民主的限制與展望

上一節列舉許多民主政治的優點，但是希望不會誤導讀者以為民主政治有百 利無一害，或誤以為民主政治是解決所有問題的萬靈丹。事實上如果仔細觀察民 主國家（包括所謂老牌民主國家）的表現，就會發現民主制度絕非盡善盡美，其 弊病或限制甚至可能影響它在未來的發展。

民主政治的限制很多，首先值得一提的是它並不能保証產生最好、最有效率 的決策，也不必然帶來令人滿意的結果。許多人以為民主程序既然是目前最合理 的程序，那麼根據民主程序所得到的結果應該也是最好的結果。譬如，在普選制 度及自由競爭之下，我們期待選出一個最孚眾望、最有才幹的領袖，但我們幾乎

註定會失望的。又譬如，目前許多環保人士寄望於參與式民主及審議式民主，以 為一旦決策程序做到公開透明、充分討論，那麼我們就一定會制訂出減少環境污 染的法令。然而他們卻很快發現，自私的心理只會造成「垃圾不要倒在我家後院」

的共識，對於抑制垃圾成長、減少能源浪費、或檢討過度開發等議題，溝通討論 與多數決的結果仍然令人洩氣。由於民主政治不能保証產生良好的政治領袖與公 共政策，許多人於是對民主感到失望，甚至轉而期待強人政治或恢復威權獨裁。

我們必須指出：民主原本不能保証上述良好結果，它可以促進自主與平等，

可以帶來活力與文明，但無法提供所有美好的禮物。對於民主政治期待太多，並 不是民主理論所鼓勵的心態。可是我們也願意指出：其他政治組織型態 — — 不 管是君主專制、寡頭壟斷、或軍事獨裁 — — 同樣也無法保証滿足各方面的要 求。譬如專制國家固然可以迅速有效地做到全國人民不敢亂丟垃圾，但是其代價 可能是全國完全沒有新聞自由、沒有示威抗議的自由。軍事獨裁國家一度在經濟 成長和社會治安上有驚人的成效，可是這些成果通常無法維持下去。而他們對環 境生態的破壞、對公民權利的剝奪，往往不是短期經濟繁榮所能彌補。

民主政治另外一個重大的限制，是直到目前為止仍然沒有辦法真正落實平等 參與的承諾，只能眼睜睜看著社會經濟資源雄厚者挾其優勢，不合理地左右公共 政策的方向。關於這個問題，自由民主主義者與社會民主主義者長期以來即爭議 不休。自由主義雖意識到市場經濟造就了某些大財閥，而財閥又往往能將金錢轉 換成政治資本，以致其政治權力永遠凌駕於小市民之上。但是基於市場經濟也是 自由社會運轉的關鍵，因此他們並不願意為此修改市場經濟的規則或限制其作 用，反而試著提出種種理論（如「自然的均衡」、「自動自發的秩序」），以說明平 均財富的不可能與不可欲。另一方面，信仰社會主義的人無法忍受經濟不平等對 政治領域所造成的扭曲效果，因此多半主張國營公有、限制資本、累進課稅、擴 大福利支出等等，希望藉此確保每個公民的參政機會與公民權利。

平心而論，市場經濟確實有其存在理由（否則共產主義國家不會在二十世紀 末紛紛引進自由市場經濟以挽救其瀕臨崩潰的社會經濟體制），但是我們看著自 由民主國家的選舉活動所耗費的資本直線上升，以及行政、立法部門被財團滲 透、控制的情形日益嚴重，不得不懷疑自由民主政治會不會完全變成「金權政治」

（timocracy）。就算這個顧慮是杞人憂天，就算平民仍有機會出頭與資本家抗爭，

我們也得注意「金權政治」下的兩種不同現象。第一是由於實質參與作用遞減，

越來越多公民寧可放棄參與權利，只管私人福祉，於是整個社會朝向「反政治」

或「去政治化」的方向發展。第二是當平民之中具有群眾魅力的領袖出現時，沈 默的民眾又很容易受到口號煽動而變成狂熱的政治運動支持者。「政治冷漠（或 疏離）」與「政治狂熱」原本是相反的現象，但是在民主政治金權化的情況下，

反而是最值得擔心的併發症。

緊接著上述群眾領袖的問題，我們有必要討論民主政治的另外一個隱憂，就 是民粹主義（populism）的興起。民粹主義是一個缺乏精確指涉內涵的概念，雖 然許多國家都出現過所謂民粹主義的現象，但是這些現象彼此之間似乎沒有足夠 的理論共通點。譬如帝俄時代知識份子「走向人民」的運動、十九世紀末美國西 南部農民發起的「人民黨」運動、二十世紀中葉拉丁美洲獨裁者政權（如阿根廷 的裴隆）的民粹領袖運動、以及當前西歐民主國家內部逐漸滋長的反體制、反外 僑群眾運動。有人認為這些現象之間無法找到共同定義的基礎，有人則試圖列出 它們彼此相通的地方（Canovan，1981：264-298；Taggart，2000：1-9）。但是，

就我國使用民粹主義一詞的脈絡來看，這個概念主要是指政治人物動輒以民意為 名，依恃著選票的力量，試圖超越憲政體制的規範，做出種種不合法的事情。這 些事情往往激起社會中不同族群的尖銳對立，而政治人物則從中獲得利益。

如果我們以國外各種民粹主義運動為立論基礎，就不得不承認民粹主義並不 必然是一種負面的現象，因為民粹主義與民主政治之間其實有著微妙的關連

（Tännsjö，1992）。但是，我們一般以民主政治為政治生活的常態，視民粹主義 為某種病態發展，主要是因為民粹主義經常指某個極具魅力的領袖人物出現，虛 偽地以人民福祉為號召，在取得廣泛群眾的支持下，做出許多超越憲政及法律規 範的事情。就這個意義來講，民粹主義確實可能破壞民主政治強調法治、著重分 權制衡的基本架構。可是有人還是難免疑惑：民主政治原本以實現人民福祉、表 達人民意志為綱領，因此當民粹領袖確實獲得人民廣泛支持時，為什麼我們反而 要設法限制他的行動？

這個問題涉及的是憲政主義、法治傳統、以及自主參與的正確瞭解。憲政主 義的基本命題之一，是強調權力集中必然造成腐化，所以政治權力必須分立制 衡。而民粹領袖往往呼籲人民賦予他比較大的權力，使他可以克服來自議會或司

法部門的限制，放手去實現人民的福祉，因此民粹主義經常違反憲政原理。其次，

法治主義認為政治共同體的基本規範（包括人民的權利義務及政府施政程序）必 須載明於憲法與法律，不管任何人都必須遵守這套規範，連國家的統治者也不例 外。但是民粹主義卻是一種「人治」色彩濃厚的現象，民粹領袖由於獲得民眾熱 烈支持，經常強調法律條文是死板的東西，應該因應情勢隨時修改，甚至連憲法 也可以機動調整。因此民粹主義盛行時，統治者的意志（人治）可能取法治而代 之。第三，民主政治所追求的自主參與，原本是公民在獲得適當的資訊下，以開 放的心態進入公共領域，與其他公民平等溝通協調，並從中體驗相互啟蒙的樂 趣。可是民粹主義下的政治參與，表面上雖然像是群眾自動自發的行為，卻沒有 多元意見的交換與討論，也沒有容忍異議者的空間，而只有同類相聚式的呼喊或 相互肯定，這也是為什麼民粹領袖的支持者常沾沾自喜自稱為「╳╳迷」、或「╳

╳族」的原因。民主政治理論鼓勵的參與，並不是這種單面向式、不能反省批判 的參與。

我們舉出這些民主政治的限制與隱憂，無非是為了讓支持民主政治的人知道 民主真的不是完美的制度，它的許多問題如果不能加以解決或預先防範，是有可 能變質為金權政治、民粹政治或甚至暴民政治。當然，基於民主政治在過去兩千 年的人類歷史上並沒有扮演什麼重要角色，也許它真的只是一種過渡性的政治制 度，而可能在未來讓渡給更完善理想的政治組織型態。然而在這種未可知的型態 出現之前，民主政治確實比現存所有其他體制更能呼應目前的社會經濟條件，更 能安頓人們的政治生活。我們如果願意繼續支持它，就有必要瞭解它的精神、它 的價值、以及它的限制。本文的討論，希望有助於達成這個目的。