我國遠洋漁船境外聘僱船員勞動權益保障之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 我國遠洋漁船境外聘僱船員勞動權益保障之研究治. 政. 大. The Study on Protection For Labor Rights of Foreign 立. ‧ 國. 學. Fishermen Under Overseas Employment in Distant Water. ‧. Fisheries. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：林佳和博士研究生：高佳伶撰. 中華民國. 1 0 9. 年. 7. 月. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(2) 謝辭雖然來到了論文撰寫過程中夢寐以求的謝辭篇章，但真的走筆至此時，反而不知道該怎麼表達過程中的種種感觸。整體說來，寫論文比起修課相對是一條孤單的路，但也因為如此，路途中偶然遇見的點點星火，在這段旅程的終點回望時竟然都是如此璀璨，每一個小小的鼓勵，也許是一則訊息，或是一杯飲料，都成為邁出下一步的動力，陪伴我走過那些無止盡的自我懷疑和腦汁絞盡的時刻，最終能夠有機會完成本文，真的非常感謝許多人的支持和陪伴。選擇這個研究題目，在過程中確實遭遇資料蒐集不易，以及目前相關的文獻討論累積不多的困難，所幸每次和佳和老師討論，老師總是能夠很快發現問題，協助我掌握方向，提點可以查詢的資料等等；直到初稿完成，也仰賴老師點出章節架構安排上的矛盾，以及部分段落敘述不夠明確的問題。身為在職生，雖然希. 治政大望能夠兼顧學業與工作，但總還是有力有未逮的時候，其實每次要把改完的文章立寄給老師都很忐忑不安，很謝謝老師的鼓勵和體諒，讓這個過程走得比想像的順 ‧ 國. 學. 遂許多，點滴都銘記在心。. ‧. 除了感謝老師，本文的完成還要謝謝家人朋友的支持和包容，畢竟運用工作之餘的時間撰寫論文，最先被犧牲的就是和家人朋友的相處時間，又得常常擔起樹洞的任務，讓我抒發各種負面和不安的情緒，儘管我是這麼麻煩的人，謝謝你們沒有拋下我。這段期間感受到的所有體貼和溫柔，無論是默默為我擔起許多家. sit. y. Nat. n. al. er. io. 務工作的人、久久見一次面但總是記得關心我論文進度的人、安慰我不要當成寫曠世鉅作給自己太大壓力的人、提醒我人生有時不需要太鑽牛角尖的人，各方關懷都是推進本文完成的動力，難以一一致意，只能在此聊表感謝。. Ch. engchi. i Un. v. 最後，則是希望藉由本文的整理，能夠讓更多人認識到在與國際貿易乃至於日常飲食生活密切相關的遠洋漁業裡，有這樣一群人，為我們看似樸實無華的每一天而努力揮汗工作，換取自己和家庭的溫飽；彼此也許說著不同的語言、生長自不同的環境，但他們的權益同樣需要被保護，而那是我們作為現代社會公民所不該視而不見，也無從逃避的責任。. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(3) 目. 錄. 本文摘要............................................................ 1 第一章緒論........................................................ 3 第一節. 研究背景與動機.......................................... 3. 第二節. 研究主題................................................ 6. 第三節. 研究架構................................................ 8. 第四節. 名詞定義................................................ 8. 一、遠洋漁業與遠洋漁船...................................... 8 二、境外聘僱............................................... 10 三、外籍船員............................................... 11. 政治大. 四、勞動權益............................................... 11 第二章文獻探討................................................... 13 第一節. 立. 遠洋作業漁船之勞動結構分析............................. 13. ‧. ‧ 國. 學. 一、遠洋漁船的勞動體制..................................... 13 (一)勞動體制的定義..................................... 13 (二)遠洋漁船的組織型態及工作分配....................... 14 (三)漁船上的勞動狀況................................... 14 (四)漁船上的生活模式................................... 16. sit. y. Nat. n. al. er. io. 二、權力關係的形塑......................................... 17 (一)勞動過程中的互動關係............................... 17 (二)志願性順服......................................... 17 (三)內部國家與內部勞動力市場........................... 18 (四)漁船上的勞動體制形成............................... 18 (五)小結：遠洋漁船的勞動結構及其影響層面............... 19. Ch. engchi. i Un. v. 三、從「不穩定無產階級」概念看遠洋漁船船員................. 21 (一)不穩定無產階級的定義方式及特色..................... 21 (二)遠洋漁船船員與不穩定無產階級的共通性............... 21 (三)不穩定無產階級的勞動困境........................... 24 第二節相關研究文獻結論整理................................... 25 第三章境外僱用船員管理制度與法規之檢討........................... 28 第一節. 主管機關與分工......................................... 28. 一、事權劃分............................................... 28 二、勞動檢查事項........................................... 33 I. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(4) 三、漁船適航性與船員船居生活管理事項....................... 35 四、小結：產業發展與勞權保護的失衡關係..................... 36 第二節境外僱用規範與管理問題.................................. 37 一、境外聘僱之流程概述..................................... 37 二、人數掌握及管控......................................... 38 三、規範體系之檢討......................................... 40 四、違法處分機制........................................... 41 (一)雇主與仲介之違法處分區隔........................... 42 (二)人口販運案件之輕忽與輕判........................... 45 五、仲介管理............................................... 47 (一)經營者、船員與仲介之法律關係....................... 47 (二)境外聘僱產業鏈造成對底層船員的剝削................. 48. 政治大. (三)仲介資格規定與管理................................. 50 第二節. 立. 遠洋漁業工作環境特性及其影響........................... 51. ‧. ‧ 國. 學. 一、遠洋漁船作業環境下的勞動條件檢查....................... 51 (一)建立遠洋船員申訴管道............................... 51 (二)對船員進行訪查..................................... 52. y. sit. 國際管制規範........................................... 59. io. er. 第一節. Nat. 二、鞭長莫及的主管機關..................................... 56 第四章國際漁業治理與勞動規範措施................................. 59. 一、國際漁業治理規範概述................................... 59 (一)聯合國海洋法公約................................... 60 (二) 聯合國糧食及農業組織促進公海漁船遵守國際養護與管理措施協定................................................. 60. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 二、港口國措施於國際漁業管理規範之發展..................... 61 (一)1995 年責任漁業行為規約(Code of Conduct for Responsible Fisheries)............................................. 61 (二)2001 年預防、制止和消除 IUU 國際行動計畫(International Plan of Action to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated fishing,IPOA-IUU)........... 63 (三)2009 年港口國措施協定(Agreement on Port State Measures ,PSMA)........................................ 64 三、小結................................................... 65 第二節. 國際勞工組織海事勞動規範與 2007 年漁業工作公約.......... 66 II. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(5) 一、國際勞工組織關於海事勞動體系規範概述................... 66 (一)國際勞工組織海事相關公約........................... 66 (二)海事相關勞動公約之規範重點及演進................... 67 二、國際勞工組織 2007 年《漁業工作公約》之內容說明.......... 68 (一)2007 年《漁業工作公約》概述 ........................ 68 (二)由分散的個別公約收納為一整體性的漁業工作公約....... 69 (三)《漁業工作公約》之保障範疇及具體內容............... 71 三、港口國措施協定於 ILO 漁業工作公約之運用................. 74 (一)公約的管制手段..................................... 74 (二)我國政府之因應..................................... 75 第五章我國漁業勞動規範概述與境外聘僱法規適用..................... 77 第一節我國漁船船員適用法規比較................................ 77. 政治大二、境內與境外聘僱船員之法規依據........................... 80 立 (一)境內聘僱本國籍船員法規依據......................... 80 一、我國漁船船員勞動條件相關規範概述....................... 77. Nat. y. 境外聘僱外籍船員之勞動規範............................. 86. sit. 第二節. ‧. ‧ 國. 學. (二)境外聘僱大陸籍船員法規依據......................... 80 (三)境內聘僱外國籍船員法規依據......................... 82 (四)境外聘僱外國籍船員法規依據......................... 83 (五)小結............................................... 84. n. al. er. io. 一、強迫勞動之禁止......................................... 86 (一)遠洋漁船的強迫勞動與剝削問題....................... 86 (二)《人口販運防制法》之實務適用問題................... 88 (三)遠洋漁船境外聘僱外籍船員強迫勞動問題於《人口販運防制法》之適用............................................. 90. Ch. engchi. i Un. v. 二、工資................................................... 92 (一)工資給付標準....................................... 92 (二)給付方式........................................... 94 (三)風險負擔........................................... 95 三、工時................................................... 96 (一)工時過長且缺乏計算基準............................. 96 (二)延長工時之加班費及補休計算問題..................... 97 四、特別休假............................................... 98 五、勞工安全衛生........................................... 99 (一)外籍船員工作經驗及訓練............................. 99 III. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(6) (二)遠洋漁船上的生活環境及照顧事項.................... 100 六、契約之終止............................................ 101 (一)終止契約之事由.................................... 101 (二)解僱保障及契約終止之相關費用...................... 102 七、社會安全保障.......................................... 103 (一)醫療、疾病與失業給付.............................. 103 (二)其他社會安全給付.................................. 104 八、就業歧視.............................................. 105 (一)職務分工與升遷.................................... 105 (二)宗教與文化衝突.................................... 106 九、勞資爭議處理與集體勞動權.............................. 107 (一)爭議處理.......................................... 107 (二)組織工會.......................................... 109 (三)爭議行為.......................................... 110. 立. 法規適用問題.......................................... 110. 學. ‧ 國. 第三節. 政治大. ‧. 一、境外聘僱勞動契約是否適用勞動基準法之探討.............. 111 (一)船籍國之管轄權.................................... 111 (二)勞動基準法於我國境外之適用........................ 112 (三)勞動基準法作為境外聘僱勞動契約之準據法............ 112 (四)本國強行法的介入空間.............................. 114. y. Nat. io. sit. (五)國際法干預規範與勞動法令之實質關聯................ 116. n. al. er. 二、《勞動基準法》與《遠洋漁業條例》之適用關係............. 120 (一)工資給付及相關規定................................ 122 (二)工作時間及休假.................................... 122 (三)契約終止之處理.................................... 122 (四)職業災害補償...................................... 123 (五)小結.............................................. 123 第六章研究結論與建議............................................ 124. Ch. engchi. i Un. v. 一、建立適當的法規管理體系................................ 124 二、加強境外聘僱外籍船員之基本資格要求.................... 125 三、確保工資直接給付及實際取得之金額保障.................. 126 四、保障最低連續休息時間及提出具體工時計算標準............ 126 五、船員保險應涵蓋職業災害失能給付........................ 127 六、人口販運防制機制之檢討與修正.......................... 127 IV. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(7) 七、訂定海上勞動檢查作業程序及專責檢查人員................ 128 八、主管機關應依權責分工.................................. 128 九、建立有效的外籍船員動態資訊管理系統.................... 129 十、透過國與國之間備忘錄形式成立官方組織保障聘僱關係...... 129 參考文獻.......................................................... 130 附錄一境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法........................ 137 附錄二經營者與境外僱用非我國籍船員勞務契約範本.................. 153. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. V. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(8) 表目錄表 2.1 表 3.1 表 3.2 表 3.3 表 3.4 表 3.5 表 3.6 表 4.1 表 5.1. 台灣遠洋漁業漁戶數與漁業從業人數（船員）比較表 .............. 16 我國遠洋漁船境外聘僱船員人數 ................................ 29 境外聘僱外籍船員業務之機關分工情形 .......................... 33 違反遠洋漁業條例境外聘僱規定處分對象與罰鍰金額統計表 ........ 44 「福甡拾壹號」違反遠洋漁業條例境外聘僱相關規定處分一覽表 .... 45 台灣巡護船 2010 年至 2017 年公海登檢情形 ...................... 53 我國籍漁船受他國巡護船登檢情形 .............................. 54 2007 年《漁業工作公約》中包含並修正的各項海員相關公約及其內容 71 遠洋船員僱用資格限制比較 .................................... 84. 表 5.2 船員勞動條件最低標準比較 .................................... 86. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. VI. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(9) 圖目錄圖 3.1 經營者、本國仲介、來源國仲介與外籍船員的四方關係圖 ......... 49 圖 3.2 外籍船員權益小卡 ........................................... 52. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. VII. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(10) 本文摘要為因應遠洋漁船作業人力不足問題，在僱用外籍勞工之法源依據《就業服務法》尚未制定前，行政院農業委員會即以「漁船及船員在國外基地作業管理辦法」及「台灣地區漁船船主僱用外國籍船員管理規定」，例外允許台灣籍漁船在國外港口聘僱外籍船員（即海洋漁撈工，本文均以船員稱）。「境外聘僱外籍船員」制度實際存續至今，於 2017 年《遠洋漁業條例》施行後，改以同法第 26 條授權訂定「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」作為境外聘僱外籍船員之法源依據。此一制度允許漁船在我國境外僱用外籍船員，惟其招募、僱用乃至於工作場. 政治大. 所均不在我國管轄範圍內；針對境外聘僱勞動保護問題，勞動部採取的立場係認. 立. 為不宜以抽象之管轄權觀念將境外海域之漁船視為我國領土之延伸，故於境外僱. ‧ 國. 學. 用之外籍漁工（境外僱用、境外作業）未有我國《勞動基準法》之適用。. ‧. 遠洋作業漁船的作業環境兼具全球性與封閉性，在有別於陸地工作型態的特殊勞動環境中，船員工作與生活的場域難以劃分，尤其境外聘僱船員還須面對適. y. Nat. er. io. sit. 用法規涵蓋範圍不足及差別待遇問題，勞動權益難以保障，在船員與幹部的不對等權利關係中，更屢傳傷害、凌虐、性侵害等事件，甚至演變成海上喋血案；這. n. al. Ch. i Un. v. 些事件往往因為漁船海上作業距離陸地遙遠，公權力難以在第一時間介入，後續. engchi. 查處相對困難，形成保護的一大漏洞。. 本文由遠洋漁船的勞動結構出發，分析船員的勞動型態及互動關係以了解其所面臨的困境，並由現行制度問題探討境外聘僱外籍船員的勞動狀況難以改善之成因。至於如何促進制度修正，本文由國際管制措施與海事相關公約之演變，探討管制手段對於國內法規修正之影響；針對內國法之討論，則逐一檢討現行法規保障不足部分，並探討勞動基準法於境外聘僱法律關係之適用問題，最後對於改善措施提出觀察與建議，期以減少外籍船員受剝削之情形，不再讓血汗海鮮成為揮之不去的印記。 1. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(11) In 2017, the Act for Distant Water Fisheries was enacted, in which the article 26 authorized the legislation of Regulations on the Authorization and Management of Overseas Employment of Foreign Crew Members. This provided the source of law for foreign fishermen under overseas employment. The Taiwanese fishing vessels can employ foreign crew members, but the recruitment, employment, and the working area are not under the domestic jurisdiction. The Ministry of Labor claims that the Labor Standards Act is not applicable to foreign fishermen under overseas employment. The working environment of distant water fisheries is both transnational and. 政治大 working and living spaces of the crew members cannot be clearly distinguished. What 立. closed. The types of labor of fishermen are different from that of workers on land. The. ‧ 國. 學. is more, the foreign fishermen under overseas employment face mistreatments due to the insufficient considerations of regulations and the lack of labor rights. There have. ‧. been numerous incidents of labor abuse, assault, sexual assault, and even murder of foreign crew members. Law enforcement on such cases are often hindered by the. y. Nat. io. sit. distance of the location. Since the fishing vessels are far from land, it is relatively. n. al. er. difficult to carry out investigations.. Ch. i Un. v. The paper is an attempt to understand the predicaments of fishermen crew. engchi. members by analyzing the types and structures of labor and their working relations. By probing into the problems of current regulations, I seek to identify the difficulties of improving the working condition of foreign fishermen under overseas employment. The study also discusses the effects of national regulations on domestic legislations and amendments by examining the evolution of national regulations and maritime agreements. Finally, to reduce the exploitation on foreign fishermen, observations and suggestions are provided on the insufficient protections provided by domestic laws and the problems of application in Labor Standards Act related to overseas employment. 2. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(12) 第一章第一節. 緒論研究背景與動機. 台灣四面環海，土地資源面積有限，最早的漁業發展可追溯到四千多年前的史前時代，其後經歷明清時期的海禁政策，在日治時期逐步透過獎勵水產事業、補助建造動力漁船、改良漁具漁法、發展養殖漁業、興建漁港等措施，開始近代漁業的發展1。至今台灣漁獲近五年總產量約為 120 萬公噸，總產值約為新臺幣 950 億元，漁業從業人數約 33 萬人，以 2018 年聯合國糧農組織公佈之 2016 年各國漁獲資料統計顯示，台灣為全球漁業產量第 27 大國家，亦為重要公海捕魚. 治政大 44%，「魚類及其製國之一。在整體漁業產值統計中，遠洋漁業占總體漁業產值立 2. 品」為台灣最重要的外銷農產品，2017 年出口金額為 15.99 億美元，前五大水. ‧ 國. 學. 產品中，就有 4 類由遠洋漁業所貢獻3，遠洋漁業對台灣經濟的重要性不言而喻；. ‧. 但是即便有亮眼的產值支持，然而海上特殊的工作環境：高風險、骯髒、高度勞. sit. y. Nat. 力、距離遙遠(4D,Dangerous,Dirty,Difficult,Distance)，加以過去未注重產. io. al. 仰賴外籍勞力的注入維持產業動力。. er. 業人才培育，社會普遍認為漁船船員待遇不高，造成漁業長期缺乏勞動力，需要. n. iv n C 除了循《就業服務法》聘僱外籍船員以外，多年以來台灣遠洋漁船亦於境外 hengchi U. 港口基地聘僱外籍船員，其僱用、上船工作、解僱等多透過仲介在境外進行，成為漁業及勞動主管機關間的灰色地帶，頻傳有外籍船員遭受虐待、勞力剝削，甚至涉及非法人口販運等問題，「血汗海鮮」遂成為台灣遠洋漁業揮之不去的印記。. 1. 行政院農業委員會漁業署，《耕耘臺灣農業大世紀－漁業風華》，臺北：行政院農業委員會，頁 22-50，2012 年。 2 行政院農業委員會漁業署，《中華民國漁業簡介》，臺北：行政院農業委員會漁業署，頁 4-6， 2019 年。 3 洪綾襄，《3 年努力歐盟解除我國漁業黃牌揭密台灣賺遍全球的漁業王國》，財訊雙週刊， 2019.08.01 最後瀏覽自 https://www.wealth.com.tw/home/articles/21276。 3. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(13) 在豐碩耀眼的漁撈實績之下，不免讓人聯想其中堆疊的是多少血汗斑斑的奴役與剝削，這些可能終其一生沒有踏上過台灣土地的人們，為台灣的漁業產值貢獻他們的青春歲月，甚至付出健康、生命的代價，他們是否得到了相對應得的報酬或補償，抑或連官方數據中微不足道的一個數字都未能被呈現，而埋沒在數不清的黑數中，這一切關乎台灣社會所標榜的人權、法治等種種價值，是否確如我們所重視的，不因種族、國籍等而有所差別待遇？令人遺憾的是，上述問題的答案在過去的幾年間似乎都是否定的。2013 年起至 2019 年，美國年度人口販運報告每年均點出台灣籍漁船涉及虐待及販運來自印尼、緬甸、柬埔寨、越南等東南亞國家的船員，而台灣政府面對這些問題，. 政治大. 無論在行政及司法上的反應及作為均不夠積極，未能針對人口販運行為進行有效. 立. 的查處及起訴定罪；此外，對於人力仲介及相關制度的管理力道不足，亦為問題. ‧ 國. 學. 遲遲未能獲得有效改善的原因之一。. ‧. 面對遠洋漁業所受到包含濫捕及忽視人權等國際抨擊，並為因應我國遭歐盟列入「非法、未報告、不受規範漁業」的黃牌警告名單，2016 年 7 月 5 日立法. y. Nat. er. io. sit. 院三讀通過修正《漁業法》、《投資經營非我國籍漁船管理條例》，並制定《遠洋漁業條例》，合稱「遠洋漁業三法」，並自公布後 6 個月即 2017 年 1 月 20 日正式. n. al. Ch. i Un. v. 施行。將遠洋漁業單獨立法規範後，對於過去非法、未報告及不受規範而為之漁. engchi. 撈作業及其所撈捕漁獲進行相對嚴密的管制；然而面對海上勞動人權問題，尤其針對過去多所批評的外籍船員遭受不當對待、勞力剝削等狀況，法律上的處理僅係授權主管機關訂定「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」(以下簡稱境外僱用管理辦法)，用以規範境外聘僱勞雇雙方權益事項及契約內容等攸關船員勞動權益事宜，其密度與強度均難與國內一般勞工適用之勞動法規相提並論，並造成同一艘漁船上外籍船員僅因上船地點不同，衍生適用法規及勞動條件相異的情形。此外，遠洋漁船出海作業時間可達數年才返回母港，工作地點遠在海上，勞動條件查核困難；又縱然有法規之約束，在實務上仍常有雇主反映遠洋漁船工作 4. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(14) 環境特殊，勞動法規窒礙難行，應排除《勞動基準法》關於工時、時薪、加班費等規範之適用4；船員亦礙於申訴困難、不願與雇主撕破臉等因素，使得法規形同具文，例如工資偏低、工時過長、保險不足、未發給加班費、未落實休假等5，均屬遠洋漁船船員勞動權益經常面對的問題。 2015 年台灣高雄籍漁船「福賜群號」接連發生印尼籍船員 URIP MUSLIKHIN 落海失蹤，以及涉虐待印尼籍船員 SUPRIYANTO 致死情事，事件一年後由印尼 BBC 曝光，引起國際輿論關注，亦引發國內討論。監察院對於船員 SUPRIYANTO 死亡案件的司法調查結果有所疑慮，依職權立案調查，其調查報告6指出境外聘僱制度規範不完備所生的諸多漏洞，包含主管機關漠視外籍船員權益遭到剝削、對於. 政治大. 仲介管理的失能，乃至於案件進入司法調查程序後，受限於語言翻譯不周及相關. 立. 證據保存不易等問題，而有草率簽結的疑慮。. ‧ 國. 學. 無獨有偶，2018 年台灣籍漁船「福甡拾壹號」在南非因涉嫌違反國際勞工. ‧. 組織 2007 年《漁業工作公約》(C188-Work in Fishing Convention,2007)，而遭南非政府拘留禁止出港，其遭指控救生圈破損已不堪使用、船錨無法正常操. y. Nat. er. io. sit. 作、沒有船員名單、未能提出船員與雇主的工作契約、船上食物及飲水不足、住宿條件、安全與衛生條件極差等情，事件被公布於 ILO 官方網站，成為漁業工作. n. al. Ch. i Un. v. 公約生效後違規遭扣船的首例，再度引發國內外輿論關注。監察院對此案提出調 7. engchi. 查報告，點出漁業署對於該漁船違反規定，嚴重損害船員權益等事項未能及時處理，在南非開普敦港口即已透過漁業專員訪查，得知該船涉有薪資給付不符標準、飲用水不潔、船員休息時間不足等涉嫌違反境外僱用管理辦法之情事，卻未. 4. 李雪莉(2018.11)。《上千漁民抗議「罰太多」，漁業治理成為誰的噩夢？》，報導者，2019.07.11 最後瀏覽自 https://www.twreporter.org/a/fishermen-protest。 5 藍科正，遠洋漁船聘僱外籍船員勞動權益保障之研究，勞資關係論叢 20 卷 1 期，頁 31；翁珮綺，遠洋漁船船員勞動權益保障之研究－以境外聘僱漁工為中心，中央警察大學國境警察研究所碩士論文，頁 85。 6 監察院 105 財調 0042 號調查報告。 7 監察院 108 財調 0028 號調查報告。 5. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(15) 加正視；而勞動部身為中央勞動主管機關，對於船員勞動條件不應置身事外，卻僅以境外聘僱外籍船員非其主管權責為由，未對遠洋漁業漁船執行勞動檢查及關注職業安全衛生，應積極檢討改善等。除了遭到國際輿論關注的案例外，根據漁業署 2017 年的統計，過去十年間有 23 起外籍船員造成的海上喋血案件，每個案件背後的成因或許略有差異，但與遠洋漁業產業相關的仲介、船長、海巡人員及海上觀察員都知道，外籍船員在船上被虐待，事實上是比船長被殺害更常發生的事，然而外籍船員在媒體報導中往往難有發言權，漁業署也只針對我國船長遭外籍船員傷害的事件進行統計調查，至於外籍船員遭受虐待、傷害、失蹤、死亡等，相關數據均付之闕如8。. 研究主題. 立. 學. ‧ 國. 第二節. 政治大. 遠洋漁船境外聘僱外籍船員制度發展至今，自 2002 年訂定「臺灣地區漁船船主在國外僱用外籍船員作業應行遵守及注意事項」9以來，已歷經近二十年的. ‧. 制度建構及演進。在這段期間，有關這類外籍船員的勞動權益，一直都存在政府. y. Nat. io. sit. 掌握程度不足、保障不完備及差別待遇等問題。有別於境內依《就業服務法》聘. n. al. er. 僱的外籍船員受《勞動基準法》保障，並有較為明確的人數控管機制，境外聘僱. Ch. i Un. v. 外籍船員適用的規範架構則相對簡陋，船員人數及資料均採取雇主主動申報制. engchi. 度，常被指控有未受登錄的黑數存在。. 對於計較成本與獲利的市場機制而言，勞動力適用的規範與需耗費的成本息息相關，是以境外聘僱外籍船員所適用的規範，在漁業主管機關眼中當然不只是純粹的勞動問題，而是整體遠洋漁業產業發展計算中的變數之一。外籍勞動力在. 8. 李雪莉、林佑恩、蔣宜婷、鄭涵文，《血淚漁場》，臺北：行人文化實驗室，頁 25-27，2017。 2005 年 5 月 18 日名稱修正為「漁船船主在國外僱用外籍船員作業應行遵守及注意事項」，並於 2018 年 5 月 28 日行政院農業委員會農授漁字第 1071334760 號令廢止。 6 9. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(16) 台灣的人數雖然逐年上升10，但其在政治場域沒有參與的權利，在經濟方面又多數屬於低階弱勢工作者，難以對整體制度設計發聲；在制度設計上看似微小的差異，反映在勞動者實際的勞動狀況上卻可能產生巨大的落差，從而應時時受到檢視與檢討。除了檢視境外聘僱與境內聘僱適用法規之差距外，本研究並將國際勞工組織 2007 年《漁業工作公約》列為重要參考指標，該公約彙整了過去國際間對於海上漁業勞動相關的規範，建構漁船船員專屬而與商船船員有別的勞動標準，並提出具體的檢核標準及懲罰機制。漁業工作公約自通過後歷經十年終於生效，台灣雖非屬國際勞工組織會員國，不具簽署公約之資格，但遠洋漁業早進入全球產業. 政治大. 鏈中，面對全球化的市場與分工體系，不可能完全自外於國際規範之外，仍應加. 立. 以準備因應。綜上所述，在經歷遠洋漁業三法的修正與制定之後，我們要問的是，. ‧ 國. 學. 境外聘僱外籍船員的勞動人權問題能否真正得到解決；面臨日漸嚴格的國際規. ‧. 範，台灣作為遠洋漁業大國，將如何因應提出更切合需求且具執行力的政策制度，修正不合理的差別待遇，並為船員受到剝削的狀況提出改善建議。是以，本. y. Nat. er. io. sit. 研究擬將研究問題聚焦於：. (一)檢視境外聘僱船員勞動狀況，針對主管機關之分工、法源依據及管理機. n. al. Ch. 制進行探討，找出現行制度的漏洞。. engchi. i Un. v. (二)討論國際公法上關於漁業治理由船旗國管轄至港口國管制措施之變化，並以「福甡拾壹號」遭南非政府扣留之案例，檢視國際制裁手段的效力，並觀察國內相關部門後續因應作為之影響。 (三)比較台灣籍、大陸籍、境內聘僱外籍及境外聘僱外籍船員的適用法規，. 10. 由行政院性別平等會重要性別統計資料庫查詢，近十年外籍勞工人數(外國人受聘僱從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 款至第 10 款規定之工作)統計資料顯示：2009 年 351,016 人，2010 年 379,653 人，2011 年 425,660 人，2012 年 445,579 人，2013 年 489,134 人，2014 年 551,596 人， 2015 年 587,940 人，2016 年 624,768 人，2017 年 676,142 人，2018 年 706,850 人。 7. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(17) 並針對境外聘僱外籍船員勞動規範逐一檢視，提出法規保障不足的部分，以檢討差別待遇問題。 (四)檢視勞動部認定「境外聘僱外籍船員不適用勞動基準法」之理由，探究內國法是否適用於境外聘僱勞動契約。. 第三節. 研究架構. 有鑑於上述我國遠洋漁船於境外僱用外籍船員所衍生的種種爭議，又境外僱用外籍船員相對於其他類型船員(本國籍、大陸籍與境內僱用外籍船員)，除須面對跨國境的文化、語言、種族等問題，其僱傭關係保障基礎之相關法規制度亦相. 政治大. 對不完備；爰本研究係以遠洋漁船境外僱用外籍船員為中心，關注其勞動相關的. 立. 權益保障問題，並以其他類型船員適用的國內勞動法令規範為主要的比較對象，. ‧ 國. 學. 探討境外僱傭關係適用不同法令上的落差。. 本研究章節架構概述如下：第一章說明研究背景及動機，並將研究問題及相. ‧. 關名詞明確化；第二章探究遠洋漁船的勞動結構，分析船員勞動型態與海上工作. y. Nat. io. sit. 環境的特殊性，藉以了解船員階層的生活樣貌；第三章由現行境外僱用制度探討. n. al. er. 外籍船員在現行管理制度及規範體系的問題，分析現行制度的矛盾與缺失；第四. Ch. i Un. v. 章由國際管制措施與海事相關公約之演變，說明國際管制手段對於我國的影響及. engchi. 相關法規、措施之修正；第五章以各類漁船船員適用法規進行比較，並針對境外僱用船員之勞動規範逐一檢視，提出保障不足部分，另探討勞動基準法於境外僱用法律關係之適用問題，最後第六章對於改善措施提出本研究之建議與心得。. 第四節. 名詞定義. 一、遠洋漁業與遠洋漁船按照《遠洋漁業條例》第 4 條第 3 款，遠洋漁業之定義為使用漁船於公海或 8. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(18) 他國內水、領海或專屬經濟海域，從事漁撈作業之行業。國人欲從事遠洋漁業者，應依該條例第 6 條第 1 項規定，依漁業法取得漁業證照，並向主管機關申請核發遠洋漁業作業許可。而台灣遠洋漁業之所以強盛的原因之一，在於其能夠以噸數小的漁船進行長天數的作業，透過搬運船補給及載送漁獲，小噸數漁船也能在公海或他國海域進行作業，連帶影響了對於「遠洋漁船」的認定標準。依據財政部過去的解釋11，原係以總噸數作為認定標準，總噸數 100 噸以上為遠洋漁船；然因漁業設備進步，總噸數 20 噸以上未達 100 噸的漁船，也有能力赴國外作業。財政部配合《遠洋漁業條例》之制定與《漁業法》修正，於 2019 年重新核釋遠洋漁船之認定標準12，改採以從事遠洋漁業的漁船，依遠洋漁業條. 政治大. 例規定取得遠洋漁業作業許可，總噸數在 20 噸以上，且經取得核准以國外港口. 立. 為基地赴國外作業，或與外國漁業合作在外國海域作業的漁船，也屬遠洋漁船範. ‧ 國. 學. 疇13。. ‧. 綜上，本研究所討論的「遠洋漁船」，係採取總噸數在 20 噸以上，依《遠洋漁業條例》規定取得遠洋漁業作業許可，並取得核准以國外港口為基地赴國外作. y. Nat. er. io. sit. 業，或與外國漁業合作在外國海域作業之漁船為研究對象。根據漁業署 2019 年的統計，我國遠洋漁船作業海域遍佈世界三大洋，包括公海及他國經濟海域，作. al. n. 14. 業船數超過 1,100 艘。. Ch. engchi. i Un. v. 11. 財政部 1987.1.8 台財稅第 7527301 號函釋，遠洋漁船應以行政院農業委員會核發漁業證照之 100 噸以上之漁船為限。 12 財政部 2019.7.26 台財稅字第 10800519300 號令。 13 參見財政部 2019.7.26 新聞稿「財政部核釋加值型及非加值型營業稅法第 7 條第 6 款及第 7 款規定『遠洋漁船』認定標準」，2019.11.12 最後瀏覽自 https://www.mof.gov.tw/singlehtml/384fb3077bb349ea973e7fc6f13b6974?cntId=dot85366。 14 同註 2，頁 8。 9. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(19) 二、境外聘僱為因應台灣漁業勞動力長期面臨人力短缺問題，《就業服務法》2002 年 1 月 21 日全文修正公布，第 46 條第 1 項第 8 款開放雇主得聘僱外國人於我國境內從事海洋漁撈工作15。此類依《就業服務法》僱用之外國籍船員依勞動部分類，屬於「境內僱用」，在認定上於我國境內具有勞雇關係，且受僱於適用《勞動基準法》行業之勞工，不分國籍，均適用《勞動基準法》。而本研究之主要對象「境外聘僱外籍船員」，係指依境外僱用管理辦法規定，經主管機關許可從事遠洋漁業之經營者，有符合該辦法第 2 條所定之情形16，委. 政治大. 託主管機關核准之仲介機構辦理船員之僱用、轉僱、接續僱用、解僱、接送及離. 立. 船等事宜；其聘僱之對象限於外國籍人士，且原則上需於境外僱用、境外解僱，. ‧ 國. 學. 工作期間可隨船進入我國境內，但僅為臨時入國許可17，於核准期間屆滿，或核准原因消失後，即應安排航空器遣返或由原船載運出港。依勞動部之分類，其屬. ‧. 於「境外僱用」，勞動部認為不宜以抽象之管轄權觀念將境外海域之漁船視為我. Nat. sit. y. 國領土之延伸，故而不適用《勞動基準法》，其勞動條件之規範及執行，係由漁. al. n. 18. 處理。. er. io. 業署主管《遠洋漁業條例》授權訂定之「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」. Ch. engchi. i Un. v. 15. 第 46 條修法理由明示：（二）鑑於國內船員上船意願低落，國內船員難覓，爰基於實際需要，增列第七款及第八款。 16 該情形包含：一、漁船當年度或上一年度內，在公海或他國專屬經濟海域作業，累計三十天以上。二、新建造之漁船，其取得汰建資格之漁船，為經主管機關許可從事遠洋漁業之漁船。三、休業終了復業之漁船，於休業前二年內，曾經許可境外僱用非我國籍船員。 17 「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」第 22 條：境外僱用之非我國籍船員，應在國外港口上船或離船。但漁船因作業漁區轉換或歲修已返國者，經營者委託仲介機構僱用之非我國籍船員，得搭乘航空器入境，再隨漁船出港作業。」；第 30 條：「非我國籍船員隨船進入我國境內者，經營者應向漁船進港所在地內政部移民署國境事務隊，申請該非我國籍船員之臨時入國許可。」 18 參見勞動部 2017.1.17 新聞稿，2019.7.1 最後瀏覽自 https://www.mol.gov.tw/announcement/27179/31075/。 10. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(20) 三、外籍船員本研究所稱的外籍船員，係指我國遠洋漁船依照境外僱用管理辦法第 22 條所定，於國外港口基地僱用上船從事海洋漁撈工作，而屬我國籍或大陸籍以外之其他國籍船員。受政治因素影響，大陸籍船員之僱用原則係採「境外僱用、境外作業、過境暫置」，雖亦採取境外僱用原則，惟其身分性質特殊，適用法令規範亦與我國籍及其他國籍船員有別。針對大陸籍船員之規範，須受《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》規定限制，漁業署訂定「臺灣地區漁船船主境外僱用及接駁暫置大陸地區漁船船員許可管理辦法」予以管理。是以，漁業署依《遠洋漁業. 政治大. 條例》所定之境外僱用管理辦法中所稱之「非我國籍船員」，除不包含我國籍船. 立. 員外，亦不含大陸籍船員。. ‧ 國. 學. 四、勞動權益. ‧. 我國憲法第 153 條揭櫫國家對於勞工及農民之保護：「國家為改良勞工及農. y. Nat. er. io. sit. 民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」而我國勞動權益保障體系，區分為個別勞動權與集體勞動權，個別. n. al. Ch. i Un. v. 勞動權包含勞動條件、勞工保險、勞工安全衛生等，涉及個別勞工與雇主間權利. engchi. 義務事項；集體勞動權則以團結權、協商權、爭議權為中心，賦予個別勞工透過團結權之行使形成更為有力的集體，取得與雇主談判的對等地位及協商工具，並保障此等權利的實行，不會使勞工遭致日後的不利待遇。本研究所欲探討有關境外聘僱外籍船員之勞動權益保障問題範圍，考量境外聘僱制度不斷被指出涉及人口販運問題，故本研究擬將基本人權保護之禁止強迫勞動列入權益保障範疇，並逐項檢視現行制度下船員個別勞動權之工資、工時、特別休假、勞工安全衛生、解僱保護、職業災害保護、就業歧視等項目；除此之外，考量國際勞工組織 2007 年《漁業工作公約》亦要求會員國實現漁船船員的 11. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(21) 社會安全保護事項，爰本文並將境外聘僱外籍船員之社會安全事項列入勞動權益範圍內一併探討。在集體勞動權部分，則針對外籍船員在團結、協商及爭議權等權利行使之問題加以探究。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 12. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(22) 第二章第一節. 文獻探討遠洋作業漁船之勞動結構分析. 遠洋漁業屬於資本密集、技術密集，且高度依賴勞力的經濟活動，其產業本身具有高度全球化的特色。本節先由我國遠洋漁業體系之勞動結構特性進行探究，分析船長、本國籍船員及外籍船員之權力關係，以既有的文獻資料為基礎，描述海上勞動與陸上勞動有別之特點，建構遠洋漁業工作者在漁船上主要的工作樣態，或可更易於理解他們所面對的勞動環境及最為迫切的需求。. 一、遠洋漁船的勞動體制. 立. 政治大. ‧ 國. 學. (一)勞動體制的定義. 關於勞動體制的定義，泛指該國勞動力商品化交易所構成之制度運作框架，. ‧. 涉及勞工、資本家及國家間的利益衝突與管制機制19。謝國雄針對勞動體制的概. y. Nat. io. sit. 念則點出薪資制度、內部勞動力市場、內部國家、雇傭關係四者的互動關係。除. n. al. er. 了工具性質的生產制度建置外，也包含在勞動過程中形成的意識型態，亦即勞動. Ch. i Un. v. 者的主體意識。本研究之所以欲先釐清遠洋漁船上的勞動體制，乃因遠洋漁船工. engchi. 作場域封閉，遠離一般社會生活模式，而船上的權力關係運作及身在其中者的角色分工，均與其個人的生活乃至於勞動息息相關，是以須先探究船上人員的權力運作機制如何影響身在其中者的勞動意識，或許才能對於遠洋作業漁船船員的勞動權益問題提出更具體的描述。. 19. 張威儀、黃志隆，邁向低薪世界：臺灣勞動體制的發展與限制（1980 年代～2010 年代），國際政治與經濟論叢，第一期，頁 53，2013。 13. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(23) (二)遠洋漁船的組織型態及工作分配遠洋漁業主要漁法包含鮪延繩釣、鰹鮪圍網、秋刀魚棒受網及魷釣等，其中遠洋鮪漁業及秋刀魚漁業規模在世界名列前茅20。以鮪延繩釣漁船為例，漁船上人員總數約 30 人，主要幹部為船長、輪機長、甲板長各 1 人，其下或有可能依照職務內容再設定次階管理者。船長承擔整艘船的管理工作，決定船員間的工作分配，並通常是船員與船公司間的溝通橋樑。輪機長負責處理船上各類機械設備的保養及管理，尤其遠洋漁業重視漁獲保存新鮮度，控管冷凍設備溫度的輪機長責任相對重大。甲板長的主要工作內容為管理分配甲板上的漁撈相關作業，須檢查、保養裝備，並清點消耗品如釣具裝備、魚餌等。其他船員除負責冷凍、引擎. 政治大. 21. 等機械設備人員外，主要工作內容則為甲板上的漁撈事宜。. 立. ‧ 國. 學. (三)漁船上的勞動狀況. 以鮪延繩釣漁船來說，其作業方式為投繩(下鉤)及揚繩(上鉤)，投繩作業約. ‧. 7 至 8 人為一組，主要工作內容是在幹繩上掛上支繩、釣鉤及魚餌，隨著漁船前. Nat. sit. y. 行拋下幹繩及支繩，時間約持續 5 至 6 小時，經過 2 小時左右後開始揚繩，揚繩. n. al. er. io. 作業所需人力較多，因為必須整理拉上的釣繩，並同時將漁獲拉上甲板，立刻進行殺魚、放血等處理以保持新鮮度。. Ch. engchi. i Un. v. 為配合漁撈作業，漁船上幾乎是連續不中斷的進行勞動，然而人不可能進行無限制的連續勞動，故如何安排船員的作息及分配休息時間，則是依船長經驗而有所不同。部分船長採取傳統的三班制，將船員分為三組，一組負責投繩作業後休息 2 小時，休息完畢則開始甲板揚繩工作，直到甲板工作結束後再休息，下一次的投繩工作就由另一組人負責，以此為循環；優點是工作分配較為公平，缺點. 20. 同註 2，頁 8。林苑愉，台灣遠洋漁業的勞動體制：鮪延繩釣船長討海經驗分析，國立屏東教育大學社會發展學系碩士論文，頁 81-85，2013 年。 14 21. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(24) 則是休息時間容易被中斷，無法獲得完整的休息。也有船長採取較有彈性的作法，調整船員輪班時間，使其能夠有連續約 8 小時可以休息，但缺點是輪班休息時間無法固定，船員生理作息仍會被打亂。無論是採取何種輪班分工模式，遠洋漁船上的工作時間平均約為 15 小時，扣除轉換漁場以及進出港口的航行時間，每年往往仍有 300 日以上的工作日22，遠超過一般陸上作業的態樣。且漁船上的勞動多為耗費體力，在日曬雨淋的天候條件下仍須持續進行的粗重工作，又具有相當程度的危險性，是以台灣籍船員人數逐年減少。由於人力缺乏問題一直未能改善，在聘僱外籍勞工之法源依據《就業服務法》正式立法前，即有漁船在國外港口聘僱外籍船員，以補充船上的勞動力。. 5,568. 15,482. y. 14,958. sit. 5,767. n. al. 15,000. er. 5,896. io. 2006. 18,063. Nat. 2005. 5,477. ‧. 2004. 漁業從業人數（船員）. ‧ 國. 2003. 漁戶數. 學. 年度. 立. 政治大. Ch. i Un. v15,144. 2007. 5,896. 2008. 5,498. 2009. 5,367. 14,289. 2010. 5,253. 13,975. 2011. 5,134. 13,520. 2012. 6,037. 14,162. engchi. 15,316. 22. 陳福來，台灣遠洋漁業競爭優勢之研究:以超低溫鮪釣為例，國立高雄師範大學成人教育研究所在職專班碩士論文，2004 年。 15. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(25) 2013. 5,850. 13,969. 2014. 5,998. 12,787. 2015. 5,828. 13,627. 2016. 5,501. 13,133. 2017. 5,617. 13,156. 2018. 5,571. 13,419. 表 2.1 台灣遠洋漁業漁戶數與漁業從業人數（船員）比較表資料來源：整理自漁業署漁業統計年報. (四)漁船上的生活模式. 立. 政治大. 船上的飲食有專門的廚師負責料理，因為從事重度勞動工作相當耗費體力，. ‧ 國. 學. 且幾乎是 24 小時都有人在輪班工作，所以原則上 6 小時提供一餐，在忙碌的高峰期也有船員以泡麵等方便的食品簡單果腹。船員個人的必需品如零食、香菸等. ‧. 如果用完，可以請船公司代買，由補給運輸船一起運來，費用再由薪水扣除。. y. Nat. io. sit. 生活空間方面，船艙空間有限，除了船長和輪機長有獨立的房間，其他船員. n. al. er. 都是住在共用房間，四到八人共用一個房間的狀況相當普遍23，個人空間除了床. Ch. i Un. v. 位以外所剩無幾，船員起居容易互相干擾，幾乎沒有隱私可言；且船艙內往往充. engchi. 斥發電機運作必需的柴油味及噪音，長久以往居住條件不佳是難以改善的事實。在轉換漁區或進出港口的水路航行階段，船員會有較長的休息時間，可以從事休閒娛樂，然而同樣受限於船上的空間及設備，多以閱讀小說、雜誌、聽音樂、看影片等靜態的休閒活動為主；在漁船進入港口大修或補給時，會在陸地停留較長的時間，船員多趁此時進行生活物資的採購，並利用港口周邊的休閒娛樂設施. 23. 林忠宏、陳威廷，國內外遠洋漁船船員生活空間之比較檢討，船舶科技，第 32 期，頁 24，2004 年。 16. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(26) 舒緩工作壓力。. 二、權力關係的形塑 (一)勞動過程中的互動關係現代經濟生產活動以資本主義為主要框架，而勞雇關係可說是經濟活動發展中的核心，握有生產工具的資本家及販賣勞動力的勞動者，兩者間透過勞動過程生產商品，在市場上流通取得利潤，維持這個機制持續的運作。馬克思(Karl Marx) 認為，資本主義形式下的勞動過程，除了勞動的三要素：有目的的活動、勞動的. 政治大. 對象、勞動的工具，更包含價值的形成過程與價值的增值過程，而勞動過程就是. 立. 在製造剩餘價值，並且隱晦剩餘價值的來源與內容24。. ‧ 國. 學. (二)志願性順服. ‧. 如何取得勞動過程中的剩餘價值，對於資本主義的運作來說非常關鍵，何以. sit. y. Nat. 勞動者願意以工資作為交換，提供勞動力為資本家創造剩餘價值，關於此部分的. io. al. er. 研究，1980 年代學者 Michael Burawoy 提出「志願性順服」（voluntary servitude;. v. n. 或稱 consent）的概念，解釋在勞動過程中資本家如何透過制度的安排與運作，同時隱晦及取得剩餘價值25。. Ch. engchi. i Un. 而所謂志願性順服，主要透過三個機制達成：首先是將勞動過程組織成一個「遊戲」，以遊戲所定義的目標，建構為工作現場所有人認同的價值；其次是依現場生產關係決定「利益」，最終在勞動過程被視為是勞雇雙方都主動參加的遊戲時，雙方的利益便得到調和26。. 24. Karl Marx and Friedrich Engels，Das Kapital，1867-1894。譯本參考自吳家駟譯，資本論，台北：時報文化出版企業有限公司，1990 年。 25 Michael Burawoy, Manufacturing Consent. Chicago: University of Chicago Press,1979. 26 謝國雄，純勞動：台灣勞動體制諸論，中央研究院社會學研究所，頁 7-11，1997 年。 17. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(27) (三)內部國家與內部勞動力市場內部國家也是促成志願性順服的機制之一，透過由工會、團體協商等制度性安排，建構出一個具有相對自主性的體系，將工人納入制度化的權利義務系統中成為工業公民（industrial citizen），使其受到一定程度的保障，也使勞動過程中可能發生不利於生產的變數受到制度的壓抑與節制27。內部勞動力市場則是在工作現場透過職等分化、建立職位流動的規則等手段，包含非正式明文化的企業傳統及慣例，建構起組織運作的規則，並透過可以預期的調節機制，如升遷、薪酬調整等激勵措施，形塑對企業的認同，保有長期的正面動力。. 立. (四)漁船上的勞動體制形成. 政治大. ‧ 國. 學. 如同前述，遠洋作業漁船上的勞動時間相對長，且船員們在航程中無法離開船隻固有的狹小空間，如何調和勞動過程可能產生的利益衝突，建立長久的運作. ‧. 機制，以兼顧生產效能與維持安全，對於遠洋漁船此一工作現場可說是舉足輕重. sit. y. Nat. 的問題。. n. al. er. io. 遠洋漁船上的作業就是這樣一直做一直做，魚上鉤得越多，甲板整理魚獲就 28. i Un. v. 越忙，直到個人忙碌的時間結束，才有機會休息。船員們被置入船長安排的無. Ch. engchi. 形生產制度框架，以追求最高工作效率為目的，工作現場就如 Burawoy 的「趕工遊戲」，每個人的目標都是以完成手上的工作為重，每做完一件事，就離休息時間更近一點。除了以工資作為勞動力的報酬，船長也運用獎勵機制鼓勵船員，給予獎金或實物視情形而定，研究中有船長表示獎勵會影響整艘船的士氣，可以轉變成工作效率，帶動整艘船的積極工作態度。. 27 28. 同前註，頁 9-10。同註 21，頁 87。 18. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(28) 漁船工作現場的內部勞動力市場機制，主要展現在職務分工的層面上，透過不同職務的分配形塑組織階層、建立工作現場的傳統與慣例；但由於一般船員與船公司之間往往是短期的固定契約，且難以透過工作經驗的累積獲得職位的提升，欠缺向上流動的管道，是以本研究認為，遠洋作業漁船的外籍船員較無法透過內部勞動力市場機制提升對於企業文化的認同感及順服。至於工作現場的內部國家機制，需要透過法制建立一個長期穩定的權利義務體系，保障工人擁有一定程度的自主權，取得與資本家對等協商的基礎；然而對於處於法律保護邊陲地帶的境外聘僱外籍船員而言，賦予他們的往往只有工作義務，而沒有權利。陸地上的勞動法令對遠洋作業現場鞭長莫及，船員們也往往來. 政治大. 自不同國家，彼此語言背景並不相通，更遑論有行使團結權的可能，在關於遠洋. 立. 漁船船長討海經驗研究中便指出，船長的領導統御方式，決定了漁船的運作模. ‧ 國. 學. 式，在漁船上船長就是船公司的代表，主要行使的是管理工作，雖然偶有船長代. ‧. 表船員向公司發聲爭取權益的案例，但終究不是屬於受到制度化保障的管道。. sit. y. Nat. (五)小結：遠洋漁船的勞動結構及其影響層面. n. al. er. io. 台灣的遠洋漁業具有船隻數全球最多、特定魚種撈捕量世界之最的特色，由. i Un. v. 整體產業鏈來看，除了水產貿易龍頭豐群水產，還有網具生產商金洲海洋，以及. Ch. engchi. 水產超低溫物流順億與獲歐盟認證的東和食品罐頭等，產業結構完整，且整體產值與規模龐大，以實體捕撈成績在國際佔有一席之地29。對於遠洋漁業整體產業而言，生產體制由大型的貿易商與零售商主導，走向以成本導向的生產模式，經營者在全球佈局的考量下，選擇運用更低的成本消耗以追求更高的獲利，也顯得理所當然。在燃油、機械設備等物料成本由更大的市. 29. 洪綾襄，《賺遍全球的日不落帝國台灣漁業霸主揭密》，財訊雙週刊第 553 期，2018 年，2019.8.3 最後瀏覽自 https://www.wealth.com.tw/home/articles/15325。 19. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(29) 場操控，難以調整其價格的情形之下，船公司便選擇以工資更為低廉，且實務上不受本國勞動條件相關法令保障的境外聘僱外籍船員取代本國籍船員，以降低人力成本的支出。林良榮、王漢威 2016 年發表之「論我國與日本漁船船員之僱用政策與法制建構—兼論外國籍漁船船員之勞動保護」30，分析漁船船員的勞動特性，提出數個面向：1.勞務給付場所為孤立且高風險的海洋；2.船上勞動具有船員獨自完成之特性；3.夜間勞動或不規則勞動的普遍化；4.長期拘束於特定職場造成與家庭社會脫離；5.勞資紛爭對抗手段的制約性。對於遠洋漁船上的個別勞動者而言，海上的生產體制與工作現場，使他們的勞動與生活密不可分，非但工作時間與休. 政治大. 息時間混雜，工作場所也難與生活場所區隔。船上以連續的捕撈作業為主的工作. 立. 型態，使船員起居作息時間受到工作時間的影響，零碎化是常有的現象；縱然透. ‧ 國. 學. 過輪班時間的調整而能夠得到較充分的休息時間，也會因為生理時鐘的紊亂而影. ‧. 響到睡眠品質。漁撈作業是重度耗費體力的工作，且海上工作具有相當程度的危險性，無法得到妥善的休息，長此以往對健康的傷害不可小覷。. y. Nat. er. io. sit. 除了勞動環境及條件的問題之外，遠洋漁業中作為生產工具的船隻、釣具等屬於船公司所有，意味著船員的勞動是為他人而勞動，且船員並不能直接享受勞. n. al. Ch. i Un. v. 動所得的成果(漁獲)，在現有的機制之下也沒有可以期待透過職級晉升，進入相. engchi. 對穩定的階層組織的可能性；以船員個人的職涯發展來看，上船工作就是出賣個人階段性的勞動力，他們的勞動是工具性的，難以發展長遠的規劃，也嚴重缺乏社會安全網的支撐。. 30. 林良榮、王漢威，論我國與日本漁船船員之僱用政策與法制建構—兼論外國籍漁船船員之勞動保護，臺灣海洋法學報，第 24 期，頁 5-8，2016 年 12 月。 20. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(30) 三、從「不穩定無產階級」概念看遠洋漁船船員 (一)不穩定無產階級的定義方式及特色經濟學者 Guy Standing 在其著作《不穩定無產階級》31一書中分析，相對於社會上對於「勞工階級」、「無產階級」等傳統分類，不穩定無產階級是一個相對新興而正在發展中的概念，它因應全球化浪潮下新自由主義對勞動市場的影響而生，政府為了增進企業的投資意願，放寬勞動市場的彈性，其面向包含工資、解僱、職務、技能等，使企業能夠降低人力成本，結果卻使受僱者的勞動條件陷入不穩定，降低生活安全。. 政治大. 不穩定無產階級的定義，在個別經濟體系中依其發展狀況略有不同，但大抵. 立. 上是指涉缺乏某些勞動相關安全的人，包含勞動市場安全、就業安全、工作職務. ‧ 國. 學. 安全、工作安全、技術再生產安全、所得安全及勞工代表性安全等指標；其特點. ‧. 在於收入的不安定性高，而非由單一時間點的收入多寡認定，他們的職位沒有生涯發展性，缺乏工作上的認同感及傳承，難以形成具有團結力的勞工社群。. sit. y. Nat. n. al. er. io. (二)遠洋漁船船員與不穩定無產階級的共通性. i Un. v. 本書所界定的不穩定無產階級，其具體指標在於欠缺上述七項勞動相關安全. Ch. engchi. 之人，此七項勞動安全係二次大戰後英國形成的「產業公民權」(industrial citizenship)之內涵，認為勞工階級或工業社會的無產階級皆應享有這些權利，而雖然並非所有不穩定無產階級都重視這些權利，但他們在這些方面的處境卻都不佳32。以不穩定無產階級的特色觀察遠洋漁船外籍船員，不難發現在相關法令極為. 31. 32. Guy Standing(譯：蓋伊．史坦丁)，《不穩定無產階級－一個因全球化而生的當代新危險階級，他們為何產生，造成什麼問題，社會又該如何因應？》，臺北：臉譜，城邦文化，2019 年。同前註，頁 46。 21. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(31) 寬鬆的狀況下，船員具有相當高程度的不穩定無產階級特色。以勞動市場安全 (labour market security)來說，其指涉勞工獲取收入的適當機會，亦即在就業市場上能夠提供充分的職缺，而船員們通常願意上船離鄉背井工作長達二至三年以上的時間，多數是因為在其國內找不到收入相等的工作，是以他們缺乏勞動市場的安全可言。另外，關於就業安全(employment security)係指勞工不受任意資遣，或者任意增減雇員的保障。境外聘僱外籍船員關於就業安全的保障程度不足，相較於本國籍船員或境內聘僱外籍船員適用勞基法解僱保護規範，船東與境外聘僱外籍船員結束契約關係所耗費的成本更低，在漁業署的定型化契約範本中以定期契約. 政治大. 為原則，若為雇主方提前解約時，只需負擔船員實際工作期間的薪資及返程的交. 立. 通費，而未有其他對船員之補償，其就業安全保障程度相對為低。. ‧ 國. 學. 工作職務安全(job security)意指勞工保有特定工作職位的能力及其機. ‧. 會，保障其技能的價值，並提供其收入與地位向上流動的可能性；如前所述，外籍船員上船就是出賣自身體能黃金時期的勞動力，隨著年齡增長造成的體力衰. y. Nat. er. io. sit. 退，以及長期重度勞動累積的傷害，船員難以長久保持在第一線工作的能力，又無法透過被納入船公司的組織階層而有向上提升職位或轉換工作內容的可能. n. al. Ch. i Un. v. 性，最終只能放棄這份工作，而亦無工作職務安全的保障。. engchi. 工作安全(work security)指在職場上防止意外事故與疾病發生的措施，如安全衛生規定、工時限制、職業災害補償等。漁船上作業具有高度危險性，雖然依《職業安全衛生法》及相關行政命令均有要求雇主實行勞工從事工作的安全衛生設備及措施之規範，然而在海上難以實施勞動檢查，現場指揮全憑船長調度，是否確實執行保障安全措施往往備受質疑，尤其境外聘僱外籍漁工是否適用國內法令規定，在主管機關漁業署與勞動部之間實務上仍處於一個模糊空間，意味著即便有具體案例，行政上的處置手段仍然受限，對於外籍船員的保障更是付之闕如。除此之外，漁船上的工作時間過長，以及外籍船員發生職業災害時依契約是 22. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(32) 以商業保險處理，缺乏完整的職業災害補償方案等，境外聘僱外籍船員在工作安全方面可說是極度不受保障。技術再生產安全(skill reproduction security)，指勞工在工作中培養技能的機會，並包含能夠發揮其工作能力的機會；以外籍船員的工作來說，屬於偏體力消耗性質的勞動，雖然船員確實有可能在工作中習得特定的技能而加以運用，但也會因為其體能衰退，必須退出遠洋漁船的工作現場，而失去繼續運用技能的空間，缺乏長久的保障。所得安全(income security)保障的是勞工能夠獲得穩定而適當的收入，如透過基本工資機制、依物價指數調整薪資、累進稅制等方式，減少收入不均對低. 政治大. 收入者的衝擊。然而這個問題之於外籍船員來說具有相對複雜的面相，一來是因. 立. 為境外聘僱外籍船員不適用基本工資規定，其薪資依「境外聘僱非我國籍船員許. ‧ 國. 學. 可及管理辦法」規定，每月不得低於 450 美元，相對於國內現行基本工資每月新. ‧. 台幣 23,800 元而言雖有相當大的差距，但相較於其母國的經濟情形可能已經算是優渥；以外籍船員來源國大宗的印尼來說，各地的薪資水準差距甚大，主要城. y. Nat. er. io. sit. 市雅加達省 2018 年的最低工資為 3,648,035 印尼盾(約 260 美元)，但往中爪哇及東爪哇等偏遠地區城市則遞減，在中爪哇的日惹省，最低工資只有 1,454,154. al. n. 33. 印尼盾(約 104 美元) 。. Ch. engchi. i Un. v. 此外，外籍船員在工作期間均未進入我國國境，薪資主要是由船公司匯回船員母國交由其家人運用，船員本身在工作期間只領取少部分的零用金及獎金，支應其海上生活以及進入港口停泊期間額外的開銷，是以整體薪資水準是否足夠而適當，難依單一數據評論。其次，船員上船工作主要依靠仲介居間媒介，部分案例曾傳船員工作期間，薪資不斷被雇主及仲介聯手苛扣；其間所涉問題並非數額. 33. 經濟部投資業務處編印，2018 年印尼投資環境簡介，頁 196-203，2019 年 5 月。 23. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(33) 多寡，而是根本上能否獲得其付出勞動力換取的代價，現行制度下由於船員工作期間甚至不會進入我國境內，船上的通訊設施又由船長等幹部所掌握，若發生薪資爭議，船員往往求助無門，只能不斷隱忍，埋下日後更大衝突的導火線。勞工代表性安全(representation security)保障的是勞工行使團結權，在勞動市場集體發聲爭取權利。縱然先不論在現行法規適用上外籍船員有無組織工會及依法與雇主進行協商，甚至罷工的權利，實務上境外聘僱外籍船員其雇用及工作環境相對封閉而隔離的型態，讓來自不同地區，說著不同的語言、擁有不同宗教信仰及價值觀的漁船船員間要透過溝通、協調而取得共識本身就是一件極為困難的事，更遑論能集體組織動員與雇主相抗衡以爭取勞動權益。. 政治大 (三)不穩定無產階級的勞動困境立. ‧ 國. 學. 綜觀來說，不穩定無產階級指涉的是受到全球化開放型的經濟體系所影響，催生出大量彈性勞動，而使工作之於生活的意義發生改變的一群人，其共通特色. ‧. 是易於陷入憤怒(ANGER)、脫序(ANOMIE)、焦慮(ANXIETY)、異化(ALIENATION). Nat. sit. y. 的 4A 情境；不穩定無產階級未必都是低薪工作者，但其收入狀況卻不穩定，且. n. al. er. io. 難以規劃長期職涯發展，因為缺乏對工作的認同感與成就感，故而不認為自己屬. i Un. v. 於一個團結的勞工社群，他們的勞動是工具性的，為了養家餬口而工作，而對於. Ch. engchi. 工作的職場來說，他們像是被剝奪了部分權利的「外來居民」，例如企業中的臨時工、零工等暫時性職務或是兼職工作者34。不穩定無產階級在勞動市場上面臨的困境，在於他們必須負擔更多的交易成本，包含因應不穩定的雇用型態，在反覆的就業與失業間處理求職耗費的時間與金錢成本、申請失業給付或其他臨時性的救助措施、重新學習新的工作而付出的時間、為了新工作必須適應或改變生活型態的支出等等。此外，由於工作型態的. 34. 同註 31，頁 53-72。 24. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(34) 變遷，傳統上區隔工作與居家休閒場所的界限越趨模糊，掌握特權或專業的人可以利用生產工具隱瞞其真正的工作量；相較於此，不穩定無產階級卻必須增加勞動的時間與強度，才得以滿足雇主的需求，他們的休閒時間受到擠壓，品質也得不到重視。「工作場所」概念的崩毀，讓他們生活中處處都變成工作場所，無時無刻都要準備勞動，權力關係的不平等，造成某些勞動無法使人獲得工資，但人不能自主決定要不要做。上述的困境，在遠洋漁船上顯得格外真切，尤其是關於工作場所與休閒場所失去分際，休閒的質與量都受到影響，船員們可能隨時要準備應付大量漁獲而暴增的工作量，海上工作造成的阻隔也使得休閒娛樂的選項有限，長久累積使得無. 政治大. 論是肉體或是心靈上對於休閒的需求均難以滿足。而外籍船員在船上透過特權賦. 立. 予而形塑的階層劃分，例如只有幹部有獨立的私人空間、只有台灣人可以使用淨. ‧ 國. 學. 化過的淡水等等，在在都凸顯了他們「外來者」的身分，對於融入工作現場，形. ‧. 成對職業的認同及尊嚴等，都是重重的阻礙。. 本文在此之所以將境外聘僱外籍船員與不穩定無產階級概念提出對照，乃是. y. Nat. er. io. sit. 為了省思在具體的勞動條件及工作環境的問題以外，勞動本身之於一個勞動者的意義為何，並試圖探究受到外在環境條件影響的勞動者勞動意識對其工作表現，. n. al. Ch. i Un. v. 乃至於生涯發展的影響程度。漁船在海上雖不至遺世獨立，但除了與搬運船會. engchi. 合、進入港口停泊等時間外，多數時候是自成一格的小小世界；如果我們將漁船當成一個縮小的社會投影，則身在其中的外籍船員們扮演的幾乎都是社會階層中的底層角色，若船員的工作狀況使他們長期處於一個焦慮的情境中，對現狀有所不滿、對未來發展又沒有願景可言，那麼期待他們為當下的工作盡心盡力，則無啻於緣木求魚，甚而可能引發現實生活上的衝突，造成憾事。. 第二節. 相關研究文獻結論整理. 本節針對海上勞動相關論文之研究結果進行整理，扣除產業分析及管理等以 25. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(35) 提升競爭力等為重心之討論，聚焦於針對海上勞動之特性與其在現行勞動法規制度下，相關人員對於船員勞動權益保障的觀點、缺失及困難之相關研究，並以各研究提出之建議方向檢討目前的法制規範。 2010 年李文良所撰「我國漁船船員勞動條件暨權益法律制度之研究」博士學位論文，比較各主要國家漁業政策及船員勞動法令，並參酌國際海上勞動公約，綜整漁船船員之勞動權益及法律制度，提出無論是已開發或開發中國家，對於漁船船員之法律保障均遠不及於該國內之其他勞工，尤其以我國狀況觀察，漁船船員被歸類於農業範疇，未設特別規範加以保護，而係一體適用勞動基準法；漁業主管機關與勞動主管機關有別，面對國際勞工組織 2007 年漁業工作公約之. 政治大. 規範要求，恐非單一機關可以達成。. 立. 2011 年戴嘉儀「台灣遠洋漁業勞工問題之研究」點出遠洋漁業勞力不足，. ‧ 國. 學. 在於高風險的作業環境，以及不固定的工時、船員薪資福利與社會保障不佳，加. ‧. 以社會普遍認為漁船船員社會地位不高，都是國人不願投入的成因。在國際趨勢. er. io. sit. Nat. 管理能力及制定相關勞動條件，並持續培育從業人員。. y. 已由開發型漁業轉型為管理型漁業的今日，政府應強化法規制定，強化遠洋漁業. 2013 年林苑愉「台灣遠洋漁業的勞動體制：鮪延繩釣船長討海經驗分析」. n. al. Ch. i Un. v. 之碩士論文，透過與鮪延繩釣船長的深度訪談，勾勒出海上勞動的特殊場景：長. engchi. 工時、勞力密集、資源缺乏、與一般社會生活長久隔離，以及可能面臨海難或海盜挾持等風險，形成船長與船員間的勞動與階級意識，其與陸上工作迥異的特性，需要政府另為訂定海上勞動法律，並協助培育本國幹部人才，建立海上勞動力的檢核與篩選機制等。 2015 年柯宜林「漁情漁理的海海人生-外籍漁工對勞保權益的認知、態度與行動」一文，訪談在台灣漁港的外籍船員，藉瞭解船員對於勞工保險之認知、態度與行動，研究結論認為外籍漁船船員受限於語言與資訊取得不易，普遍對於勞保認知不足，在權益爭取上也往往因個人力量不足，難以受到重視，政府應透過 26. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(36) 勞檢落實法律執行，並簡化保險給付的請領程序，給予外勞及雇主足夠的資訊及心態教育等。 2019 年翁珮綺「遠洋漁船船員勞動權益保障之研究－以境外聘僱漁工為中心」碩士論文，訪談相關政府人員、漁業團體人員及學者，針對境外聘僱外籍船員勞動權益進行探討，其結論指出：政府對於境外聘僱外籍船員資料掌握不足，船員勞動權益主要面臨工資苛扣、工時及加班費難有計算標準，以及休假未能落實等問題，囿於相關勞動檢查法制不完備，又涉及政府機關間及國際間缺乏合作機制，無論事前事後均無法提供船員有效的保護機制。 2020 年呂冠輝「全球化時代的外籍漁工勞動保障-公法與私法交錯之觀點」. 政治大. 碩士論文，以外籍漁工的勞動保護為核心，探討國際法領域中公法與私法交錯的. 立. 狀態，無論是國內公法或國際公法，均可能對國際私法產生影響，並以歐盟的管. ‧ 國. 學. 轄與準據法規則為例，討論涉外僱傭關係的保護規範設計；其研究結論認為境外. 循勞動基準法自身規定將其指定為不適用之行業或工作。. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. 聘僱漁工應有我國勞動基準法之適用，主管機關如有排除其適用之實務考量，應. Ch. engchi. i Un. v. 27. DOI:10.6814/NCCU202001539.

(37) 第三章. 境外僱用船員管理制度與法規之檢討. 本章針對境外僱用外籍船員之管理制度問題，由個別事務主管機關的分工狀況開始，進而關注與船員工作密切相關之勞動檢查、漁船適航性、船員船居生活管理等面相；並檢討境外僱用制度實行上所遇到的問題，如採取經營者主動申報，以致主管機關未能有效掌控人數資訊，以及在法規上並未設計有效的嚇阻機制，包含違法處分裁罰基準過於簡化、未具合法勞動檢查權以致檢查手段薄弱等，造成經營者違法僱用船員狀況頻傳，加以國內仲介機構與來源國仲介將風險層層轉包予產業鏈底層的外籍船員，形成對船員的過度剝削等問題。. 立主管機關與分工. 學. ‧ 國. 第一節. 政治大. 境外僱用外籍船員之相關業務涉及的主管機關眾多，並各自訂有相關的行政規範，例如船員僱用事宜係依行政院農業委員會漁業署訂定之「境外僱用非我國. ‧. 籍船員許可及管理辦法」，船員隨船入境須依內政部移民署之「外國人臨時入國. y. Nat. io. sit. 許可辦法」辦理，外交部另針對漁船海外遭難訂有「政府處理漁船海外急難救助. n. al. er. 案件標準作業程序」等；管理上除了勞動條件以外，還牽涉到外籍人士與我國國. Ch. i Un. v. 境管制、人口販運防制等不同面相的議題，需要個別業務主管機關間持續的溝通合作。. engchi. 一、事權劃分隨著本土漁業人才斷層未能銜接，大陸籍船員亦由於其本地經濟發展，逐漸減少輸出，為了補充人力需求，聘僱外籍船員之風開始盛行，除透過仲介採國內招聘之外，於境外港口聘僱外籍船員亦成為選項之一，涉及外籍船員的權益保護問題隨之相繼出現。然而由於漁船工作地點遠離陸地，又多數受到權益侵害者皆為外籍人士，其進行申訴、檢舉及證據保存等事項相較之下較為困難，除非涉及 28. DOI:10.6814/NCCU202001539.