台灣公私部門協力合作的現象，在清代已有所見。如當時成立的商 郊，係為某一種行商為謀共同利益的組合，以便同業互相扶持，其性質類 似今日的商業同業公會313。清代之商郊，除了經濟性事務以外，也修橋舖 路，辦理社會救助，排解糾紛，主持社會公義，可視為以一種「半公半私 的制度」，承擔了許多國家的社會功能，同時也發揮了許多仲介協調的作 用，和國家形成一種共生關係314。日治時代，依台灣總督府規定重新合併 組織的「高雄商工會議所」，也以配合政府改善工商各業並促進發展為主 要任務315。戰後，政府在實施經濟建設及社會建設計畫中，亦透過工商團 體之協力，除了經濟性任務外，也協助政府推行社會運動，舉辦社會福利 事業等社會性任務。如省商會除對內協助政府發展經濟，健全商業團體組 織，並積極配合政府進軍海外，舉辦商展，拓展國際貿易。此種經政府規 範組織的職業團體，實都可屬於一種「公私混合的制度」316。在本節主要 以推展社區發展工作為例，說明公私部門的協力合作，。
一、背景概述
313由於台灣和中國大陸有著區域分工的專業生產傾向，此種供需關係促使台灣的商業逐 漸轉變為區域貿易，郊商於 18 世紀乃因應而興起。李筱峰，《台灣史 100 件大事》（上）
（台北，玉山社，1999 年），頁 76。
314商郊之組織，具有協助官方管理同業事務的特性，如澎湖廳志記載「台夏郊」：「街中 商賈，整船販運者，謂之台，夏郊，設有公所，爐主，逐年輪值，以支應公事。」規 模大的商郊並訂有詳細的公約，船隻商號必須遵守及繳納捐金。清代漁船捕魚往來兩 岸台澎港埠之間，大部分漁船半漁半商，亦受商郊的協助與約束。見胡興華，〈日據時 期台灣的漁業移民〉，《話漁台灣》（行政院農業委員會漁業署，2000 年），頁 37；徐振 國，〈清末民初的國家建立和政商關係鉅變〉，《東吳經濟商學學報》，第 35 期，2001 年 12 月，頁 47-74。
3151938 年（昭和 12 年），依台灣總督府頒佈「台灣商工會議所規則」規則，將原有的高 雄商工會、高雄實業協會、高雄實業振興會等三個團體予以解散，重新合併組織「高 雄商工會議所」，實行議員制度。規定議員名額三十名，其中十五名官派，另十五名由 會員選舉產生；由議員互選會頭、副會頭各一名、部長六名，下設理事長處理會務。
316Weiss, Linda & John M. Hobson. 1995. States and Economic Development : A Comparative Historical Analysis. London : Polity Press. 1995:5。轉引自游育棋，〈公私部門協力參與都市 開發事務之探討—以高雄市鹽埕區再發展方向為例〉（中山大學公共事務管理研究所，
1994 年），頁 12。
美國學者 John Costonis 曾表示，「公私部門的協力合夥是建基於一個三 邊關係上（Trilateral Relationships），市民團體與政府及開發者共同構成此種 關係的主體，而互相發揮其影響力」。「協力關係」是指某項公共事務的參 與者，包括公部門及私部門團體或個人，對該事務之處理具有目標認同、
策略一致、及分工負責的認知和實踐；簡言之，公私部門協力關係乃指存 在於公私部門間的一種互相依存共生共榮的關係317。在台灣，此協力合作 關係的出現也經歷著幾個階段的過渡，近來在市民社會的逐漸發展形成 後，成為一股新趨勢。社區發展工作的推行也大致採此方式。
戰後台灣政府的社區工作計劃，早期著重於國家政策性的目標實踐為 主體，以改善社區的環境衛生，或是新建社區活動中心等基礎工程建設為 重心318。因為台灣早期有許多地區生活環境相當落後，因此以貧困髒亂落 後地區優先實施，推動基礎工程建設工作，像家戸衛生、興建廁所、修築 道路排水溝、新建社區活動中心、曬榖場堆肥場設置等319。的社區發展工 作，如 1965 年行政院頒布的「民生主義現階段社會政策」，內政部頒定的
「都市社區發展工作指導綱要」，1968 年台灣省政府頒布的「台灣省社區 發展八年計畫」等，各行政單位所制定的政策，大抵都由社政單位以行政 方式推動，採取由上而下的全國統一模式進行，主要目標為「有計畫動員 區域內之人力、物力，配合政府部門之施政計畫與財力支援，以增進區域 內人民生活條件、提高區域內人民生產效能、改善區域內人民生活環境、
建設民生主義新社會為目標」320。從政策推行的意義來看，早期中央到地 方各級政府對於社區發展的重點是實質環境的改善，而一切的成果所要彰 顯的是政府照顧基層的美意及獲得人民對政府的感謝與擁戴，其主要目的
317Lassar, Ferry Jill ed. (1990) City Deal Making, The Urban Land Institute, p.155.。轉引自游育 棋，〈公私部門協力參與都市開發事務之探討—以高雄市鹽埕區再發展方向為例〉（中 山大學公共事務管理研究所，1994 年），頁 11。
318楊孝榮，＜社會福利體系與社會發展＞《社會福利》，1985 年，頁 10。
319劉脩如，〈社區發展在台灣地區的回顧與展望〉《社區發展季刊》，第 4 期，1977 年，
頁 35-37。
320許水德，＜社區營造與社區學習＞，收錄於中華民國社區教育學會主編，《社區營造 與社區學習》（台北，師大書苑，1998 年），頁 7-12。劉脩如，《社會福利行政》（台北，
國立編譯館，1975 年），頁 416。
在於如何成就國家權威而不是凝聚社區意識。社區發展是國家建設的一部 份，且在國家財力有限的時候，社區發展工作是動員民間資源及勞力來實 現基層建設工作的手段321。如 1965 年高雄市社區工作的展開，也受之於台 灣省政府社會福利金的撥款，其性質雖然因為高雄市屬於都會區，社區工 作的重點大多數集中在技藝及各種康樂活動方面，但其行政主導的意義則 同。
唯在基礎工程建設達到一定成效後，政府也開始致力於推動社區居民 的參與。如 1969 年的社區發展工作就標榜「透過社會運動方式與教育過程 來培養社區意識，啟發民眾自動自發、自助人助的精神，貢獻人力、物力、
財力，配合政府行政支援、技術輔助，以改善社區居民之經濟、社會、文 化等環境，提升社區居民生活品質」。1970 年代開始強調基礎工程、生產 福利、精神倫理三大建設不可偏廢，因此納入社會福利有關項目，推行社 區發展十年計畫中，採競賽方式，希望激勵社區民眾自動自發的精神。由 此可知政府已逐漸開始希望鼓勵民眾自動、自主及參與，轉化完全由政府 推動民眾配合的「以上對下方式」322。
台灣的政府與人民團體的互動關係，在 1980 年代開始有了重大的轉 變。此種轉變主因之一是人們開始對於社會福利以及社會工作的關心。而 在另一方面，由於 1970 年代中期全球面臨經濟危機所衍生出的福利國家危 機，使得先進國家開始對政府作為福利服務供給者的角色進行反省。尤其 是 1980 年代，英美兩國的社會福利，面臨第二次世界大戰以來最大的變 革，在柴契爾（Margaret Thatcher）夫人與雷根（Ronald Reagan）總統執政 下社會政策的改革經歷了重大的轉變。例如英國的社區照顧政策，地方社 會服務機構部門成為社區照顧主要供給者的角色，並且隨著都市人口集中 與都市化之加速，都市機能愈趨多樣化，各機能之運作需要行政部門間之 協調合作，唯行政資源有限，未必能適時充分反應市民之需要，協調各種 不同利益與問題之解決，實有賴於民眾參與以彌補政策制定過程中行政體
321黃碧霞，＜台灣地區設區發展三十年回顧：兼論跨世紀社區發展應有的念與方向＞《社 區發展》，第 87 期，1999 年，頁 9。
322謝慶達，＜戰後台灣社區發展運動之歷史分析＞（國立台灣大學土木研究所博士論 文，1995 年），頁 139。
系之不足。亦即公部門和私部門並無法獨自地解決所有的都市社會問題，
而需要透過協力體的運作共同努力。
在社會福利體系新觀念的影響下，政府在社區工作的政策制定上也逐 漸改變過去的僵化形式，1983 年新修訂的綱領中以「社區理事會」作為社 區發展工作機構，以「增進居民福利，建設現代化社會」為新階段之實施 目標。此外，亦開始重視各社區的歷史、生態特性、環境、人文等資料的 建立或規劃323。
政治解嚴後，政府對於社區發展工作著重於人民自主、自治、自助的 基礎，遂將原有的社區理事會解散，改由各級社政單位推動輔導社區另行 成立或重組為具有人民團體性質的「社區發展協會」。「社區發展協會」採 社團型態運作，由居民自由組成，其理監事均採民主選舉方式產生。其強 調社區自創項目，希望使社區發展組織和政府機關成為對等互動之單位。
自 1991 年依據內政部頒社區發展工作綱要社區理事會改組為社區發展協 會，截至 2002 年 6 月底止，高雄市計有 217 個社區發展協會完成立案。1999 年，社會局推行「社區服務專案計畫」，期使社區發展協會能針對社區居 民需求以解決社區問題，推展持續性、服務性活動，運用社區各項資源推 展社區服務，以建立社區特色為目標。
1980 年代以後，除了官方推動社區發展工作下所成立的社區發展協 會，此一強調社區自治自助的地方團體外，不容忽視的是一波波民間自主 力量在社區動員之後的多元性發展。各種型態的自發性社區組織，開始在 地方上蓬勃發展，不論是都市或鄉村，愈來愈多的人們懂得關心自己生活 所在的土地，嘗試以不同的行動方式去保護它、發展它324。
民間力量自發性行動，促使執政黨與反對黨紛紛提倡「市民主義」、「社
323陳宇嘉，《社會工作本土化－社區工作、社區總體營造與福利社區化之發展》，宣讀於
323陳宇嘉，《社會工作本土化－社區工作、社區總體營造與福利社區化之發展》，宣讀於