災中孤島

第二章 文獻探討

本章文獻資料之徵引係參酌國內碩博士論文網站、國內外研究著作、期刋文獻、政府 官方機構研究報告與法令規章等為主，將所得之各類災害理論與實務資料運用文獻分析法 與歸納法，針對災中孤島地區、孤島原因、孤島現象及孤島效應及定義加以研析，並援引 東河鄉洞內三村人文環境、實質環境為例。說明研究個案洞內三村之地理環境易引發孤島 效應之因素。

盧鏡臣等學者研究(2009，2011)指出山區鄉鎮及花東地區，均有較高的社會脆弱性，在 政策上應特別關注孤島現象，個別家戶災害回復力的提升。陳韻如(2011)研究中指出易致災 山區道路其災害發生的潛勢，做適當警戒分段，針對高度潛勢路段可能影響的村里發佈警 戒資訊，探討高致災區域疏散的風險，針對聯外道路密度低的區域，提出面臨應變疏散撤 離可能遭遇的問題。近年在真實世界災害中孤島現象已持續發生，一旦發生此孤島效應，

往往必會造成重大災情蔓延，應變中心將無法馳援的情況，將導致災害持續惡化，讓各層 級政府單位不得不持續注意此現象發生。

第一節 災中孤島

花東地區位處邊陲，對外聯絡除航空和鐡路外，主要通道僅有蘇花公路、南迴公路以 及貫穿中央山脈的中橫公路和南橫公路。花東地區易成孤立封閉狀態，位於梅雨區及颱風 災害頻繁地理位置。廖彥芬(2006)與陳軍知(2012)等學者指出一旦有大型災害，災害種類多 且災害複雜程度高，則為複合式災害發生機率高之地區，且複合式災害容易形成孤島地區，

在外援無法進入救援情況下，利用現有資源「自救」變成生命財保障最後且重要防線。圖 2-1 孤島架構示意圖。臺灣目前的災難應變機制分成中央、縣市與鄉鎮等三層級，本研究 將延伸到第四層級村(里)，俾利將災害孤島效應的衝擊減至最低。

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圖 2-1 孤島架構示意圖 資料來源：本研究整理

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一、天然災害

臺灣地處海島國家地理位置特殊，處於西太平洋多颱風侵襲地區，颱風每年侵襲臺灣 平均 4~5 次；每年五、六月梅雨季節亦因地極磁場改變與溫室效應擴大，降雨量年年增強、

增加；地震災害方面，根據板塊構造學說，臺灣位於歐亞大陸板塊與菲律賓板塊兩個板塊 交會處，花東縱谷被認為是位處兩板塊的縫合帶及環太平洋地震帶上，重大地震災害臺灣 平均發生 1~2 次，為天然災害風險多之地理位置。故主要自然災害以地震災害與颱風與梅 雨災害為最常見天然災害。

惟災害不完全為自然現象所產生 Bendimerad(2003)，依據災害防救法第二條定義災害 (Disaster)泛指「會造成生命財產損失的事件」，災害為災難所造成之禍端，分別為人為災害 與天然災害兩大類，前者包括火災、爆炸、空難、海難、恐怖攻擊等等人為因素造成之災 害；後者包括颱風災害、水災、震災、旱災、寒害、土石流等天然災害，因應社會環境所 需，政府亦著手規劃將恐怖攻擊、生物原生災害、動植物疫災及輻射災害類別與及孤島災 害類別，增列於災害防救法之中。

(一) 災害定義

吳杰穎(2012)表示天然災害主要是危害、易致災條件和未能充分降低潛在負面風險，所 導致災害的發生結果，會影響人類文化、經濟生活，並反映出現實環境與社會環境中易致 災的特微，造成人命、物質和環境損失。農委會水保局指出，對於天然災害的產生必須以 下三個系統交互作用造成損失的後果。如圖 2-2 天然災害交互作用圖所示。

(1) 天然作用力，如例颱風、梅雨、地震等。

(2) 人文環境，如例人口特性、文化特性等。

(3) 實質環境，如建築物、公共設施。

圖 2-2 天然災害交互作用圖 資料來源：農委會水土保持局

10 為間接損失(Indirect loss)及直接失(Direct loss) (劉格非，李欣輯，2010)。「直接損失是指災 害發生第一時間的損失。例如土石流災害造成包括房屋、橋樑、公共設施、人員、道路等 要(Secondary)等。

(四) 複合式災害 ( Complex Disasters )

複合式災害又稱為複合性災害(Compound Disaster)，在學術上，複合性災害並無明確的 定義。通常是指一個災害發生後，也引發其他類型災害。這樣的概念往往利用原生災害、

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(8) 爆炸災變與其他災害。

(六) 颱風及梅雨災害

洪鴻智和呂銘哲(2010)表示颱風及梅雨災害，衝擊鄉村(里)地方政府之災害防救工作產 生巨大挑戰，尤其是如何提升流域治理機能與災害調適，整合巨災模型碎脆弱度評估指標 體系，分析並考慮極端氣候對颱風、梅雨災害脆弱度與風險的衝擊。陳永森(2010)研究指出 異常氣候無論是發生規模與頻率皆有逐漸上升的趨勢，與環境災害共存將是全人類生活無 法避免的課題，未來所面臨了環境災害議題將會更加複雜。臺灣在過度的土地開發壓力下，

又面臨更高頻率的極端氣候衝擊，所產生環境災害無論是規模或頻率已非傳統的防災或避 險觀念可因應。

1 颱風及梅雨主要衝擊的災害:

(1) 強風。

(2) 豪雨。

2 颱風及梅雨衍生衝擊的災害：

(1) 淹水災害。

(2) 坡地災害。

(3) 土石流災害。

(4) 交通中斷。

(5) 通訊中斷。

(6) 斷水斷電、維生管線中斷。

二、何謂災中孤島地區

「孤島」解釋為獨立的小島。比喻孤立、獨立無助之意。「島」釋義為被水圍繞的小塊 陸地。「地區」為某區域範圍。「災難」釋天災人禍所引發的損害與痛苦。「災中孤島地區」

定義為天災人禍引發的損害與痛苦發生在獨立無助某區域範圍之內(中華民國教育部重編 國語辭典修訂本網站，2013)。依據我國之國土安全辦公室於 2011 年提出之「國家關鍵基 礎設施」報告中指出，「關鍵基礎設施」( Critical Infrastructure, CI )遭受重大人為及天然災 害造成損害，無法發揮即有的功效、功能。且「關鍵基礎設施」中在防救災所謂之黃金七 十二小時內，或亦是更長的時間，失靈、失效、中斷或無法提供服務，即是外援與內出完 全中斷隔阻無法自由進出孤立、孤困無助，所呈現災難地區，即稱為「災中孤島地區」。另 一解釋，「關鍵基礎設施」部分失效、部份功能無法運作呈現之災害地區，亦稱為廣義「災 中孤島地區」(行政院國土安全辦公室，2011；吳佳容等，2011，2012；蘇昭郎，2012)。以 此為本研究概念。

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1 「災害緊急通訊系統」 ( Disaster Emergency Communications，簡稱 DEC )是災害緊急應 變的核心機制之一。「災害緊急通訊系統」不僅是提供政府內部應變的重要資訊管道，也是 面對新聞媒體及提供廣大民眾災害資訊需求的重要機制。災情蒐集與即時通報系統的功能，

扮演整個災害應變體系的耳目與神經系統則將失靈。造成防救災工作失靈最重要之因素就 事電力中斷，因災害致使通訊方面失靈，對外聯繫中斷致使無法得知當地民眾之安全情形，

形成「孤島現象」。(唐雲明，2010；陳建男、葉一隆，2010；王瑞宣，2012) 。針對莫拉克 颱風造成的水災，在災害緊急通訊系統方面，專家就提出下列的建議：

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2 連耀南與黃智賢(2010)研究表示：巨型天然災害發生時，須在「黃金 72 小時」內集中所 有救難資源搶救出受困於災難現場人員。近年來大型災害發生時多數災區內之行動通訊 系統即全面中斷，可印證行動通訊系統其實是極為脆弱的。救災設備無法在第一時間投 入受災區，災區救災人員在災變發生初期就必須自力救濟。加以因通訊聯絡不良，資訊 缺乏，資訊無法交流等諸多因素，導致救難工作缺乏效率與救難資源之嚴重錯置，因而 喪失了很多可以救回一命的機會，許多生命因資訊溝通不良而喪失，令人扼腕。加上因 交通路斷，災區孤立，此時外援非常薄弱，救援行動無法發揮應有的功能。不幸的，通 訊系統常因各種原因而癱瘓。以莫拉克颱風及 921 集集大地震為例，原以為比固網電話 更能應付緊急情況的行動電話竟然不堪一擊，無法支援災區緊急應變之需，所形成孤島 現象。而影響行動電話的主要因素如下:

(1) 基地台遭強震摧毀或因電力中斷而癱瘓，(備用電源僅能支撐 1 至數小時，而 88 水災中 3300 座斷訊的基地台中約 70%是因為電力中斷而斷訊)。

(2) 連接基地台控制器 (Base Station Controller)或行動交換機(Mobile Switching Center)的後 端固定網路線路 (Backhaul)損毀。

(3) 莫拉克颱風水災中，道路柔腸寸斷，大型橋樑遭洪水沖毀，而隨著道路及橋樑鋪設的通 訊線路也隨之柔腸寸斷，除了電力中斷的原因之外，Backhaul 毀損是基地台斷訊的主 因，而大部分斷訊的基地台本身並未受損。電力與 Backhaul 線路成為行動通訊網路的 弱點。

(4) 交換機房或因電力中斷且備用發電機因油料告罄，或因冷卻系統遭強震摧毀，而停止運 轉。

3 莊東穎(2009)研究指出徧遠山區及離島地區，常因關鍵基礎建設簿弱，當災害衝擊時造成 斷水斷電，即時通報與災情蒐集系統功能因遭受嚴峻衝擊全數損壞、失效、失靈，形成

「孤島效地區」實例。案例：2012 年 8 月 24 日凌晨 1 時，「天秤」颱風眼在綠島與蘭嶼 之間通過。詭異行徑「天秤」颱風回頭再襲，重創蘭嶼全島，災區對外交通全數中斷，

由於許多基礎設施毀損，全島停電，對外通訊也中斷。災害應變中心僅能透過無線電救 災，且機場、港口皆受損慘重，產生「孤島效應」，影響救災的過程。直到 28 日後透過 網路把災情傳出，震驚全台並引發各界注目。直至 29 日中央才啟動離島救災機制，但蘭 嶼已受災數日 (蘋果日報網站，2012。wiki 百科，2013)。

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(四) 小結

「關鍵基礎設施」是國家重要資產，用以連續地產生或輸送重要貨物與服務，Rinaldi et al.(2001)。「關鍵基礎設施」其中又以交通建設與電力系統設施最為重要，因重大天然災害 往住伴隨著此二關鍵基礎設施的損壞，複合式災害破壞力強及救難困難，出現「孤島現象」， 進而造成人民恐慌與更多的生命財產損失 Pederson(2006)。現行應變機制的社區應變規劃仍

「關鍵基礎設施」是國家重要資產，用以連續地產生或輸送重要貨物與服務，Rinaldi et al.(2001)。「關鍵基礎設施」其中又以交通建設與電力系統設施最為重要，因重大天然災害 往住伴隨著此二關鍵基礎設施的損壞，複合式災害破壞力強及救難困難，出現「孤島現象」， 進而造成人民恐慌與更多的生命財產損失 Pederson(2006)。現行應變機制的社區應變規劃仍