第二第二
第二節 法律依據與獨立性之保障 法律依據與獨立性之保障 法律依據與獨立性之保障 法律依據與獨立性之保障
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
131
第二節 第二節 第二節
第二節 法律依據與獨立性之保障 法律依據與獨立性之保障 法律依據與獨立性之保障 法律依據與獨立性之保障
壹、法律依據
從目前依據法條之不同得知，現行各國在立法規範即有其不同的 立法技術有待克服。如美國改革採取先修改一九九六年電訊傳播法，
允許產業跨業經營，但是並沒有提出通訊傳播匯流後整合的條文，在 組織改造上 FCC 動作也比較緩慢，從一九九九年至最新的二○○三年 策略計劃內，雖然都有提及因應數位匯流之需要，組織要調整成依功 能取向取代過去產業別之管制架構，然則大幅度的組織變動目前尚未 見成果。
馬來西亞則是通訊傳播主管機關改革效率最高的一國，其早在一 九九八年就已整併相關法規，以統一的通訊暨多媒體法與通訊暨多媒 體組織法取代舊有的電信法與廣播法，並成立通訊暨多媒體委員會附 屬於能源通訊暨郵政部之下，僅需負責執行法規賦予之功能即可。
英國與我國則採取類遇的立法模式，如英國與我國皆訂定組織法 成立通訊傳播主管機關。另一方面，我國與英國採取框架式的通訊傳 播基本法規範，賦予通訊傳播主管機關主要職權行使方針或是依據然 而兩者在立法寬嚴程度的不同造成極大的差異。如英國只是以通訊傳 播組織法總共七條規範規定改革前管制機關如何輔助與移轉職權予 OFCOM，重心則擺在通訊傳播法，針對匯流後的通訊傳播四百一十一 條法規，已然使 OFCOM 就通訊傳播事項有更具體的規範可資執行。相 對而言，我國重心擺在通訊傳播委員會組織法之建構，通訊傳播基本 法僅僅十六條，雖然同樣對於匯流之後的管制有指導方針之作用，例 如第六條與第七條規範新技術之發展與提供原則，同時規定遵守技術 中立，不因不同載具技術而為差別管理，另外基本法第十五條亦規
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
定，應於通訊傳播委員會成立之兩年內，依據基本法揭示之原則修改 通訊傳播相關法規，同時在此過渡時期舊有法規與基本法之適用原 則，而以上規範仍略顯模糊，與英國四百一十一條通訊傳播法比較則 猶如小巫見大巫。
因此未來課題在於，我國未來如何儘速將廣電三法、電信三法加 以調整以符合管制需求，或是另以其他匯整的統一法規，以作為通訊 傳播委員會執行功能之法規依據，以減少管理灰色地帶，便是通訊傳 播委員會成立之後最大的問題。
貳、機關獨立性之保障
撇開本來就不強調機關獨立性保障之馬來西亞通訊暨多媒體委 員會之相關設計不談，我國通訊傳播委員會之形式本來就是仿照美國 FCC 之成立之獨立管制機關，但由於我國亦非全然的總統制，故也有 若干差異。英國 OFCOM 為獨立之法人機關，其採取之保障方式亦為一 般法人機關為保持與政府之一定距離而採取之保障方式。儘管英國、
美國與我國在決策層級委員會形式與經費上採取徵收費用等基金形 式支應預算有相同設計模式。不過我國窮盡一切規範確保獨立運作的 組織法規定，因為政治衝突激烈，朝野惡鬥頻繁，這樣一種互不信任 的情況所設計出來的獨立機關體制，不但迥異於他國之設計，更在於 立法院認為足以確保機關獨立性的設計，在行政院認為有違憲之爭 議，打算向大法官提出釋憲案。其爭議在過去通訊傳播委員會組織法 草案(94.03.21)中行政院版與在野黨國親版之間差異處處可見，目前 通過之通訊傳播委員會組織法亦只是妥協之後的折衷版本，因此影響 未來通訊傳播委員會獨立性運作之爭點包括如下數點：
一、委員任命方式
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
133
目前最大爭議在於組織法第四條有關合議制之委員究竟該如何 產生的問題？目前我國組織法第四條規定委員任命方式應該是世界 上少有的複查設計方式，此一方法採取「二階段方式」，即初步委員 名單由各政黨按立法院席次比例推薦(另外加上行政院推薦三人)，並 經由政黨比例推薦之審查委員以聽證方式加以審核，最後將審核通過 之名單交由行政院提名，立法院同意後由總統任命之。
以上版本乃由國親版草案主導，與行政院草案主張經由行政院提 名並經由立法院同意權通過後加以認命之方式可謂大相逕庭，行政院 認為，依此產生委員的方式開啟政黨干預獨立行政機關的惡例，嚴重 破壞憲政秩序。再者，在政黨比例要求下，人民必須通過政黨勢力的 推薦才可擔任委員，可說對人民的參政權或服公職基本權利的實質侵 害，也限制憲法上保障人民是否參與結社的自由(蔡慧貞，民 95)。
基於以上論點，行政院將就組織法第四條是否違憲向大法官申請釋憲 之。
筆者以為後面關於限制人民參政權或服公職基本權利的論點並 不存在，因為如若由行政院提名或其他提名方式同樣也會有此等問 題，故應該不成立違憲論點之外，筆者贊同如廖元豪(民 89：33)所 指出，人事權之任命乃是行政權的重要核心之一，除憲法明文限制之 外，總統與行政首長應有廣泛裁量權，法律不得過度規範，構成對人 事任命權的限制，立法院亦不得對行政人事任命權進行個案干涉，否 則違背權力分立之下行政保留之憲法原則；尤英夫(民 94)更嚴格認 為立法院僅有的人事同意權部份，限於司法院院長、副院長、大法官、
監察院院長、副院長、監察委員、考試院院長、副院長、考試委員以 及監察院審計長等人而已，且明定於憲法條文中。再參考立法院職權 行使法之條文，有關同意權之行使，亦不及於行政院所屬各機關的主
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
管首長。所以通訊傳播委員會組織法的委員任用同意權，立法院應無 插手之餘地。然廖元豪(民 89：33)亦退一步指出，所謂行政保留只 是排除過度規範或不當干預，並不完全排除立法院的人事同意權，只 要行政權的自主決定空間仍在，法律就基本框架為準則性規定多半是 可允許的。換言之，法律若規定立法院對行政院就委員會之委員有同 意權亦無不可，此亦兼顧立法權之監督與制衡。目前首先由政黨比例 推薦再加上行政院提出三位委員之推薦名單，並經過政黨比例審查之 方式，再由行政院提名之方式，其實已經超岀前述立法院同意權之範 圍，的確影響行政院提名權限。未來更使各政黨合縱連橫使政黨各自 推薦之名單得以在立法院通過30，且此一規範亦與組織法第五條委員 獨立公正行使職權之規定互相矛盾。筆者以為，若為防杜行政權不當 提名委員之弊端，不一定要依照政黨比例以及二階段提名審查機制作 為解決方式。筆者建議可採取由行政院、立法院與包括民間通訊傳播 監督團體共同推薦委員名單31，再將三者不同名單上就重複出現於名 單上之若干人交由行政院提名，立法院同意通過，上述方式既可減少 行政濫權之問題，又解決了目前產生立法院侵害行政權的違憲爭議問
30彭文正(民 94)在法案通過的次日便評論指出，現行「二階段審查案」絲毫無足輕重，不管怎麼 投票，到頭來，一定是審查委員中的六名藍營推薦的委員全票支持藍營的人選，五名綠營推薦 的委員全票支持綠營的人選，最後結果必然是十三名國家通訊傳播委員會的委員呈現「藍八綠 五」，藍軍可輕易過半。而首屆通訊傳播委員會委員名單也正如彭文正所指陳，若再加上民進 黨籍推薦呂忠津於提名通過後拒絕接受提名，表達對通訊傳播委員會提名機制受政黨政治操縱 之抗議外，另有國民黨提名之林一平與行政院提名之陳銘憲、翁秀琪，也於立法院同意權通過 後請辭，預料以上四位缺額也將由原政黨或行政院補提名，故委員仍舊由「藍八綠五」政黨合 縱連橫所產生。
31筆者構想來自於郭冠英(民 94)提出何不採取「文化推舉」辦法，此法曾是立法院討論公視董事 會組成方式的版本之一。其立論即是台灣民主並不成熟，因此應由政府或政府與立院共組「提 名提名人選委員會」，就ＮＣＣ包含的各專業領域，各提名五人，再由這五人就其專業領域開 列五十人名單，選重複最多的五十人，是為此領域的菁英，再由此五十人互選代表此領域的董 事人選，組成董事會，互選董事長。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
135
題。
二、委員與利益團體之分際
洪貞玲(民 94)指出，委員會之委員沒有黨籍限制，但要求於任職 前三年不得出任政黨專職、公職或政府部門顧問。也就是說，法律上 對委員的政治背景稍做限制，但對業界人士則廣開大門，只做事後旋 轉門條款的限制。且筆者以為，目前委員名額共十三人，且只得連任 一次，則未來排除在政府或相關機關工作的人無法擔任，未來只有學 術或產業單位服務之人士有資格被提名情形下，兩者關係如何有所區 分便極為重要。
筆者以為，依賴公務人員服務法、公職人員財產申報法等陽光法 案之輔助，或許有助於確保該機關人員免於成為利益團體之俘虜。另 一方面，通訊傳播委員會基於本身之獨立性質，在維持機關免於利益 團體俘虜之前提下，如何訂定相關內部人員倫理規範作為行為約束或 是在在現有行政程序法基礎之下，就執照發放、經濟糾紛之仲裁或是
筆者以為，依賴公務人員服務法、公職人員財產申報法等陽光法 案之輔助，或許有助於確保該機關人員免於成為利益團體之俘虜。另 一方面，通訊傳播委員會基於本身之獨立性質，在維持機關免於利益 團體俘虜之前提下，如何訂定相關內部人員倫理規範作為行為約束或 是在在現有行政程序法基礎之下，就執照發放、經濟糾紛之仲裁或是