第六章戰後高雄市社團運作模式的個案分析

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第六章戰後高雄市社團運作模式的個案分析

「社團」與政府的關係，反映了社會與國家的權力內涵。在威權統治時期，公部門一向是國家管理控制社會的工具，履行著由上而下「命令—

控制（Command-Control）」直線式的管理功能，代表私部門的社會力量則隱晦不彰。然而，當經濟社會邁向多元化、工業化後，情況有了相當大的改變。在政府方面，權責相應擴展，施政的複雜性逐漸增加；面對社會各種需求的不斷地集結，政府須扮演更具效率的角色。在社會方面，民間力量開始以組織的形式表達，以滿足其要求的作法日益增加。其結果，一方面，私部門的活動力增強，一方面，為順利達成其目標，公私部門的合作也成為一種普遍運作的模式。就台灣地區而言，自解嚴以來，公部門與私部門之間的地位明顯有了相當的調整，私部門和地方政府正共同面對著承擔愈來愈大的社會責任，並逐漸轉化為一種「協力關係」²⁴¹。以下即從黨國體制控管下的社團運作、新社會運動中社團自主力量的展現和公私部門協力合作等三個面向逐一探討分析。

第一節黨國體制控管下的社團運作

國家機關在規範自身與團體間的關係時，往往會依其目的而設計創設組織體系，使組織從屬於國家所御用²⁴²。在單一政黨支配或獨佔，或是獨一無二的行政權威體系下，社會次級團體必須依官方政策的指示設置或運作，或臣屬於中央官僚權威的管理。形成了一種「強國家弱社會」的形勢

243。亦即國家與社會為一種不平等的權力關係，社會被動地接受國家的管制與約束²⁴⁴。此種官方角色積極參與某些團體的運作，透過全面的法制化、

241游育棋，〈公私部門協力參與都市開發事務之探討—以高雄市鹽埕區再發展方向為例〉

（中山大學公共事務管理研究所，1994 年），頁 11-12。

242Coleman，1985 年，頁 107-8。轉引自王正勤，《台灣地區威權體制下的福利政策》（政大政治所碩士論文，1994 年），頁 4。

243Schmitter，1979 年，頁 22。轉引自王正勤，《台灣地區威權體制下的福利政策》（政大政治所碩士論文，1994 年），頁 4。

244徐正光、宋文里合編，《台灣新興社會運動》（台北，巨流，1989 年），頁 190-191

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組織化和系統化加以統治控制的情形，在台灣不論是日治時期的總督府或戰後國民黨政府執政時期，均甚普徧²⁴⁵。戰後國民黨政府執政時期，經常透過像民眾服務部和婦女會等受其扶植或鼓勵社會團體，或是農會、工會和商會等職業團體，作為其動員實踐政策或選舉操盤的組織。本節即藉高雄市此類社團之運作加以觀察其所發揮的作用。

一、外圍組織之運作模式：

戰後國民黨在台灣執行以黨領政的列寧式政黨運作模式，使得黨國的意識型態與目標，成為國家的意識型態與目標²⁴⁶。在此期間國民黨所建構的「國家機器」成為社會中唯一的壟斷性工具，其代表社會中唯一的權威，

對其所管轄的社會，具有最終的決定權²⁴⁷。遷台以來，國民黨政府因鑑於大陸時期的教訓，群眾的改造運動成為政府的重要政策之一²⁴⁸。遷台初期推行改造政策的核心機構為國民黨「中央改造委員會」，其中第二組所負責推動的黨務工作業務即是「掌理產職業等團體、知識青年及其他特種黨部組織與黨員之訓練及指導活動並負有關民眾運動指導之責」²⁴⁹。另外，

在推行社會運動的動員實施辦法中也強調，各種文化團體，民眾團體，職業團體，以及各種雜誌與報館等，應一致以精神總動員之要領協助黨政軍

245如日人治台期間，至中日戰爭後，為對台灣經濟強化統制，乃感工商業有配合政府政策之必要，開始組織各種組合、公會，擔任物資配給、統制價格以及其他奉行國策之重要任務。見梅家瑜，〈政府與工商團體關係之研究—工商協進會之個案分析〉（中興大學公共政策研究所碩士論文，1993 年 7 月），頁 26。

246國家機器便是施行國家權力的機構，它掌握了絕大多數的資源與權力，也負責資源的統籌與分配；其以法律規範、政策、制度、軍隊或警察力量等干預了所有個人的生活、

團體組織的運作、社會活動、社會組織，以及經濟活動。見王振寰，《誰統治台灣？轉型中的國家機器與權力結構》（台北，巨流，1996 年）。

247龔宜君，〈移入政府的滲透能力(1950-1969) : 改造後國民黨政權社會基礎的形成與鞏固〉（國立臺灣大學社會學研究所博士論文，1995 年），頁 30-32。

248蔣介石在 1951 年的改造原則中即特別強調：黨的基礎，在農、工、青年、智識份子及生產者等廣大民眾；黨的基礎，採民主集中制；黨的基礎在於小組；黨的領導，一切通過組織，組織決定一切；黨的作風，使每一個黨員皆有貫徹主義，尊重組織，堅持政策，講求時效，認真團結之精神。蔣中正，1951 年，頁 27-28。轉引自沈宗瑞，〈國家統合主義式的工會體制—1950 至 52 年間國民黨改造內容之探討〉，《清華學報》，新 30 卷，第 2 期，2000 年 6 月，頁 229。

249在直屬黨務組織改造辦法中，特別著重加強地方黨務系統（區域與政治）和產職業黨務系統（職業與經濟）等兩大系統，以掌理地方派系勢力與整理日本政府留下的產業。

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精神總動員之工作，俾能普遍徹底作有效之施行。實施之步驟，除利用黨政機關直接領導或管轄之人民團體與文化機關等固有團體外，對於其他社會固有團體，如宗教團體，同鄕團體，同業團體等，亦宜儘量利用，俾使能協助促進精神總動員之工作²⁵⁰。由此可見，不論是「改造運動」或「精神總動員運動」都強調透過職業或社會團體，作為深入社會階層的網絡，

俾以形成一個從中央至地方完整的控制與服務網路的機制。其中在地方性社會團體中的「民眾服務站」和「婦女會」，此兩類組織的成立，背後的主導者即為國民黨政府，扮演的角色和功能也接受黨的指導與督察，因此，為典型國家機關規範團體依其目的而設計創設組織體系的代表。

（一）高雄市民眾服務站：

高雄市各區民眾服務站，皆在 1957 至 1960 年間向社會局登記立案成立。其成立因素，完成配合中央的政策。1951 年，中國國民黨中央改造委員會頒布〈黨員推行民眾服務工作實施綱要〉，其中規定，黨員必須推行

「協助行政改進，文化教育，社會福利，經濟生產，人事等服務事項」的政策²⁵¹。1954 年，中央總動員運動會報社所編印的《社會改造運動》一書中也表示，「推行民眾服務工作，是使黨的民眾運動深入民間，建立廣大的群眾力量，並吸收其優秀愛國份子入黨，以擴大黨的組織」²⁵²。中央設計考核委員會也指出，「對民主政黨而言，他們所謂爭取民眾的工作，即為在選舉中如何爭取選民，以獲得多數的選票，使其掌握政權。但要爭取選民，也絕不是只憑他們的政綱即可號召，主要還是有賴各個政黨的基層地方幹部平日對民眾的『服務』²⁵³。」可見國民黨企圖以服務民眾為手段，

250秦孝儀主編，《中華民國社會發展史》（第三冊）（台北，近代中國出版社，1985 年 5 月初版），頁 1383-1384。

251民眾服務站其工作項目為：問事代筆，替民眾繕寫書信訴狀，陳情書等；調解糾紛；

法令解答；圖書閱覽；委託代辦；義務診療；提倡正當娛樂；辦理民眾補習班。見〈黨員推行民眾服務工作實施綱要〉1951 年 7 月 9 日，中國國民黨中央改造委員會第 168 次會議記錄，油印本。〈工作動態〉，《台灣黨務》，第 29 期，1952 年 3 月 16 日，頁 44。

252《社會改造運動》（中央總動員運動會報社編印，1954 年 4 月），頁 93。

253〈中央設計考核委員會〉，1957 年，頁 9。轉引自龔宜君，〈移入政府的滲透能力 1950-1969）

改造後國民黨政權社會基礎的形成與鞏固〉，台灣大學社會學研究所博士論文，1995 年 6 月，頁 167。

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貫徹黨的政策。在此策略主導下，1954 年國民黨完成鄉鎮中不同服務機構的統一工作，並依照內政部〈社會服務設施綱要〉之規定，將民眾服務站登記成為人民團體，其經費預算則由縣市政府提供²⁵⁴。

民眾服務站形同國民黨的外圍組織，「區級是基層，對外以民眾服務站廣大群眾接觸，對內是領導中心，要負責開展組織工作」，以求取有效的滲透²⁵⁵。根據《民眾服務手冊》中的規定：民眾服務站應爲所隸屬的黨部，切實展開社會調查的工作，首先利用服務的機會，收集當地的靜、動態資料，當地機關、學校、團體、宗教等概況的調查統計；當地地方派系、

潛在勢力、流氓劣紳、江湖幫會，以及各界各階層領袖人物的背景、力量、

才幹等²⁵⁶」。顯示民眾服務站的設立，一方面係以中央統治菁英代理人的身分與基層地方勢力抗衡，以防止基層社會完全為地方勢力所控制，而危及到國家基層政權鞏固的基礎；另一方面，則以社會工作者的身分與地方人民接觸，藉此監督人民，而在選舉時則為動員選票的重要機制。長久以來民眾服務站也因為代表著國民黨政權滲透進入台灣基層社會的一個象徵

257。

（二）高雄市的婦女團體：

1946 年國民黨政府透過《人民團體組織臨時辦法》在台灣設立第一個法定的省籍人民團體台灣省婦女會。此後，更積極輔導各地方成立婦女會。在十幾年間，陸續成立了 22 個縣市（局）婦女會與 364 個縣市（局）

鄉鎮區婦女會，加上從各區里吸收會員而成立的北高兩市婦女會，逐漸形

254由民眾服務站移轉為人民團體後每月所獲得政府的補助款項約占國民黨每月基層經費的四分之一左右。龔宜君，〈移入政府的滲透能力（1950-1969）改造後國民黨政權社會基礎的形成與鞏固〉（台灣大學社會學研究所博士論文，1995 年 6 月），頁 166。

255《台灣黨務》，第 194 期，1959 年，頁 27；〈中國國民黨中央委員會第五組〉，1956 年，

頁 111。轉引自龔宜君，〈移入政府的滲透能力（1950-1969）改造後國民黨政權社會基礎的形成與鞏固〉（台灣大學社會學研究所博士論文，1995 年 6 月），頁 167。

256中國國民黨中央委員會第五組編，《民眾服務手冊》，1956 年，頁 151。轉引自龔宜君，

〈移入政府的滲透能力（1950-1969）改造後國民黨政權社會基礎的形成與鞏固〉（台灣大學社會學研究所博士論文，1995 年 6 月），頁 168。

257龔宜君，〈移入政府的滲透能力（1950-1969）改造後國民黨政權社會基礎的形成與鞏固〉

（台灣大學社會學研究所博士論文，1995 年 6 月），頁 173。

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成了一個由中央滲透至基層的婦女會系統²⁵⁸。可說是從戰後至 1960 年代，

國民黨政權刻意的對台灣婦女加以動員、吸納²⁵⁹。此時期的婦女組織類型幾乎都是官方或半官方性質，婦女會是其一，另外像中華婦女反共抗俄聯合會、中國婦女政治協會、中國國民黨中央婦女工作會以及其相關的外圍組織（如各行業的婦女協會）等皆如是。其中婦聯會、婦工會、婦女會更是國民黨政權所操縱統合的三位一體的黨國婦女組織。可見國民黨對於台灣婦女組織體制的建構，仍然是在強黨/國弱社會架構運作下所建立²⁶⁰。

國民黨以人民團體形式作為滲透台灣基層社會的掩體，同樣表現於婦女組織上。黨國一方面藉由制度化的方式，建立「婦女工作體制」，同時，

亦扶植對其有利的民間婦女團體，使其成為政治動員的工具。該政策體系透過教育、文化、傳播媒體等媒介，將「男主外、女主內」、「男尊女卑」

的觀念灌輸給台灣婦女。婦女團體也透過舉辦模範母親、模範婆媳等褒揚儀式，一再地強化並鼓勵台灣婦女要重視其在家庭中的賢妻良母職分，以教孝忠良為己任，進而把力量貢獻於國家社會，以達成國家對她們「齊家報國」的期待²⁶¹。婦女團體提供給婦女的活動如烹飪班、插花班、編織班之類的技藝學習，其成立宗旨，亦多半在於協助女人成功地扮演家庭內之角色。至於即使曾出現一些和婦女相關的議題或活動如公益、慈善等，也幾乎都是由上述這些組織團體所發起運作²⁶²。

在國民黨政府婦女政策的推動，高雄地區婦女會的成立，最早可溯及

258范碧玲，〈解析臺灣婦女體制：現階段婦女運動的性格之研究〉（國立清華大學社會人類學研究所碩士論文，1990 年），頁 42-43。

259在〈總動員時期加強各級人民團體組織實施辦法〉第三條中，就特別要求各該管縣市局政府切實辦理加強鄉鎮婦女會組織；其具體政策，鄉鎮婦女會以一戶一人為原則，

應擴大徵求會員；並健全各級婦女會組織，分别負責推行社會改造各種任務。

260范碧玲，〈解析臺灣婦女體制：現階段婦女運動的性格之研究〉（國立清華大學社會人類學研究所碩士論文，1990 年），頁 40-41。

261張靜倫，〈顛簸躓仆來時路—論戰後台灣的女人、婦運與國家〉（台大社會學研究所碩士論文，1999 年 6 月），頁 73。范碧玲，〈解析臺灣婦女體制：現階段婦女運動的性格之研究〉（國立清華大學社會人類學研究所碩士論文，1990 年），頁 51-53。

262在聯合國婦女地位委員會敦促下，內政部才被動地成立隸屬於官方的「婦女地位委員會」，注意到娼妓問題、被虐待婦女救助及安置問題、以及婦女如何爭取高職等實際問題。面對婦女逐漸地覺醒和試圖在公領域中發聲，婦聯會、婦女會等婦女團體組織，

發起為養女、童養媳、妓女做輔導救助工作。姜蘭虹、顧燕翎編，《台灣地區婦女地位的回顧與現況》（台北，台大人口研究中心婦女研究室，1986 年）。

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1948 年成立的「高雄市婦女會」。1950 年代以後各區婦女會也陸續成立。

以「高雄市婦女會」為例，主要為配合執政黨政令宣傳、每年固定的三節勞軍、慰問傷患等活動而成立。其宗旨及任務大體沿襲省婦女會的方針，

以喚起婦女之國民責任心，提高其道德智能，促進其對國家及社會之服務，增進其自身及社會之福利²⁶³。至於婦女會所舉辦的活動，通常都是由中央婦工會擬定原則，決定活動主題之後，再交給市黨部婦工組，讓市黨部婦工組跟婦女會聯絡並指導執行，然後再由市婦女會發動各區協辦，這使得台灣的婦女會系統像是一個基層的執行單位，配合著執行來自婦工會的指示與計劃。此外，在中國國民黨高雄市黨部的選舉工作中，婦女團體也往往是動員工作的一環，如洽請各級婦女團體成立提名候選同志後援會，借重其人脈關係，提供必要之援助；借重社區媽媽合唱團、土風舞聯誼會、早覺會、讀書會、誦經團、母姊會、媽媽教室、愛心媽媽、教會姊妹會等婦女團體力量，辦理節日慶典聯誼、婦女政策宣導、座談、公聽會等活動，以結合婦女選民，爭取對黨的向心力；動員婦女成為黨提名候選同志的輔選助力²⁶⁴。

由上可知，國民黨主導下成立的婦女組織，表面上雖為民間團體，實質上是政黨掌控的工具，尤其藉由財務上的補助與領導者的掌握，致使民間組織失去本身的自主性，婦女會也始終被定位在「中國國民黨地方黨部附屬單位」的角色²⁶⁵。由國民黨政府主導、策動「婦女工作」以作為動員婦女、滲透婦女的有效途徑，受此侷限，此一階段根本不可能出現，也無

263依據政府的指示，婦女的工作分為十四項：（1）設置婦女工作委員。（2）發展婦女組織。（3）擴大培植婦女幹部。（4）遴選婦女義務幹部。（5）加強婦女幹部訓練。（6）

輔導婦女團體之健全。（7）輔導婦女會村里小組之健全與發展。（8）建立各級民意機構婦女民意代表基本資料。（9）建立村里婦女守望相助服務隊。（10）加強工商業界婦女聯誼活動。（11）輔導婦女及兒童文康團隊展開活動。（12）加強教師進修組織聯誼活動。（13）救濟貧苦婦孺及孤寡。（14）輔導策辦婦女職業教育及技藝訓練。見蔡建生，〈高雄市婦女會之興起沿革現況與瞻望〉，《高雄文獻》，第 5、6 期合刊，1980 年，

頁 393-394。

264黃麟翔，《政黨與選舉—中國國民黨輔導黨員參加高雄市第二屆市長選舉之研究》（中山大學政治學研究所碩士論文，1999 年 7 月），頁 49。

265各區婦女會均設於各區民眾服務社內，由區服務分社婦女幹事兼辦婦女會工作；自 1948 年起，每年由市府補助 24,000 元，高雄市升格後則增加到 240,000 元。蔡建生，〈高雄市婦女會之興起沿革現況與瞻望〉，《高雄文獻》，第 5、6 期合刊，1980 年，頁 401。

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力形成需要人力及經費的民間自發性的婦女組織或運動²⁶⁶。

自 1970 年代起，政府仍然著重在政策上繼續推行「客廳即工廠」、「社區媽媽教室」等運動，試圖以最少的代價將女人的力量投入經濟發展及社區服務。但此階段台灣受教育的一代逐漸長成，加上工業化所帶來的經濟成長，使得台灣逐漸出現具改革意識的中產階級，婦女受教育程度也大幅提升，以 75 學年度的各級學校教育女性學生占有率，大專院校的女性就學率也達到 40%幾的高比例，隨著社會結構的改變、婦女教育水準與就業機會的提高，婦女的生活範圍不再只侷限於家庭中，在這樣的時空條件下，

逐漸蘊釀出戰後台灣的首波婦運，研究婦女運動的學者稱之為呂秀蓮的新女性主義時期²⁶⁷。雖然此一首波婦女運動的發展，仍然在國家機器的威權性格鎮壓干預遭致靳斷，但新一波的婦女運動，在 1982 年「婦女新知雜誌社」的成立後，婦女運動有了進一步的發展，並在解嚴前後卓然蓬勃興盛，

此階段透過組織團體的成立與運作，讓 1980 年代的台灣婦運擴充了資源結構，有了較為堅實的運動基礎與能量。不論是單一性或專業性的婦女團體，像新環境主婦聯盟、進步婦女聯盟、台灣婦女新知及婦女新知基金會等婦女團體相繼成立²⁶⁸。當婦女團體逐漸伸展其影響力，陸續在中南部成立分社之際，高雄市的婦女運動也開始逐漸發展。高雄市自 1991 年起陸續登記成立了 14 個婦女團體，如晚晴婦女協會（1991 年）、港都媽媽慈愛會、

婦女關懷協會、婦女新知協會（1992 年）、畫世紀婦女成長協會（1998 年）、彩色頁女性願景協會（2000 年）等。各團體所關注的議題，包含各個層面，

如提供婦女相關服務、救助或謀求兩性關係的改善、個人能力的充實、爭取自主的權益或關心婦女切身生活相關的福利服務等；同時，亦不斷地以

266張靜倫，〈顛簸躓仆來時路—論戰後台灣的女人、婦運與國家〉（台大社會學研究所碩士論文，1999 年 6 月），頁 72。

267呂秀蓮透過演講、寫稿、出版書籍等方式宣揚新女性主義的主張，她啟蒙了台灣女人的性別思考，使得女性開始去認知、注意並關心到所謂的性別歧視、性別刻板印象、

性別雙重標準等問題，並對傳統既有的性別慣性思考產生質疑。張靜倫，〈顛簸躓仆來時路—論戰後台灣的女人、婦運與國家〉（台大社會學研究所碩士論文，1999 年 6 月），

頁 90、92-93。

268張靜倫，〈顛簸躓仆來時路—論戰後台灣的女人、婦運與國家〉（台大社會學研究所碩士論文，1999 年 6 月），頁 122、140。

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互相聲援的方式和共同議題提升其可見度，刺激女性自覺與體制的改造，

積極介入政治改革活動中，期望能影響政黨及國家政策，進而推動法律的修改與制定。在這些新自主性女性團體的活躍參與下，高雄市婦女會的角色也作了相對應的調整。

二、職業團體之運作模式：

在國民黨扶植動員社會團體的運作模式中，建立了一個以國民黨政府為中心的威權體制，預防和控制民間自發性集體行動的形成，主動監視控管並消除可能的壓力源。此種規範與控管的模式，同樣出現在職業團體組織的運作中。早期國民黨政府為使工會成為黨機器的基層組織以達到社會控制的目的，乃積極地扶持與掌控工會。1941 年 6 月，為因應抗戰時期經濟動員之需要，國民黨依據國家總動員法制頒的〈非常時期工商業及團體管制辦法〉即規定，凡未曾組織之工商各業一律限期成立同業公會，並厲行強制入會，舉辦小規模營業登記，各種攤販行商均由各該業同業公會登記管理，推行公司行號帳簿蓋印制度，並由社會部派員督導各地商會，協助政府調節物資供需，平定物價，取締囤積居奇行為，推行有關經濟動員任務。沿海各地內遷之工廠，分在重慶、成都成立遷川工廠聯合會，協助發展後方建立工業，穩定戰時經濟及發動各項愛國運動²⁶⁹。由國家強力領導控管勞動體制與經濟發展的模式。

這種以國家法律形式規範工商會的政策，不僅確立了後來的「一業一會」、「業必歸會」、「會必歸會」（下層公會隸屬於上層公會）的限制，其所賦予工商業團體「法人」地位的意義，實乃國民黨政府得以掌握工商會組織領導權作法的逐漸成型²⁷⁰。

269《內政部部史》，（第六章團體組織）（內政部編印，1993 年 6 月），頁 903。

270如 1933 年 7 月，國民黨第四屆中央執行委員會修正通過的「商人運動指導綱要」，明確地規定了「商人團體」，「以由黨部輔導商人自行組織為原則」；「凡性質相近之營業

（或同屬一性質者，如米店或雜糧店之類），應儘量加入同一名稱下之組織，不得多事分歧」；同一區域不得組織兩個同級或同一性質之商人團體；另由縣市到中央，「應先組織基本團體，使得逐級合組上級團體」。凡此，便確立了後來「一業一會」、「業必歸會」、「會必歸會」（下層公會隸屬於上層公會）的等組織原則。

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戰後台灣從農業社會邁向工業現代化的變遷過程中，國家機器扮演指導、推動的角色。國民黨政府遷台後，加強對工、農階級的掌控，主要係有鑑於大陸失敗的教訓，開始重視組織動員力量，對於農會、工會、商會或漁會等職業團體採取積極介入或扶植領導的策略。戰後，台灣的工會體系（包括基層工會及聯合組織）大抵皆由國民黨政府所策組或核准。國民黨政府以 1929 年公佈施行之《工會法》，作為整合日治時期所遺留的零星工會及政府策組新工會的法源，和建立聯合會系統的依循方針。除了組織法令的規範外，國民黨政府也以〈戒嚴法〉、〈非常時期人民團體法〉等相關法令約制工會之自主化²⁷¹。

1950 年代國民黨推行改造運動期間，國民黨開始積極扶持與掌控工會，期能使工會成為黨機器的基層組織，以達到社會控制的目的。其對工會組織的態度，亦具體明列於黨的政策中，如 1951 年中國國民黨中央改造委員會在〈本黨發展工會之原則〉中，特別提出：「國民黨對工會之領導，

須以黨的組織透過黨員在工會內發生秘密之領導作用，應避免表面上直接之活動。而事業主管人員若係國民黨黨員，僅可以黨員身分對組織提供意見，根據黨的最高決定並依照黨所給予之指示扶植工會工作，不應以其事業主管立場或個人利害上之需要，對工會採取任何阻撓工會發展之行為及態度²⁷²。」，又如國民黨《民運幹部手冊》中所言：「化工會的力量為黨的力量，使工會成為黨的外圍機構，發揮黨的衛星作用²⁷³。」因之，1952 年，

行政院即飭令內政部推動籌組各公營事業產業工會，指示「應本互助合作增加生產原則，以適合反共抗俄總動員需要」，而後全省公營廠礦 208 個產業工會紛紛成立，共分 6 期完成。至於民營廠礦產業工會，亦經內政部函准台灣省政府，將全省 268 個單位廠礦，分為三期籌組完成。此為國民黨政府以公營廠礦事業單位及較大規模民營事業單位作為輔導成立產業工會的優先考量。其中又以公營廠礦事業單位及較大規模民營事業單位為優

271沈宗瑞，〈60 年代初台灣勞資團體法規修訂之國際影響分析〉，《政大勞動學報》，第 13 期，2003 年 12 月 1 日，頁 68-69

2721951 年 12 月 10 日，中國國民黨中央改造委員會第 255 次會議記錄，油印本。

273社會發展文教基金會，《高雄市勞工史—概論》（高雄市政府勞工局，2000 年 12 月 31 日），頁 71。

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先考量²⁷⁴。在全國性層次的產業別工會聯合上，除了少數幾個工會聯合會是自國府撤退來台前就在中國（大陸）設立的以外，目前執政黨政府並不承認全國性的產業工會聯合會²⁷⁵。

1984 年國民黨政府更以行政命令的方式提出「產業工會、職業工會分業標準表」，然後再透過許可制的登記程序，規定只有在該「分類表」內的掌別得登記成立工會，方具合法性之地位。同時，再不斷地將分類表內

同一類之產（職）業細分化，以防止具有同一經濟利益基礎之工人形成大型的工會聯合組織。此種以行政程序來管制的目的，一是對工會的聯合採取許可制，藉以壓制和分化工人的團結；一是對工會聯合的發起採取嚴格規定，禁止單一業別工會的全國性聯合，加以完成對工會聯合的統治控制。因此，也造成長期以來台灣的工會結構是以職業工會為主體。台灣這種無一定雇主所構成的職業工會遠大於有一定雇主的產業工會之結構，突顯了國民黨政府在政治統合的雙重性格：即一方面積極籠絡、扶植職業工會，但另一方面卻壓縮、抑制產業工會的性格傾向²⁷⁶。此種政策自然反映在高雄市的產業工會和職業工會的成立數量上。

學者認為，台灣的工會在 1960 年代中期前有寄生性（parasitic，寄生於黨組織，為外圍團體之一）及偵防性（detective，黨小組及工會皆負有防諜肅奸任務）的雙重任務²⁷⁷。工廠內常設之「政風室」或「人二室」，成為國民黨遂行其專權統治，或資方欲掌控勞方，對於工人思想及行為的監

274例如政府為了掌握更多的稻米（即直接徵收）而建立了肥料換穀制，因此肥料工業的重建與擴張便相當程度地影響國家機關的維持和「以農業培養工業」的政策。國府將肥料工業列入優先籌組工會的對象，以工會作為激發生產情緒、提高生產效率的動員核心。因此，台灣肥料公司至 1961 年各分廠均已組織產業工會，而各項工作競賽辦法、

「克難增產」運動、幹部訓練活動等也紛紛展開進行。社會發展文教基金會，《高雄市勞工史—概論》（高雄市政府勞工局專題，2000 年 12 月 31 日），頁 71-72。

275臺灣勞工陣線等，《臺灣勞工的主張：2000 勞動政策白皮書》（台北，勞動者雜誌，1999 年 11 月），頁 113-114。

276臺灣勞工陣線等，《臺灣勞工的主張：2000 勞動政策白皮書》（台北，勞動者雜誌，1999 年 11 月），頁 115。

277黨組織在政府及民間組織中成立相對應的黨組織系統，並扮演指導及決策核心的角色。國家對於職業團體，通常以賦予職業團體領導人黨政職務，要求其貫徹黨國意志。

見沈宗瑞，〈國家統合主義式的工會體制—1950 至 52 年間國民黨改造內容枝探討〉，《清華學報》，新 30 卷，第 2 期，2000 年 6 月，頁 68-69。

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控，並抑制勞動工人，使其不易集結成抗爭性組織有以致之²⁷⁸。對於工會幹部的選舉，在解嚴之前也大抵是由（工會或聯合會的勞工黨員）黨團組織所操控，私下支持上級黨部所規劃的黨員及黨友名單，使其在工會幹部改選大會中當選。工會幹部的代表性及利益亦皆由黨國安排，並賦予職業團體領導人黨政職務，要求其貫徹黨國意志。

工業團體和商業團體與執政黨的關係較為密切，為了統合這方面的社團，有關人士還組織了「中華民國工商協進會」。目前工商協進會和全國工業總會的負責人均擔任執政黨的中央常務委員。相對而言，專業團體由於彼此工作性質價較大，系統各自獨立，並未發展出統合性的組織，其活動自主性的程度也比較高。不過，隨著台灣地區民主化的開展，同業公會也成為各種政治勢力爭取的對象，特別是會員眾多、財力充裕或社會聲望較高的同業公會，常成為選舉時動員的管道²⁷⁹。

作為台灣工業化性格最突出地區的高雄市，此類社團運作模式表現甚為明顯。以下即以高雄市的工會組織為例，予以說明。

以高雄的工會性質而言，由高雄港區碼頭工人所組成的「碼頭工會」，

其和高雄港的發展過程以及日治時代到戰後產業的營建，有密切關聯，可說見證了高雄市產業的歷史發展。以下即以高雄市的碼頭工會為例，說明政府和工會間的相互關係。

日治時期的高雄港區碼頭工人，大部份是配合糖出口的旺季，從澎湖或安平等地暫送至此工作，而於淡季回到故鄉重操原有的農漁業。雖然工人人數起落很大，但其中仍有詳細的勞務報酬規劃，碼頭工人並自行組織勞動組合(工會)。1911 年（明治 44 年）間，由日商投資組織「勞動需給組合」，所需工人均由組合統一撥派。戰後，由服務於裝卸公司的黃得和蔡

278在工礦黨部的宣傳手冊中寫道：工礦黨務的任務與價值，完全在爭取工群大眾，取得領導立場然後發揮力量，輔助推行國策，發揚本黨主義，輔導協助籌組工會，成立工會後，一方面維護工人的權益，一方面更協助政府經濟政策，達到勞資兩利的目的，

在這策動時期，對工人確立觀念時，應注意解釋工會的權責與意義，不可將其對工人的片面利益，過分誇張以為引誘，易使工人認為工會是與廠方對立的工具。杜葆光輯錄，〈檢討與改進—基層幹部分區座談會綜合意見〉，《工礦黨務》創刊號，1951 年 4 月 1 日，頁 13-17。

279龐建國，《台灣經驗的理論與實際》（台北，幼獅，1993 年），頁 47。

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榮宗發起成立碼頭工會，將工人組織起來自我管理。於 1946 年 12 月 1 日正式成立時，登記會員增至 330 名，迨「高雄碼頭貨物裝卸監理處」成立後，工人登記人數增至 700 名²⁸⁰。此為台灣戰後第一個成立的工會，也是台灣史上的第一個工會²⁸¹。因政府有計畫控制，到了 1949 年港務局接收，

成立「棧埠管理處」介入裝卸作業，進行統籌規劃及管理，碼頭工會逐漸制度化。管理工會之人員僱用、幹部選拔、工資發放等，將日治時期於港口工作的勞工登記，分隊編班從事港埠裝卸工作，由工會管理，再由港務局督導。且當時碼頭係屬安全管制作業區，進出碼頭需經安全檢查，因此碼頭工人之入會，依規定，有反革命之言論行為者不得為會員。此乃當時政府為防止「匪諜」滲透及維護港灣之安全，對碼頭工人期待其有對國家盡忠，意識上有反共抗俄精神，所特別制定之²⁸²。

由於官方的介入，碼頭工人的管理、薪資俸給、登記任用，均須港務局核准同意。同時，碼頭工會也掌握了豐沛的資源，因為長期以來碼頭工人的工作都是由碼頭工會代理工人和港務局及航商簽訂工作約、人員派遣等相關細節。港務局和航商、船公司皆不能自行任用碼頭工人，須和碼頭工會進行業務協商。因此碼頭工會也成為一個極為「封閉性」的組織，碼頭工人將這份職業視為「世襲制」。碼頭工人在當時的時空環境之下，因為工作條件與場所的結合，成就了一個封閉和強勢的工會。在工會領袖強勢主導與作為之下，碼頭工人對於工會組織所傳達的訊息只有遵循與支持，實體上來說是沒有所謂的工會民主的概念存在。只要碼頭工會能徹底保障工會會員的最低權利，極多數的碼頭工人就不會對工會的任何行動有

2801976 年將原工會改名為「高雄港碼頭運送業職業工會」。1979 年高雄市升格院轄市，

更更名為「高雄市碼頭運送業職業工會」，1992 年為因應實際工作需要，再更名為「高雄市碼頭裝卸搬運職業工會」。宋希尚，〈台灣之港灣〉，《台灣銀行季刊》，第 9 卷，第 3 期，1957 年 12 月，頁 54。吳全成、陳敏鳳，〈高雄碼頭公會的發展〉，《高市文獻》，第 15 卷，第 3 期，2002 年，頁 1。

281秦孝儀主編，《中華民國社會發展史（第三冊）》（台北，近代中國出版社，1985 年 5 月），頁 1476。

282國民黨政府以戒嚴令承繼了日本戰時動員體制對勞工強力箝制的手段，由於碼頭工人特殊的工作條件，而形成的特殊文化，致使政黨對其在管理上出現領導軍事化、團體化，以控制思想，使其對國家效忠依命令行事。見吳全成、陳敏鳳，〈高雄碼頭公會的發展〉，《高市文獻》，《高市文獻》，第 15 卷，第 3 期，2002 年，頁 2、5、7。

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所異議，因而形成了碼頭工會裡的寡頭領導²⁸³。

碼頭工會雖在對碼頭工人的管理上頗為強勢領導，但長期以來工會內部亦出現派系的相互鬥爭，為了利益發生多次嚴重的弊案及衝突。此外工會與港務機構間權責的劃分不明，也隱藏著諸多問題。雖然在 1977 年國際勞工組織基於保障港埠勞動者之勞動條件，建議當時國內各港口進行團體協商。以減少勞雇糾紛及衝突。1983 年高雄港務局棧埠管理處雖與碼頭工會簽訂團體協約，但實際上並未執行。畢竟碼頭工會實際上仍然僅是港務局之派工單位，根本無法獨立運作；並且港務局以碼頭工會之上級單位自居，航商需要多少工人或何時出勤，均須與港務局接洽，使得碼頭工會無法直接與航商協商勞動條件，也無法違背港務局的命令。種種繁複的因素，已經埋下日後碼頭工人、碼頭工會與港務局三者間雇傭關係之爭議²⁸⁴。

雇傭關係爭議的根源，主要因為港務局不承認其為雇主身份，申言對於碼頭工人之管理與指導，是依照 1963 年《台灣省碼頭裝卸工人管理辦法及實施細則》及 1971 年《台灣省碼頭裝卸工人管理辦法》之規定辦理。因此碼頭工人與港務局並無直接從屬關係，但工人有接受其監督之義務。自 1987 年開始碼頭工人在工資爭議上就從未間斷。1992 年 4 月，碼頭工人第一次大罷工，因為工會會員不服理事長之整編計畫，集體行動迫使計畫胎死腹中²⁸⁵。1993 年工會展現實力，發動怠工對抗航商，為時一個月的怠工行動，終於迫使航商屈服調整工資後平息糾紛。1994 年 3 月，高雄港車機聯隊聯誼會五十多位「高雄港碼頭工人反民營自救會籌備小組」成員，集結高雄市總工會前，抗議總工會「未戰先投降」支持高雄港民營化。1997 年 12 月高雄港碼頭工人大聯盟六百多位成員，向勞工局提出重要訴求：碼

283工會既有的領導者與幹部在工會內部決策的過程中，往往以較主觀的方式（即自認為對工會和會員較佳的方式），或是利己超過利他的角度來進行決策的過程。見朱柔若，

《高雄市勞動族群：從本地勞工到外籍勞工》（高雄市研究考核委員會，2002 年 11 月 30 日），頁 40、48。

284吳全成、陳敏鳳，〈高雄碼頭公會的發展〉，《高市文獻》，第 15 卷，第 3 期，2002 年，

頁 11-12。

285理事長施永林認為派工制度不合理：「老弱工人從事吃重工作，工人於裝卸量多時，日夜工作，而無休息時間，裝卸量不均，常導致人力過剩現象。」工會著手提出新整編計劃。吳全成、陳敏鳳，〈高雄碼頭公會的發展〉，《高市文獻》，第 15 卷，第 3 期，2002 年，頁 16-17。

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頭工會及高雄港務局有無出賣碼頭工人。同年，高雄市政府為配合港務局辦理碼頭工人民營化，有意整頓工會會務，以工會理監事逾期改選為由，

於 1998 年 3 月 31 日強行將理監事解職，並成立整理小組接管工會。同年 5 月第七屆理監事改選及召開會員大會，工會才算合法延續。港區碼頭工人民營化後，由各碼頭運輸貨櫃公司自行聘僱。新工會在沒有財源（解散時財產已變賣），改為自由入會的型態，會員人數驟降。在這些因素的影響下，過去封閉的碼頭工會組織也失去其獨佔的優勢，使得現今碼頭工會的運作也增添了許多的不確定性²⁸⁶。

從碼頭工會的組織運作中，可以看見國民黨政府如何透過政治力介入勞工團體的情形。碼頭工會從和港務局合作的關係中獲致的工作獨佔權，

工會領袖則在內部對內擁有管理碼頭工人的強勢主導權。唯碼頭工會長期以來的封閉壟斷性，在政府積極推行高雄港民營化的過程中，碼頭工會也成為政府執行政策的首要標的。在民營化過程中，碼頭工人主張團結，爭取自我權益保障，可說是自主力量的開始展現。工人意識早在 1980 年代逐漸抬頭，自主性工會也逐漸增加，不再全面受國民黨所掌控，高雄市碼頭工人的結盟抗爭，可說是此種歷史現象的一環²⁸⁷。

整體來說，隨著政治社會經濟的變遷，國民黨對社團的滲透漸漸有其侷限，甚至無法干預，遂使這些社團逐漸展現其自主性²⁸⁸。

286吳全成、陳敏鳳，〈高雄碼頭公會的發展〉，《高市文獻》，《高市文獻》，第 15 卷，第 3 期，2002 年，頁 17-18、21、23。朱柔若，《高雄市勞動族群：從本地勞工到外籍勞工》

（高雄市研究考核委員會，2002 年 11 月 30 日），頁 38。

287全台灣從南到北掀起了以落實勞基法為名的自主工運。這些逐漸具自發性勞工意識的工人，或透過個別抗爭的方式以表達不滿，或透過參與解嚴前後逐漸成形的爭取政治民主化運動（黨外運動）以謀不滿情緒的抒發。或有進者，則在工廠之外以社會團體的名義為組織，以較間接的方式支持工人爭取權益。如民進黨高雄市黨部勞工組、高雄市勞工關懷中心、高雄市工會幹部聯誼會等。見社會發展文教基金會，《高雄市勞工史—概論》，（高雄市政府勞工局，2000 年 12 月 31 日），頁 97、98。

288雖然國民黨繼續控制資源豐富的團體，但對不在其控制網之下成長的團體似乎無法完全加以支配。在有組織的利益團體一旦滋長，而表達共同利益的管道變得越來越複雜時，政黨要支配或控制這些團體可能會越來越困難。見田弘茂，《大轉型—中華民國的政治和社會變遷》（台北，時報出版社，1987 年），頁 82。

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第二節新社會運動中社團自主力量的展現

所謂「社會選擇」的社團運作模式，主要係指民間團體自動提出改革議題、扮演積極督促政府與實際參與活動角色的現象。台灣在 1986 年之後，由於解嚴以及反對黨的出現，人民漸漸了解到，他們有權在決策過程中表達意見。所推動的社會運動包括了如環境、性別、勞工、學生等等不同的議題，有別於過去只著重在政治議題並以政治人物為中心的運動²⁸⁹。究竟台灣社會運動發展的情形為何，而社會運動是否也對高雄帶來一定的影響力。因此，先概要說明台灣社會運動的發展，再擇以高雄市環保議題的參與團體和社團籌組及運作情形，作為探討對象。

一、台灣社會運動的發展

檢視五十餘年來國家社會力的發展，在經濟匱乏的社會中，台灣的社會力幾乎完全由政治力量所支配，民間團體也依附於行政機關之下。在 1970 年代以前，國民黨政府在國際政經體系中都保有一席之地；由於掌握了強大的國家機關，對社會的各個層面都能有效地控制；且經歷了進口替代及出口擴張的兩次工業化過程，更鞏固了其統治基礎。但在 1970 年代以後，國民黨政府遭遇了國際合法性的危機；在經濟上，兩次石油危機的打擊使其面臨工業深化的困境；在政治上，由於經濟發展及威權體制本身的弱化，不得不面對政治參與的壓力及反對勢力的挑戰。為保持政權的延續，國民黨逐漸開放政治參與，終究導致自身的弱化以及崩潰²⁹⁰。

在 1970 年代起因外交挫敗所刺激出來的一連串社會自我懷疑和文化反省，使得社會上自主性的團體大量增加，促成了社會力量的自由發揮，

也改變了過去國民黨和民間團體由上而下的「統合性」（corporatist）關係²⁹¹。

289謝懷慧，〈台灣民主轉型中的市民社會—以 1987~1994 的台灣社會運動為例〉，《台灣史料研究》，第 16 期，2000 年，頁 61。

290若林正丈著、廖兆陽譯，《中日會診台灣：轉型期的政治》（台北，故鄉，1988 年）。

王正勤，〈台灣地區威權體制下的福利政策〉（政大政治所碩士論文，1994 年），頁 6。

291龐建國，〈國民黨與台灣地區的政治民主化〉，《國立台灣大學中山學術論叢》，第 10 期，1992 年，頁 82。

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1980 年代民主運動勃興，除鬆動既有的威權統治基礎外，也鼓舞了民眾的抗爭意識，尤其在解嚴之後，社會運動更成為新興的潮流，其主要表現在兩大方面：政治上的反對運動與都市社會運動。政治的反對運動延續過去黨外力量形成新的反對黨；政治性的社會運動，其目標在於爭取政治權利乃至於權力；如長老會的新國家運動。而新興的都市社會運動則環繞著生活議題推進，是一個新生的社會力量，主要是為對抗國家與資本對城鄉生活、文化環境破壞而生。初期運動主要表現在環境抗爭上，如鹿港反杜邦；

後勁反五輕；無住屋組織反土地炒作；新莊垃圾大戰；貢寮反核四；民生別墅反輻射鋼筋；蘭嶼反核廢；原住民還我土地；慶城社區反色情；山豬窪反垃圾場等皆是。這些抗爭行動造就了新的生活與地域的意識，也形成了新的社會行動主體。自 1990 年代後新社會運動更為多元，如主婦聯盟的共同購買、垃圾分類與環保媽媽、各地文史社團的文化扎根與鄉土重建工作、高雄南方綠色革命、原住民的部落主義運動以及各地的社區造街運動等。凡此種種都表現出台灣充沛新社會力量²⁹²。

社會運動雖具有對舊有體制挑戰或革新的反動力，但也並非所有的社會運動都反對既有的國家機關，而只是對特定的公共政策請願，或者向民間社會中製造問題的部門抗議，甚而有可能在特定議題上和國家機關內的相關成員組成共同陣線，如消費者運動、非關國營事業的反污染自力救濟、生態保育運動、婦女運動和無住屋者團結運動等²⁹³。台灣地區社會運

292學者曾將新興的社會運動分成以下四個基本類型。第一類是導因於民間社會不滿政府對於新興社會問題的漠視而產生的：像消費者運動、反污染自力救濟運動和生態保育運動。第二類是起因於民間社會對某些特定政府政策或措施的抗議：像反核能發電運動、原住民人權運動、客家母語文化運動、殘障及福利弱勢團體抗議運動、老兵福利自救運動、無住屋者團結運動和新約教會抗議運動。第三類是民間社會有意識地向國家機關長期以來對民間社會的支配控制進行挑戰而來：像學生運動、勞工運動、農民運動、教師權益運動和婦女運動。第四類則是民間社會有意突破某種敏感的政治約束所引發的：像台灣地區大陸人返鄉探親運動、大陸地區台灣人返鄉運動和政治受刑人人權運動。該分類也不是一個完全互斥性（exclusive）的處理方式，比如說第三類中的學生運動、農民運動和勞工運動，也可以劃入第二類的範疇。見蕭新煌，〈台灣新興社會運動的剖析：自主性與資源分配〉，收錄於蕭新煌等合著，《壟斷與剝削—威權主義的政治經濟分析》（台北，台灣研究基金會，1989 年），頁 28-29；李長貴著，《社會運動學》（台北，水牛出版社，1986 年），頁 2。

293周碧娥、姜蘭虹，〈現階段台灣婦女運動的經驗〉，收錄於徐正光、宋文里合編，《台灣新興社會運動》（台北，巨流，1989 年），頁 79-101。

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動的勃興，反映了國家機關與民間社會之間關係的消長變化，就此而言，

實具有深厚的政治意涵。以下即以高雄市的環保團體為例，說明其運作的特質。

二、以高雄市環保團體為例

1970 年代台灣民間環保意識已逐漸萌芽發展。但若以環保運動的發展歷程來看，區域性反公害污染自力救濟行動的組織化，是台灣環保團體發展的原型；1985 年台中縣大里鄉民反三晃農藥廠行動，促生了台灣民間第一個反公害組織—「台中縣公害防治協會」。繼之，1986 年高雄永安鄉中油公司液化天然氣專用接收站工程擋路風波與求償事件，和反對鹿港杜邦設廠事件而產生的彰化縣公害防治協會，1987 年反李長榮化工催生的新竹市公害防治協會，此陸續發生的反五輕與反六輕自力救濟行動，促生了環保聯盟、基金會等組織的成立以及各地方性環保團體的出現，此為環保運動已以組織性的行動呈現。在解嚴後，這類以頻繁的集體行動與政府、資本家在以反公害污染為主要議題進行衝撞的環保團體，無論是區域性或全國性的環保團體數量都有急遽成長的趨勢；而隨著台灣環境議題展現的多樣性及複雜性，許多以生態保育、社區文化等非反公害污染議題為關注焦點的環保團體也快速增加，根據蕭新煌 1997 年的調查研究結果顯示，由 1971 年至 1986 年，環保團體平均每年增加 0.73 個，而自 1987 年開始，環保團體年均成長數量為 8.4 個，為解嚴前的 11.5 倍²⁹⁴。

台灣傲人的經濟成就背後，卻是潛藏著國民黨執政時期獨重經濟成長而輕忽環境而導致的生態危機。尤其是 1960 年代以後，不論是國家經營的煉油、化學、金屬冶鍊等重工業，或是由民間中小企業獨資經營的紡織、

電子、五金、塑膠等輕工業，這些產業的推動了台灣的經濟起飛，卻是以公害和污染為代價，經濟奇蹟背後，台灣的土地、河川、海洋及大氣環境等莫不已遭致過度的使用或過度的開發破壞與摧殘²⁹⁵。當民眾意識到「工

294黃榮村，〈台灣地區環保與消費者保護運動：特色與互動〉，收錄於徐正光、宋文里合編，《台灣新興社會運動》（台北，巨流，1989 年），頁 55-78。

295方惠鈴，〈高雄市環保類非營利組織辦理活動之社會意涵之研究〉（高師大成人教育研

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業污染嚴重」的問題，受害居民遂紛紛採取自力救濟手段。以「反公害抗爭運動」來爭取自己的權益。台灣工業污染程度較嚴重的地區有高雄縣市、苗栗縣、台南縣市、屏東縣、澎湖等縣市，這些縣市或者為近年國家規劃大型工業區的設置區域，或者因為面對其他形式污染壓力日增的問題，因此這些縣市環保團體數量的增加遠較其他地區明顯²⁹⁶。其中特別是大高雄地區，更是全國污染最嚴重的地區，幾乎 70%以上的工業污染都集中於此。

作為台灣南部的工業重鎮，高雄市的一部產業發達史，卻是以嚴重環境汙染的慘痛代價所換來的。隨著重工業的開發，高雄工業區煙囪林立，

工業區的工業廢水及家庭廢水使得仁愛河受到嚴重污染；高雄港區受到油污與廢水廢棄物排入卻沒有油污回收系統；另外，各種污染性工業及無照工廠散佈各處，這些工廠與住宅區之間缺乏綠帶，所排放的廢氣隨氣候變化四處壟罩²⁹⁷。嚴重的環境污染，威脅到市民的健康，也影響市民的生活品質²⁹⁸。茲將高雄地區的工業區圖示如下（見圖 6-1-1）：

究所，2003 年 6 月），頁 2；林向愷，〈調整政府的功能與角色迎接新世紀新政府〉，收錄於黃宗樂主編，《台灣的危機與轉機》（台北，前衛出版社，2001 年 2 月初版），頁 313。

296蕭新煌，〈民間環保團體與政府的關係〉，《新世紀智庫論壇》，第 8 期，1999 年 12 月 30 日，頁 73。

297鼓山、左營一帶水泥廠、楠梓煉油廠、仁武、林園工業區內的石化業，前鎮、小港之重化工業、鋼鐵造船廠、以及三民區內的小型工廠皆是。見龔重林，〈市民運動與市民意識之轉化—柴山自然公園運動的例子〉（東吳大學社會學碩士論文，1995 年 6 月），

頁 21。

298龔重林，〈市民運動與市民意識之轉化—柴山自然公園運動的例子〉（東吳大學社會學碩士論文，1995 年 6 月），頁 22。

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圖 6-1- 1 高雄都會區之工業區分佈圖

資料來源：吳連賞，〈高雄港都四十年來的發展〉，《高市文獻》，第 16 卷，第 1 期，

2003 年 3 月，頁 6。

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解嚴前後，市民的環保意識逐漸抬頭，民眾對環境保護基本意識的覺醒，終於開啟了捍衛家園的行動。1987 年，楠梓後勁地區居民長期忍受煉油廠噪音及空氣污染，所積累的不滿，爆發在反對中油五輕廠的動工興建。由於居民的強硬反對立場，導致了幾次衝突事件。1990 年 9 月，在政府出動鎮暴警察，同意撥放 15 億的「反公害回饋金」，以及郝柏村院長承諾 2015 年遷廠的允諾下，中油五輕得以順利動工興建，歷經三年多的反「五輕」運動宣告落幕。後勁居民反五輕事件，可說是社區意識對於侵犯者及反公害的反彈自保運動。此後高雄市民眾對於環境問題的日益重視，高雄市許多生態環保組織亦因此而誕生²⁹⁹。

高雄環保性質社團的成立，1986 年成立的自然生態保育協會可為濫觴。1995 年「高雄市綠色協會」正式登記立案，開始掀起一波波的浪潮，

此後從 1996 年到 2000 年陸續有 13 個環保團體組織的成立，如 1996 年有

「柴山文化促進會」、「環境保護協會」、「環保成長發展協會」，1997 年成立的「半屏山環境保護協會」、「綠都市發展協會」、「港都環保服務協會」、

「港都環保服務協會」的成立，1998 年有「原生植物園創價協會」、「高雄市教師生態教育中心」的成立，2000 年則有「藍十字環保愛心協會」的成立。這些環保團體所關懷的議題相當多元，著重特定議題、特定區域，或是特定環境問題，如以高雄地區的人文生態環境為永續關懷對象的高雄市綠色協會，該協會對於水資源、河川污染、空氣污染、都市景觀、柴山生態保護、行道樹、公園綠化、都市綠化等皆是其關注的焦點。如生態教育中心是高雄市教師會的分支機構，也是台灣第一個投入環境保護運動的教師組織。以「推動本土生態教育，以直接行動關懷環境」，並積極實踐環境保護運動的教師組織，該組織特別重視綠色思考與生命教學、強化本土生態教育的落實。而藍十字環保愛心協會則對於辦理山川海岸及社區整體環境之營造與美化、環保之勘察評估，探討環境之污染源、污染物及其影響、研發推廣廢棄物再利用及其他環保技術等議題特別地重視³⁰⁰。此類環

299劉孟奇、蕭秀玲，《高雄市的社區發展－從家族社會到公民社會》，高雄市政府研究發展考核委員會，2003 年，頁 20，77-81。王俊秀，《環境社會學的想像》（台北，巨流，

2001 年 8 月），頁 311。

300高雄市教師生態教育中心，網址：http://eec.kta.org.tw/；藍十字環保愛心協會，網址：

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保團體大體由社會民眾的自覺而自發地運作，特別展現了社會力量的自主性格。以下即以高雄市的環保團體運作為例，觀察民間社團運作的現象。

高雄地區環保運動的發展，以 1990 年代開始的「衛武營公園運動」及

「柴山自然公園運動」等綠色運動（有人稱之為「南方綠色運動」）最具代表性。

「衛武營公園運動」，首先由高雄醫界聯盟會員曾貴海醫師，於 1992 年 2 月 16 日的醫界聯盟會員大會中，提議將廢棄的衛武營軍事營區變更為公園綠地作為聯盟工作任務之一，從此揭開民眾參與衛武營公園的催生運動³⁰¹。此一運動成員在 1992 年 3 月 28 日正式成立「衛武營公園促進會」，

以「綠色之愛」和「公園之夢」為口號。1992 年 4 月，促進會的理念與行動獲得了「高雄市建築師公會」的共鳴，並適時的投以技術層面的支援³⁰²。促進會主張將廢棄的衛武營軍事營區，規劃為提供市民休閒與健康的自然公園，使都市本身擁有一個確保市民生活品質的場所，而不只是一個服務於經濟效益的架構。

該促進會成員先擬定了訴求議案，接著拜訪高雄縣市長，並發函至行政院、內政部，以及舉辦多場公聽會，與政府不斷地交涉，另一方面委請立委及國代的連署建議書；並寫了一份「知識界對衛武營公園的聲明」，

發動高雄醫學院、中山大學和高師大教授的連署。最後在立法院召開協調會，議決同意衛武營的土地改設為都會公園。在民眾意識主導及專業者積極主動的介入下，經過不斷地奔走與努力，終於說服內政部和高雄市政府願意將衛武營全部六十七公頃的土地歸劃，從政府單位曾規劃興建作為一般性社區、國宅、住商用地或大學用地的議案，最後決議將衛武營土地皆作為都會公園之用，以彌補高雄這座石化圍城綠地嚴重不足的窘況³⁰³。促

http://home. kimo.com.tw/ks_bluecross/a.htm。

301此一運動參與的成員是一群秉持著環境正義理念的人，他們以實際的行動要求政府當局，重視並改善長期以來高雄嚴重環境污染所造成危害居民健康的問題。

302高雄市建築師公會參與該運動，乃以維護自然景觀和都市人性化休閒空間，將衛武營軍事營區作合理完整的景觀規劃設計為理念。見張明義整理，〈公司部門共同期待空間理想—訪「高雄 21」協會秘書長吳英明談「協力中心」的催生〉，《建築師》，第 20 卷，

第 2 期，1994 年 2 月，頁 66。

303方惠鈴，〈高雄市環保類非營利組織辦理活動之社會意涵之研究〉（高師大成人教育研

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進會成員以理性的說服態度及策略，結合了朝野民意代表與地方首長的支持與協助，並獲得廣大市民與學者的響應，該是此訴求最後終能成功的主要關鍵。

「衛武營公園促進會」採取的行動有別於早期的街頭式運動，主要因為該會成員以高雄市菁英為主體，成員包括醫界、藝文人士、建築師團體、

資深新聞工作者、環保人士及民意代表等，因此可說是「中產階級知識份子的理想運動」³⁰⁴。除了上述一連串的遊說行動外，綠協的律師團也提供了相關環保議題的法律服務功能，例如曾有一樁檢舉破壞山坡生態的違建案子，便在律師團不斷行文控告之下，逼使市政府出面拆除³⁰⁵。並且促進會成員也善加利用當時的政治環境，因勢利導，使得「綠政」一辭成為不容忽視的議題。如在「北高亞運主辦權爭奪戰」所引發的對於高雄市空氣、

水質污染及高污染性產業的發展，以及各項生活品質的低劣不堪的荼毒等爭議話題，或是在 1994 年台灣進行首次的省長及院轄市長及省市議員的選舉，大高雄地區民眾對於「提高生活品質」的訴求等焦點。促進會成員皆更加強化環保議題的重要性。

衛武營公園促進會發起的綠色革命可說是中產階級知識份子社會使命感覺醒的理想行動，而在此行動中，其影響所及，包括促成「柴山自然公園促進會」、「文化愛河協會」、「綠色協會」等團體的成立與行動³⁰⁶。再以高雄市「柴山自然公園促進會」為例。

高雄市「柴山自然公園促進會」成立於 1992 年，其成員包括醫師、記

究所，2003 年 6 月），頁 70。

304曾貴海醫師認為促進會成員所推行的是「中產階級知識份子的理想運動」，有別於早期反污染的抗爭民眾，會員人數雖然不到一百人，但是主要為醫師、藝文人士、建築師團體，既能出力又能出錢，而且崇尚理念，這樣的背景，採取的行動自然有別於早期的街頭式運動。見謝淑芬，〈圍城裡的春天－南台灣綠色革命〉，《光華雜誌》，

第 22 卷，第 6 期，1997 年 6 月，頁 78-87。

305該協會會員吳錦發指出綠色協會有一個由三十五位律師組成的「律師團」，此乃參考美國野生動物保育協會之經驗，該協會有一個由三百多位律師所組成的專業團隊，形成相當有份量的監督力，並提供相關法律服務。

306人生眼科診所為高雄市環保團體的總部，如高雄市綠色協會、衛武營公園促進會、柴山自然公園促進會、保護高屏溪綠色聯盟、文化愛河協會、溼地保護聯盟等多個民間環保團體。見謝淑芬，〈圍城裡的春天－南台灣綠色革命〉，《光華雜誌》，第 22 卷，

第 6 期，1997 年 6 月，頁 78-87。

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者、文字攝影、美工、作家等約 40 個志同道合的人員組成。他們非常擔心柴山在地方政府逐步縮小軍事管制範圍後，所隨之帶來濫墾、濫建和破壞自然環境的現象，以及遊客們不懂珍惜這塊高雄唯一僅有且離都市最近之原始風貌林區，因此展開保護柴山運動³⁰⁷。

「柴運」的決策過程，通常由幾位核心人物，形成共識，他們的意見或想法主導了組織各種方案、策略的形成以及活動的安排。這些柴運的核心成員，在社會經歷背景上有其某些共通點：多從事文字媒體或影像工作者，都同時參與衛武營促進會活動，並為會員，過去均曾為同事（如報社），或因個人興趣（如攝影）以及參與某些文化活動（如藝術、文學）而互相熟識，年齡均為 40 多歲，學歷平均為大專以上。由於工作時間和地點，彈性較大，因此較有餘裕從事自己感興趣的事務。他們的工作參與各種活動的經驗，使得他們擁有善用言語敘事以及文字表達，或是影像美工製作的專長。因此在「柴運」組織運作中扮演重要的角色³⁰⁸。

柴山自然公園促進會擬定五個階段的工作（一）奠基期：針對柴山現況作整體而全盤地瞭解，並融合地方居民的需求，提出適合柴山的經營保育模式。經由任職某大學的生態專家（為「柴促會」顧問）引介委託台灣生態中心規劃「柴山自然公園綱要計畫」作為向市民及市政府推介之說帖，要求高雄市政府將柴山規劃為「柴山自然公園」，並比照國家公園的管理辦法³⁰⁹；（二）探索期—舉辦生態方面的展覽、演講、座談，匯集柴山的珍貴之處；（三）宣導期—將探索期的研究成果，透過各種管道教育大眾，並向社會大眾提出呼籲；（四）組織期—組織柴山基金會、培訓生態解說人員、糾察人員與成立柴山服務處，進行柴山自然公園的規劃與研究工作；（五）扎根期—將柴山的自然生態編印成學校的自然教材，讓高雄的下一代從小就學習愛護自然環境；（六）立法期—促進市府立法保護規

307盧正義，〈地方政府回應利益團體議題隻運作機制—以柴山自然公園為例〉（中山大學公共事務研究所，2001 年），頁 58。

308龔重林，〈市民運動與市民意識之轉化—柴山自然公園運動的例子〉（東吳大學社會學碩士論文，1995 年 6 月），頁 29-34。

309龔重林，〈市民運動與市民意識之轉化—柴山自然公園運動的例子〉（東吳大學社會學碩士論文，1995 年 6 月），頁 33。

第六章 戰後高雄市社團運作模式的個案分析