研究背景

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第一章 緒論

本章共分三節，第一節「研究背景」說明人口老化及老人照顧責任公共化的社會 變遷趨勢，以及臺灣老人福利政策與長期照顧政策的發展歷程。第二節「研究主題與 研究對象」說明本研究的主題內涵、對象與非屬本研究範疇的相關議題。第三節「研 究動機、目的與問題意識」說明家庭社會學及社會福利學相關理論概念及研究成果無 法妥適回答本研究提問的不足之處，以及本研究預期的學術貢獻。

第一節 研究背景

本節共分二小節，第一小節為「人口老化與老人照顧責任的公共化趨勢」，第二 小節為「臺灣老人福利政策及長期照顧政策發展歷程」，分別依章節名稱所示，依序 說明相關研究背景。

壹、人口老化與老人照顧責任的公共化趨勢

「人口老化」是指一個國家中的老年人口占總體人口的比例逐漸增加的現象，事 實上，全球人口結構都在老化中，這被視為是「人口轉型」的必然結果。所謂人口轉 型是指隨著醫療科技與文明發展，凡是經濟開發及社會安定的國家，人口死亡率及人 口出生率均會先後由高轉低，導致前述人口老化的現象（彭駕騂、彭懷真，2012；呂 寶靜，2012）。以臺灣的人口老化情形為例，老年人口比例在 1993 年超過 7%，成為 聯合國定義的高齡化（ageing）社會，在 2018 年超過 14%，成為聯合國定義的高齡（aged）

社會，並預估在 2026 年再超過 20%，成為聯合國定義的超高齡（super-aged）社會（國 家發展委員會，2018）。

再說到老人照顧，雖然在人類社會的歷史經驗中，多數衰弱老人及身心障礙者原 本都是由家庭負責照顧（呂寶靜，2012），不過老人照顧之所以會成為新興社會風險 共有二個原因，其中一個重要原因是因人口老化代表著扶養比提高，也就是勞動人口 相對變少，需要接受扶養的老年人口相對增加，例如依臺灣經驗，按老年人口長期照 顧需求比例 12.7%比例推估，2017 年長期照顧需求人口約為 55 萬 7 千餘人，2026 年 將成長為 77 萬人（衛生福利部，2016），至於另外一個根本性的原因終歸是家庭照顧 能力的弱化。

說到家庭之所以難以繼續承擔照顧責任的原因，主要出自三個理由，分別是家庭

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

結構改變、婦女勞動參與率的上升及民眾福利態度的改變（呂寶靜，2012；林萬億，

2010）。特別是在家庭結構改變的部分，雖然根據歷年老人生活狀況調查報告指出，

自 2005 年至 2017 年，臺灣 65 歲以上老人中獨居的比例自 13.66%下降至 8.97%（衛生 福利部，2014、2018），似乎需要政府特別關心的獨居老人正在減少，但根據歷年人 口及住宅普查結果發現，自 1970 年至 2010 年，臺灣人口平均年齡自 23.6 歲增加至 37.5 歲，平均每戶人口數自 5.5 人下降至 3.0 人（行政院主計總處，2010），可見臺灣 家戶中的家庭成員整體而言正在逐漸減少並且老化。另外在 2010 年人口及住宅普查

「夫婦二人」的家戶資料中，發現夫婦二人都是老人，也就是未與子女同住而呈現「老 老照顧」的情形，占該家戶比例的 26.61%（國家發展委員會，2019），更是說明臺灣 家庭照顧能力的下降。

基於上述新興大量老人長期照顧需求及家庭照顧能力下降的緣故，近年來坊間不 斷呼籲政府建構以家庭為中心的多元老人照顧服務模式，如居家照顧服務、家庭照顧 者的喘息服務，以及成人日間照顧服務等，以支持家庭有能力繼續照顧老人（吳玉琴，

2011；陳燕禎，2011）。

貳、臺灣老人福利政策及長期照顧政策發展歷程

臺灣老人福利政策及長期照顧政策發展歷程大致可區分為「1980 年以前」、「1980 年至 2000 年」及「2000 年以後」等三個時期，區別三個時期的二個關鍵因素是 1980 年制定老人福利法，以及 2000 年行政院開始推動長期照顧體系先導計畫。以下分別 詳細說明（吳玉琴，2011；呂寶靜，2001、2012；林萬億，2012；陳正芬，2011；陳 燕禎，2011）：

一、臺灣老人福利政策發展歷程

清代及日據時期的臺灣，官方並未積極發展社會福利，多僅消極地由民間辦理慈 善社會救濟事業（如臺北仁濟院），或由官方推動小規模的社會工作服務，但都沒有 專門針對老人的福利措施。二次世界大戰結束，國民政府遷臺後也多沿襲清代與日據 時期舊制，設立若干救濟院（如屏東救濟院，現為衛生福利部南區老人之家），對老 人的公共服務以收容式照顧措施為主。

時至 1980 年，臺灣首次制定老人福利法，惟服務對象係人口僅約 4%的 70 歲以 上老人，且除弘揚敬老精神及鼓勵興辦老人福利的宣示性條文，以及政府監理民間老 人福利機構的相關標準規定外，所提供的老人福利措施僅有交通工具及康樂場所的費

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

用減免等，爰福利學者多認為該法的訂定僅係政府為 1977 年中壢事件及 1979 年美麗 島事件等政治事件的社會安撫措施。嗣後隨著臺灣人口老化及老人人口比例於 1993 年成長至超過 7%，老人福利需求逐漸於社會上浮現，伴隨 1993 年立法委員及縣市首 長選舉興起的老人年金議題，以及民間組織「中華民國老人福利推動聯盟」的成立及 立法參與，老人福利法先後於 1997 年及 2007 年 2 次全文修法，除持續加強老人福利 機構的監理規定外，1997 年的修法更明定老人的福利需求包含經濟安全、醫療保健、

居住安養、家庭支持、社會參與及保護措施等多樣化需求，另 2007 年的修法除了將 維護老人尊嚴與健康列為立法精神外，並將老人福利的推動明定為中央政府各部會需 要協力合作的法定職掌，改變了過往不同事務主管機關各自為政的情形，也明定老人 照顧方式包含居家式、社區式及機構式等三種類型，反映在地老化（Ageing in Place）

的時代精神，打破過往老人照顧只有機構照顧和家庭照顧的二元區分。

依照現行老人福利法的規定，臺灣具體的老人福利措施略可分為經濟安全（如國 民年金與敬老津貼等）、健康照護（如假牙補助）、生活照顧（如長期照顧）、老人保 護（如獨居老人關懷）、教育休閒（如社區大學）、社會參與（如社區關懷據點），以 及心理及社會適應（如老人諮詢服務）等 7 大類，惟仍散見於不同主管機關的各項行 政命令及行政計畫。

二、臺灣長期照顧政策發展歷程

臺灣的長期照顧政策雖以 1980 年老人福利法制定為起點，但直到 2000 年「長期 照顧體系先導計畫」推動以前，均以社會行政、衛生行政、勞工行政及研究發展等 4 條線為主軸，由不同主管機關分散式地各自推動相關工作。

社會行政方面，如於 1994 年訂頒社會福利政策綱領，於 1998 至 2007 年推動加 強老人照顧安養方案等；衛生行政方面，如於 1997 年訂頒醫療網第三期計畫、於 1998 年推動老人長期照顧三年計畫，以及於 2006 年推行全人健康照顧計畫等；勞工行政 方面，主要於 1992 年訂頒因應家庭照顧殘障者人力短缺暫行措施，並開放外籍勞工 擔任家庭看護工，也是今日臺灣老人照顧人力外勞化的濫觴；研究發展方面，由原行 政院研究發展考核委員會（現已與原行政院經濟建設委員會整併為國家發展委員會）

於 1997 年委託學者吳淑瓊、呂寶靜及盧瑞芬等人進行「配合我國社會福利制度之長 期照顧政策研究」。

其後行政院於 2000 年至 2003 年核定推動「長期照顧體系先導計畫」，自此才開 始有了全面、整合及連續型的長期照顧政策，復於 2007 年核定「長期照顧十年計畫」，

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

並再於 2016 年核定「長期照顧十年計畫 2.0」，目前臺灣政府以 65 歲以上失能老人為 主要對象，及其他年齡、族群失能身心障礙者為次要對象，供給照顧服務、交通接送、

餐飲、護理、障礙環境改善及喘息服務等各項長期照顧服務。