車汽車燃料使用費及牌照稅； e. 建立大眾運輸乘車資訊查詢系統。. (二)各年度之經費編列. 促大方案之實施經費來自於中央及地方政府。各年度經費如表 4.1；頭兩年均編列超過新台幣 30 億元，接續三年每年亦達新台幣 22 億元，五年合計約新台幣 130 億元，首年之中央政府補助金額除每年 12 億 5 千萬之經費外，還額外包括 1 億 2 千 6 百萬之殘障及離島公車補助，及 1 億 2 千萬之購置離島交通傳補助。促大方案為國內首次在推動公共運輸發展上投入如此巨額經費之計畫。總體看來，中央及地方政府各負擔 50%經費。. 33.