第三節 澳洲對南太島國的援外政策
一、澳洲援外政策概述
長直接 負責，除援外計畫外，署長也總管AusAID的財務及人事事務。80
負責澳洲總體對外援助計畫的「澳洲國際發展援助局」（Australian International Development Assistance Bureau, AIDAB）於 1995 年 3 月改名 為「澳洲國際發展署」（Australian Agency for International Development, AusAID），AusAID是澳洲外交部底下一個獨立的行政機關，署長（Director General）就發展援助各項計畫議題直接向外交部長報告，對外交部
除AusAID之外，在澳洲政府於 2006 年 4 月就澳洲援外計畫發表政策 白皮書「澳洲的援助：促進成長與穩定」（Australian Aid: Promoting Growth
中成員、小島國及最不發達國家分別於 2010 年和 2012 年實現貿易自由化的目標。這對太平洋島 國具有歷史意義和開創性，預期可以增加太平洋島國間的貿易和投資，提高經濟效益，長期內還 可以增加就業和降低進口成本。See <http://www.forumsec.org/UserFiles/File/PACER_Text.pdf>
79 See < http://en.wikipedia.org/wiki/Melanesian_Spearhead_Group >
80 See < http://www.ausaid.gov.au/about/default.cfm >
and Stability）後，另成立「發展有效性辦公室」（Office of Development Effectiveness, ODE），該辦公室主要任務在監督澳洲政府的援外計畫執行並 評估各類援外計畫的實際效應。81而根據白皮書擬定的各項援助計畫，澳 洲政府成立若干任務小組，如愛滋病、衛生與人口、教育與獎學金、鄉村 發展與環境、基礎建設等。而為使AusAID之任務能更順利地遂行，以及各 項援助計畫能更有效率地推動，AusAID亦於 2006 年提出改革計畫，針對 機關認同、發展與執行、人事財務等部分進行制度性改革，以確保AusAID 能更有效處理推動援外計畫時所面臨之挑戰。
係；藉由實務經驗提高未來面對各項危機之 反應速度及效率等。
根據AusAID最新發佈之「2005-06 年度報告」（AusAID Annual Report 2005-06），AusAID的援外計畫目的在協助太平洋發展中島國削減貧窮人口 並達成經濟永續發展，以符合澳洲的國家利益。AusAID的任務在對澳洲政 府的發展政策提出建議，並管理各類發展合作援助計畫，諸如加速經濟成 長、促進島國政府的施政效率、人力資源發展、促進區域穩定與合作等。
82為了達成上述目標，AusAID以其過去 30 年之國際合作援助發展之經驗，
持續針對以下項目對南太區域發展做出貢獻。項目為：與澳洲政府其他部 門在援助計畫上緊密合作；分析太平洋國家發展時所面臨之挑戰；提升中 央及地方政府有關援助發展之專業知識；確保對外援助的最終目標為永續 發展；與捐助國及受援國的援外單位及民間團體、區域組織及國際組織等 在援助發展計畫上保持良好關
從以下二圖表便可瞭解澳洲對外援助的整體概況，毫無疑問，以區域 而言，澳洲的近鄰（immediate region）南太區域在澳洲整體對外援助中所
81 See < http://www.ausaid.gov.au/about/pia/default.cfm >
82 AusAid, AusAID Annual Report 2005-06, (Canberra: AusAID, 2006): pp. 47-63. See also <
http://www.ausaid.gov.au/anrep06/pdf/anrep05_06.pdf>
佔比例最高，幾達三分之一，而對澳洲國家利益亦具重要性之東亞地區不 遑多讓，所佔比例也達 22％，而距離最遠的非洲所獲得的援助也最少，僅 有 3％，可見地緣關係在國家對外援助政策上仍具關鍵影響力。
育、健康、基礎建設等方面的援助則較為平均，多在 7
％至 16％之間。
圖三： 區）
（資料來源：引自澳洲國際 展署 2005-06 年度報告）
再以援助項目觀之，則可發現澳洲最重視的為治理能力（Governance Capability），佔援外預算比例高達 33％，蓋此為維持國家發展與區域穩定 之根基，其餘對教
中東及中亞 – 15％
東亞 – 22％
非洲 – 3％
南亞 – 5％
多邊及其他形式 – 26％
巴紐及南太平洋 – 29％
澳洲 2005-06 年政府援外預算之比例（按地
發
鄉村發展 – 7％
政府治理
教育 – 11％ – 31％
其他部門 – 16％
人道及緊急救援 – 15％ 衛生 – 12％
基礎設施 – 8％
圖四：澳洲 2005-06 年政府援外預算比例（按援助計畫類型）
（資料來源：引自澳洲國際發展署 2005-06 年度報告）83
對外援助在澳洲的外交政策中具有重要地位已無疑問，為強化對外援 助在澳洲外交政策中之重要性，澳洲總理霍華德在 2005 年 9 月承諾在 2010 年之前將對外援助總額提高 40 億澳元，預計占國民生產總值（GDP）的 0.36％，此一政策宣示來自於澳洲政府對澳洲援助機構呼籲聯邦政府增加 對外援助支出的回應，尤其是增加對健康和教育領域的援助支出。84如澳 洲「世界展望會」（World Vision, WV）便不斷呼籲聯邦政府增加海外援 助支出，尤其是對健康和教育領域的援助。然而 0.36％的比例仍低於全球 所有提供援助國家的平均值 0.47％。澳洲「世界展望會」（World Vision, WV）研究員羅納德（Paul Ronalds）表示：「如果澳洲對外援助佔GDP的
83 AusAid, AusAID Annual Report 2005-06, (Canberra: AusAID, 2006): p. 20. See also <
http://www.ausaid.gov.au/anrep06/pdf/anrep05_06.pdf>
84 Press Conference at the United Nations by Australian Prime Minister John Howard. See
<http://www.pm.gov.au/media/Interview/2005/Interview1563.cfm> and
<http://www.makepovertyhistory.com.au/downloads/mph_aid_briefing_note_april_2006.pdf>
比例能提升至 0.5％，達到澳洲貿易夥伴國所能提供的水準，將可以使另 外 40,000 名兒童避免死於肺炎和腹瀉這樣的普通疾病。」85
根據 WV 最新報告，澳洲政府對外援助主要用於打擊恐怖主義和幫助 政治體制紊亂的國家，世界最貧困的人們所獲得的澳洲經濟援助則越來越 少。在過去五年中，澳洲政府對外援助在法律和政府管理領域的支出增長 了 9.3 倍，其中幫助改善政府機構職能的援助支出增加 53％，但在基礎教 育領域的援助支出僅增加 18％，健康領域的援助支出增加更少，僅 4％。
另外，WV 報告顯示在澳洲政府提供的雙邊援助中，80％是以澳洲產 品和服務的形式提供的，而且政府為援助項目所聘請的顧問每年每人將花 費 60 萬澳元的援外預算。WV 報告說：「澳洲對外援助預算的主要部分是 用於打擊恐怖主義和幫助改善政府機構，而用於幫助最貧困人們的預算僅 佔很小的比例。」WV 總裁考斯泰洛（Tim Costello）表示，政府必須增加 對赤貧國家的援助，特別是在健康、教育和水資源等領域。「非貧困國家 需要外部經濟援助以改善警察和政府體制，但是貧困國家的人民更需要外 援以撫養和教育孩子。」
此外，WV 的報告也認為澳洲政府的援助計畫沒能真正幫助南太平洋 地區最貧困的人們，WV 報告呼籲澳洲政府的援助計畫盡可能不要聘請太 多外來的高薪顧問，以節省人事費用，而如果真的必須聘請顧問的話，事 實上也應該諮詢受援國的知識份子，因為他們可以從當地觀點提供正確的 資訊，只有他們才真正瞭解國家需要什麼樣的幫助。該報告也批評澳洲政 府的援助計畫多由政府執行，由民間非政府組織代為執行的計畫少之又
85 Paul Ronalds, the heard of Policy and Programmes, World Vision Australia, interviewed by Australian Broadcasting Corporation (ABC), “Overseas aid spending driven by terrorism fears,” 18 April 2006, See < http://www.abc.net.au/am/content/2006/s1617967.htm>
少，因此該報告建議援助計畫應盡可能由非政府組織（NGO）來執行以提 高執行效率，例如 WV、Oxfam 和 Caritas 等。
二、澳洲對南太島國的援助
澳洲過去十年來對太平洋島國的援助成效褒貶不一，在某些國家的確 達成了經濟成長與社會發展，但多數島國仍面臨成長停滯甚至倒退的狀 況，除了少數島國的平均國民所得有提升之外，多數島國的國民所得均不 足以消除貧窮人口。根據分析，影響太平洋島國發展的客觀限制因素有下 列數端：面積狹小、天然資源不足、遠離國際貿易與商務活動中心、脆弱 的政府體系及無能力面對天然災害等，而人口稀少且即為分散更影響社會 經濟發展與政府關鍵性服務（如水電、醫療、交通等）的提供。因此太平 洋島國的失業率居高不下，貧富差距急速拉大，貧窮人口逐漸增加，導致 犯罪率上升、政治不穩定，影響經濟與社會發展的前景。此外，許多島國 亦面臨衛生條件惡化、環境破壞等挑戰，可能打擊得來不易的經濟成果。
為了解決此一日益嚴峻的情勢，澳洲政府也加強其對島國政府的援 助，並著重在協助提高島國政府的穩定及效率，以利各該島國未來有能力 自行處理其推動國家經濟社會發展所可能面臨的挑戰。明顯的例子是 2006 年 5 月澳洲政府公佈的「太平洋 2020 年」（Pacific 2020）報告，主要在 分析島國發展時所面臨之困境，並且提供島國領袖政策建議與協助。86此 外，澳洲總理霍華德於在 2005 年 10 月宣布設立「澳洲太平洋技術學院」
86 See < http://www.ausaid.gov.au/hottopics/topic.cfm?ID=4696_2977_1016_710_2650 >
（Australia-Pacific Technical College），作為訓練島民技術、知識之專責機 構，以增加島民在各該本國、澳洲或國際勞工市場上之就業能力。87
近年來，澳洲政府的對太平洋援助政策有一項特色，便是負責提供各 項援助計畫的澳洲政府機構（core agencies）逐漸建立起與太平洋島國接受 援助對口單位（counterparts）的制度性聯繫（institutional links），此一制 度性聯繫將強化澳洲在各援助發展計畫領域的執行能力，並且在雙邊援助 基礎上，給予島國更多、更直接的專業技術與知識諮詢。此外，澳洲也與 其他援助國及區域、國際組織密切協調合作，雙方透過共同的援助策略取 向、高層對話、合作研究計畫及專業援助人才的制度性聯繫，以其將有限 的援助資源做最大、最有效的利用。
索羅門群島 薩摩亞 – 5％
其他 – 16％ 諾魯 – 4％
吉里巴斯 – 3％
萬那杜 – 7％
東加 – 3％
斐濟 – 7％
– 55％
圖五：澳洲 2005-06 年度對太平洋島國之援助概況圖
（資料來源：引自澳洲國際發展署 2005-06 年度報告）88
87 「澳洲太平洋技術學院」計畫係由澳洲總理霍華德於 2005 年「太平洋島國論壇」中宣布，因
為澳洲政府相信具有競爭力的勞工及技術人力是經濟發展的關鍵，並且更好、更廣泛的教育將有 助於提高太平洋島國的國民所得。該學院將於 2007 年正式招生。
88 AusAid, AusAID Annual Report 2005-06, (Canberra: AusAID, 2006): p. 48. See also <
http://www.ausaid.gov.au/anrep06/pdf/anrep05_06.pdf>
在 2005-06 年預算年度，澳洲對南太地區的總援助金額為 6 億 9,820