第三章 澳洲與南太島國的政經關係
在對新區域主義的形成與發展有一定程度的瞭解之後，筆者擬分政經 關係及軍事安全互動等兩部分，分別討論澳洲對南太島國的政策及雙方的 互動關係。本章一開始將先針對南太地區總體情勢逐一檢視，其中包括國 際社會均極為關心之區域外國家在南太區域進行核子試爆、環境及天然資 源等議題；皆下來挑選南太地區除澳、紐外之最大國巴紐及斐濟，探討澳 洲對該二國之各項政策；另外由於南太島國均屬發展落後、極為貧窮之國 家，因此澳洲對島國的援助政策亦是本章之重要主題。
第一節 南太平洋地區總體情勢分析
冷戰時期，美蘇兩強在政治與軍事上互別苗頭，在世界各地進行圍堵 及反圍堵的行動，即使間或運用經濟手段達到目的，但其核心仍是現實主 義權力平衡的概念，與經濟全球化、自由貿易及開放市場等經貿議題毫無 關連。冷戰結束後，全球體系由兩強權力平衡變成一超多強的格局，缺少 的實力強大的對手蘇聯，美國得以將大部分資源轉移至發展經濟，從而帶 領經貿全球化快速發展，經濟發展成為各國追求的目標。
冷戰結束迄今，雖仍發生波灣戰爭、伊拉克戰爭等事件，以及近年來 中國勢力加速進入非洲大陸等發展，表面上雖仍展現出國際政治、權力政 治之運作，然背後隱含之意義卻顯而易見，國家經濟發展不能缺少能源，
在能源日漸枯竭的今日，擁有能源即擁有權力，美、中等國染指上述區域，
其目的便在掌握能源，「地緣政治」已由「能源政治」所取代，1傳統靠意 識型態結盟之國際政治運作，其重要性亦早已被自由貿易區、關稅同盟等 區域經濟安排理念所超越。
當前世界局勢瞬息萬變，國際政經關係錯綜複雜，過去冷戰時期聯盟 對抗的國際情勢已產生本質上的改變，由於生產體系與市場機制的國際化 與自由化，再加上網際網路資訊之傳遞無遠弗屆，促使各國金融、資訊、
科技、貿易與投資等關係密不可分，全球化及國際依存化之趨勢加速發展，
奈伊與克歐亨（Robert Keohane）就曾經指出，相互依存是一種互相影響 的狀態，決定這種狀態的是國際交流，包括人員、財貨、資訊與資本。2 因此，在全球化的時代，各國在制定相關政策時，必須相互配合與磋商，
以避免衝突發生，沒有任一國家能獨善其身。
世界各國對於經濟影響到國家安全有相當認知，在評價一國的國力佔 有相當重要的地位，因而致力經濟發展，而區域性經濟發展或合作則有助 於成員國的經濟發展。澳洲沒有例外的也受到區域化趨勢的影響，實行面 向亞洲的國家安全戰略產生了強大的推動力。這最主要是指歐盟的成立與 擴大，使澳洲深深感覺到與傳統西方貿易伙伴關係正在逐漸疏遠，如果再 被排除在亞洲經濟圈之外的話，國家經濟發展前景堪憂。3
1 有關「能源安全」及「能源外交」議題之探討專文或書籍甚多，如 Bielecki J., “Energy Security:
is the wolf at the door,” The Quarterly Review of Economics and Finance, Vol. 42 No. 2, (Summer 2002); Bohi D. R. and Toman M. A., “Energy Security: externalities and policies,” Energy Policy, Vol.
21 No. 11, (1993); Daniel Yergin, “Ensuring Energy Security,” Foreign Affairs, (March/April 2006);
Erica Streker Downs, China’s Quest for Energy Security, (Santa Minica: Rand, 2000)
2 Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition (Boston: Little, Brown & Co., 1977): pp. 8-9.
3 Tony Kevin, “Australian Foreign Policy at the Crossroads,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 56 No. 1 (April 2002), pp. 31-7.; Peter Chalk, Australian Foreign and Defense Policy in the Wake of the 1999/2000 East Timor Intervention, (Santa Monica: Rand, 2001): pp. 5-17.; Alexander Downer, “Securing Australia’s Interests: Australian Foreign Policy Priorities,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 59 No. 1 (March 2005), pp. 7-12.; Australian Department of Foreign Affairs and Trade, ASEAN and Australia: 30 years of development co-operation, (Canberra: Australian Department of Foreign Affairs and Trade, 2004)
歐洲國家中，影響澳洲最大的國家是英國，長期以來，英國一直扮演 澳洲宗主國的角色，澳洲的對外貿易主要亦集中在英國、西歐和大英國協 國家。1960 年代歐洲共同體建立和 1973 年英國加入歐洲共同體對澳洲帶 來莫大壓力。一旦英國進入歐體，就意味澳洲在英國市場的空間將越來越 小，英國加入歐體影響澳洲的出口，由於歐體對輸入集團外國家之農產品 徵收高額進口稅，稅額相當過去農產品關稅的三倍。4同時，1960 年代末，
澳洲發展本國製造業，但歐體的關稅壁壘政策，使澳洲原本競爭力就不強 的製造業更難進入歐洲市場，但歐體對澳洲出口卻持續成長，導致澳洲貿 易逆差不斷擴大。5因此，澳洲意識到必須儘速尋找新市場，以扭轉此一趨 勢，而經濟迅速發展的東亞地區，便成為澳洲對外貿易及投資的理想區域。
澳洲從 1952 年 9 月發生戰後第一次經濟衰退以來，到 1980 年代末，
總共經歷了七次經濟衰退，6而每次衰退幾乎都與全球經濟危機同時發生。
而 1980 年代經濟週期的衰退，出現了 13 年來第一次貿易逆差。7澳洲急需 尋求新的貿易伙伴和市場，澳洲政府也意識到其與傳統歐洲市場關係已逐 漸疏遠，利基也在急速流失中，反觀亞洲國家正在進行一場新工業革命，
澳洲未來的經濟繁榮將取決於和亞太各國經濟融合的程度。8
長期被國際社會忽略、被視為國際政治邊緣人的的南太島國，在經濟 全球化的浪潮撲天蓋地而來之際，亦無法置身事外，雖然困難重重，多數
See <http://www.ausaid.gov.au/publications/pdf/asean_australia.pdf>; Curtis Anderssen, “Australia and ASEAN: Old Problems, New Opportunities,” 《澳洲研究》，第六期（2005 年 9 月），頁 145-74。John Ravenhill, “Australia and East Asian Regionalism,”《WTO 研究》，第三期（2005 年 9 月），頁 1-37。
4 林漢隽，《太平洋挑戰：亞太經濟及其文化背景》（上海：學林出版社，1987），頁 204。
5 Michael Emmery, Australian Manufacturing: A Brief History of Industry Policy and Trade Liberalisation, (Canberra: Library of Australian Parliament, 1999)
See <www.aph.gov.au/Library/Pubs/rp/1999-2000/2000rp07.htm>
6 B. Dyster and D. Meredith, Australia in the International Economy, in the Twentheth Century, (Cambridge: Cambridge University Press, 1990); B. Dyster and D. Meredith, Australia in the Global Economy,(Cambridge: Cambridge University Press, 1999)
7 沈仲棻，《澳大利亞經濟》（上海：華東師範大學出版社，1991），頁 109。
8 趙曙明，《當代澳大利亞社會》（南京：南京大學出版社，1993），頁 58-9。
島國政府仍將發展經濟列為政策目標，全力發展經濟。對澳洲而言，南太 區域則係歐洲、東亞地區之外的另一個重要貿易替代區域。也因為距離 近，冷戰結束後出現權力真空，使得澳洲及南太島國的往來益加密切，這 些交流不論是雙向的經貿互動或是單向的經濟援助，在某種程度上均會在 澳洲與南太平洋國家間形成相互依存的關係。
澳洲在南太區域的利益基本上是戰略性的，9商業及貿易利益並非主 要。南太地區之所以對澳洲具有重要戰略價值有其歷史背景，由於德國在 新幾內亞島東北部建立一保護區，澳洲及紐西蘭便於 1884 年支持英國在 其東南部建立另一保護區，以為抗衡，1906 年澳洲正式管理東南新幾內亞 地區及巴布亞（前英屬新幾內亞），二次大戰後，上述領區域合併成為巴 布亞紐幾內亞。10二次大戰期間，日本首度佔領澳洲北部，太平洋島國頓 時成為戰略重地，各方競相爭逐。
二次大戰結束後，太平洋島國對澳洲之重要性降低，一直到 1970 年 代，澳洲的戰略重心均在東北亞及東南亞，太平洋區域在很大程度上以不 在澳洲外交政策的議程中。然而，1962 年西薩摩亞獨立所開啟的太平洋去 殖民化運動，使得國際強權再度將目光轉回這些新興獨立的小島國上，11 特別是美蘇冷戰加劇及 1982 年聯合國海洋法公約通過後12，各國對太平洋 島國的興趣更加濃厚。
9 Australian Socialist Equality Party, “Australian PM outlines indefinite military agenda in South Pacific,” World Socialist Web Site, 18 January 2007
See <http://www.wsws.org/articles/2007/jan2007/sep-j18.shtml>; Donald Denoon, Philippa Mein-Smith and Marivic Wyndham, A History of Australia, new Zealand and pacific, (Melbourne:
Blackwell Publishing, 2000): pp. 320-2, 340-64.
10 John Connel, Papua New Guinea: The Struggle for Development, (London: Routledge, 1997): pp.
1-8.
11 王華，「評西方學者的薩摩亞研究」，《史學月刊》，第三期（2005 年），頁：93-9；John Connel,
“Independence, dependence and fragmentation in the South Pacific,” Geojournal, Vol. 5 No. 6, (November 1981), pp. 583-8.; Sir Guy Powles, “Another View on Western Samoa’s Post-war Development to Independence,” Pacific Islands Monthly, (November 1967), p. 65.
12 允許靠海國家擁有寬達 200 海哩的專屬經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ），從而擁有專 屬經濟區內漁貨探勘之專屬權利。See <http://www.globelaw.com/LawSea/ls82_2.htm#Part_V>
澳洲南太政策的主軸在於維持區域穩定及和平發展，不管是在雙邊（國 對國）或多邊領域（透過區域組織），澳洲都是太平洋區域的最大捐助國，
澳洲也與島國進行國防合作，提供人員訓練及設備，並對島國的專屬經濟 區進行海空巡航，以維護島國之權益，例如澳洲已提供 12 艘巡航艇給南 太島國以進行巡航任務，後勤維修及花費均由澳洲負擔。13
直到 1980 年代，澳洲的南太政策一直是以防止該區域落入可能對西方 國家利益產生威脅之國家控制為主要目標（strategic denial），14該政策取向 落實在防止蘇聯勢力進入太平洋地區，直到 1980 年代末蘇聯解體始告終 止。此外，此時期澳洲政府也發現，太平洋島國自主意識提高，開始採取 較為獨立的外交政策，對澳洲及其他西方國家之政策開始有不同意見。
時序進入 1990 年代，澳洲的南太政策再度調整，強調「建設性承諾」
（Constructive Commitment），澳洲開始扮演一個對南太島國友善、支持的 夥伴角色。15明顯的例子在於澳洲在南太平洋論壇中極為活躍，積極參與，
在後冷戰時代，澳洲對南太政策的思維從戰略性轉成較為實際的經濟發展 及環境議題。然而由於經濟規模、天然資源、人口等巨大差異，澳洲出口 至南太島國之貿易額僅佔澳洲對外出口總額不到 3％，進口總額更低到 1
％，16但澳洲在巴紐則有巨大投資、貿易及商業利益，貿易總額約十億美 元。此外，澳洲對南太島國，特別是美拉尼西亞、斐濟、玻里尼西亞及密
13 Commonwealth of Australia, Australia’s Regional Security. Ministerial Statement by Senator the Hon. Gareth Evans QC, (Canberra: 1989): p. 19; Stephen Merchant, “Australia’s Defence Cooperation Program and Regional Security,” in Hegarty and Polomka (eds), The Security of Oceania in the 1990s.
Volumn 1: Views from the Region, (Canberra: ANU Strategic and Defence Centre, Canberra Papers on Strategy and Defence No. 60, 1989): pp. 71-7.
14 Richard Herr, “Regionalism, strategic denial and South Pacific Security,” The Journal of Pacific History Vol. 21, No. 3-4, (1986), pp. 170-82; Richard Herr, “Diplomacy and Security in the South Pacific: Coping with Sovereignty,” Current Affairs Bulletin Vol. 63, No. 8, (January 1987)
15 Senator Gareth Evans, Australia’s Regional Security. Ministerial Statement, XXIX/89, (December 1989), pp. 45-6; Derek Mcdougall, “Australia and Asia-Pacific Security Regionalism: From Hawke and Keating to Howard,” Contemporary Southeast Asia, Vol.23 No.1, (April 2001), pp. 590-608.
16 Ross Babbage, “Australian Interests in the South Pacific,” in Albinski et. Al., The South Pacific:
Political, Economic and Military Trends, (Washington: Bassey’s, 1989): p. 64.
克羅尼西亞等地區之援助金額也很可觀。例如 2005-06 年，澳洲就提供巴 紐 4 億 9,230 萬美元之援助，其餘島國則共 4 億 6,300 萬美元。17
儘管澳洲國力遠強於南太諸島國，然而由於「自決原則」已成為國際 主流，且為避免與南太島國澳洲係老大之不良形象，澳洲在其與南太島國 互動過程中，勢必將島國之反應與意見納入國內政策辯論，以求得更為全 面之南太政策，同時也將政策錯誤之風險降到最低。冷戰結束後，兩極國 際體系崩解，全球化時代來臨，新議題不斷出現，謹概述目前南太區域之 重要國際政治議題如下。
一、外部與內部安全議題
不像世界各主要區域如東亞、南亞、中東等，冷戰期間在太平洋區域 使用武力或威脅使用武力以規範國家互動關係基本上極為少見，除了巴紐 及西巴布亞（印尼領土）有陸地國界外，18太平洋地區的所有國家間疆界 均為海洋，也不像東南亞及加勒比海國家距離極為接近，太平洋島國散佈 在廣大的太平洋上，彼此間距離遙遠，且有關海洋管轄權的爭議及不確定 性均已透過談判解決，19因此，在南太區域，絕不會出現像南沙群島般多 國僵持不下的問題。
由於沒有疆界或海界爭端的困擾，且島國彼此間關係基本上良好，因 此各國的國防武力主要任務便轉移到維持國內秩序，打擊異議份子及分離 主義運動，或是如同 1987 年的斐濟一般推翻政府。20然而，某些國家的內
17 Australian Agency for International Development (AusAID), Summary of Australia’s Aid Programme 2005-06, See < http://www.ausaid.gov.au/publications/pdf/summary_2005_2006.pdf >
18 雖然巴紐可能因邊界問題與印尼發生衝突，但目前情勢尚稱穩定，只要維持現狀，即使發生
爭執，兩國仍可輕易使用外交手段解決，不太可能發生武裝衝突。
19 一個距離接近導致衝突的例子是所羅門群島及布干維爾，1993 及 1994 年曾發生動亂及武裝衝
突，造成所羅門群島政府及巴紐政府關係緊張。
20 Andrew Scobell, “Politics, Professionalism and Peacekeeping,” Comparative Politics, Vol. 26, No. 2 (January 1994), pp. 187-201.
政發展仍提供鄰國以武力介入干涉的機會，如 1980 年，新獨立的萬那杜 共和國政府在巴紐軍隊及澳洲後勤及情報支援下，成功壓制該國的分離主 義運動。21另外在 1987 年 4 月斐濟的第一場政變中，澳洲及紐西蘭軍隊已 整裝待發，只要其在斐濟之公民因政變致生命遭受威脅，該國將軍事介 入。1989 年以來，澳洲在巴紐布干維爾問題上並未提供太多協助，直到 1994 年底，澳洲才提供資金及後勤支援，向布干維爾地區派遣短期的維和 部隊，以確保和平對話順利進行。22
除了島國間發生武裝衝突的機率微乎其微外，在可預見的將來，太平 洋島國面臨區域外武力威脅或攻擊的可能性亦不高，部分原因在於二次大 戰期間，島國選擇加入西方陣營，大戰勝利後，南太地區自然成為美、英 等西方國家之勢力範圍，除美國且在關島、夏威夷駐軍外澳洲亦提供島國 國防軍事援助，23使得太平洋島國與其他地區國家相比較為安全。
沒有外來武力威脅，加上經濟發展普遍不足，因此島國的國防預算向 來極低，只有巴紐、斐濟及東加擁有常備部隊，但仍沒有能力將武力投射 到境外，即使僅是國內危機，仍將使上述三國之國防武力、後勤支援、情 報通訊等面臨嚴酷考驗，如同巴紐在布干維爾危機中之遭遇。
在國際層次，南太區域迄今尚無任何安全或軍事條約，島國多將希望 放在澳洲及紐西蘭在危機中提供協助（即美澳紐公約，Australia New Zealand United States Treaty, ANZUS），但在 1980 年代末期，在紐西蘭禁止
21 Norman MacQueen, “Beyond Tok Win: The Papua New Guinea Intervention in Vanuatu in 1980,”
Pacific Affaris, Vol. 61, No. 2 (Summer 1988), pp. 235-252.
22 Peter Sohia, “Weaving Consensus: the Papua New Guinea – Bouganville Peace Process,” Accord, Issue 12 (2002), See <http://www.c-r.org/our-work/accord/png-bougainville/early-interventions.php>
23 關島基地群戰略地理位置十分重要，由設在以關島為中心的馬利亞納、加羅林和馬紹爾等群
島上的基地和軍事設施組成，是太平洋地區美軍二線基地的核心，是美軍西太平洋作戰體系的重 要戰略支點和聯繫本土與東亞的重要樞紐，目前，美已在關島部署了 63 枚 AGM—86C 型空射巡
航導彈，完成美空軍第二大航空燃油儲庫（容量 2.16 億升）；建立第十五潛艦中隊，並已部署三
艘「洛杉磯」級核動力攻擊潛艇，該基地亦是美空軍第十三航空隊司令部駐地。
任何國家之核子動力船舶靠港、訪問或補給後，島國對於是否能夠依賴美 澳紐公約給予安全保障的態度分成兩派，多數美拉尼西亞國家支持紐西蘭 之作法，並認為此係獨立行使國防政策之表現，而較為保守的玻里尼西亞 國家則憂心紐西蘭的態度將影響美澳紐公約的團結，從而削弱其對南太島 國可能提供的安全保證。24
二、核子試爆議題
太平洋地區因為地廣人稀，且距離國際政治中心遙遠，成為美、英、
法等國進行核子試爆之最佳地點，直到 1961 年美國將核子試爆地點移往 內華達州為止，南太平洋區域一直是美國及英國進行核子試爆之場所，
1966 年至 1975 年間則是法國在南太地區進行核子試爆的高峰期，以法國 而言，法屬玻里尼西亞的摩陸羅亞（Moruroa）及芳卡（Fangataufa）孤立 環礁是法國進行核子試爆之地點。25法國在 1992 年 4 月終止地下核子試 爆，但 1995 年 6 月法國政府突然宣佈將在 1995 年底至 1996 年初進行一 系列核子試爆。26
除了反對核子試爆外，南太島國同樣反對先進國家將核子廢料及有毒 廢氣物傾倒在南太海域，此一反核立場促成 1985 年「南太平洋非核區條 約」（South Pacific Nuclear Free Zone Treaty）的簽訂（即所謂的Treaty of
24 Keith Jackson and Jim Lamare, “Politics, Public Opinion and International Crisis: The ANZUS Issue in New Zealand Politics,” in Jacob Bercovitch (ed.), ANZUS in Crisi: Alliance Management in Intenraitonal Affairs (Houndsmills: MacMillan Press, 1988): pp. 160-90.
25 根據統計，法國自 1966 年起至 1990 年止，共在南太區域（主要在法屬玻里尼西亞環礁）進
行 44 次陸上核子試爆及 115 次地下核子試爆。Joachim Ribble and Matthias Tomczak, “An Impact Assessment for the French Nuclear Weapon Test Sites in French Polynesia,” Marine Pollution Bulletin, No. 21 (1990), pp. 536-42.
26 Tish Falco, Case Study: French Nuclear Tests in the South Pacific, American University, November 1997. See <http://www.american.edu/ted/ice/mururoa.htm>
Rarotonga），1985 八個南太平洋論壇會員國在庫克群島首府Rarotonga舉 行的論壇中簽署上述條約，目前共有 12 個會員國，分別是：澳洲、庫克 群島、斐濟、吉里巴斯、諾魯、紐西蘭、紐埃、巴紐、所羅門群島、吐瓦 魯、西薩摩亞。
年
27澳洲在促成非核條約通過及會員國簽署的過程中扮演重 要且吃重的角色，因為一方面該條約須忠實反應島國對於反核立場之共 識，另一方面則必須不與美、英等西方國家在太平洋區域的軍事活動利益 相衝突，如無害通過及船艦友善靠港等，這對澳洲外交政策是一大挑戰。
在法國仍在南太平洋地區進行核子試爆的同時，澳洲政府於 1983 年 10 月率領「艾金森調查團」（Atkinson Mission）至法國核子試爆地點進行 實地訪查，並提出一份調查報告，該報告指出核子廢料可能在長期會對南 太島國造成某種程度的影響，但同時卻對試爆對於島民健康及南太環境的 威脅持保留態度。28法國同樣也對各國及島國的憂慮採取若干補救措施，
法國政府除一再重申核子試爆並不會對島民健康及南太地區的環境造成 負面影響，並且邀請區域領袖至法屬玻里尼西亞給予核子試爆簡報外，亦 提供試爆相關資料予艾金森調查團及其他研究機構，以證明法國在南太地 區進行的試爆行動並不會對區域造成影響。
然而，島國及島民的憂慮並未減少，短期內或許看不出影響，但長期 以往，核廢料及放射線對島民及天然環境（如海洋資源、珊瑚礁等）仍具 有高度危險性。29島國領袖即諷刺地表示，「如果核子試爆真的安全的話，
為什麼不在法國都會區進行？」對於島國政府而言，除了環境污染及健康
27 Toshiki Mogami, “The South Pacific Nuclear Free Zone: A Fettered Leap Forward,” Journal of Peace Research, Vol. 25, No. 4 (December 1988), pp. 411-30.; Papadimitropoulos, “The Rarotonga Treaty: A regional approach to non-proliferation in the South Pacific,” IAEA Bulletin, Vo. 30, No. 1 (1988), pp. 29-31.
28 H. R. Atkinson, Reports of a New Zealand, Australian, Papua New Guinea Scientific Mission to Moruroa Atol, (Wellington: New Zealand Ministry of Foreign Affairs, 1984)
29 根據法國醫學研究機構 Inserm 最新研究報告顯示，法國在太平洋區域核子試爆所產生的輻射
塵與試爆地點方圓 1,000 英里以內居民的甲狀腺癌罹患率上升有絕對關係，該研究機構並且要求 法國國防部資助研究經費，並且全面對曾參與核子試爆的國防部人員進行甲狀腺癌檢查。
因素之外，西方國家在太平洋區域進行核子試爆基本上仍是殖民主義的遺 毒，他們持這種看法的原因有二，首先是法國政府不顧島國的反對，一意 孤行；第二則是法國選擇在十九世紀帝國主義時代獲取的領土法屬玻里尼 西亞進行核子試爆，該地區人民對於核子試爆完全沒有選擇權。30
三、環境與天然資源議題
除了核子試爆可能產生環境污染及島民健康問題外，南太島國由於土 地面積狹小，且海拔幾乎與海平面相同，因此溫室效應所造成的海平面上 升對島民生存而言具有致命的影響，如吉里巴斯最高點僅高於海拔五公 尺，其餘低海拔國家及屬地包括有吐瓦魯、馬紹爾群島、諾魯、紐埃、托 克勞及北馬里亞納國協等，而即便是在平均地勢較高的島國，其農業用地 及精華地區也都集中在地勢較低的海岸區域，而面臨相同的威脅。31島國 政府對溫室效應可能造成巨大影響的擔憂則體現在 1989 年的南太平洋論 壇會議中。32
1990 年 論 壇 焦 點 再 度 集 中 在 環 境 議 題 ， 島 國 領 袖 憂 慮 在 強 斯 頓
（Johnston）環礁銷毀化學武器所可能帶來的風險，33而 1994 年在澳洲布 里斯本舉辦的論壇高峰會則首度將南太區域環境破壞與資源過渡開發相 連結，澳洲政府提出不負責的森林、漁業及其他對天然資源的開發政策所
30 Tariq Rauf, “Viewpoint: French Nuclear Testing: A Fool’s Errand,” The Nonproliferation Review, (Fall 1995), pp. 49-57.
31 Harold Brookfield, “Global Change and the Pacific: Problems for the Coming Half-Century,” The Contemporary Pacific, Vol.1, No. 1 & 2 (1989), pp. 1-19; Muriel Brookfield and R. Gerard Ward, New Directions in the South Pacific. A message for Australia, A message for Australia, (Canberra: Academy of the Social Sciences in Australia, Research School of Pacific Studies, The Australian National University, 1998): p. 68.
32 詳見第二十屆南太平洋論壇公報，Twentieth South Pacific Forum Communique at Kiribati, (1989), See <http://www.forumsec.org/_resources/article/files/1989%20Communique.pdf >
33詳見第二十一屆南太平洋論壇公報，Twenty First South Pacific Forum Communique at Vanuatu, (1990), See < http://www.forumsec.org/_resources/article/files/1990%20Communique.pdf>
可能對環境造成破壞的理論，論壇並通過會員國應在資源開發及環境保育 方面充分交換意見之決議，建立一套行為準則，以求南太區域的環境及經 濟永續發展。34
在上述議題中，漁業資源開發成為南太區域事務的優先事項，1980 年 代美國拒絕接受並批准聯合國海洋法公約（Law of the Sea Convention），以 及在鮪魚工業蠻橫的態度招致南太島國政府嚴厲抨擊，當時的澳洲總理霍 克就回憶道：「美國鮪魚業漁民掠奪性、有時甚至是海盜式的捕魚行為，
拒絕對南太島國提供補償，使美國再也得不到島國的尊敬。」35直到 1986 年多邊漁業協定的簽署，才在某種程度上修補了極度低迷的島國與美國關 係。近年來島國與澳洲、紐西蘭則不斷譴責日本、台灣漁民非法使用漂網 及拖網漁船在南太海域捕魚，並且禁止台灣及日本漁民在該區域捕魚。
因此，為進一步有效管理南太島國在 200 浬專屬經濟區內的的漁業資 源，維護島國的漁業利益，南太平洋論壇 17 個會員國於 1979 年 8 月成立
「太平洋島國漁業局」（Pacific Islands Forum Fisheries Agency），總部設於 索羅門群島首都荷尼阿拉（Honiara），成為南太平洋論壇的附屬機構。36 該局設立「論壇漁業委員會」（Forum Fisheries Committee），每年集會一次，
任務在制訂區域漁業政策、審核預算及區域內的漁業合作計畫。然而，南 太區域漁業合作進展仍極其有限，根據統計，由於管制鬆散，外國漁船非 法捕魚層出不窮，因此南太島國核發外國漁船入漁證費用收入大幅減少 50
％，島國欲完全獲得開發其專屬經濟區漁業資源之利益仍有很長一段路要 走。37
34詳見第二十五屆南太平洋論壇公報，Twenty Fifth South Pacific Forum Communique at Australia, (1994), See < http://www.forumsec.org/_resources/article/files/1994%20Communique.pdf>
35 Bob Hawke, The Hawke Memoirs, (Melbourne: William Heinemann Australia, 1994): p. 222.
36 See < http://www.ffa.int/ >
37 Ron Duncan, “Troubled Fishing in Pacific Waters,” Pacific Economic Bulletin, Vol. 21, No. 3
四、冷戰結束的意涵
冷戰結束及其對國際社會所帶來的影響，在某種程度上為島國在後冷 戰時期的發展創造了機會。聯合國及其他國際組織的影響力增加，代表了 島國及其他小國家利益受到更多保障，即使這些國際組織在制度上及運作 上仍有限制及缺陷。此外，這些小島國再也不用在美蘇兩大陣營間左右為 難，或者使其內政及外交政策遭到綁架。例如在冷戰時期，為了符合安全 與防衛需要，美國堅持在島國託管地的繼承問題上應建立一套憲政體制。
另一個例子則顯示，在冷戰結束後，俄羅斯於 1990 年在聯合國安理會不 再使用否決權杯葛終止美國託管密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島共和國及 北馬里亞納國協之授權。38
冷戰結束後，美國對南太政策也做了相應的調整，美國開始願意接受 密克羅尼西亞聯邦及馬紹爾群島共和國擁有更大的、獨立的主權，美國也 一改過去不願在帛琉建立軍事基地的政策，開始對帛琉提供更多的軍事保 證，並且促成了 1994 年底與美國的自由聯合（Free Association）關係。39
島國也因冷戰結束而在國際政治上獲得若干利益，至少在自尊上得到 強化，因為冷戰結束使得東西兩大戰營的「戰略排斥」（Strategic Denial）
對抗真正終止，島國不再面臨選邊站的難題，可以更為自由地主張主權獨 立，並發展及多元化其對外關係，沒有傳統西方強權強加壓力與意見的負 擔。然而到目前為止，島國利用冷戰結束，國際體系多元化此一絕佳機會 積極發展新外交關係之成果頗令人失望，因為島國政府認為多元化其對外
(November 2006), pp. 98-105.
38 Glenn Petersen, “The Federated States of Micronesia’s 1990 Constitutional Convention: Calm before the Storm,” The Contemporary Pacific, Vol. 6, No. 2 (1994), pp. 337-67.; Gary Smith, Micronesia: Decolonisation and US Military Interests in the Trust Territory of the Pacific Islands (Canberra: Peace Research Centre, Research School of Pacific Studies, Australian National University, 1991), p. 3.
39 Matthew P. Daley, “United States towards the Pacific Islands,” DISAM Journal (omline), (Spring 2004), See < http://findarticles.com/p/articles/mi_m0IAJ/is_3_26/ai_n6110510 >
關係雖然對其國家發展有益處，但同時也伴隨著風險及成本，因此島國政 府仍多專注於鞏固其與既有殖民母國之雙邊關係，而沒有令人耳目一新的 開創性成果。
在一個益加複雜、互賴及多極的世界體系中，島國政府事實上有更多 選擇可以增進其國家利益，但重點在於他們的利益是被國際社會所承認與 保護的，然而實際上，鑒於島國有限的資源與力量，特別是專業人才與技 術，以及西方強權仍視剝削島國為理所當然及島國政府缺乏魄力，島國欲 增進其國家利益並非易事。再者，即使島國不再需要在美蘇兩意識型態對 立的陣營間選邊站，或許未來島國仍將發現他們仍無可避免地捲近各強國 間的利益爭奪中。
雖然僅有少數人鼓吹冷戰時期兩極對立的情勢有助於國際體系的穩 定，但不可否認地，太平洋島國在某些方面確實能從兩極對立的情勢中獲 得若干利益，例如在前蘇聯於 1976 年與東加王國「洽談」雙邊援助及漁 業協議之後，澳洲馬上大幅增加對東加王國的援助。而在大部分的冷戰時 期，澳洲及美英等西方國家持續提供南太島國各項援助與協助，目的即在 於確保島國能心無旁騖的接受西方陣營的外交及軍事安全領導，以對抗共 產主義。1980 年代中期，吉里巴斯及萬那杜與前蘇聯達成短期的優惠漁業 協議，目的或許即在於分化島國與西方國家的密切互動。整個 1980 年代，
為了防止前蘇聯與太平洋島國建立關係，美國及日本等國更加注意南太島 國的動態並持續增加援助，並且促使美國加速解決與島國的漁業糾紛。40
然而在一個更加多元的新國際體系中，島國政府意識到南太區域更難 以獲得強權的關注，建議與協助。1990 年代初，島國的外來援助金額幾乎
40 John C. Dorrance, “The Soviet Union and the Pacific Islands: A Current Assessment,” Asian Survey, Vol. 30, No. 9 (September 1990), pp. 908-25.
不再成長甚至開始下降，在世界的其他角落有更多有希望的競爭對手等待 援助與投資，例如前蘇聯加盟共和國及非洲國家。因此島國目前需要做到 的是確保有限的外來援助資源可以做到最有效的利用，提昇援助國的信 心，進而爭取更多援助。
第二節 澳洲與南太島國的互動關係
如同前面的討論，南太區域是一個多元、複雜、動態且互動關係隨時 改變的區域，1980 年代初期，澳洲在南太區域的領導地位仍無法撼動，然 而冷戰結束後，澳洲在南太區域的領導角色開始受到挑戰，即使澳洲的影 響力仍大。41本時期由於全球化及冷戰結束的關係，島國所發生的問題更 加棘手，常常不是澳洲一個國家就可以解決，單邊主義已經不是選項，與 島國合作解決問題才是正途，也因為如此，島國政府自信心大增，因為以 往一面倒依賴澳洲的不對等關係終於產生質變，澳洲也開始需要島國政府 的配合甚至協助。棘手的問題加上自信心增強，使得島國在擴大其對外關 係互動領域上展現強烈企圖心，同時也使得區域外強權有機會進入南太區 域，扮演一定程度的角色。
在此一更加複雜的國際環境中，澳洲將更需要發展出一套更為積極、
更有技巧的外交途徑，以維護並促進其國家利益。追求國家利益的過程中 經常需要巧妙的手腕以平衡各方勢力，以巴紐布干維爾危機為例，澳洲在 協助其前殖民地巴紐政府解決布干維爾危機的同時則聲稱，布干維爾危機
41 Grey Fry, “Australia and the South Pacific”, in P. Boyce and J. Angel. eds, Diplomacy in the Marketplace; Australia in World Affairs, 1981-90 (Melbourne: Longman Cheshire, 1992)
係巴紐內部事務，澳洲不會也不願介入。在資源有限且仍有許多更重要地 區、議題佔據澳洲外交政策的辯論時，澳洲需要更為精準且切重目標的南 太政策取向，目標的選擇當以對澳洲而言最具經濟與戰略相關性的國家為 優先，亦即美拉尼西亞國家及斐濟等。42
澳洲也需要與其他在南太區域有利害關係的強權發展建設性互動，除 了法國之外，在殖民主義時期在南太地區擁有利益的西方國家已不再尋求 在南太地區事務中扮演主要角色，如英國已經大幅減少其在南太區域的援 助及其他計畫，扮演最小程度的角色。美國則在 1980 年代後期使展現其 對南太地區的興趣，但是在後冷戰時期，美國在太平洋區域的利益基本上 就是美屬密克羅尼西亞。43
對法國而言，法國不斷尋求國際社會承認其為南太區域事務一個合 法、負責任的參與者，並且事實上長期與南太島國保持良好關係，直到 1995 年法國政府宣布將重新進行核子試爆，關係始開始惡化，而此一關係的破 壞效果是巨大的，法國與南太島國包括澳洲的關係幾乎全面破壞，需要長 時間來修復，而對於法國的動機與態度的憂慮則將進一步使區域政治蒙上 陰影。44
1998 年新喀里多尼亞針對該地區的憲政發展舉行公民投票，投票結果 顯示新喀里多尼亞將在未來 15 至 20 年間逐步自法國接手相關政府職能
（除國防、外交、貨幣及公共秩序等外），而擁有更高之主權獨立地位。45
42 2005-06 年澳洲與斐濟雙邊貿易總額約為 6 億 3,400 萬澳元，澳洲為斐濟第二大進口國，亦為 第二大出口目的國。See < http://www.dfat.gov.au/geo/fs/fiji.pdf >
43 Emil Friberg, Kendall Schaefer and Leslie Holen, “US Economic Assistance to two Micronesian Nations: Aid Impact, dependency and migration,” Asia Pacific Viewpoint, Vol. 47, Issue 1, (April 2006), pp. 123-33.
44 Keith Suter, “South Pacific Anger over French Nuclear Testing,” Contemporary Review, Vol. 268, Issue 1561 (February 1996), pp. 57-62.
45 David A. Chappel, “The Noumea Accord: Decolonization without Independence in New Caledonia,”
Pacific Affairs, Vol. 72, No. 3 (Autumn 1999), pp. 373-5.
而在法屬玻里尼西亞，一旦核子試爆結束，要求更高自主權的壓力必然隨 時而來。對澳洲而言，這些屬地的爭端由法國來解決符合澳洲的國家利 益，因為由法國出面將可提供不同屬地不同的長期解決方案，而國際利益 與外交壓力將如同在 1980 年代新喀里多尼亞問題中扮演重要角色。
1980 年代後期，日本也開始對南太地區展現興趣，但到了後冷戰時 期，此一興趣則逐漸消失。日本已經與美屬密克羅尼西亞島國發展出緊密 的商務和投資關係，另外與美拉尼西亞國家及斐濟、巴紐等國亦同，日本 亦提供島國不少援助。46其他東亞國家亦對南太區域展現濃厚興趣，最明 顯的例子是印尼及馬來西亞，他們的主要興趣是在巴紐。這些國家並不尋 求在南太事務中有極大影響力，也不是大援助國，他們的目的僅在於與巴 紐建立關係，為了達成此一目標，私人公司常使用遊走法律邊緣的手段已 獲取最大利益。47澳洲對此必須有所行動，必須給予巴紐再發展其與區域 外國家關係時忠告，在澳洲與南太地區島國互動時，澳洲與其他國家的緊 張關係將無可避免，時時刻刻都可能產生。
澳洲預期將與紐西蘭在南太區域中充分合作，兩國間友善的對抗必須 限制在一定程度以內，澳洲及紐西蘭在南太區域的利益並不總是相同，澳 洲必須對此有所認知。在 1990 年的南太平洋論壇中，儘管有來自島國巨 大的壓力與反彈，澳洲仍支持美國在強斯頓環礁銷毀化學武器的決定。然 而紐西蘭在此事件中卻選擇保持中立，一方面表達理解澳洲的立場，一方 面又對島國的遭遇表示同情。另一個例子則是法國宣布將在 1995 年底重 新在南太地區進行核子試爆，紐西蘭對此事件立即且強烈的反應為其在南
46 Alan Rix, “Japan's Aid Diplomacy and the Pacific Islands,” Pacific Affairs, Vol. 73, No. 1 (Spring 2000), pp. 153-4.
47 例如 1980 年代中期，當時的印尼陸軍總司令穆丹尼（Benny Murdani）將軍捐贈了 14 萬美元 給當時的巴紐外交部長、巴紐前陸軍總司令狄洛（Ted Diro），做為狄洛總司令的「人民行動黨」
（People’s Action Party）之運作資金。Beverly Blaskett and L Wong, “Papua New Guinea under Winti:
Accommodating Indonesia,” Australian Outlook, Vol. 43, No. 1 (April 1989), pp. 55-6.
太區域中的形象加分不少，而澳洲的反應則較慢且了無新意，儘管兩國針 對法國的宣布及如何回應仍有過密切的討論。
儘管紐西蘭亦頗為積極且靈活參與南太事務，但紐西蘭政府有限的預 算料將削弱紐西蘭在南太地區實踐其承諾的能力，48因此，澳洲政府除持 續與南太島國進行雙邊及多邊交往外，也必須協助並確保紐西蘭政府能根 據其國力及經濟發展程度對區域發展及穩定繼續做出貢獻。
南太島國因為天然資源不足，且人口稀少，幾乎沒有現代化工業可言，
因此經濟發展成為南太島國政府施政的主要課題，也是澳洲政府關切的領 域。1994 年以來，澳洲就不斷給予島國政府壓力，希望島國政府可以改善 經濟管理效能，例如澳洲發展協助暨太平洋島國事務部長（Minister for Development Assistance and Pacific Islands Affairs），同時也是國會議員的畢 爾尼（Gordon Bilney）就極為關切後冷戰時期太平洋島國幾近停滯的經濟 體系，並且強力主張島國政府應大刀闊斧採取結構性改革，包括緊縮預 算、政府改造、發展私部門等，他也呼籲進行區域公務部門的合理化作業。
49他表示，除非某些島國政府能夠持續推動改革，以確保施政內容有更高 的可靠性，以及更有效的使用援助經費，否則要澳洲政府維持現行的援助 水準有其實際上的困難。50另外，澳洲前外長科斯提洛（Mr. Michael Costello）亦曾在 1995 年公開表示，「當南太島國的國內政策環境已無法解 決國家所面臨之問題與挑戰時，外來協助亦有其侷限性，效果也有限。例 如澳洲一向對協助南太島國發展不遺餘力，也忠實履行其援助發展之承
48 2004 年紐西蘭援外預算為 2 億 6,000 萬美元，其中用在太平洋地區者為 1 億 2,200 萬美元。See
<http://www.nzaid.govt.nz/library/docs/factsheet-pacific.pdf>
49 「澳洲國際發展協助署」（Australian International Development Assistance Bureau, AIDAB）曾 贊助澳洲國立大學「發展研究中心」（National Centre for Development Studies）針對太平洋島國 所面臨的經濟困境進行廣泛研究，並提出若干報告，該計畫名稱為「太平洋 2010 年」（Pacific 2010），詳見：Rodney V. Cole, ed., Pacific 2010: Challenging the Future, (Canberra: Centre for Development Studies, Australian National University, 1993)
50 Hon. Gordon Bilney (MP), “New Decisions in the South Pacific,” Speech to the Eighth General Assembly of the Pacific Islands Broadcasting Association, Melbourne, 23 August 1995, pp. 7-8.
諾，然而當南太島國的總體經濟環境及經濟政策有嚴重缺陷時，再多的援 助也只會有曇花一現的短期效果。」51
對於島國而言，確保施政的可靠性及有效率當然是值得投資的目標，
但必須注意的是，並不是每個太平洋區域的國家及次區域的情況都一樣，
因此必須對每個島國的實際經濟狀況有完全的瞭解，並且在評估的時候，
盡可能地獲得可靠的資訊。當然，參考其他區域的發展經驗也很有幫助，
也是必須的，例如，已經有針對加勒比海島國及太平洋島國近十年來的經 濟發展進行比較研究的成果出現，研究結果顯示，南太平洋島國的經濟體 系大多依賴初級部門，例如農漁業，較為遠離國際觀光市場、先進農業市 場，並且在相對上，比較容易被國際投資資本所忽略。52
太平洋區域的經濟發展也不同於舉世聞名的「東亞成長模式」（East Asia Growth Model），「東亞成長模式」以出口為導向，鼓勵產品大量出口，
賺取外匯，同時政府僅扮演協助者、鼓勵者的角色，以盡量不干涉產業發 展為原則。53鑒於島國政府固有的制度性缺陷以及缺乏國家認同（僅有部 落認同），比較可以拿來與其比較的可能是非洲國家。
而澳洲政府對於島國經濟發展問題所採取的政策並非一視同仁，基本 上澳洲政府是將大太平洋區域區分為若干小次區域，基於各次區域不同的 特性與問題而給予不同的協助，例如美屬美拉尼西亞區域基本上依賴美國 的協助，與美國關係密切，就地理位置而言，該次區域也具有容易與日本 及東亞國家互動的優勢，因此澳洲政府很自然就不需要給予此一次區域太
51 Michael Costello, “Policy Priorities for the Department of Foreign Affairs and Trade in 1995,” The Australian Journal of International Affairs, Vol. 49, No. 1, (May 1995), pp. 135-43.
52 Yiorgis Apostolopoulos, Island Tourism and Sustainable Development: Caribbean, Pacific and Mediterranean Experiences (Westport: Praeger/Greenwood, 2002): pp. 3-14.
53 Edward K.Y. Chen, “The Total Factor Productivity Debate: Determinants of Economic Growth in East Asia,” Asian-Pacific Economic Literature, Vol.11, No.1 (May 1997), pp. 18-28.
多協助，因為它已較其他次區域佔有較多優勢。
澳洲對於其他次區域的協助與援助就較為顯著，也較容易看到成果。
例如玻里尼西亞次區域及密克羅尼西亞次區域因為缺乏天然資源及本土 的企業家精神（entrepreneurship），使得經濟發展長期落後，另外該二次區 域更因為土地面積狹小及環境脆弱，因此制訂任何振興經濟措施都必須以 不影響環境保育為前提，因此，在可見的將來，該二次區域將持續依賴外 來援助，公部門將繼續在經濟發展上扮演重要角色，私部門的發展仍不甚 樂觀。儘管如此，仍有若干國家充分掌握其產業優勢利基，進行經濟發展，
如東加王國已經建立出口至日本的南瓜果汁市場，為東加王國賺取不少外 匯。54因此，發展島國經濟的最佳途徑便在於鼓勵島國政府嚴格管理其內 部事務，並且妥善運用外來援助，建立現代化的政府體系同時有效管理經 濟發展可能對環境造成的污染。
相對上來說，斐濟及巴紐就擁有較大的發展潛力，巴紐為南太平洋地 區除澳紐之外第一大國，人口、土地面積及天然資源等均遠勝過其他島 國，並且位於印尼及澳洲兩大國之間，戰略位置極為重要；斐濟則是在南 太區域中除澳紐外，土地面積第三大、人口第二多的國家，在島國中相對 進步且穩定，國際地位重要。然而儘管此二國發展潛力在南太地區居領導 地位，具有指標性意義，也是區域內最有希望達成經濟自給自足的國家，
但兩國仍面臨與其他島國相似的問題，亦即政府固有的制度性缺陷、教育 程度不足、技術人才短缺及國家凝聚力不足等。上述的正面特點使得該二 國在澳洲的外交政策中居重要地位，其所面臨的問題更使澳洲不得不正 視，並提供各項協助，蓋此二國的穩定有助於澳洲的國家利益，因此，認
54 Euan Fleming and Anita Blowes, “Export Performance in South Pacific Countries Marginally Endowed with Natural Resoucres: Samoa and Tonga, 1960-1999,” Working Paper Series in Agriculture and Resource Economics, No. 2003-8, University of New England, (August 2003), pp. 16-26. See <
http://www.une.edu.au/gsare/publications/arewp03-8.pdf >
為該斐濟與巴紐為南太區域中與澳洲互動關係最密切的國家亦不為過。以 下筆者便以斐濟及巴紐為例，嘗試分析澳洲的南太政策。
一、斐濟
斐濟國土面積為 18,736 平方公里，為南太地區除澳紐外，面積第三大 國，僅次於巴紐及索羅門群島，人口 845,000 人則為第二多，僅次於巴紐。
1987 年斐濟政變後經濟復原狀況良好，斐濟政府並於 1980 年代推動若干 重要經濟結構改革，並獲得不錯的成果，然而經濟發展必須要有良善的政 府治理與穩定的政治環境，斐濟基本上仍依賴若干貿易協定所給予的優惠 市場准入待遇，如根據「洛梅協定」（Lome Agreement）保證斐濟蔗糖在 歐洲市場擁有某種程度的市場份額。55
同樣地，其他島國也在類似「洛梅協定」的優惠待遇下享有特定程度 的貿易優惠待遇，島國政府因此對強化並延續此類貿易協定的效力頗為重 視，因為這將帶給島國持續的保證經濟利益。然而這種保護性的措施對島 國長期而言有不利影響，因為島國一旦習慣擁有優惠待遇，便會對國際貿 易自由化的區域感到焦慮不安，也會喪失調整自身政策與產業發展方向的 能力，以面對貿易自由化所帶來的衝擊。
澳洲與斐濟政治及經貿關係密切，透過「南太平洋地區經濟貿易合作 協定」（SPARTECA），斐濟及其他太平洋島國享有出口至澳洲市場的優惠 待遇，56澳洲與斐濟在 1999 年在坎培拉簽署「澳洲斐濟貿易暨經濟關係協 定」（Australia Fiji Trade and Economic Relations Agreement, AFTERA），目 標在透過貿易便捷化、商務合約談判、發展工業與技術合作及舉辦商展等
55 Michael Taylor, Fiji: Future Imperfect? (Sydney: Allen & Unwin, 1987): pp.1-13.
56 Roman Gryberg, “The Pacific Island States and the WTO: Towards a post-Seattle Agenda for the Small Vulnerable States,” Global Conference on the Development Agenda for Small States, (2000), pp.
2-3. See
<http://siteresources.worldbank.org/INTPACIFICISLANDS/Resources/ThePacificIsland-WTO.pdf>
方式，以促進並多元化澳洲與斐濟間的貿易經濟與投資關係。57
斐濟也是澳洲在南太地區安全合作的重要夥伴，例如斐濟駐聯合國常 任代表奈杜（Amraiya Naidu）在 2002 年聯合國第三委員會總辯論中提出 以區域立法的方式打擊南太地區的恐怖主義及跨國組織犯罪，獲得各方好 評。58澳洲並與斐濟在 2006 年 8 月簽署「反洗錢協助團隊備忘錄」（Anti Money Laundering Assistance Team MOU, AMLAT MOU），透過該備忘錄，
澳洲將在商業情報分析、洗錢調查、及恐怖份子財務活動等方面提供斐濟 政府技術及人力協助與訓練。59澳洲亦與斐濟簽署有廣泛的「防衛合作計 畫」（Defence Cooperation Programme, DCP）以促進區域安全，根據該項計 畫，澳洲曾於 1994 年及 1995 年分別提供斐濟政府一艘及兩艘太平洋巡邏 艇並持續提供技術及訓練協助，602001 年解除對斐濟政變的制裁後，澳洲 恢復與斐濟全面的國防合作關係。61
斐濟自 1970 年獨立以來就一直維持憲政民主體制，跟英國一樣擁有上 下兩院，上議院議員指定產生，下議院議員則由選舉產生，國家元首為總 理。1999 年 5 月，斐濟依據 1997 年之憲法，舉行全國大選，印度裔族為 主之斐濟「勞工黨」獲得勝利，其領袖喬德利（Mahendra Chaudhry）成為 斐濟首任印度裔族總理。62
57 Media Relseas of the Australian Forieng Ministry, “New Trade and Economic Relations Agreement with Fiji,” 11 March 1999, See <http://www.dfat.gov.au/media/releases/foreign/1999/fa021_99.html>
58 Statement by H.E. Mr. Amraiya Naidu, Permanent Representaive to the United Nations on behalf of the Pacific Islands Forum Group at the General Debate of the Third Committee of the United Nations, 2 October 2002, See <http://www.un.int/nauru/pifstatement03.pdf>
59 Media Relseas of the Fiji Government, “Cabinet Endorses Australian Assistance on Anti-Money Laundering,” 16 August 2006, See < http://www.fiji.gov.fj/publish/page_7256.shtml>
60 Midshipman Steve Bell, “The Pacific Patrol Boat Project,” Australian Maritime Affairs, Issue 2, No.16, (February 2005), See < http://www.navy.gov.au/spc/maritimepapers/piama16/pacific.html >
61 Media Relseas of the Australian Foreign Ministry, “Sanctions Against Fiji are Lifted,” 5 October 2001, See < http://www.dfat.gov.au/media/releases/foreign/2001/fa153_01.html>
62 John Henderson, “The Fiji Election,” New Zealand International Review, Vol. 24, No. 4 (July/August 1999), pp. 15-8.
2000 年 5 月 19 日，為要求印度裔人把政治權力交還給斐濟原著民，
斐濟土著商人斯佩特（George Speight）鼓動軍方武裝分子發動政變，劫持 印度裔的總理喬德利與七名內閣部長，推翻喬德利政府，廢除 1997 年之 憲法，並迫使瑪拉總統（Kamisese Mara）辭職。嗣瑪拉總統宣佈政變為非 法，全國進入緊急狀態並實施宵禁，斯佩特宣布成立臨時政府。5 月 29 日 瑪拉總統在強大壓力下被迫辭職，由武裝部隊司令巴尼瑪拉瑪（Frank Baini-marama）接管政權同時宣布實行軍事管制。
同年 7 月，斐濟最具影響力之原住民「大酋長會議」（Great Council of Chiefs）任命副總統伊洛伊洛（Josefa Iloilo）為總統，再由總統任命卡羅 斯（Laisenia Qarase）為「臨時政府」總理。「大酋長會議」召開緊急會議，
作出三項決定︰第一、成立臨時政府以取代喬德利的政府，並要求立即釋 放人質；第二、建議赦免斯佩特和六名政變分子；第三、重新審議憲法，
以特別保護斐濟族人的權益。「大酋長會議」的決定引起了國際社會不滿，
國際社會認為這是向政變分子屈膝，威脅要對斐濟實行制裁。但斯佩特並 沒有接受「大酋長會議」的讓步，仍拒絕釋放人質。同時明確提出三項要 求︰瑪拉總統必須下台；完全廢除 1997 年種族平等的憲法；立即宣布大 赦政變份子。
2001 年 3 月 1 日，斐濟「上訴法院」判決 1997 年之憲法，繼續有效，
臨時政府為「非法」，總統伊洛伊洛為「代總統」（Acting President），其職 權任期到同年 3 月 15 日終止，再由「大酋長會議」重新任命伊洛伊洛為 總統，並由伊洛伊洛任命卡羅斯為「看守政府」（caretaker government）總 理。卡羅斯政府宣佈於 2001 年 8 月 25 日至 9 月 1 日舉行國會大選，由卡 羅斯領導之「團結斐濟黨」（United Fiji Party，斐濟語簡稱SDL）獲勝，在 71 席國會議員中獲得 32 席，成為國會第一大黨，反對派之「斐濟工黨」
（Fiji Labour Party）獲得 27 席。2006 年 5 月斐濟再度舉行國會大選，「團 結斐濟黨」再度獲得勝利。63
澳洲及紐西蘭對於斐濟政變大感震驚，澳洲外長唐納表示，武裝份子 的行動是犯罪行為，紐西蘭外長菲利普（Philip Goff）則強烈譴責斐濟政 變，並發表聲明要求武裝份子立即釋放人及民選政府官員。64在表達政府 立場的同時，澳洲也同步於 2000 年 5 月 29 日召開內閣會議，商討擬對斐 濟實施的制裁措施，其中包括：停止經濟和貿易協議的執行﹔削減援助﹔
65取消海軍艦船互訪和聯合軍事演習﹔停止體育交流與互訪。澳洲外長唐 納表示，這些措施何時生效，將視斐濟情勢發展而定，但仍有幾項措施將 立即實施，包括：取消斯佩特所持有的澳洲居留權，拒絕核發斯佩特及其 他武裝份子的澳洲入境簽証﹔正在南太各國進行的奧運會聖火傳遞將不 進入斐濟境內等。66
澳洲雖然譴責斐濟政變，但基本上其態度仍是「靜觀其變」，視情勢發 展再對其對斐濟政策做出相應調整，因此雖然政變中的人質於 7 月 13 日 全數獲釋，在某種程度上算是和平落幕，但由於民選政府喬德利政府被推 翻，政變份子獲得大赦，對於澳洲長期以來在南太地區推動的民主、選舉、
憲政法治及政權和平移轉等制度仍是一記重擊，因此澳洲仍決定於同月 18 日正式對斐濟祭出制裁措施，以懲罰斐濟「非憲法和非民主的治理方式」。
首先，澳洲召回駐斐濟高專，中止對斐濟的多數非人道主義援助計畫，斐 濟國家體育代表隊亦被禁止前往澳洲，但仍可以參加 2000 年舉行的雪梨
63 Vilsoni Hereniko, “Interdisciplinary Approaches in Pacific Studies: Understanding the Fiji Coup of 19 May 2000,” The Contemporary Pacific, Vol. 15, No. 1 (Spring 2003), pp. 75-90.
64 人民網。See <http://past.people.com.cn/BIG5/channel2/17/20000519/70654.html>
65 澳洲與斐濟貿易總額佔斐濟外貿總額的三分之二，澳洲每年給予斐濟的援助高達 2,300 萬澳
元，對斐濟經濟及國家運作非常重要。
66 Australian Foreign Minister Alexander Downer interviewed by Australian Broadcasting Corporation (ABC), “Australia develops smart sanctions to punish Fiji,” 18 July 2000, See
<http://www.abc.net.au/7.30/stories/s153529.htm>
奧運會。此外，澳洲將中止根據兩國貿易經濟關系協議進行的政府間合 作，停止佔雙邊援助計畫中約 30％的非人道主義援助計畫，中止海軍艦艇 和高級軍官互訪以及聯合軍事演習，撤回大部分澳洲派駐之國防事務顧 問，並建議南太區域組織相關會議移至他國舉行等。
由以上澳洲對斐濟政變所採取的政策過程觀之，可以發現澳洲政府的 南太政策最主要的目的即在防止南太區域出現動盪與不穩定，甚至出現
「失敗國家」，影響澳洲國家安全利益與區域穩定，主要作法則是密切關 注各國情勢的發展並適時介入，並且妥善拿捏，避免因過度躁進及涉入而 適得其反，反被視為霸權主義干涉他國內政。此外，由於澳洲與斐濟關係 一向緊密，且斐濟依賴澳洲之處較多，因此澳洲可用之政策工具很多，且 多數時候均可發揮功效。
二、巴布亞紐幾內亞
巴紐位於南太平洋第二大島新幾內亞島的東半部，面積 462,840 平方 公里，人口約 590 萬人，以面積及人口而言，是南太地區中僅次於澳洲的 第二大國，與澳洲隔托勒斯（Torres）海峽相望。二次大戰結束後，巴紐 由聯合國交給澳洲託管，並改名為巴布亞紐幾內亞，1972 年 12 月成立自 治政府，除國防、外交及內部治安由澳洲管轄外，其他事務實施自治，1975 年 9 月 16 日澳洲結束託管，巴紐成為完全獨立國家。67
由於歷史原因，澳洲與巴紐一直保持著特殊關係，兩國領導人互訪頻 繁，每年舉行兩次部長級磋商。澳洲是巴紐最大援助國，年援助額達 3 億 5,000 萬澳元，根據統計，巴紐獨立迄今，澳洲已提供超過 120 億澳元的
67 See <http://en.wikipedia.org/wiki/Papua_New_Guinea>
援助。澳洲也是巴紐最大的貿易與投資夥伴，澳洲投資佔巴紐所有外資的 三分之二。2005 年澳洲與巴紐雙邊貿易額達 37 億美元，巴紐為澳洲第二 十大貿易伙伴。68
地理位置、面積及人口使得巴紐對澳洲而言具有高度戰略意義，69對 澳洲而言，一個團結、穩定與繁榮的巴紐符合澳洲的國家利益，澳洲政府 鼓勵並支持巴紐和平解決布干維爾危機（Bougainville Crisis）。70澳洲政府 在 1997 年出版的外貿白皮書中指出，澳洲將繼續扮演巴紐最主要供給者 與投資者的角色，除國防合作外，未來澳洲在巴紐境內的經濟發展合作計 畫將有一基礎的改變，主要目標在於協助巴紐經濟自主。澳洲政府表示，
要培養兩國成熟的雙邊關係，巴紐必須減少對澳洲援助的依賴程度。71
在雙方的經貿關係上，澳洲是巴紐第一大出口國，也是巴紐第一大進 口國，對巴紐貿易佔澳洲對外貿易總額 1％，巴紐為澳洲第十八大出口國。
巴紐獨立後與澳洲關係正常化始於 1987 年簽訂的「巴紐與澳洲關係指導 原則聯合宣言」（Joint Declaration of Principles Guiding Relations Between Australia and Papua New Guinea），該宣言規定，「當任一國家主權受外在武 力攻擊時，所有締約國應商議如何維護共同安全」，澳洲將此解釋為有義 務及責任保護巴紐的國家安全。72藉由與澳洲政府的國防合作計畫，巴紐 國防軍得以持續獲得援助。由於巴紐境內衝突不斷、犯罪率居高不下，因 此巴紐與澳洲於 1991 年發表聯合聲明，宣布將維持國內安定列為巴紐國
68 Simon Feeny, “The Impact of Foreign Aid on Economic Growth in Papua New Guinea,” The Journal of Development Studies, Vol. 41, No. 6 (August 2005), pp. 1092-117.
69 Ray Anere, “Papua New Guinea: Issues for Australian Security Planners,” Pacific Affairs, Vol. 70, No. 2 (Summer 1997), pp. 311-2.
70 布干維爾在地理上屬於所羅門群島的一部份，但為巴紐所有，該地區人民自稱在人種上異於
外來人民，主張自巴紐分離並獨立。有關「布干維爾分離運動」請參閱，國防部，《巴布亞紐幾
內亞：亞洲的安全挑戰》（台北，國防部史政編譯局，2000），頁 341-9。
71 Department of Foerign Affairs and Trade White Paper 1997, In the National Interest, (Canberra:
Department of Foerign Affairs and Trade, 1997): Chapter 4.
72 See < http://www.dfat.gov.au/geo/png/jdpgr_aust_png.html >
防軍之首要任務，澳洲將提供援助，協助訓練巴紐國防軍以維護其國內安 全。
1999 年 7 月 5 日巴紐與台灣簽署建交公報，澳洲政府強力反對並提出 警告，認為巴紐與台灣建交將對亞洲地區產生重大影響，73由於巴紐同時 是亞太經濟合作及太平洋島國論壇的會員國，倘巴紐承認台灣，除將成為 亞太經濟合作中為一承認台灣的會員國外，並將使台灣參與PIF產生推波助 瀾的效果。澳洲強烈反對巴紐與台灣建交，74引發巴紐不滿，一度造成兩 國關係緊張，後因巴紐總理史凱特（Bill Skate）下台，新總理莫羅塔（Meke Moaruta）上任後馬上取消與台灣建交，巴紐與澳洲關係才稍微緩和，並逐 漸恢復正常。澳洲外長唐納並於同年 7 月底訪問巴紐，對莫羅塔總統致力 於推動巴紐經濟發展及其他改革計畫給予公開支持。
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2003 年 1 月，索馬雷（Michael Somare）總理發表政策聲明，反對澳 洲參加對伊拉克發動的戰爭，2 月，索馬雷總理赴澳出席「巴紐澳洲商會」
會議，3 月，澳洲「獨立研究中心」（The Centre for Independent Studies）
報告指出，巴紐正處於崩潰的邊緣，已成為「失敗國家」，澳洲必須從全 盤重新檢視對巴紐的政策。75此後，兩國圍繞這份報告爭執不休。5 月，
澳洲提出 2003 年年度預算，其中對巴紐援助為 3 億 3,000 萬澳元。12 月，
兩國外長達成「增強合作包裹計劃」（Enhanced Cooperation Package），根 據該計劃，澳洲將派 230 名警察、18 名司法專家、36 名經濟官員和 10 名 移民與海關官員常駐巴紐協助穩定巴紐情勢。76
73 「澳洲干預巴紐政府與我建交」，中時電子報，1999 年 7 月 3 日。
74 Australian Foreign Minister Alexander Downer interviewed by Australian Broadcasting Corporation (ABC), “Downer concerned by PNG priorities in Taiwan deal,” 6 July 1999, See <
http://www.abc.net.au/7.30/stories/s34130.htm>
75 Susan Windybank and MikeManning, “Papua New Guinea on the Brink,” The Centre for Independent Studies, No.30 (March 2003), See <http://www.cis.org.au/IssueAnalysis/ia30/ia30.pdf>
76 該合作計畫係於 2003 年 12 月第十五屆澳洲巴紐部長論壇中達成協議。See
巴紐與紐西蘭關係亦頗密切，巴紐是紐西蘭最大的援助對象，根據「紐 西蘭國際援助發展署」（New Zealand's International Aid & Development Agency）之最新資料顯示，2006-07 年度，紐西蘭向巴紐提供約 1,700 萬紐 幣的援助。77貿易方面巴紐則是紐西蘭在南太地區第三大出口市場，兩國 分別在奧克蘭和莫爾斯比港設有「紐西蘭巴紐商會」（New Zealand Papua New Guinea Business Council）。2003 年 4 月，紐西蘭外長菲利普訪問巴紐 並出席兩國年度磋商，雙方就貿易投資、國際援助、地區安全及布干維爾 和平進程等議題進行了廣泛討論。8 月，索馬雷總理訪問紐西蘭，與紐西 蘭總理克拉克舉行會談。
巴紐在南太區域組織及多邊事務中亦為重要國家，甚受重視。如 2003 年 4 月，第三屆太平洋島國論壇議長會議在巴紐首都莫爾斯比港舉行。5 月，巴紐外長納瑪留（Rabbie Namaliu）表示反對澳洲、紐西蘭競選太平 洋島國論壇秘書長。6 月，第十五屆太平洋司法會議在巴紐馬丹市舉行，
來自澳、紐及其它太平洋島國的大法官及地方法官出席會議，主要就司法 獨立、良善治理及加強法制建設交換意見。7 月，巴紐加入澳、紐兩國主 導的「索羅門群島區域援助任務」（Regional Assistance Mission To Solomon Islands, RAMSI），進入索羅門群島維持治安。同月，巴紐正式加入「太平 洋島國貿易協定」（Pacific Islands Countries Trade Agreement，PICTA）和
「太平洋緊密經濟關係協定」（Pacific Agreement on Closer Economic Relations, PACER）。78索馬雷總理復於 8 月先後出席了在索羅門群島舉行
<http://www.ausaid.gov.au/hottopics/topic.cfm?ID=9936_7922_1525_9871_1026 >
77 See <http://www.nzaid.govt.nz/library/docs/factsheet-png.pdf>
78 1971 年南太平洋論壇成立後的第一次會議上，秘書處領導人就曾提出建立南太自由貿易區的
構想。1999 年，在帛琉舉行的論壇高峰會上，論壇領導人正式提出建立太平洋島國論壇自由貿 易區的擬議，並由論壇官員著手起草協定文本。2001 年 6 月在薩摩亞召開的太平洋島國論壇貿 易部長會議，討論並原則通過了 PACER 和 PICTA。2001 年 8 月在諾魯舉行的論壇高峰會議上，
論壇成員國元首正式確認了上述兩個協定。根據規定，PACER 的生效需要七個成員國批准，自 第七國批准的一個月後正式生效；同樣地，PICTA 需要六個成員國批准後才能生效。上述兩個協 定尤其是 PICTA 的生效，標誌著建立南太自由貿易區已邁出實質性的步伐。根據 PICTA，發展
