研究背景與動機

本章共分為五節。第一節闡述本研究之背景與動機，說明為 何要探討我國公務人員公共服務動機與相關變項之關係；第二節 敘明研究目的與待答問題，將研究目標具體化；第三節根據研究 目的與待答問題，說明研究方法與步驟；第四節界定研究範圍與 說明研究限制；第五節解釋研究中重要的名詞。

第一節 研究背景與動機

21 世紀的政府部門在全球化、資訊科技發展、知識經濟時代 及政經社會環境重大變遷等因素影響之下，遭逢前所未有的激烈 挑戰，公部門變革的程度也如同私人企業般競爭激烈。因此，公 部門除了必須快速回應民意的需求，也必須提昇運作的效率。然 而自 1980 年代以來，世界各國形成一股明顯而普遍的行政改革風 潮，新的公共管理理念強調政府的效率和效能應大幅提升，並以 人民的滿意度為改革重點（彭錦鵬，1998）。Chlivickas（2010）

認為實現政府效率與效能的關鍵因素來自於公務人員，意即政府 效能的提升，有賴素質優良的公務人力。

一、公務人員訓練是強化公務人力素質的主要途徑

隨著員工對工作生活品質與生涯發展的重視、組織管理風格 的改變（由權威走向授權）、技術與資訊的日新月異、工作力的 複雜化、政府運作成本的減縮、組織變革的加速等內外環境的劇 變（Van Wart, Cayer, & Cook, 1993），政府部門工作的複雜性與 挑戰性將迥異於以往。由此可見，公務人力素質對政府行政效率 及決策品質影響至鉅，如何提升公務人員素質，使公務人員具備 足夠的知識與能力，已成為人事行政的重要課題。Farazmand（2009）

主張調整及革新公共服務的「行政能力」，才能回應快速變革、

全球化、高度競爭與不穩定的挑戰。政府部門必須從人力資源發 展及改善人力資源系統著手，達成有效的公共服務進而成功發展 公共管理改革（Chlivickas, 2010）。換言之，公務人員的甄選、

轉型以及相關的調適、培訓等，都必須配合行政革新的轉型，其 成敗攸關公務人員素質提升與否。提升公務人員素質取決於文官 甄拔的基礎與培訓的策略（曹俊漢，2010），意即提升政府部門 決策與執行能力，確保組織人力資源素質優良的途徑，除了初任 甄補之外，另一途徑即為對現有人力的訓練，透過訓練與發展制 度，維持公務人員的工作知能。有鑒於此，甄補優質公務人力、

不二法門。

提升我國公務人力素質必須甄選與訓練雙管齊下。張瑞濱和 賀力行（2003）認為提昇方法有二：一為改進考試方法，進用高 素質之優秀人才；二為加強在職訓練進修，開發現職人員潛能，

不斷提高其素質。根據我國憲法第 58 條規定：公務人員之選拔，

應實行公開競爭之考試制度；非經考試及格者，不得任用。顯見 我國公務人員的進用主要係透過考試篩選優秀人才。然而，公務 人員考試的內容多為理論性的知識，無法瞭解應試者實務上的處 理能力與表現，亦不能保證通過考選的人員具備處理公務的能力

（張瑞濱、賀力行，2003）。為了解決公務人員考選機制的問題，

我國公務人員考試法規定，公務人員考試錄取者必須先接受訓練，

訓練期滿成績及格者，始發給證書，分發任用。意即將「訓練」

納入公務人員考選的一部分，透過必要的訓練，彌補公務人員考 選的不足。因此，訓練成為我國強化及建立公務人員職能的主要 途徑與工具，透過訓練除了可使新進公務人員具備擔任公職的基 本條件，更可協助公務人員做好承擔重要職責的準備（張瑞濱、

賀力行，2003）。

二、激勵公務人員的公共服務動機可建構有效能的政府組織

Rainey 和 Steinbauer（1999）認為公務人員的工作內容具有公 眾性、政策性與外部性的特殊性，公務人員的工作動機有別於其 他私人機構員工。對部分公務人員而言，公共服務的本質為忠誠 度（Mosher, 1982）；公務人員的目標或動機為其公眾服務的興 趣（Downs, 1967）。因此，公務人員工作動機應就其工作的特殊 性著手，從公務人員之公共服務動機深入探究工作內在動機，據 此作為公務人力資源發展之重要參考基礎。有鑒於此，Perry 和 Wise（1990）參酌政策參與、公共利益承諾、社會正義、公民責 任、同情心及自我犧牲等六大構面，提出公共服務動機（public service motivation, PSM）的概念，自此 PSM 成為公共行政領域的 重要議題（Vandenabeele, 2008）。PSM 係指人們執行公共服務以 及想要貢獻社會的動力（Vandenabeele, 2007），是一種超越自我 利益和組織利益，擴大關心政治實體的利益並且驅動個人採取適 當行為的一種信念、價值觀和態度（Pratchett & Wingfield, 1996;

Vandenabeele & Horton, 2008）。國外有多位學者廣泛應用 PSM 於 公共人力資源領域，相關研究包括有：績效（Alonso & Lewis, 2001;

Naff & Crum, 1999）、組織績效（Kim, 2005）、部門偏好（Lewis

& Frank, 2002）、減少流動率及增加工作滿意度（Naff & Crum, 1999）

等，尤其是有關招募及甄選部份，PSM 扮演著相當重要的角色

（Vandenabeele, 2008）。整體而言，一個有效能的政府機構，其 組織成員間存在著高層次的 PSM（Rainey & Steinbauer, 1999），

尤其是有關公務人員工作動機與工作表現（Perry & Wise, 1990）

部分。因此，PSM 為影響組織績效的重要決定因素（Rainey &

Steinbauer, 1999），透過激勵公務人員的 PSM 將可建構有效能的 政府組織。

三、適切訓練可有效提升公務人員知能與動機

訓練需要投入人力及成本，而訓練成效的良窳，足以影響組 織及個人的績效。公務人力素質是「政府再造」的基石，而「人 力」又是組織中最重要的資產，各項訓練課程的舉辦與實施，對 於公務體制和政府再造所帶來的效益是不容置疑的，尤其是政府 機構中負責政策之執行與推動的公務人員，其能力、態度、與素 養對於政府的行政效能有著重大的影響。

長期以來，我國政府致力於透過訓練制度來提昇公務人員的 素質，從 1968 年起的「公務員訓練班」，到今日的行政院「公務

優質公務人員，顯見訓練進修為組織發展及人力資源開發之途。

因此，培育優質公務人力是現代行政機關成功運作的基礎，針對 擬任公務人員施以適當的訓練及發展措施，將有助於維持與提昇 公務人力素質，並使組織有能力因應全球化環境的挑戰（邱華君，

2008）。就公共人力資源管理的角度而言，公務人員考試錄取人 員若能經過適切的訓練與引導學習，將可有效協助初任公務人員 適應公務人員生涯，有助於培養未來服務公職的能力，進而提升 整體素質達到「專才、專業、適才、適所」的目標（陳志瑋、余 致力，2005）。儘管我國公務人員考試錄取人員訓練的屬性為考 試程序，目的在區辨優劣、甄選優秀人力進入公務體系，實務運 作上卻鮮少透過訓練來加以淘汰，以致考試錄取人員訓練的實際 屬性為員工適應訓練，目的在引導新進者具備擔任公務人員的基 本技能與知識，背後目標則是達到組織社會化的目的，協助新進 人員適應公務文化，並承辦各項專業的業務（陳志瑋、余致力，

2005）。

根據我國「公務人員考試錄取人員訓練辦法」，訓練分為基 礎訓練與實務訓練，其中基礎訓練以充實初任公務人員應具備之 基本觀念、品德操守、服務態度及行政程序與技術為重點。顯見 基礎訓練除了協助初任公務人員具備從事公共服務的知能之外，

提升其公共服務態度亦是目標之一。換言之，我國初任公務人員 訓練目標為形塑公共服務的知能與態度，彌補考試之不足（邱華 君，2009），減少「一試定終身」的弊端：通過高普考試的人，

不一定是會做事的人，其人格特質亦未必適合擔任公務人員（彭 錦鵬、劉坤億， 2009）。有鑑於此， 2011 年高考基礎訓練共有 20 人不及格，淘汰率為 0.76%，創下歷史新高（陳慧萍，2011），

基礎訓練不及格者，可在一個月內申請自費重新訓練一次，如重 訓後仍不及格，即遭淘汰（仉桂美，2011），透過訓練的淘汰機 制，嚴格控管公務人力之素質。

綜上所述，公務人力技能的維持與提升，可依據各相關訓練 法令條文中所規定的甄、選、育、用、留來達到其要求，公務人 力的工作動機，則必須藉由各種激勵措施不斷誘發。在這個強調 效率與工作能力多元化的時代，身為國家公共政策的領導者或執 行者，除維持專業知、技能外，更要有健全的生、心理狀態及不 斷增進其專業知能與管理執行意願及能力，以因應環境內外的各 項挑戰（邱華君，2008）。由於通過考選的公務人員都是初次進 入公務體系，在錄取人員訓練階段協助公務人員體認角色轉換的 重要性、培養與投資自身的能力，以迎合知識經濟時代的需求、

提升 PSM，將可獲得事半功倍的效果，提升整體公務人力素質。

此外，有效的訓練制度尚須仰賴優秀的訓練師資、完善的課 程內容與友善的訓練環境相互配合。Burke 和 Hutchins（2007）研 究有關訓練轉型的相關文獻後，發現學習者的特質（個人能力及 動機兩部分）將會影響訓練結果。此外，Salas 和 Cannon-Bowers

（2001）則認為訓練動機及其前提因素是組織成員進行學習的關 鍵因素，並且對訓練活動的設計規劃與訓練的實施，有直接的影 響。Salas 和 Cannon-Bowers（2001）彙整並分析 1992—2000 年的 訓練與發展相關文獻後，發現受訓者參與訓練前的狀態或事件（例 如：組織中的年資、訓練需求評估等）、訓練實施期中（例如：

訓練方式與地點等）、訓練完成後的狀態或事件（例如：習得知 識的移轉、對組織績效的貢獻等），都會對訓練結果產生重大的

訓練方式與地點等）、訓練完成後的狀態或事件（例如：習得知 識的移轉、對組織績效的貢獻等），都會對訓練結果產生重大的