第一節 研究背景及動機
臺灣位於西太平洋颱風常態路徑上，一年約有 3 到 5 個颱風侵襲，多發生於 7、8、
9 月，其中以 8 月最多（交通部中央氣象局〔氣象局〕，2017) 。亦為環太平洋火山地震 帶之歐亞板塊及菲律賓海板塊的交界處，使我國 3,000 公尺以上的山峰超過 200 座，山 地地形佔全島約三分之二的面積，形成多而短、小而促的河川。同時在每年 4 月至 5 月 因受西伯利亞高壓冷氣團及太平洋高壓暖氣團造成的滯留鋒，帶來之短時強降雨。綜合 上述條件，讓我國成為降雨量很大的缺水國，更讓颱風伴隨水災、土石流，使我們生活 在如此多重天然災害下。
在臺灣訂定之災害防救法中，共計規範風災、水災、震災（含土壤液化）、旱災、
寒害、土石流災害、火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、
海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻 射災害、工業管線災害等 19 種災害。
其中可以經由氣象預報提前觀測得知的有「風災」、「水災」、「土石流災害」、「旱災」、
「寒害」等五種災害；而「風災」不僅帶來強勁的風勢，亦會帶來龐大的雨量，容易使 得風災、水災、土石流災害等三種災害相伴而生，形成複合型災害。是故選擇風災作為 本次研究之主體，期望可以針對時常發生、可先行預測且伴隨複合性災害的颱風，有所 作為。
政府機關作為防災應變單位，往往有許多災害防救作為需要指揮官下達決策或需要 注意的事項。以臺東縣來說，因位於臺灣東側，然颱風之形成多位於太平洋之西南海面 上，受西伯利亞高壓之影響往西北前進，容易成為颱風侵襲的對象，而位於臺灣東南海 面上之蘭嶼鄉、綠島鄉更是首當其衝，常作為臺灣颱風災害反應的最前線。再者，颱風 路徑如經過中央山脈，且臺東為迎風面時，將阻擋水氣的移動，造成臺東縣降雨量增多 (氣象局，2017)，大量降雨容易引發縣內 166 條土石流潛勢溪流以及 39 個淹水潛勢區 域之災害(行政院農業委員會水土保持局，2017；臺東縣政府，2017)。颱風路徑依據中
央氣象局分類可分為 10 類，其中第 3、4 類對位於臺灣東部的臺東縣傷害最為嚴重，尤 其尼伯特以及莫拉克颱風讓人記憶猶新。2016 年 7 月，尼伯特颱風以超過 17 級的強風 侵臺，在臺東創下臺東氣象站設站以來的風速記錄，造成臺東縣的經濟損失，農漁畜業 約 9.2 億、建築物及設備損失約 397 萬元(臺東縣政府，2016)；2009 年 8 月的莫拉克也 不惶多讓，挾帶大量的雨量，從 8 月 6 日至 10 日五天時間內，在達仁鄉土坂觀測站、
海端鄉向陽觀測站、達仁鄉南田工作站分別降下 1625.5mm、1425mm、1340.5mm 的降雨 量(氣象局，2017)，造成坡滑、土石流、巨量漂流木、河道堆置土砂、河川溢淹、土地 淹水及堤防破損、道路阻斷等災情，為臺灣半世紀以來最嚴重的水災，更導致臺東知本 金帥飯店倒塌(內政部消防署，2009)，可以看出臺東縣與颱風災害不可切割的關聯性。
因此，挑選臺東縣作為研究的主要地區。
災害具高度的不確定性及高變異性，隨時序的行進產生不同的災害情境，特別是在 每一特定情境下皆有應變作為的緊迫性。高張力下的災害情勢往往取決於關鍵的時間點 所下定的決策，如何讓決策者能在有限的時間、複雜的資料中，找出最佳的解決方案來 制定決策，以應對不確定性及高不穩定性問題成為應變階段必須面對的思維（Marijn Janssen, JinKyu Lee, Nitesh Bharosa & Anthony Cresswell, 2010）。若災害管理系統缺乏整 合能力，需要對應的資訊及通訊不完整、不確定性，所做出錯的決定，可能導致下一個 極端或潛在的災害性後果（JinKyu Lee, Nitesh Bharosa, Jing Yang, Marijn Janssen＆ H.R.
Rao, 2011）。
從上述內容可以得知，臺東因自然環境遭受的災害及人命、財物的損失實在令人痛 心，於颱風來襲時深刻的體會災時應變之重要。因此「了解首長(指揮官)於災害應變階 段時，哪些決策事項是需要被執行的」是本研究動機之一。
Kocher, M., J. Pahlke, and S. T. Trautmann 等人(2013)，以及 Ordonez, Lisa and Lehman Benson III（1997）的研究均指出，若決策涉及負面效益同時有時間壓力時，決 策者將會透過風險規避以降低損失。目前我國的防災實務的風險規避作法，誠如馬英九 前總統於莫拉克風災後所說：「防災重於救災，離災優於防災」的防災原則，採主動式 的「防」代替過去被動式的「救」，將觀念轉化減少救災成本，亦加強人民生命之保障；
災害防救概念從「災中處置」轉為「災前及臨災管理」。因應觀念轉變，防救災更需提 供更強的預測資訊及災害行為模式 以供決策，以爭取更多的安全緩衝時間，進而協助 進行早期預警與災害潛勢分析，在災難還未發生前，主動疏散或撤離危險區民眾，減少 人民生命財產的損失(康仕仲、吳宗翰、陳奕竹、許睿叡、莊世坤、蔡孟涵、賴進松，
2013）。當颱風發生時，如有相似的歷史颱風資料，即可提供歷史情境，依據受災狀況 提早做災害的預防、減災施策與執行應變救災的決策參考（柯孝勳、許俊文、蔣得心，
2009；W.C. Wang, C.X. Ye and M.C. Hsieh,2014）。由上開內容中，得知決策就是資訊與 經驗的結合，而災害的決策亦有其時間的壓力，防災人員能否迅速且正確地做出決策可 見是相當重要的一環。
美國聯邦緊急應變總署（Federal Emergency Management Agency, FEMA, 2003）將災 害演習概分為三個種類，分別為桌上推演（Tabletop Exercise），功能性演練（Functional Exercise），與實境操演（Full-scale Exercise），在未發生災害前，在不動員人力、物力的 情況下，防災人員可運用桌上災害推演作為災害情境及決策實行的模擬，以備不時之需，
但重點推演項目以及災害情境受限於時間因素以及各單位人員召集不易，模擬狀況內容 之建構也成為防災人員苦惱之處，希望可藉由本研究做出災害防救推演題目出題優先順 序之考量，在最短的時間內針對重點項目進行提問，是本研究動機之二。
第二節 研究目的
蒐集各項颱風因子及執行項目之文獻資料，包含內政部風災災害防救業務計畫及臺 東縣地區災害防救計畫等中央及地方性規範，可以充分的對照中央所訂定的通則性標準 與地方依據地方特性自行訂定之災害防救重要決策因子之差異，藉此定位以臺東縣為例 需要留存的重要決策因子，並達到下列目的。
研究目的一：
內政部編撰之風災災害防救業務計畫中，將災害階段分為災害預防、災害緊急應變、
災害復原重建等三篇，以臺東縣進行災害應變之經驗整理如下：
（一）災害預防工作多為災害尚未到達前之器具整備、人員教育訓練、災害防救演練、
收容所開設、災前預防性疏散撤離等等作為。
（二）災害緊急應變則多指災害搶救、緊急救護、人命救助、緊急疏散撤離、水利設施 搶修、道路搶通等工作。
（三）災害復原重建部分著重於垃圾清運、房屋修繕、維生管線維護及復原、返家或長 期安置、檢討審視各項計畫內容等事項。
然而，臨災時之整備以及災時之緊急應變為上述災害階段中，最需要短時間內針對 災害狀況，做出大量決策事項的階段，因此特別針對此階段作探討。
以文獻探討內容找出重要決策因子作為本次研究的基礎母群體，運用德爾菲法
（Delphi method）進行影響因子之篩選，此方法以專家學者作為問卷發放之群體，用學 術及專業的角度決定各重要決策因子的去留，當問卷調查結果對於各因子去留態度達到 高度一致性時，即可確認臺東縣颱風災時整備應變階段各項重要決策因子。
研究目的二：
於前項重要決策因子確認後，考量災害指揮官實際進行災害決策有其先後順序，而 德爾菲法未能提供決策因子之優先次序，故運用層級分析法（Analytical Hierarchy Process；
AHP），探討受訪之專家、學者及實際執行災害防救人員針對層級間兩兩因子進行優先 度之比較，經統計分析之結果，得出各重要決策因子占層級間之比重，藉此提供臺東縣 桌上型演練腳本題目比重，亦作為訓練政府機關首長加速正確重要決策之產出為本研究 目的二。
第三節 研究限制
我國承受災害不是只有颱風災害，而發生地點也不限於臺東縣，但如欲針對全國性 全災害類別進行重要決策因子探討，其範圍恐過於廣泛且不切實際，將難以提供有效之 研究貢獻。
有鑑於此，選定地理位置及環境特殊的臺東縣，並針對多次造成臺東縣重大損失、
每年皆會發生、易造成複合型災害之颱風災害作為重點探討，並進行後續研究、分析作 業，提升特定災害區域化分析成果。因此考量颱風災害因各地區地理位置及颱風路徑之
不同，影響各地區時機及災害類型亦有所不同，舉例來說，2009 年莫拉克風災對南臺灣 造成大量雨量，北臺灣則無重大災情傳出；2016 年尼伯特颱風於接觸臺灣陸地時，強大 的 17 級陣風對臺東縣造成莫大的損失，亦為東南部於 7 月 8 日帶來 300 毫米以上的累 計雨量，7 月 9 日下午 14 時 30 分從臺南市將軍區出海後，則因氣流引進水氣，為臺灣 西南部帶來 110~150 毫米的累計雨量(氣象局，2017)。研究分析後的結果僅適用於臺東 縣地區，是本研究限制之一。
研究重點係針對颱風災害時，政府機關首長重要決策因子為對象，依據文獻探討 及運用專家問卷篩選之德爾菲法得知，因此未曾選用過或科技尚未研發成熟的重要決策 因子即不在本研究範圍內，對於整體研究恐有缺漏不足之處，是本研究限制之二。
第四節 研究架構
本研究架構(如圖 1-1)主要分為緒論、文獻回顧及探討、研究方法、結果分析與討論、
本研究架構(如圖 1-1)主要分為緒論、文獻回顧及探討、研究方法、結果分析與討論、