通訊傳播主管機關之研究 --以美國、英國、馬來西亞與我國之比較 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 指導教授莊國榮博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 通訊傳播主管機關之研究 --以美國 --以美國、以美國、英國、英國、馬來西亞與我國之比較. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：研究生：馬思剛. 中華民國九十四年七月 I.

(2) 謝辭. 筆者於大學初入政大公行系就讀時，對公共行政此一學科尚屬迷惘無知之時，若說日後竟能完成碩士學位，完成此一論文寫作，斷非剛入此一學門之時所能料想，如今回想時有不勝物換星移、時光稍縱即逝之感慨。然本篇之所以有成，其功絕對在於過去數年多位師長、同學之幫忙才有所成，而論文有所疏陋之處，也必歸責於本人。首先要感謝指導老師莊國榮老師，本論文無論從題目之發想、分析內容之架構，乃至字斟句酌，皆仰賴莊老師不厭其煩細心指導，方使本篇論. 政治大. 文之如期完稿。另外要感謝本論文兩位口試委員江耀國教授與王郁琦教授. 立. 之細心審閱以及提供寶貴意見，使本篇論文得以更臻完善。本篇所以成就. ‧ 國. 學. 之知識基石，更仰賴多年來大學與研究所老師之醍醐灌頂，一步步累積而成，故在此亦感謝過去多年來張潤書老師、吳定老師、顏良恭老師、薄慶. ‧. 玖老師、蕭武桐老師、江明修老師、吳瓊恩老師、鄭興地老師、法治斌老. y. Nat. 師等諸位師長的提攜與照顧，感謝諸位師長給予學生的諄諄教誨。. io. sit. 另外感謝兩位前助教芳如、雅玲與現職怡瑩學姊在大學與研究所時期. a. er. 對本人的幫忙，我真的給學姊增添不少難題，因此特此一併致謝；同班同. n. v l 學佩玲、百卿、雨星、懷德、添富、明謙、敦彥、佑瑄、哲榮、維修等， ni Ch. U. engchi 容有許多同學因本人記憶不佳無法一一提及，但同窗之誼、教學相長，小弟都銘感於心。. 感謝爸爸、媽媽與兩位兄長的照顧、或許你們並不清楚我這篇論文到底在寫什麼，然由於你們的關懷與支持、照顧，方能讓我無後顧之憂的專心致力於學業與理想的追尋，最後本人要感謝一路下來在日常生活、甚至打工認識的好同事與長輩們對本人的關心與關懷，雖然無法將您們的大名一一臚列於此，然感謝之心未曾稍減一二，在此也祝福各位在各自的領域之內也有不同的成長與發展。馬思剛謹誌 II.

(3) 摘要. 本文以比較美國、英國、馬來西亞與我國之通訊傳播主管機關為主軸，由於上述三國近來在通訊傳播主管機關的變革上，各自有不同之改革理念與設計，因此以其與我國研擬中之通訊傳播委員會作比較，一來了解上述三國與我國對於現行通訊傳播主管機關建置或變革考量之原因與設計情形，二來亦從各國比較中尋求值得我國借鏡之處。本文共分六章，第一章緒論首先介紹研究動機、目的與重要之文獻研究，同時對於通訊傳播名詞此一有別於以往之概念定義一並說明之，第二章則就通. 政治大. 訊傳播重要之管制理論與實務，包括管制原因與管制機關獨立性、數位. 立. 匯流等理論對通訊傳播主管機關建置之影響，乃至於國際潮流下通訊傳. ‧ 國. 學. 播主管機關改革之趨勢一並介紹之。第三章與第四章，則分從變革前之背景介紹、建置理念、建置情形等分別陳述四國通訊傳播主管機關變革. ‧. 過程以及建置概況。第五章筆者分別從建置方式與理念、法律依據與獨. sit. y. Nat. 立性之保障、組織職掌與架構此四個層面比較各國通訊傳播主管機關之. io. er. 異同。第六章結論則針對比較之後提出發現與反思，並就目前我國通訊傳播委員會之建構提出一些建議，以供改進與補強之參考。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字通訊、傳播、管制機關、獨立性、通訊傳播委員會. III.

(4) 目錄第一章緒論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第一節研究動機與目的‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹研究動機‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 貳研究目的‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第二節與本論文題目相關論述之啟發‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹論文部分‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 貳期刊部分‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 參小結‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第三節研究方法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第四節名詞界定‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹通訊傳播‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 貳匯流‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第二章通訊傳播相關管制理論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第一節管制原因與主管機關獨立性‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹管制理念‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 貳通訊傳播管制機關獨立性要求之原因‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 參管制機關獨立性建構方法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第二節數位匯流影響‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹科技層面‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 貳市場層面‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 參法令層面‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ al v 第三節通訊傳播主管機關改革趨勢‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ i n Ch 壹國際組織建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ engchi U 貳管制機關類型‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 參小結‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第三章美國、英國、馬來西亞通訊傳播主管機關‧‧‧‧‧‧‧‧ 第一節美國聯邦通訊委員會‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹主管機關改革前之背景介紹‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 貳建置理念‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 參建置情形‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第二節英國通訊傳播局‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹主管機關改革前之背景介紹‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 貳建置理念‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 參建置情形‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 第三節馬來西亞通訊暨多媒體委員會‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 壹主管機關改革前之背景介紹‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. IV. 01 03 03 03 06 06 09 11 12 14 14 15 16 16 16 19 23 28 28 30 32 37 37 42 43 45 45 45 46 53 63 63 64 72 83 83.

(5) 貳建置理念‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 83 參建置情形‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 84 第四章我國籌設中之通訊傳播委員會‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 89 第一節籌設前之背景介紹‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 89 第二節籌設理念‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 90 壹民國八十七年行政院組織再造方案‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 90 貳民國九十一年政府再造方案‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 91 第三節我國通訊傳播委員會之建構‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧103 壹法律依據與獨立性保障方式‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧103 貳職掌‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧111 參組織架構‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧124 第五章比較與檢討‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧127 第一節建置方式與理念‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧127 壹改革方式‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧127 貳改革之價值基點‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧128 參主管機關之建構‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧129 第二節法律依據與獨立性之保障‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 131 壹法律依據‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 131 貳機關獨立性之保障‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 132 第三節職掌‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧140 壹職掌範圍‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧140 貳職掌功能‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧142 參地方管轄權‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧146 al v 第四節組織架構‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧147 i n Ch 壹決策層級‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧147 engchi U 貳部門類型‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧150 第六章結論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧156 第一節研究發現與反思‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧156 壹組織定位‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧156 貳組織獨立性之保障‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧156 參組織職掌範圍‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧160 肆組織職掌功能‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧161 伍組織架構‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧162 陸結論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧163 第二節研究限制與建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧165 壹研究限制‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧165 貳研究建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧165. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. V.

(6) 參考文獻‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧167 附錄一通訊傳播委員會組織法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧177 附錄二推薦名單、行政院提名名單及第一屆通訊傳播委員會名單‧184 附錄三通訊傳播基本法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧185 附錄四中央行政機關組織基準法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧188 附錄五中央政府機關總員額法草案‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧196 附錄六濫發商業電子郵件管理條例草案‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧200. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(7) 圖表目錄一、圖目錄圖 2-1：價值鍊上的匯流‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 30 圖 2-2：匯流所產生之市場界線變化‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 31 圖 2-3：垂直整合‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 32 圖 2-4：水平整合‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 32 圖 3-1：美國聯邦通訊委員會組織架構圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 62 圖 3-2：英國通訊局組織架構圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 82 圖 3-3：馬來西亞通訊暨多媒體委員會組織架構圖‧‧‧‧‧‧‧ 88 圖 4-1：我國通訊傳播委員會組織架構圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧126 二、表目錄表 2-1：傳播媒體規範理論與原因之比較‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 19 表 2-2：四種媒介跨領域情形‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 28 表 2-3：由語音、視訊、數據看媒介、電訊與網路的匯流‧‧‧‧29 表 2-4：四種媒介的法規管制模式‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 33 表 3-1：2003---2008 策略計畫影響因素表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 51 表 3-2：英國通訊傳播主管機關組織架構設計方式與優劣比較表‧‧66 表 4-1：通訊傳播委員會職掌之劃分‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧112 表 4-2：無線電頻譜之規劃與分配之職掌單位界定‧‧‧‧‧‧‧114 表 4-3：資訊(網際網路)事務管理單位‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧116. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(8) 第一章緒論自十九世紀中期開始，新傳播科技就陸續出現在世界的舞台上，尤其是電子傳播科技的不斷創新，不僅改變人們的生活型態，對整個人類社會更產生巨大的轉變，由於電子媒體無遠弗屆的特性及其對人類社會的廣大影響力，因此各國政府對於電子媒體也有不同的管理規範(李強生，民 92：1)。過去國內對電子媒體所採取的管制模式，區分為廣播者. 政治大. 和公共載具。所謂廣播者，指使用無線電波(頻譜)傳送一般資訊及娛樂. 立. 節目給大眾。而所謂公共載具，指任何人或團體從事提供大眾租賃傳播. ‧ 國. 學. 服務的項目。也由這兩種分類來區隔媒體的管理方式，加諸不同的管理要求，也因此產生不同的管理機關(李強生，民 92：2)。. ‧. 隨著新傳播資訊科技的進步，可預見傳播媒體未來將朝向電信、資. sit. y. Nat. 訊匯流的方向發展，由數位科技導致之匯流(convergence)並不只是科. er. io. 技整合，也是廣播電視、電信及資訊服務、終端設備、使用行為與媒體、. n. a 電信、資訊產業之匯流。資訊的壓縮導致傳輸能力的增加，也發展出新 v i l C n hengchi U 的內容編制與行銷形式。數位化也造成傳輸方式和終端設備使用相容. 性，不但使得跨越不同網路間的鴻溝變成可能，也可以利用多功能的終端設備來近用多媒體網路。數位科技的進展使得電話線路、有線電視系統、無線電波、衛星等媒介均能毫無阻礙地傳送文字、語言、音樂、圖片、數據資訊。以往涇渭分明的媒體、電信及資訊產業，在數位科技進展與跨國併購風潮下進行匯流，而變得界線模糊，電子通訊網路、相關服務及廣播電視節目市場也日漸全球化，使得傳統依賴載具制定之法律與機關受到嚴厲的衝擊(夏志豪，民 88)。面對此一衝擊，各國紛紛檢討、調整原有傳播、電信及網際網路的 1.

(9) 政策及法規，其中亦有國家針對電信與傳播等主管機關重新檢討與調整，甚至成立單一組織以統整管理傳播、電信及資訊等匯流之後所產生新的服務。本文所欲研究之各國主管機關，包括美國聯邦通訊委員會 (Federal Communication Commission,FCC)、英國通訊傳播局(Office of Communications,OFCOM) 、馬來西亞通訊暨多媒體委員會 (Communication and Multimedia Commission,CMC)以及我國通訊傳播委員會(National Communications Commission,NCC)等四個近來對於通訊傳播主管機關變革幅度較大的國家。如美國 FCC 在經過兩個五年策略. 政治大的通訊傳播白皮書之後，歷時五年方整併成之主管機關。馬來西亞則及立計劃方案，以功能別重新規劃其組織。英國 OFCOM 也經過兩個不同時期. ‧ 國. 學. 早因應數位匯流之通訊傳播環境，歷時兩年規劃，早於一九九八年就成立目前之主管機關。從上述三國之發展可知，目前這些國家都是歷時二. ‧. 至五年，並經過相關方案之規劃，始有如此大的通訊傳播主管機關變革。. sit. y. Nat. 而我國於民國八十七年第八次 SRB 會議內提出成立通訊傳播委員會的協議，並於隔年二月成立電信資訊傳播協調小組，統籌處理跨部會協. er. io. 調事宜，此為現行規劃通訊傳播委員會之初始。而後於民國九十一年， a. n. iv l C n 交通部與新聞局會銜建議行政院成立通訊傳播委員會。在籌設小組多次 hengchi U. 會議與公聽會之後，於九十二年六月底完成通訊傳播基本法草案與通訊傳播委員會組織法草案，經行政院決議，交由立法院審議(通訊傳播委員會籌備處，民 92：8-9)。經過多次行政院與立法院朝野版本之折衝協調，於民國九十二年十二月二十四日立法院通過通訊傳播基本法，通訊傳播委員會組織法也於民國九十四年十月二十五日通過，目前雖然針對若干條文行政院打算申請大法官釋憲，打算暫緩通訊傳播委員會成立時間，惟撇開違憲爭議條文不論，通訊傳播委員會未來勢將扮演整合國內通訊與傳播市場的監理角色。 2.

(10) 第一節研究動機與目的. 壹、研究動機筆者想從事各國通訊傳播主管機關之研究，其動機可大約分六點： 1. 通訊傳播主管機關對通訊傳播產業以及一般大眾之影響。 2. 通訊傳播主管機關因應數位匯流趨勢如何改革？ 3. 英、美、馬來西亞等國通訊傳播主管機關探討與研究。 4. 我國通訊傳播委員會之探討與研究。. 政治大. 5. 各國通訊傳播主管機關之比較與檢討。. 立. 6. 可以作為我國通訊傳播委員會未來進一步評估與研究之依據。. ‧ 國. 學. 基於上述六項動機而有對於我國即將成立的通訊傳播委員會研究之必要，同時透過檢視國外最近積極提出改革方案或已然改革完成的英、. ‧. 美、馬來西亞等國通訊傳播主管機關改革過程與現況，希望能整理出對我. sit. y. Nat. 國通訊傳播委員會組織與職掌設計上可資參考資料，相信將有助於提昇. er. io. 我國通訊傳播委員會組織與職能之發展，不但能統整相關之管理機制，也. n. 能間接促使傳播通訊產業因為新的統理機制而有更好的產業發展機會， a v. i l C n hengchi U 同時一般社會大眾與消費者也因為有此一管理機關之有效管理，進而獲得品質更高、價格更低廉的之服務而受惠。. 貳、研究目的本文以各國通訊傳播主管機關為題加以研究，將集中於下列數項問題為貫穿本文論述的核心焦點： 1. 探討與通訊傳播主管機關相關理論. 通訊傳播主管機關之設立有其管制需求，尤其是在因應數位匯流之後，如何以及設立何種特色之主管機關，當是筆者在進行各國通訊傳播主 3.

(11) 1. 管機關比較之前有必要釐清的重點。此一問題是積極回應不少學者對於我國成立通訊傳播委員會之質疑與批評。蓋有學者質疑，我國成立通訊傳播委員會，只是一種抄襲自美國FCC之學者一廂情願的建議方式，被政府決策者加以採納，是否真正有必要成立匯流整合之管制機關以因應之。故筆者試圖從相關學術與實務等文獻檢閱之中，試圖尋找出目前各國通訊傳播主管機關之主要理念與改革之趨勢，相信經由相關文獻之探討對於各國通訊傳播主管機關為何逐步進行改革有一定的了解。 2. 各國通訊傳播主管機關變革過程之探討與啟發. 政治大管制需求為主文。然筆者也了解到，除可從橫座標空間面來檢視各國主立. 本文從標題來看主要是探討通訊傳播主管機關該如何設計，以因應. ‧ 國. 學. 管機關之改革現況外，更有必要從縱座標時間面向來檢視各國通訊傳播主管機關變革過程中，是否曾經與現在設計有不同的變革取向、背後的. ‧. 價值觀念以及所遇到的批評與檢討等等問題，筆者相信透過時間點上檢. y. sit. Nat. 視目前各國形塑的主管機關在變革過程中必須考量的因素，對於各國設. io. er. 立目前主管機關，當有更深的理解，也比較能理解各國儘管有若干雷同之處，但也因為重點考量因素不同而有若干差異之處。 a. n. iv l C n 3. 各國通訊傳播主管機關相關設計之探討 hengchi U. 從空間面向上，筆者主要是檢視各國通訊傳播主管機關之相關設計情. 形，包括法律依據、定位、組織獨立性之保障、職掌範圍、職掌功能、組織決策層級架構與執行部門架構等等面向上的設計情形。 4. 各國通訊傳播主管機關比較以及對我國通訊傳播委員會之檢討. 本文副標題即是以各國通訊傳播主管機關之比較為主，因此不論是從時間或空間面向觀察，皆可以比較各國通訊傳播主管機關目前設計及後 1. 如周韻采老師就質疑通訊傳播委員會之建立，只是因為參與該政府再造方案的學者，多數主張成立我國應採取類似美國 FCC 此一整合式獨立機關，而建議成立類似之組織。事實上，匯流管制從法規與政策面向上的匯整亦可呼應數位匯流等產生的管制需求，至於不同機關是否有匯流的必要則令人質疑。 4.

(12) 面考量重點之異同。同時回歸到我國即將成立之通訊傳播委員會，不但有比較之論述，也從比較之中找尋可資檢討與進一步改善或注意之處，本文類似一種預評估，可以作為未來組織成立與運作一段時間之後，進一步評估之依據，亦提出未來進一步論述研究之建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(13) 第二節與本文題目相關論述之啟文題目相關論述之啟發. 本文題目雖然是各國通訊傳播主管機關之比較，但重點仍在相對於我國即將成立之通訊傳播委員會比較與借鏡，同時可資作為未來評估或改進為主要研究宗旨。而在過去不論是直接或間接，與本論文宗旨有關之研究論述，包括期刊或論文，筆者大致整理如下：. 壹、論文部分. 政治大. 黃金益(民 93)的研究首先從現有我國通訊傳播所面臨之問題談. 立. 起，繼深入分析通訊傳播的本質及政府應行管制的理由，並分析各種問題. ‧ 國. 學. 形成的原因。我們從「民主化」、「全球化」及「數位科技匯流」等趨勢來解釋現有的通訊傳播的各項問題，並參酌各國之作法，研提解決策略，其. ‧. 中最重要之策略就是應行成立獨立的通訊傳播管制機關，從政府再造的. sit. y. Nat. 觀點及獨立機關之意涵，研析通訊傳播組織整併之原則及注意事項；彙整. er. io. 前面各章之研析結果，及援引組織設計原則，就通訊傳播組織之名稱、願. n. 景、定位、定性及職權，規劃詳細之組織藍圖，並透過具體之法制作業， a v. i l C n h e n g c h i 、U 研提NCC組織法草案。研究者大膽提出應仿英美通訊法規，將我國通訊傳播基本法、通訊傳播組織法及通訊傳播作用法，用包裹立法之技術，採. 半法典化立法原則，整併在一個綜合法之下，整併後之法規就稱為通訊傳播法。該研究總結各章之發現，並提出通訊傳播組織及作用法之務實整併作法，以為政府規劃及執行時參考。陳朱強(民92)研究的目的主要探討國家通訊傳播委員會未來成立之後，其施政可能面臨的難題，並透過各國通訊傳播管制機關的發展經驗，分析我國國家通訊傳播委員會的籌設現況及各相關法律的關係，同時研究國家通訊傳播委員會的組織結構設計上，如何能夠因應科技匯流，導 6.

(14) 引台灣的通訊傳播產業做良性競爭。該研究介紹世界主要國家通訊傳播管制機關的組織分析，共有美國、英國、法國、日本、中國等五個國家，分別從組織類型與位階、組織結構與職掌、人事安排、經費來源等項目探討其利害關係，最後並做一獨立綜合性的比較分析。說明台灣目前在通訊傳播管制機關的現況及問題，主要針對交通部電信總局及行政院新聞局進行分析，並強調我國通訊傳播管制機關調整之必要性。探討政府擬定「通訊傳播委員會組織法」草案，並研究未來可能面臨業務整合及發展的問題，同時思考解決之道。. 政治大種程度上具備獨立性、立專業性及統合性的管制功能。由於我國電信資訊傳李強生(民92)指出FCC成立已近七十年，作為一獨立管制機關，在某. ‧ 國. 學. 播協調工作小組在推動「通訊傳播委員會」建制的草案中，不論是委託學界的相關研究計劃，或是內部多次會議研討，均以FCC為主要參考對. ‧. 象之一。而美國國情，包括政治體制、社會及文化背景等均與我國大不. sit. y. Nat. 相同，是否宜將其制度整套移植，實有待仔細評量。該研究旨在探討 FCC 的組織運作及發展現況，希能藉由分析其成立背景、組織架構、功能職. er. io. 掌及運作機制，同時探討FCC的獨立性及管制性功能等問題，體察其中的 a. n. iv l C n 利弊得失，並與我國相關主管機關比較，以期作為未來我國相關部門規 hengchi U 劃「通訊傳播委員會」之參考。. 張簡博文(民91)之研究是根據德菲調查所得之政策目標，建立層級分析法所需之層級結構，並依此一階層結構設計 AHP 之問卷，針對政策目標（評選準則）對對相比以計算其權重值，進而了解各目標在「成立通信、資訊暨傳播委員會最適組織型態」。該研究發現我國現行通信、資訊暨傳播管理組織架構存在許多不合理及無效性的諸多缺失，包括： 1.現有電信暨傳播管理機關獨立、自主性不足。 2.現有管理機關無法有效因應產業整合之趨勢。 3.與傳播、電信相關之網際網路議題未明訂管理機關之職掌。 7.

(15) 4.現有管理機制，無法注意文化意涵。依研究結果發現，新媒體管理機關以第二方案獨立公法人之委員會位階為最佳選擇，其次為第一案委員會獨立於部會之外，隸屬行政院為次佳，以行政機關之內部單位型態隸屬科技部或其他部會為最差。組織規劃以其政策目標能達到獨立自主性及公平、正義為原則，就我國目前通信、資訊暨傳播之監理業務分屬多機關管轄致使事權無法統一，管理與監督權責不明，政策制訂無法雇及全貌，增加機關協調成本，缺乏管理效率，亦無法因應時代產業匯流的發展，所以成立單一的管理機關為大勢. 政治大或其他部會，其結果將重蹈目前組織的困局，因為通信、資訊、傳播橫跨立. 所趨。如果組織的規劃採用第三案，即以行政機關之內部單位納入科技部. ‧ 國. 學. 三種產業，其產業內容並非單一部分業務屬性所能涵蓋，其中有屬於科技面的，有文化面的，有國家安全面的事務，管理型態勢必再造成另一次. ‧. 的割裂、分解，所以成立委員會單一媒體管理機關統籌通信、資訊、傳. sit. y. Nat. 播政策之研訂及相關監理事項，促進我國通信、傳播產業的發展，應是較具前瞻性的作法。. er. io. 李創明(民91)研究目的主要是就理論層次，研究管制機關以何種手 a. n. iv l C n 段之設計達成其獨立性，探討各國電信管制機關獲致其獨立性之差異，分 hengchi U. 析現行我國電信事業相關管制機關獨立性之現況與問題及探求未來我國電信管制機關在組織結構之設計上，如何獲致其獨立性。說明管制之. 必要性與發展趨勢；管制機關的職權、其獨立性的原因；維繫管制機關獨立性之方式、其在憲法地位、機關權限與管制效率的問題；管制機關獨立性的權力關係與行政、立法、司法系統之間的制衡關係。介紹世界主要國家電信相關管制機關獨立性之分析，共有美、英、法、澳、日等五個國家，其架構分別以管制機關簡介、組織類型與位階、組織結構與職掌、人事安排、經費來源及獨立性之利害因素等項目之探討，並在最後作一綜合獨立性之比較分析。 8.

(16) 貳、期刊部分劉紹樑(民90)認為因應產業匯流之趨勢，以英國為首的歐盟國家，已在緊鑼密鼓的落實電信及傳產業監理機關之改造計劃，英國於二○○ 一年十月就整合OFCOM 提出具體組織規劃及時程，美國FCC擬改以功能別規劃其內部組織之計劃。中國大陸擬於二○○三年前將目前管理電信業的信息產業部及與管理廣電事業的廣電總局合併，成立類似美國聯邦通訊管理委員會的機構，統一管理大陸通訊業營運。上述事實可印證以單一機關統籌管理電信及傳播服務將是未來的國際立法趨勢。. 政治大架構的陳水扁新中間傳播政策立，一方面滌除舊政府多年不當操控媒體、無石世豪(民89)認為基於解構威權體制，擴大公民參與改造傳媒監督. ‧ 國. 學. 法有效回應資訊社會挑戰陳年積習﹔另一方面在法制架構上，具備永續發展的基礎，確保民間部門不至於遭受不正當措施所侵害，再以媒體公. ‧. 民補足傳統消費者地位的不足之處，正足以肆應傳播管理機制所面臨的. sit. y. Nat. 時代挑戰，締造政府、企業與社會大眾三贏的發展空間。依據台灣整體傳播媒體政策的需要，重新配置政策制定與監督管理機制，廣泛比較美國、. er. io. 歐洲及日本等國經驗，台灣未來關於電信通訊機磐的結構性管理任務， a. n. iv l C n 應設置獨立超然的行政管制委員會。為求確保行政管制委員會的超然獨 hengchi U 立地位，委員任命、任期與職權行使等方面，必須將政治干預的可能性降至最低﹔行政經費的來源，則以傳播媒體事業收購無線電波、繳納特許. 費、證照費、特別公課等專款支應，免除行政或立法部門透過預算及決算程序加以干預的疑慮。張雅雯(民88)指出一九九六年美國通訊法修正，FCC的法制功能包括電信事業管理、無線頻譜管理、有線電視管理、網際網路等。未來FCC 希望朝功能整合方向發展，成立法律執行局、消費者資訊局及簡化發照程序，目前FCC擁有行政權、準司法權、準立法權。該研究建議我國電信資訊傳播委員會應採功能導向架構組織。設立該委員會應與外界密切合 9.

(17) 作，廣納建言。同時應明確設立改革之效益及目標。陳光禎等(民88)認為隨著科技的進步，有線電視已能提供電信服務，而網際網路亦有廣播服務，而目前關於廣播電視的監理分別由電信總局及新聞局廣電處負責，權責過度分散，因此廣播與電信由同一單位監理，較能達成整合的功能。值此之故，目前的電信監理組織關於廣播電視部分的職權，有必要與新聞局廣電處做一整合。劉孔中(民87)指出電信總局層級偏低，且並不獨立，行政院新聞局角色混亂，能力不足，網際網路缺乏管制，宜成立資訊通訊暨傳播委員. 政治大林宏彥(民87)認為研考會、交通部由郵電司、電信總局、新聞局廣立. 會，該委員會應採獨立、部會級委員會。. ‧ 國. 學. 電處建議設立直屬行政院類似美國FCC之機構。. 鄭鳳生等(民87)指出未來電信相關政策應屬數位媒介中之一環，所. ‧. 以應先考量資訊政策的整體架構下進行電信相關法規的修訂，並應涵蓋. sit. y. Nat. 傳統電信及媒體服務。此委員會未來對於資訊業界的管理，應依營業性. io. er. 質之不同，合宜將ISP、INTERNET，納入管理。委員會的組成亦應納入業. n. 者及消費者代表聲音。歷年來電信設備應明訂公平合理原則，開放供社 a 會使用。. iv l C n hengchi U. 王元廷(民87)認為我國傳播政策應站在市場經濟和公共利益平衡點上，將目前的行為管理轉向結構管理模式，應設立資訊通訊暨傳播委員會，公平公正負責頻道之分類、使用及管理；在法規方面，應儘速研擬廣播電視基本通則或是媒介基本法；在媒體的資源分配方面，立法之時，應該加強保障特定弱勢族群使用電子媒介權益。熊杰(民84)指出，合併行政院新聞局與交通部管理媒體之權責及業務，成立一個類似美國聯邦傳播委員會的專責機構，在單一的體制下負責媒體的研發、相關技術和科技管理。 10.

(18) 參、小結以上所列著述，就內文上都有主張我國應就通訊傳播主管機關成立類似美國 FCC 獨立委員會之機關，因此無怪乎有論者指出，我國通訊傳播委員會之建立，只是美國FCC之濫觴而已。我國通訊傳播委員會之成立，即是類似學者觀點之下所形成之組織。此種與本文類似，試圖從美國通訊傳播主管機關之設計情形以對於我國通訊傳播委員會之建置有所啟發。其它文章除對美國有所介紹之外，並透過其他如英國、馬來西亞、日本、法國等國家通訊傳播管制機關的發展經驗或成果，作為我國國家. 政治大本文固然從上述論述中獲取相關資料與論述依據，但仍有彌補上述立. 通訊傳播委員會的籌設參考依據。. ‧ 國. 學. 論述不足空間。例如多數文章雖然都拿英國、美國、馬來西亞與我國通訊傳播主管機關多所著墨，然則多是介紹舊主管機關，本文撰文之時適逢英. ‧. 國通訊傳播局(OFCOM) 建置完成，我國通訊傳播委員會的相關，規劃也比. sit. y. Nat. 上述文章寫作之時更為明朗，因此能就英國與我國通訊傳播主管機關這一部份之新資料，當有所彌補之前論述之不足，在相關規劃或比較上也比. er. io. 較切合未來發展走向。另一方面，本文亦希望透過改革之變革過程來檢 a. n. iv l C n 視，彌補過去相關比較論述上， h單從空間點上而忽略背後改革所考量因素 engchi U 之論述缺失。. 11.

(19) 第三節研究方法. 壹、研究方法一、文獻分析法文獻分析法指的是擷取前人所做的研究，分析其結果與建議，除可以避免浪費無謂的心力，去重複別人所做的研究，並可將具有價值的建設性假設，以茲為研究的基礎，尋找可參考的資料。文獻探討的來源可分為三類(楊國樞等，民 78)：. 政治大. （一）相關科學研究報告、定期刊物、學術文。. 立. （二）類似的科學學說及理論。. ‧ 國. 學. （三）一般論著、民間通俗典故、具創造性或思考性的文章，對啟發研. 究都很有幫助。. ‧. 本文研究將透過圖書館查詢、網際網路搜尋，政府機關與學術研究調. sit. y. Nat. 閱研究報告等方式，蒐集有關研究通訊傳播理論及通訊傳播委員會之相. er. io. 關文獻，包括研究論文、學者論著、期刊、機關研究報告、研擬中之法案、. n. 政府政策文件等，希望藉由通訊傳播相關之理論，了解建立新的傳播通訊 a v. i l C n hengchi U 委員會之原因及其組織與職掌之建構情形。二、比較分析法. 比較研究法係將兩個以上的情境或事務加以對照比較，探討其相似或差異，及形成之原因，可從時間、空間、範圍、進度、過程、內容、形式、內部結構、外部關聯等角度進行比較研究。目前世界先進國家為因應通訊傳播產業技術、產業與服務匯流，紛紛從事相關管制政策、法規與主管機關之建制著手，本文藉由整理各國通訊傳播主管機關組織與職掌之設計，進行比較分析，釐清異同，並對於進一步引用他國可資參考之處，提昇我國通訊傳播委員會之組織與職掌之設計。 12.

(20) 三、歷史分析法各國通訊傳播主管機關之建制並非一蹴可幾，觀察各國相關研究計劃與草案變革過程所呈現不同的價值考量以及相關規劃之更動，筆者從該些變革過程深入挖掘，相信對於各國通訊傳播主管機關之建置成目前的規模，得理解其背後考量因素。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(21) 第四節. 名詞界定. 壹、通訊傳播通訊傳播在過去的定義通常都以產業別為區分，可歸類通訊、傳播兩類如下(陳朱強，民 92：17)：一、通訊一詞泛指電信(telecommunication)，依照電信法中第二條對電信的定義，電信是指利用有線、無線，以光、電磁系統或其他科技產品發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息。另依據電信法第十一條規定，電信事業可分為第一類電. 政治大. 信事業與第二類電信事業。. 立. (一)第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服務之事業。電信. ‧ 國. 學. 機線設備指連接發信端與受信端之網路傳輸設備、與網路傳輸設備形成一體而設置之交換設備、以及二者之附屬設備。. ‧. (二)第二類電信事業指第一類電信事業以外之電信事業。. sit. y. Nat. 二、傳播. io. er. 傳播泛指由廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法所定義，以無線電、衛星或線纜方式傳播聲音、影像，藉供公眾直接之收視與收. n. al. 聽，泛指傳播產業。三、通訊傳播. Ch. engchi. i n U. v. 過去分類為通訊、傳播，係呼應以產業別或傳輸媒介之方式加以定義，但在數位科技引發之媒介匯流下，通訊傳播不在分開使用，而係合併使用，因此應該有一新定義以符合新名詞特性，而新的通訊傳播定義如下：所謂通訊傳播泛指以有線、無線、衛星或電子傳輸設施傳送影像、聲音、文字或數據者，此一定義有兩種涵義： (一) 從功能角度打破現行以加以定義之規範方式。 (二) 藉科技匯流，各類型通訊傳播產業在技術上不再侷限於使用原有傳輸設施(載具)，提供現有通訊或傳播業務。例如通訊事業可以 14.

(22) 提供數位數位廣播節目；反之，廣播事業亦得藉壓縮技術提供賸餘寬頻供電信、資訊服務。換言之，此一新的定義將使得通訊傳播之界線日漸模糊。因此本文其後將以通訊傳播四各字連用之，而非以通訊或傳播個別分立之定義分析。當然若有單獨提到電信與廣播電視管制理念或要求時，筆者可以從此一新定義擴大對既有電信或傳播之認識，而非過去狹隘的通訊與傳播二元論之。. 貳、匯流. 政治大. 早期文獻認為匯流是服務與網路的匯流。歐盟 Green. 立. Paper(EC,1997) 定義匯流為同樣類似的服務由不同網路提供。. ‧ 國. 學. Edward(1999)與 Sheldon(2001)則將匯流定義為單一網路提供多種服務(如語音、數據與廣播)的能力。Han(2002)及 Pool(1983)對匯流的看. ‧. 法則總其成，將匯流的形式歸納為不同媒體提供的服務，如今可由一個. sit. y. Nat. 媒體提供；過去為一種媒體提供的服務，如今可由不同媒體提供。由上. io. er. 述定義可知，匯流形式涵蓋各層面，諸如網路的匯流、市場的匯流、產品/服務的匯流、企業的匯流以及科技的匯流等不同形式(劉幼琍，93：. n. al. 73)。. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(23) 第二章通訊傳播管制相關理論本章分三節，第一節管制原因與主管機關獨立性，第二節數位匯流影響，第三節通訊傳播主管機關改革趨勢，本章試圖從上述理論與通訊傳播實務之發展趨勢等進行文獻檢視，對於通訊傳播主管機關之特性抑或是為何要進行改革之原因有更深的理解與認識。. 第一節管制原因與主管機關獨立性. 政治大. 立. 壹、管制理念. ‧ 國. 學. 通訊傳播產業所以要進行管制，固然是基於電波公有論、電波稀有論、公共利益理論等觀點所引發，而管制背後考慮之因素，可從通訊與傳. ‧. 播兩方面說明之：. y. Nat. er. al. n. 1.自然獨占. io. (一)、經濟因素. sit. 一、通訊業管制原因(李創明，民 91：18-19；簡維克，民 91：109)：. i n U. Ch. v. engchi 在特定的電信市場規模和產業的生產特質相結合時，以致某產品的經濟規模大到相關市場只有單一廠商供給，方能符合經濟效益時，就會形成自然獨占。政府如不加以介入獨占市場，必然會產生許多弊病。 2.破壞性競爭管制規範的實施，有時為避免損害性的競爭發生。所謂的損害性競爭，乃是指在競爭的市場環境中，利用競爭手段，迫使對手退出市場與競爭，形成掠奪市場。為避免此類競爭結果導致競爭不存在的現象發生，有必要制定規範加以節制。 3.稀少性資源 16.

(24) 由於社會上資源的稀少性，無法滿足所有人的所有需求，但構成法律必須加以規範者，係指分配不均的原因所導致的稀少性，而有賴法律加以管制，以保護大眾。在電信事業中，無線電頻率是一種稀少的資源，必須加以適當的管制與分配，以提昇資源使用之效率。 4.外部性人類經濟活動多半具有外部性，及經濟活動的成本和利益並未完全反映在經濟活動的產品上，此即所謂的外部不經濟，如無法律加以干涉，則所導致的不經濟成本係由一般大眾所負擔，顯失公平，故必須加以規. 政治大將會產生非法濫用頻率相互干擾的情形發生，對於飛航安全或其他傳播立. 範。在電信事業中，無線電頻率若不加以節制與督導，以維護電波秩序，. ‧ 國. 5.垂直整合. 學. 事業，可能造成重大傷害。. ‧. 電信市場非由單一產業構成，舉凡電話網路、資訊網路、無線通信、. sit. y. Nat. 衛星通訊等，均為電信市場主要的構成部分。在某一電信產業中獨占的. io. er. 廠商，可能會因生產規模擴大產生規模經濟考量，介入其他電信產業的. n. 市場，達成垂直水平整合，以提昇其整體利益。 a (二)非經濟因素 1.社會政策的促進. iv l C n hengchi U. 政府欲達成特定的政策目的，如文化教育、社會福利等，透過法律的制定，對特定產業或特定類別的營業行為，所施加之限制或規範，包括防治網際網路色情污染、防止外國文化傳播入侵及不實廣告等所做的防堵管制。 2.正義的達成雖然經濟學者鼓吹自由追求利潤，能增進社會最大福利，但由於真實市場並非如此，政府為防範企業利潤之獲得往往藉由誤導或欺騙消費者及剝削勞工等手段，因此電信市場通常亦強調誠信、公平僱用價值及 17.

(25) 通訊完全公開。 3.普及服務這是政府為顧及廣大民眾利益，增進全民基本通信權益，消除數位落差，用以推動資訊化社會所實施的管制政策。而電信事業普及性服務機制，其所發生的費用，由電信事業提繳一定比例金額，補助普及服務者因提供普及服務所產生的實際虧損。二、傳播業管制的原因過去由於產業界線使然，區分為廣電媒體及公用電信事業兩類。這. 政治大九三四年傳播法（Communucaton 立 Act of 1934）就將電子媒體管制權整合. 兩類產業由於提供服務型態不同，也產生不同的管制模型。例如美國一. ‧ 國. 學. 由聯邦通訊委員會(FCC)行使，該法基本上區分兩種不同管制模式(蔡明誠，民 89：80)：. ‧. (一)公用電信模式(common Carriage). sit. y. Nat. 將電信管理四要明訂於法案中，即電信之準公用性質、內容與通. io. al. n. 無差別待遇原則等。. er. 道分離(業者無編輯權)原則、被要求應以合理費用傳送所有人訊息、. Ch (二)廣電模式(Broadcasting). engchi. i n U. v. 廣電之管制特徵為因電波頻道有限、明定嚴格之證照程序、業者被要求應對其播出之內容負責。傳播媒體有管制的必要，部分理論與通訊業管制原因相同，如基於上述經濟因素，諸如自然獨占、資源稀少性與外部性等原因。而在非經濟因素之下，傳播媒體與通訊業最大不同是，通訊業由於內容與通道分離，業者無編輯權不需對傳送之內容負責，而傳播業者有傳輸內容之功能，且被要求對傳輸之內容負責。特別是以往針對無線廣電媒體作內容管制之理由，如普遍出現理論(強調廣電訊號無孔不入深入家庭，侵害隱私)，特別影響理論(強調廣電節目或廣告對青少年及兒童產生不良之影響)，而有線電視若不做好分級、鎖碼，則其危 18.

(26) 害青少年之兒童程度將遠勝於無線廣播電視(蔡明誠，民 89：81)。也因此傳播媒體管制更重要的是對內容之管制。電子媒體規範原因比較可參見表 2-1。. 表 2-1 傳播媒體規範理論與原因之比較管制原因結構管制. 管制對象. 內容管制. 無線電廣播. 頻率國有理論，頻率稀有普遍出現理論，特別影響. 電視媒體. 理論. 有線廣播. 經濟上稀少特性( 自然獨特別影響理論，技術區隔占)，公共領域使用性質理論線纜附掛空間有限性. ‧. ‧ 國. 立. 學. 電視媒體. 政治理論大. 資料來源：何吉森，民 88：13. sit. y. Nat. er. io. 雖然隨著科技發展，使得過去頻率稀有理論或是經濟上稀少特性等. n. al 管制因素在未來不再是重要的管制原因，但是也因為通訊傳播之匯流， iv n U i engch 使得通訊傳播所發揮的功能將比以往更為多元且強大，使得普遍出現理. Ch. 論或是特別影響理論等管制因素突顯繼續管制之理論基礎與重要性。. 貳、通訊傳播管制機關獨立性要求之原因一、獨立機關存在原因 (一)消極原因獨立管制機關有存在的要求，有消極與積極的意義，從消極觀點言之，無非是防止一般學者所謂俘虜理論對於管制機關行為之影響，一般利益團體理論將影響管制機關行為之利益團體分成三類(Christina 19.

(27) Spyrelli,2003:27-28)： 1.政治利益團體：該論點強調決定管制機關行為的制度因素，諸如國會、總統、首相等都是最基本的因素。 2.產業導向團體：該論點強調影響管制行為最深的就是受管制的產業，根據該理論管制者總是優先考量業者的利益勝於其他人。亦有更極端的論點指出，管制者之成立是應產業之要求，首先就是為了服務被管制者。 3.組織性團體：該論點強調官僚機構本身的決策制定，首先強調本身職. 政治大制者以及職位難以升遷打擊有動力與資格員工之信心，更使得管制機立. 位利益遠勝於公共利益。在本質上，某些因素諸如資格較低與低薪之管. ‧ 國. 學. 關更加無效率。 (二)積極原因. ‧. 獨立管制機關存在的積極原因論述如下(李創明，民 90：26-27)：. sit. y. Nat. 1.管制中立之公平性. 管制是政府應用的一種公權力，基於經濟或非經濟因素，為解決某. er. io. 一特定問題，制定相關的規範標準，以行政力量取代市場力量來干預企 a. n. iv l C n 業行為，其最終的目的當然是在維繫公共利益，並促進人民之福祉。尤 hengchi U. 其在資源的稀有性上，政府機關必須作權威性的價值分配，所以必須賦. 予管制機關一定程度上的獨立性，使管制機關客觀中立超然，排除政黨或政治勢力所不當左右與競爭秩序干擾，避免成為利益團體的俘虜，如此才能發揮管制機關職能，使其獨立行使職權，不受外力干擾或介入。 2.政策一貫性管制政策除要適應實際之需要外，同時更需要保持相當的持續性，否則朝令夕改的管制政策使管制之企業有手足無措之感，獨立管制機關在制定政策時，經過之縝密的集體商討過程，較不易有遽進變更的政策出現。再者，機關高層決策人員的任期與任免，受高度保障，中途不受 20.

(28) 行政或立法體系之任何因素干擾，由此可知獨立管制機關較易保持管制政策之一貫性。 3.裁決公正國會賦予獨立管制機關以極為重要之準司法的職責，此種準司法的職權必須要由獨立的公正人士來行使。由於獨立管制機關的組成要素，必須是由高度專業性、去政治化與準司法裁決，且又具超黨派色彩。對於受管制企業或對象之不當或違法行為，所做出明智、快速的審議與裁決，必然能夠帶給社會合理的交待與平息產業秩序紛爭。故比起一般受. 政治大. 政黨直接任命的行政組織所做出的判決，較不易受到政治上的干預，可與司法審判相比擬。. 立. ‧ 國. 學. 4.不當壓力的抗拒. 由於管制機關在人事、財源上受到立法保護，中途不受外力干預，. ‧. 機關運作具有充分的獨立性與自主性，這類機關較能免於單一政黨的控. sit. y. Nat. 制，且不因利益團體或私人的遊說關說，造成不當壓力左右機關的決策。. io. n. 織較能抗拒外來的壓力及避免不當的行為。 a 5.專業性的發揮. er. 如此，使得專業受到保護，做出正確的判斷，不受政治駕馭，所以機關組. iv l C n hengchi U. 獨立管制機關所以被重視的原因之一，在於政府其他行政部門較無法達到管制專業化的目標，其較有能力針對特定業務性質制定適當的管理措施。由於管制過程複雜，必須具有高度的技術性、專門性、特殊性、重要性，欲熟悉管制過程、明瞭管制技術，似乎專業知識更形重要，管制機關獨立性的提昇，乃在高深的專精學問。因此，藉由國會以授權的方式，使其能在獨立超然的地位行使專業的管制業務，並提昇獨立機關的權威性。二、通訊傳播主管機關獨立性之原因通訊傳播管制機關有獨立性之要求，即使單從廣播電視面向觀察， 21.

(29) 即可獲知。首先，廣電自由為憲法所保障的言論自由之一環，公民大眾獲得資訊內容暢通之管道同時亦藉此管道抒發意見或監督政府，成為制衡政府之第四權(李念祖，民 80)；廣播電視獨立自主(不受到政府侵害)原則係廣播電視法的基本原則，因為廣播電視的主要功能之一是監督政府，避免政府濫用權力，因此維持廣播電視的獨立自主，使其不受國家支配及不當干預，乃是憲法保障廣播電視的重要目的之一。為了符合廣播獨立自主原則，廣播電視執照的發放及監督必須由獨立的機構負責(莊國. 政治大. 榮，民 91：108)，此為未來主管廣播電視事務之主管機關應該具備獨. 立. 立性原因之一。. ‧ 國. 學. 基本權作為法秩序的最高客觀原則，也對組織法及程序法有影響。基本權即蘊含一定的組織及程序保障功能，因要求國家做成涉及人民基. ‧. 本權之決定前，有踐履一定組織及程序要求之義務，可以防止基本權的. sit. y. Nat. 實害發生，或至少減低基本權的實害發生的風險。透過合理的組織及程. io. 主管機關應該具備獨立性原則之二。 a. er. 序，更可以使基本權的保障發揮更大功效(莊國榮，民 91：109)，此為. n. iv l C n 另外，在廣播電視領域內，實體法的要求不易明確規範，常需大量 hengchi U. 運用高度抽象的不確定法律概念，例如有關節目內容是否有暴力、色情等等之界定，或是有關市場水平或垂直結合在何種範圍之內才屬於市場壟斷而非正當之經濟競爭行為，以上實體法規範由於不易界定，因而容易侵犯到節目自由，也難以適當執行。此為彌補實體法上規範不明確可能造成的濫用權力的缺陷，應該經由組織與程序的規定，使廣電管制機關的決定更能符合基本權的要求(莊國榮，民 91：109-110)。再加上數位匯流時代造成三項通訊傳播產業新面貌，包括(蔡念中，民 92：60)： a.新通路：在傳播的通路方面，數位化使得所有的傳播服務，不管是平面圖文、或是語音、影音娛樂，均以一致的數位格式加以儲存、傳輸。 22.

(30) 而且，最重要的是，由於寬頻網路的連結，以往原本不相往來的傳播通道、舉凡無線電波、有線電纜、電信網路都可以相互連結，互通有無 b.新服務：在傳播的服務內容與形式方面，數位所衍生的多媒體科技，使得媒體匯流特性，越形重要。由於多媒體服務表現的形式千變萬化，賣出產品後的售後服務、週邊利益、加值服務，更是經營者的創意與智慧的表現。 c.新模式：在通訊傳播產業的經營管理模式方面，由於數位寬頻技術的普遍運用，使得四通八達的傳播網路與資源，成為經營傳播產業的基. 政治大則需要善加運用新的經營管理模式。因此，舉凡跨業經營、多角化經立. 本要件，如何兼顧企業專長，並擴大企業與其他類媒體的連結關係，. ‧ 國. 策略。. 學. 營、策略聯盟等管理模式，遂成為數位寬頻相關產業予以重視的經營. ‧. 以上問題都使實體法很難規定具體明確的多元化目標，因此採取組. sit. y. Nat. 織與程序等結構性的引導方式，促成多元意見的實現(莊國榮，民 91：. io. er. 110)。總結言之，一個獨立性組織之建構，適足以補足實體法上規範，. n. 更能確保通訊傳播業者或公民與消費者等多元團體之利益，而不致產生 a 偏頗。. iv l C n hengchi U. 參、管制機關獨立性建構方法 Christina Spyrelli(2003:22)指出，在最自由的管轄區域下，國家管制機關最普遍的制度類型可區分如下： (一)獨立自主、半司法性質的委員會，如美國聯邦通訊傳播委員會。 (二)半自主的獨立管制機關或獨立於部會外的國家管制機關，如英國的電信署，通常由獨立的官員如電信署長主掌。 (三)將國家管制機關由部會中分離，例如法國的管制與電信機關。 (四)政府部門的首長同時為政策制定者，如日本的郵政暨電信省之首 23.

(31) 長。 (五)無電信業的國家管制機關，如紐西蘭貿易委員會及法院可以代替電信管制者的角色。上述美國與英國制度是比較明顯的獨立與半獨立管制機關，但法國與日本管制機關獨立公正性則容易令人質疑。因此，為增強國家管制機關的獨立性，已有許多指標被發展出來，例如許多國家已經採用與政府密切連結的管制機關型態，在結構上則採行與部會分離來增強其獨立性。從自主性的觀點而言，大部分的國家管制機關均有自行尋找資源之. 政治大常是由政府首長（如總統或首相）指派，並經由立法機關同意。此外，立. 管道，且可自行雇用人員。就管制機關的結構課責性而言，機關首長通. ‧ 國. 學. 近來的趨勢是揚棄單一產業的管制機關，而採用合議式組織（如委員會），其係由不同觀點之奇數委員組成，並有固定任期。英國的通訊傳. ‧. 播署（OFCOM）即為一例，甚至大多數的管制機關是向不具備政策制定. sit. y. Nat. 任務之組織報告，且只有法院可以推翻其決定 (Christina Spyrelli,2003:22-26)。. er. io. 上述管制機關獨立性之建構方法，總可見於許多報告之中，例如財 a. n. iv l C n 團法人台灣網路資訊中心(民h 90)：一般機關總是受限於法規、人事、 engchi U 會計及監督，故獨立機關之設計方法約略如下：. 1.法律授權獨立：在法律上授權即可形成一定之獨立性，有時未必層級要高，如有線電視法設計有線電視審議委員會有依法獨立決定之權限。 2.人事獨立：一個機關的首長係由一定程序形成，任何人無法任意變更即可形成一定之獨立性。 3.會計獨立：一個機關的預算來源免受太大的拘束，有一定之財源支柱，亦是成一定獨立程度之作法。 4.監督獨立：一個機關僅少數或應經特殊程序才能予以監督，亦會給予 24.

(32) 一定之獨立性。 5.決策平衡獨立：一個機關之決策係可在自由意志下完成，如委員超然獨立行使職權並均衡兼顧各方意見，為獨立運作之實體需求。 OECD 認為理論上，管理機關之獨立性可經由下列方式加強之(劉紹樑，民90：2-79)： 1. 管理機關在行政架構上與負責政策制定的部會有所區隔。 2. 管理機關之委員可由總統及行政院提名，經立法院同意後任命。 3. 管理機關採合議制，並有任期保障。. 政治大 5. 管理機關有人事任免之自主權。立. 4. 除依司法程序外，其他行政機關無權駁回管理機關所作成的決定。. ‧ 國. 學. 以上各項報告似乎都只注重如何使管制機關免與其他政府機構的政治干預但管制機關要面對的不只是其他政府機關的干預，還要面對其. ‧. 他商業團體與一般社會大眾對其獨立性的關注。Irene Wu(2004)曾指. sit. y. Nat. 出，機關獨立性之指標，主要是檢視管制機關與三個主要團體之間的關. io. (1)與其他政府機關. er. 係，這三個團體主要是其他政府機關、產業團體與消費者團體。. al. n. v i n Ch a.管制機關領導者如何被選擇與解職 e n g：c其中包括管制機關領導者是否容 hi U 易因為政治因素而解職、領導者是否有固定任期、任期長度。. b.管制機關職權範圍是否明確：其中有關執照發發放是由管制機關獨享、部會獨享、管制機關與部會共享抑或是並無執照發放，只要求電信業者告知。ｃ基金：管制機關預算來源是由政府機關預算分配支應抑或是有獨立基金支應。 (2)與產業團體 a.私有化：政府提供通訊傳播服務是否已經私有化。 b.旋轉門條款：即政府與業者間職員變動之程度以及規範。 25.

(33) (3)與消費者團體 a.消費者保護單位：是否有專門為消費者關切議題設立專責單位。 b.普及服務之單位：是否有專門為通訊傳播普及議題設立之專責單位。決策程序與倫理規定則涉及管制機關和上述三個利益團體之間的互動。前者屬於一種制度層級，也就是在正式的決策制定過程中，管制機關通常要經歷三個階段的程序，分別為法規變更的公告、給予各團體提出書面意見的機會、採用大眾的決定，該決定也包含管制機關的理由。後者屬於非正式的層級，也就是個人的互動行為。其規範了有關收送禮. 政治大避免某些特定行為、公開某些行為，或在有明顯利益衝突時離職，或暫立物、利益衝突和日後工作發展等事項，這些規定會使管制機關的職員去. ‧ 國. 學. 時迴避某些管制工作。. 以上諸多管制機關獨立性建構方法，要特別強調的是，「獨立性途徑」. ‧. 並非靜止的，它是一個動態的方法，需要不斷的努力，以獲得公眾及利. sit. y. Nat. 害關係人肯定之合法性。缺少合法性，一個國家管制機關會失去其獨立性，最後失去其管制功效、可靠及公正的特性。獲得制度的合法性有數. er. io. 種方法，有些方法將焦點置於保障措施上，即國家管制機關的制度管 a. n. iv l C n 理。在此情形下，結構課責性的概念可被保障，行政與立法部門都可參 hengchi U. 與國家管制機關首長的指派過程，或合議管制機關如委員的指派過程，. 設定指派的特殊的標準（如固定及交錯任期，以確保與政治隔離），並提供該機構明確的合法基礎，以避免部長的控制；開放司法審查及上訴程序，運用行政法的機制，使國家管制機關可以做政治上的回應，及允許外部稽查員與其他管制機關來監督其功效，提供國家管制機關可信賴的資金來源並認可其法定之人事雇用自主權（如不受文官薪資規則及禁止利益衝突等限制）等等。如此一來，可以提升管制之專業知識及技術，達到保證課責性及結構合法性的目標 (Christina Spyrelli,2003:31-33)。 26.

(34) 然而，這些方法也會降低一個管制機關獨立性的程度與品質。結構課責性允許管制機關與政府間封閉式的合作，因此機關的個體性產生分裂；另一方面，管制的專業知識可以藉由產業的豐富經驗獲得。管制機關的運作與產業密切並且需與市場的發展同時並進，才易於在管制功能上獲得成功，並因此獲得大眾信賴。但是這種合作也可能會成為管制俘虜的另一種途徑，於是合法性的矛盾又產生了。國家管制機關的獨立性與結構課責性彷彿是天生相互矛盾(Christina Spyrelli,2003:33)。因此，我們必須找到能調和此兩種概念的方法，來確保兩者之併存. 政治大機關所遵循的決策制定過程。一個機關的工作方法中之透明、無差別、立及進而維持管制機關的合法性。這顯示合法性的第二面，並反映出管制. ‧ 國. (Christina Spyrelli,2003:33) ，如 Rohan. 學. 一致性及公正等原則. Samarajiva(2001:5)指出管制機關若沒有建立合法性，則該機關將喪失. ‧. 法規範所賦予的獨立性及其有效執行核心功能的能力。而建立合法性之. sit. y. Nat. 要素如下數點：專業、透明度、公共利益、效能、信任度、防止機關傲慢等。Irene Wu(2004)更具體指出透過決策程序公告制定決策、初步規. er. io. 畫方案、收集大眾資訊以及作出決策等階段；倫理指標，包括行為避免、 a. n. iv l C n 行為揭露、剝奪或迴避職位產生之利益衝突，以確立管制機關合法性。 hengchi U 換言之，獨立性之獲得，尚需透過建立合法性加以輔助。因此機關建. 立之後，應當盡全部精力放在獲取公眾與一般利害關係者對機關本身正當性認同，強調透過正當性以建立機關之獨立性。機關正當性之獲得，應當是向一般大眾宣揚機關之專業性、透明性及對大眾之承諾。機關獨立性或許透過適當規範任命方式、與職權任期等方式來建構，但機關之獨立性就像電腦程式裡的防火牆一樣，是一天一天累積而成，而不是依靠法規或善意的首長來給予的(Rohan Samarajiva,2001:10)。. 27.

(35) 第二節數位匯流影響. 數位匯流所帶給之轉變可分從科技、市場與法律的角度來觀察：. 壹、科技層面在過去，廣播電視節目及各種電信、資訊服務傳送的方式如下：(1) 有線電視節目有線電視系統業者無線廣播電視台電信局. 收視戶(2)無線廣播電視節目. 閱聽大眾(3)語音. 傳真等電信服務. 政治大網路撥接服務提供者. 民眾 (4) 網際網路資源. 立. (Internet Service Provider，ISP)(HiNet、SeedNet、TaNet). 民眾(上. ‧ 國. 學. 網族)。換言之，傳統上廣電媒體、共同載具、有線電視與網際網路各有角色與定位。數位科技的進展使得電話線路、有線電視系統、無線電波、. ‧. 衛星等媒介均能毫無阻礙地傳送文字、語言、音樂、圖片、視訊、數據. sit. y. Nat. 資料，因而模糊了傳統上涇渭分明的廣播電視、電信及資訊領域(莊國. er. io. 榮，民 88：208-209)。. n. 廣電媒體除可以網路方式提供隨選視訊，數位化後還可提供行動數 a v. i l C n hengchi U 據資訊服務；共同載具除傳統的電信服務，還可提供寬頻網路及視訊服務；有線電視今天亦可以提供寬頻服務及纜線電話；網際網路除ISP的角色，亦作為內容聚集者或提供網路電話(劉幼琍，民 93：378)。以上分類參見表 2-2。表 2-2 四種媒介跨領域情形廣電媒體. 共同載具. 有線電視. 網際網路. 廣播電視. 電信服務. 有線電視系統 (通路). ISP. 28.

(36) 隨選視訊 (網路). DSL (寬頻網路). 有線電視頻道 (內容). 網路廣播. 數據資訊服務. ICP (手機). Cable modem (寬頻服務). 內容聚集者. 線纜電話. 網路電話. 互動服務. 視訊服務 (MOD). 資料來源：劉幼琍，民 93：377. 面對電信、傳播與網路的匯流，語音(audio)、視訊(video)與數據(data). 政治大. 的三個面向或許為另一種新的分類。首先來看語音，除無線、有線電信可. 立. 提供，有線電視與網路亦可提供語音服務；在視訊方面除了電視可提供，網. ‧ 國. 學. 路與電信也都可提供視訊；在數據方面，除網路、電信可提供外，連數位與廣播電視都可提供(劉幼琍，民 93：378))。以上分類請參照表 2-3。. ‧. 數據. 有線電視. 數位電視. al. sit. 視訊. er. io. 無線電話. Nat. 語音. y. 表 2-3 由語音、視訊、數據看媒介、電訊與網路的匯流. 網路電話. 網路電視. 直播衛星. 無線廣播. 有線電信. 網際網路. 有線廣播. 無線電信. 有線電信. 線纜電話. n. Ch 直播衛星. iv n U有線電視. engchi. 無線電信數位廣播資料來源：劉幼琍，民 93：378. 然而科技匯流是否代表對現有內容、服務或生態帶來改變？就 Picard(2000；轉引自劉幼琍，民 93：381)認為科技的匯流，並不會為內 29.

(37) 容帶來革命性的改變，只是會產生新的經濟規模，變得更快速、更有彈性、更回應消費者的需求。Chan-Olmsted 與 Kang(2003；轉引自劉幼琍，民 93： 381)則預測，未來的寬頻市場還是會繼續提供電訊與視訊節目產品，並在兩種介面設計與傳送架構下存在，因此可保留其個別產品的獨特性。總之，持平而論，科技的匯流固然帶來新的服務，但是原來的服務仍然存在。不過因為科技導致的價值鏈上的匯流，產生對科技匯流之下價值觀之改變，可見圖 2-1。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 其他媒體電信廣播電視資訊科技. 政匯流治大. 資訊科技. sit. y. Nat. al. er. io. 圖2-1 價值鏈上的匯流. n. 資料來源：A.Henten ,M.Falch & R. Tadayoni,2002:7；轉引自劉幼琍，民 93：401. 貳、市場層面. Ch. engchi. i n U. v. 廣播電視、電信及資訊產業間，因新技術的發展而產生產業間的跨業行為。現在提供影視節目之有線電視系統業者及無線廣播電視台、提供網路撥接服務的 ISP、提供語音服務的電信業者都可跨入對方的服務領域。此外，產業發展所生的網路（network）外部性或網路效應，使得範疇經濟（Economy of Scope）在電信產業，較諸過去更形重要。電信產業中範疇經濟運作的結果，使得電信業者營運範圍不再侷限於提供特定服務，擁有提供多種服務所需的共同基本設備之事業，逐漸打破原本產業間的藩籬，跨業經營，市場界線變得愈來愈模糊(莊國榮，民 30.

(38) 88：212)。此種界線之轉變可從圖 2-2 發現。. 資訊科技. 電信. 廣播電視. 其他媒體. 之前圖 2-2. 未來?. 現在匯流所產生之市場界線變化. 資料來源：A.Henten,M.Falch & R.Tadayoni,2002:21；轉引自劉幼琍，民 93：403. 政治大另一方面，數位化的多頻道環境需要大量的內容，於是廣播電視、立. 電信及資訊產業的通路業者和內容業者為生存而彼此購併或合作，以便. ‧ 國. 學. 掌控市場。因此，廣播電視、電信及資訊產業業者因應數位科技匯流所. ‧. 做的佈局，除硬體電信建設方面，也同時著眼於內容的提供，並透過與國際性廠商的合作，取得技術和資金，以提高市場競爭力。業者以結合. y. Nat. io. sit. 及結盟的方式在基礎建設上就技術、製作和內容等方面進行多角整合，. er. 藉以建構數位資訊產業的完整環節(莊國榮，民88：209)。. n. a. iv. l C 最近這一波廣播電視、電信、資訊業者結合及結盟的浪潮，主要原 n. hengchi U. 因之一是各家公司都急於利用廣播電視、電信及資訊產業匯流的機會，想要藉此控制生產、分配或映演的各個主要環節，以便在廣播電視、電信及資訊產業重新建構的過程中，扮演不可或缺的角色。科技的發展導致廣播電視、電信及資訊產業傳輸通路的整合，而這種整合又帶來不同產業業者間一連串的購併(莊國榮，民 88：210)。總之不論是國外或台灣經驗都顯示出，不同產業間有漸漸結合形成集團企業，而且有朝向集團化經營方向發展的趨勢。產業整併不外乎圖 2-3垂直整合與 2-4 水平整合。. 31.

(39) 資訊科技. 電信. 廣播電視. 其他媒體. 內容/服務傳輸/軟體設備/硬體圖 2-3. 垂直整合. 資料來源：A.Henten,M.Falch & R.Tadayoni,2002:15. 資訊科技. 立. ‧ 國. y. sit. 水平整合. io. 資料來源：A.Henten,M.Falch & R.Tadayoni,2002:16. n. al. 參、法令層面. Ch. engchi. er. 圖2-4. Nat. 設備/硬體. ‧. 傳輸/軟體. 其他媒體. 學. 內容/服務. 政電信治廣播電視大. i n U. v. 在科技匯流之前，媒體(媒介)因使用不同的科技，有不同的特色，而在法規上有不同的規範。如美國，無線廣播電視媒體因為使用稀有頻道、公用電波，所以引用公共信託模式(public. trustee model)管理，. 尺度比較嚴格。共同載具的標準是先來後到，不可有歧視。有線電視因為使用公眾的馬路，所以必須提供公共、教育與政府頻道。網際網路限制最少，使用者必須遵循網域名稱與秩序。以上不同媒介的法規管制模式可以表 2-4 表示。. 32.

(40) 表 2-4. 四種媒介的法規模式共同載具. 廣播電視. 有線電視. 網際網路. 基礎網路法高度管理規內容法規無. 高度管理. 高度管理. 無. 高度管理. 中度管理. 低度管理. 傳輸(送)管開放道接收管道封閉. 封閉. 封閉. 開放. 開放. 封閉. 開放. 資料來源：改編自 Latzer,1998；轉引自劉幼琍，民 93：390. 匯流之後，此種依產業垂直劃分為管制對象之法規模式引起挑戰。. 政治大. 由於訊息流通透過有線、無線傳輸網路的相互串聯，全球化影響下的電. 立. 信業者、網路服務業者、廣播電視網路業者、有線電視網路以及直播衛. ‧ 國. 學. 星等產業，已經整合成一個水平相關的產業(蔡念中，民 92：21)，取代過去以垂直產業為管轄對象此種以水平區分作為匯流之管制對象以. ‧. 取代過去垂直區分之對象，概念上來自於法規上有試圖以層級模式. y. Nat. sit. (layer model)來因應管理匯流後新的服務型態之趨勢。而不同論者針. a. er. io. 對層級模式曾提出不同之類型，大概可分述如下：. n. 一、歐盟在一九九七年電訊與傳播整合匯流的綠皮書提出傳輸、服務與 iv l 內容三層的概念。. Ch. n U i engch. 二、FCC網際網路資深顧問 Cannon(2003)指出，面對通訊、傳播與資訊的匯流，法規可以層級模式思考。法規的層級可以分為四級： (一)實體網絡層(physical network layer)。 (二)邏輯網絡層(logical network layer)。 (三)應用與服務層(application and service layer)。 (四)內容層(content layer)。以層級的角度，法規可以群組分離一些議題，議題分屬於不同層次也許會有不同的解讀或對待方式。例如實體網絡層包含共同載具法規、 33.

(41) 頻譜法規、有線電視特許狀等規定。邏輯網絡層包含開放接取、對等互連(peering)。內容涵蓋層涵蓋智慧財產權的保護、租稅、誹謗等議題。三、Sicker(2002)將法規分為接取(access)、傳輸(transport)、應用與內容四層。他們的模式要提供法規一個架構，將網路與服務合理的區隔也確保法規的一致性。理論上，不同層級的管理方式應該不同。接取(access)與傳輸(transport)有網路互連、普及服務等義務，應用與服務則無以上的義務。不過內容層級並非毫無管制，仍然有版權、隱私權、數位版權管理的相關問題。. 政治大層由下而上包括終端層(terminal layer)、網絡層(network layer)、立. 四、Taniwki(2003)建議日本的電信修法亦可考慮層級模式。他建議的四. ‧ 國. 學. 平台層(platform layer)、內容及應用層(content and application layer)；網絡層包括第一類與第二類電信事業。平台層包括認證、. ‧. 帳務、內容傳輸、版權管理等。. sit. y. Nat. 五、Gulienburg&Venhoest(1998)主張的五層級模式，主要是考量市場結構與市場行為。這五層如下：. er. io. (一)基磐層：由一些設備網路與建設組成，主要是傳輸與轉接。固網、 a. n. iv l C n 有線電視行動電話、衛星都可藉此傳輸。 hengchi U. (二)載具層(carrier)：提供的服務如電話、數據傳輸與電視。 (三)應用層(application)：消費者或使用者使用的這一端，例如打電話、看電視、查語音或視訊等應用。 (四)使用者介面(user interface)：在載具與應用層級間輔助網路相通，例如機上盒、載具選擇功能與網路軟體。 (五)網路介面(network interface)：載具與基礎網路層級間輔助網路相通，例如訊號、記帳、傳輸路徑等管理與控制。六、歐洲廣電聯盟 DVB 組織考慮科技匯流與多媒體的平台市場，將層級由下而上分為終端設備層(receivers&terminals)、網路與傳輸 34.

(42) 層(networks&transport)、條件接取層(conditional accesss)、節目與服務層 (program&services) 、應用與內容層 (application&content)等五層。七、馬來西亞一九九八年通信與多媒體法打破傳統產業別分類方式，將其管制對象分為四類，包括網路設施提供者(Network Facilities Providers)；網路服務提供者 (Network Sercices Providers)，例如提供基本接取服務；應用服務提供者 (Applications Services Providers)，例如提供電子商務應用方案；以及內容應用服務提供. 政治大物，線上遊戲等(戴豪君，立民 92a：179)。. 者 (Content Applications Services Providers)，例如提供線上購. ‧ 國. 學. 八、我國現行草擬之廣播電視法第二條規定，未來管制對象將由現行廣播、電視電台、有線廣播電視系統與衛星播送系統依照功能之不同，. ‧. 簡化成「平台服務業」與「頻道經營者」兩類。「平台」概念指的是. sit. y. Nat. 「無線、有線、衛星或其他載具之傳輸網路及包括電波、纜線、衛星地面發收等之系統及設備」，此「平台服務業」將包括現行廣. er. io. 播電視法中之「廣播，有線電視廣播法中之「(有線廣播 a 、電視事業」. n. iv l C n 電視)系統經營者」以及衛星傳播電視法中之 h e n g c h i U 「(直播衛星廣播電視) 服務經營者」「頻道經營者」；指的是「以一定頻道名稱提供節目、廣. 告，經由平台播送，供公眾視、聽之事業」。是以「頻道經營者」將包括現行廣播電視法中之「廣播電視節目供應事業者」以及衛星廣播電視法中之「衛星廣播電視節目供應者」(江耀國，民 92： 359-354)。由以上不同學者與國家現行所提出的數位匯流下管制規範得知，不論是何種水平層級分類方式的管制型模，已然取代既有依產業類別為管制對象之管制型模。這種型模依據劉幼琍(民 93：398)指出，該模式的優缺點在於： 35.