第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
台灣四面環海，土地資源面積有限，最早的漁業發展可追溯到四千多年前的 史前時代，其後經歷明清時期的海禁政策，在日治時期逐步透過獎勵水產事業、
補助建造動力漁船、改良漁具漁法、發展養殖漁業、興建漁港等措施，開始近代 漁業的發展1。至今台灣漁獲近五年總產量約為 120 萬公噸，總產值約為新臺幣 950 億元，漁業從業人數約 33 萬人，以 2018 年聯合國糧農組織公佈之 2016 年 各國漁獲資料統計顯示，台灣為全球漁業產量第 27 大國家，亦為重要公海捕魚 國之一2。在整體漁業產值統計中，遠洋漁業占總體漁業產值 44%，「魚類及其製 品」為台灣最重要的外銷農產品，2017 年出口金額為 15.99 億美元，前五大水 產品中，就有 4 類由遠洋漁業所貢獻3，遠洋漁業對台灣經濟的重要性不言而喻；
但是即便有亮眼的產值支持，然而海上特殊的工作環境：高風險、骯髒、高度勞 力、距離遙遠(4D,Dangerous,Dirty,Difficult,Distance)，加以過去未注重產 業人才培育，社會普遍認為漁船船員待遇不高，造成漁業長期缺乏勞動力，需要 仰賴外籍勞力的注入維持產業動力。
除了循《就業服務法》聘僱外籍船員以外，多年以來台灣遠洋漁船亦於境外 港口基地聘僱外籍船員，其僱用、上船工作、解僱等多透過仲介在境外進行，成 為漁業及勞動主管機關間的灰色地帶，頻傳有外籍船員遭受虐待、勞力剝削，甚 至涉及非法人口販運等問題，「血汗海鮮」遂成為台灣遠洋漁業揮之不去的印記。
1 行政院農業委員會漁業署，《耕耘臺灣農業大世紀－漁業風華》，臺北：行政院農業委員會，頁 22-50，2012 年。
2 行政院農業委員會漁業署，《中華民國漁業簡介》，臺北：行政院農業委員會漁業署，頁 4-6，
2019 年。
3 洪綾襄，《3 年努力歐盟解除我國漁業黃牌 揭密台灣賺遍全球的漁業王國》，財訊雙週刊，
2019.08.01 最後瀏覽自https://www.wealth.com.tw/home/articles/21276。
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在豐碩耀眼的漁撈實績之下，不免讓人聯想其中堆疊的是多少血汗斑斑的奴役與 剝削，這些可能終其一生沒有踏上過台灣土地的人們，為台灣的漁業產值貢獻他 們的青春歲月，甚至付出健康、生命的代價，他們是否得到了相對應得的報酬或 補償，抑或連官方數據中微不足道的一個數字都未能被呈現，而埋沒在數不清的 黑數中，這一切關乎台灣社會所標榜的人權、法治等種種價值，是否確如我們所 重視的，不因種族、國籍等而有所差別待遇？
令人遺憾的是，上述問題的答案在過去的幾年間似乎都是否定的。2013 年 起至 2019 年，美國年度人口販運報告每年均點出台灣籍漁船涉及虐待及販運來 自印尼、緬甸、柬埔寨、越南等東南亞國家的船員，而台灣政府面對這些問題，
無論在行政及司法上的反應及作為均不夠積極，未能針對人口販運行為進行有效 的查處及起訴定罪；此外，對於人力仲介及相關制度的管理力道不足，亦為問題 遲遲未能獲得有效改善的原因之一。
面對遠洋漁業所受到包含濫捕及忽視人權等國際抨擊，並為因應我國遭歐盟 列入「非法、未報告、不受規範漁業」的黃牌警告名單，2016 年 7 月 5 日立法 院三讀通過修正《漁業法》、《投資經營非我國籍漁船管理條例》，並制定《遠洋 漁業條例》，合稱「遠洋漁業三法」，並自公布後 6 個月即 2017 年 1 月 20 日正式 施行。將遠洋漁業單獨立法規範後，對於過去非法、未報告及不受規範而為之漁 撈作業及其所撈捕漁獲進行相對嚴密的管制；然而面對海上勞動人權問題，尤其 針對過去多所批評的外籍船員遭受不當對待、勞力剝削等狀況，法律上的處理僅 係授權主管機關訂定「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」(以下簡稱境外 僱用管理辦法)，用以規範境外聘僱勞雇雙方權益事項及契約內容等攸關船員勞 動權益事宜，其密度與強度均難與國內一般勞工適用之勞動法規相提並論，並造 成同一艘漁船上外籍船員僅因上船地點不同，衍生適用法規及勞動條件相異的情 形。此外，遠洋漁船出海作業時間可達數年才返回母港，工作地點遠在海上，勞 動條件查核困難；又縱然有法規之約束，在實務上仍常有雇主反映遠洋漁船工作
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環境特殊，勞動法規窒礙難行，應排除《勞動基準法》關於工時、時薪、加班費 等規範之適用4；船員亦礙於申訴困難、不願與雇主撕破臉等因素，使得法規形 同具文，例如工資偏低、工時過長、保險不足、未發給加班費、未落實休假等5， 均屬遠洋漁船船員勞動權益經常面對的問題。
2015 年台灣高雄籍漁船「福賜群號」接連發生印尼籍船員 URIP MUSLIKHIN 落海失蹤，以及涉虐待印尼籍船員 SUPRIYANTO 致死情事，事件一年後由印尼 BBC 曝光，引起國際輿論關注，亦引發國內討論。監察院對於船員 SUPRIYANTO 死亡 案件的司法調查結果有所疑慮，依職權立案調查，其調查報告6指出境外聘僱制 度規範不完備所生的諸多漏洞，包含主管機關漠視外籍船員權益遭到剝削、對於 仲介管理的失能，乃至於案件進入司法調查程序後，受限於語言翻譯不周及相關 證據保存不易等問題，而有草率簽結的疑慮。
無獨有偶，2018 年台灣籍漁船「福甡拾壹號」在南非因涉嫌違反國際勞工 組織 2007 年《漁業工作公約》(C188-Work in Fishing Convention,2007)，而 遭南非政府拘留禁止出港，其遭指控救生圈破損已不堪使用、船錨無法正常操 作、沒有船員名單、未能提出船員與雇主的工作契約、船上食物及飲水不足、住 宿條件、安全與衛生條件極差等情，事件被公布於 ILO 官方網站，成為漁業工作 公約生效後違規遭扣船的首例，再度引發國內外輿論關注。監察院對此案提出調 查報告7，點出漁業署對於該漁船違反規定，嚴重損害船員權益等事項未能及時 處理，在南非開普敦港口即已透過漁業專員訪查，得知該船涉有薪資給付不符標 準、飲用水不潔、船員休息時間不足等涉嫌違反境外僱用管理辦法之情事，卻未
4 李雪莉(2018.11)。《上千漁民抗議「罰太多」，漁業治理成為誰的噩夢？》，報導者，2019.07.11 最後瀏覽自https://www.twreporter.org/a/fishermen-protest。
5 藍科正，遠洋漁船聘僱外籍船員勞動權益保障之研究，勞資關係論叢 20 卷 1 期，頁 31；翁珮 綺，遠洋漁船船員勞動權益保障之研究－以境外聘僱漁工為中心，中央警察大學國境警察研究所 碩士論文，頁 85。
6 監察院 105 財調 0042 號調查報告。
7 監察院 108 財調 0028 號調查報告。
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加正視；而勞動部身為中央勞動主管機關，對於船員勞動條件不應置身事外，卻 僅以境外聘僱外籍船員非其主管權責為由，未對遠洋漁業漁船執行勞動檢查及關 注職業安全衛生，應積極檢討改善等。
除了遭到國際輿論關注的案例外，根據漁業署 2017 年的統計，過去十年間 有 23 起外籍船員造成的海上喋血案件，每個案件背後的成因或許略有差異，但 與遠洋漁業產業相關的仲介、船長、海巡人員及海上觀察員都知道，外籍船員在 船上被虐待，事實上是比船長被殺害更常發生的事，然而外籍船員在媒體報導中 往往難有發言權，漁業署也只針對我國船長遭外籍船員傷害的事件進行統計調 查，至於外籍船員遭受虐待、傷害、失蹤、死亡等，相關數據均付之闕如8。