第五章 保險安定基金與 FSCS 及存保公司之比較分析
第二節 組織與治理
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（Company limited by guarantee）5；存保公司則是由政府完全出資之「股份有限 公司」。
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第二款 組織架構之比較
以組織架構而言，FSCS 以補償機制為主，輔以品質改善部門及其他支援小 組；存保公司因業務廣泛，設有多達十三個分別處理內部及外部事務之經理部 門。相較於 FSCS 與存保公司之組織架構，保險安定基金之組織似乎過於簡略，
只有三個事務承辦部門，恐不足以負荷保險法修法後所賦予之新任務。
三者在董事之選任上也有不同方式。FSCS 完全由學者專家擔任；存保公司 完全由股東（主管機關）代表擔任；保險安定基金則是由主管機關代表、學者專 家、業界代表共同組成。
而關於組織之行政主管，FSCS 是設置執行長，而保險安定基金及存保公司 則是設置總經理。執行長原則上是貫徹董事會決策、主持組織日常事務之人，其 既是董事會意志的執行者，又是組織內部的行政主管，其與董事會之互動情形與 組織之績效有密切關係7。董事會之功能能否發揮，相當程度亦受到執行長作為 的影響，因為執行長廣泛參與組織內外的各種活動，因而扮演了核心角色8。不 論是總經理或執行長，其在組織中的基本功能應該是相同的。
第二項 組織治理議題
相較於公司治理的發展，非營利組織治理的概念尚在萌芽階段，未有統一的 概念內涵，而在實務上非營利組織往往不能將完備的治理及管理理念發揮。雖然 非營利組織與追求營利之一般企業有所差異，但「非營利組織治理」與「公司治 理」在功能上、目的上是相似的，並且概念上也是相聯繫的。9
因此本文將參考公司治理之原則及架構，輔以過內外學者提出之非營利組織 治理之理論，探討相關之組織治理議題，並比較保險安定基金、FSCS、存保公 司之治理架構。
7 陳林，註 5，第 143、154 頁。
8 蕭新煌，非營利部門 組織與運作，巨流圖書，民國 89 年初版，第 145、146 頁。
9 陳林，註 5，第 24~26 頁
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第一款 非營利組織治理與公司治理
第一目 公司治理之原則與架構
若參考公司治理之發展，自 1930 年代便已有美國學者觀察出大型企業之所 有權與經營權分離的現象，且隨著資本市場之發達，企業股權越分散，分離的趨 勢便越明顯。在這樣的情況下，現代公司治理所要探討的課題便是如何控制並調 和經營者利益、所有者（股東）利益以及利害關係人利益可能之衝突。10
一、公司治理原則
國際經濟合作暨發展組織（OECD）在 1999 年首先通過五項「公司治理基 本原則」（The OECD Principles of Corporate Governance），其重點在於確保股東 權益、公平對待股東、利害關係人之角色、資訊揭露及透明化、加強董事會責任 等。其後在 2004 年時又因應 2000 年以來的多項重大弊案，而在前述原則之中增 加「確保公司治理結構與法律架構之基礎」一節，成為了六大原則：確保公司治 理結構與法律架構之基礎、保障股東基本權利與決策參與權、公平對待股東、提 升利害關係人於公司治理之角色、確保公司之重大資訊之正確揭露及透明性、確 認公司董事會之職責11。
二、公司治理架構
世界銀行（World Bank）於 1999 年也提出公司治理之架構，將公司治理分 為內部治理與外部治理，強調內外部之配合以達公司治理目標12。「內部治理」
係由公司組織的角度出發，在符合法令規範及契約約定之前提下，董事會必須平 衡股東及利害關係人之利益，以創造公司之長期利益。內部治理的核心在董事
10 易明秋，公司治理，弘智文化, 民國 92 年初版，第 4～6 頁。
11 OECD Principles of Corporate Governance（2004）part one, I~VI；楊欣怡，論董監事責任保險
－從公司治理之實踐面出發，國立中正大學財法所碩士論文，民國 93 年，頁 43～45。
12王品惠，公司治理與董事責任保險關係之研究--兼析論獨立董事責任保險，東吳大學法律學系 碩士論文，民國 94 年，第 7 頁。
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會，董事會的責任在於維護公司利益及確保公司永續經營，並負有監督經理人之 責任，發揮制衡作用。
「外部治理」則是基於公共政策的考量，在社會支持公司發展的前提之下，
要求企業獲取利潤之際，除了給予董事及經理人合理報酬之外，也應保障利害關 係人之權益。外部治理並包含公共規範、市場機制（例如金融市場、資本市場等 籌資管道）及專業團體與投資人之有效監督等層面。
第二目 非營利組織之治理
對應上述公司治理之原則，可以歸納出組織治理的核心要素在於明確法律架 構、各方利益關係人保護、資訊透明揭露、管理者權責分明，並且透過內部與外 部治理架構，達成組織治理之目標。
一般而言，在非營利組織之治理中，「委託人—代理人」的問題相較於公司 企業更加嚴重。因為在非營利組織中，委託人的界定並不明確。董事長或執行長 可能是主要的代理人，而董事會、捐助人甚至受益的社會大眾都可能為委託人。
其次，非營利組織的績效指標也較不明確，其產出不僅是有形的財貨，也包含許 多無形的成分，造成評估代理人之績效、責任之困難。13
以非會員制之公益組織而言，出資人與受益人的角色是分離的，出資人完成 捐助之後即喪失控制權，因此非營利組織之治理存在出資人、經營者與受益者「三 權分離」的複雜狀況。14
由本次保險安定基金組織及管理辦法之修正觀察，未來保險安定基金之董事 會將跳脫過去以業界為主體的模式，實際負責「出資」之保險業僅剩少數席次，
而由主管機關之代表或學者專家來主導。因此保險安定基金之組織治理就必須在 政府（政治）利益、產業利益、保戶利益三者之間求取平衡。
13 孫煒，第三部門的治理研究，翰蘆，民國 96 年初版，第 120 頁。
14 陳林，註 5，第 115 頁。
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而對於保險安定基金之外部治理規範，則以「財團法人保險安定基金組織及 管理辦法」（以下簡稱組織及管理辦法）以及「行政院金融監督管理委員會主管 財團法人監督管理要點」（以下簡稱監督管理要點）為主。
主管機關（即金管會）對於保險安定基金，依組織及管理辦法第 12 條之規 定，有預算決算之核定權；第 13 條規定，有違法或不當行為之糾正權；第 18 條 規定，對於重要事項董事會之決議有審核權；第 25 條規定，對於事務承辦部門 人員之人事管理規章有核定權。
另依監督管理要點第 21 條之規定，金管會對於保險安定基金之業務及財務 有查核權，且依第 23 條之規定，保險安定基金對於董事會及監察人會議紀錄、
財產目錄、預算書、決算書及會計師查核簽證之財務報告、帳簿及相關憑證負有 五至十年不等的保存義務以備查核。
董事或監察人，不遵守監督之命令，或妨礙查核者，依監督管理要點第 24 條之規定，金管會得依民法第 33 條第一項，處新臺幣一萬五千元以下之罰鍰。
若足以危害公益或法人之利益者，更得依民法第 33 條第二項規定，請求法院解 除其職務，並為其他必要之處置。
第二款 二元管理與一元管理制
組織之內部治理方面，參考一般企業之內部監控機制設計，有所謂二元管理 與一元管理兩種制度。「二元管理」是以大陸法系的國家為主，公司的經營決策 交由董事會負責，監督的工作則由監察人負責。而「一元管理」則主要以美國、
英國等英美法系國家為代表，公司中並無監察人，財務監督工作由獨立董事組成 之審計委員會負責。15
詳言之，「二元制」係指公司之經營機關與監督機關係分立兩個獨立互不隸
15 易明秋，註 10，第 125 頁。
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屬之機關掌理，董事會負責經營，監察人或監察人會則負責公司業務之監督。以 我國公司法體制為例，董事會是公司業務執行機關屬於經營者角色，監察人則是 監督者。16
「一元制」則是公司之經營機關與監督機關合而為一者，理論上董事會同時 為公司之經營及監督機關。不過實際上採一元制的公司，其內部經營管理並非由 董事全權為之，而是在「執行長」領導下，由高階管理者負責執行，董事會則透 過決策指示、監督執行成效、或重大交易之議決等參與公司之經營。董事會變成 代表股東監督經營管理階層的機關，下設各種委員會，並應有專業之「獨立董事」
來負責監督。17
雖然上述企業之內部監督機制之設計概念不全然可套用至非營利組織之狀 況，不過由保險安定基金、FSCS 及存保公司之比較，也可發現一元制與二元制 之差異。FSCS 是採取「一元管理制」，設有執行長，並由董事組成審計委員會、
財務及管理委員會等。
存保公司則是採取我國傳統上董事會與監察人之「二元管理制」，不過其董 事及監察人均為財政部與中央銀行之代表。而保險安定基金過去僅有董事會並無 監察人，本次修法配合組織實體化之變革，設置監察人一至三人，由主管機關聘 任之專家學者及社會公正人士擔任之，也是採取二元管理制。
基本上二元管理或一元管理制之間並無絕對之優劣，單純是制度選擇的問 題，不論採二元制或一元制，皆是以妥適監督組織經營者為目的，只是因組織之 經營重心係在董事會或執行長（總經理）以及獨立董事之功能而有差異。
有學者以董事會及執行長在組織治理角色上之行動層次（權力、影響力之高 低），將非營利組織之治理型態概分為四個類型18：「分享式治理」（Shared
16 王文宇，設立獨立董事對公司治理的影響，法令月刊，第 56 卷第 1 期，民國 94 年 1 月，第 48 頁。
17 王文宇，同前註，第 49 頁。
18 Judith R. Saidel, Sharon L. Harlan, Contracting and Patterns of Nonprofit Governance，
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Governance）、「執行長主導式治理」（Staff-Dominant Governance）、「董事會主導
Governance）、「執行長主導式治理」（Staff-Dominant Governance）、「董事會主導