I. 中國大陸糧食安全治理機制
1. 由上而下（scaling-down）的國內市場控制
今日中國大陸國內糧食市場的國有化基礎可追朔至 1995 年所實施的「米 袋子省長責任制」，此政策明確劃分中央政府與地方省級政府的糧食治理責任。
中央政府負責建構國家級糧食儲備體系與糧食風險基金；省級政府則負責該省 分轄區的糧食供需平衡，相關的指標尤其包括省境轄區內的可耕地面積的維 持、糧食耕地面積的維持、省級以下地方政府糧食儲備體系的建立、跨省際糧 食產銷契約的協定等。1998 年頒布的《關於進一步深化糧食流通體制改革的決 定》更進一步明確劃分政府與國有企業的責任，並且全面國有化糧食收購、儲 備、與銷售等市場行為。2000 年所發布的《國務院關於組建中國儲備糧管理總 公司有關問題的批覆》使得中國大陸糧食儲備體系的國有企業—中國儲備糧食 管理總公司（中儲糧）—因此成立，相關的糧食國有企業也因此全數劃歸為中
28 Szamosszegi, Andrew, and Kyle, Cole, An Analysis of State-owned Enterprises and State Capitalism in China (CreateSpace, Independent Publishing Platform, 2011).
29 Szamosszegi, and Kyle, An Analysis of State-owned Enterprises and State Capitalism in China, pp.
33~34.
30 Szamosszegi, and Kyle, An Analysis of State-owned Enterprises and State Capitalism in China, pp.
87~90.
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儲糧的子企業。上述三項規定使得 1990 年代初期所興起的糧食市場私有化過程 全面轉變成國有企業壟斷的現象，並且賦予省級政府更明確的責任治理省境內 部的糧食市場，省政府也因此必須要與中儲糧密切合作以維持糧食治理安全。
相關治理機制的行動者主要包括國家糧食局與省糧食局，以及中儲糧總公司與 中儲糧各省分公司。縱然中國大陸在 21 世紀以來仍持續深化改革糧食市場，但 是相關的改革政策仍不脫離米袋子省長責任制與糧食市場國有化的特徵。
進一步而言，中國大陸國內糧食市場的治理最主要是由省級政府與中儲糧 各省分公司所負責。省政府的省糧食局主要負責該省境內可耕地面積與糧食耕 地面積的保護；中儲糧各省分公司則與省政府（主要單位為省糧食局、農業 廳、財政廳）合作進行省境轄區內的儲備庫與直屬庫糧食的控管，並且協助省 政府進行跨省糧食產銷契約協定與調動。在執行跨省際糧食契約時，相關的省 糧食局與中儲糧各省分公司也會因此進行聯繫與互動。圖四再次說明中國大陸 目前糧食安全治理機構圖。由於米袋子省長制使得糧食安全與地方幹部、國有 企業的首長升遷機制掛勾，強烈監督相關首長落實糧食安全政策，因此中國大 陸目前的整體糧食充足性（food availability）呈現 95%以上的糧食自給率，達 成可以自給自足的安全狀態。但是，另一方面，米袋子省長制卻也使得中國大 陸糧食市場形成以省為單位的生產銷售體系，阻礙全國性糧食市場的建立。由 於省際之間的競爭關係遠大於中央政府所要求的合作關係31，因此糧食市場常 常會出現各省之間糧價嚴重落差的情況，影響糧食可取得性（food
accessibility）的安全。其次，糧食市場國有化的過程也常出現嚴重的貪腐問 題，尤其是中儲糧各省分公司由於缺乏平行監督機制，因此貪腐問題常常時有 所聞，不僅造成省政府與中儲糧的人事異動，並且導致糧價市場的波動32。
31 相關的競爭關係常常形成中央與地方之間的條塊關係與「分裂式的權威主義（fragmented
authoritarianism）」之觀點。請參考 Lieberthal, Kenneth, “Introduction: The ‘Fragmented Authoritarianism’ Model and Its Limitations,” in Lieberthal, Kenneth and Oksengerg, Michel ed., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1998). pp.1~30; and Mertha, Andrew, “’Fragmented Authoritarianism 2.0’: Political Pluralization in the Chinese Policy Process,” The China Quarterly, Vol. 200 (December 2009), pp.
995~1012.
32 2012-2013 年間，中儲糧河南分公司的貪腐案件導致河南省糧食局原局長曹濮生、中儲糧河
南分公司原總經理李長軒、原副總經理楊宏傑，以及其他相關的廳級官員的去職與服刑。由於 河南省糧食產量佔有全中國大陸的四分之一，因此中儲糧河南分公司的貪腐案件也導致中國大 陸糧價的明顯波動。
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圖四：中國大陸糧食安全與食品安全治理機構圖