德國法係以聯邦基本法、各邦憲法建立地方自治的架構，包括 以事務本質出發，並在各邦的地方自治法律建立一元論或二元論的 自治事項與委辦事項區分架構，以及經由專業法律而為精細的權限 劃分58。
與此相較，我國法在憲法、地方制度法、專業法律均呈現一定 的不精確性，以下詳為說明。
57 Vgl. Stober, aaO.(Fn. 11), S. 37 (1996).
58 包括在專業法中為有關的定性以及即使定性為委辦事項也得於各章節或附則章 開放必要的地方自治空間，而且就委辦事項劃交如何機關為執行，具有相當靈 活性；凡此，詳如前述。
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一、憲法面之觀察
我國憲法本文第十章的標題為「中央與地方之權限」，明確規 定劃歸中央、省、縣之權限。這種模式有助於確保地方權限之不被 立法者任意剝奪；但反面言之，除非立法者對所列各種事項之定性 與劃分歸屬已經有精確的掌握，否則不免造成僵化，而難以隨著時 代進展而為必要調整。當然也有第三種的模式，亦即仍然在憲法中 明列中央與地方之權限劃分，但採取一種比較節制的條列方式。
三分法之架構
我國憲法本文第一○七條規定中央立法並執行事項（也可稱為 中央專屬事項）。第一○八條規定「中央立法事項」，亦即中央立 法而由中央自己執行或交由省縣執行之事項，共計二十個條款，而 且明定「前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規」。
第一○九條「省立法事項」已經因為一九九七年「精省」修憲而凍 結；第一一○條規定「縣立法並執行之事項」（亦可稱縣自治事 項）。第一一一條規定，若發生第一○七條至第一一○條所列舉事 項之外的新事項，則該此種事項的權限劃分依「均權原則」為之，
亦即其事務有全國一致性之性質屬於中央，有全省一致之性質屬於 省，有一縣之性質屬於縣；遇有爭議時，由立法院解決之。
上述規定顯示制憲者建立三分法架構，亦即中央立法並執行之 事項，中央立法而交由省縣執行之事項，以及縣地方自治事項。至 於直轄市的自治，依我國憲法本文第一一八條，「以法律定之」；
從該條於憲法的章節以觀，直轄市係與省具有相同的地位；精確言 之，其係省域內之大城市，因為具有特殊的重要性而被拉高層級而 成為與省同級。立法者於規定直轄市自治時，固然基於前述而有一 定的形成性，但基本上仍應合乎憲法整體之保障地方自治的精神。
上述三種事項當中，第一○七條的項目為外交、國防、國籍
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法、司法制度、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政、電政、財 稅、國稅、國稅與省稅縣稅之劃分、國營經濟事業、幣制、國家銀 行、度量衡、國際貿易政策、涉外之財政經濟事項等，均具有明確 內涵，而且事務本質上也應劃歸中央立法並自我執行；整體言之，
本條在形式上與實質上均為妥當。
憲法本文有關中央與地方權限劃分的問題所在，從而在於第一
○八條、第一一○條。問題首先呈現於，第一○八條所規定之二十 種事項，由中央立法之後竟然得自為執行或也得交由省縣執行，究 竟決定的標準何在？筆者認為，從憲法整體保障地方自治的精神以 觀，原則上仍應劃交省縣執行，除非因為國家社會整體的發展階段 以及省縣本身的能力配備限制而不得不有相反的安排。
第一○八條的第二個問題，為中央立法之後，若一旦決定交由 省縣執行，則省縣究竟係將之作為自治事項而為執行，或將之做為 委辦事項而執行？——這也是台北高等行政法院於裁判中所提出的 問題，並且認為該條第一項後段「交由省縣執行」係指稱委辦事 項。
筆者認為，從此等事項竟然也得由中央執行的角度以觀，顯然 性質上具有高度全國一致之性質，從而即使劃交省縣執行也應界定 為「委辦事項」。此外，第一○八條諸多款項具有跨越省縣層次的 重要意涵，而不得或不宜被界定為自治事項59。
第一○八條的第三個爭議，在於該條第二項授權省「於不牴觸 國家法律內，得制定單行法規」。此項立法權之賦予，是否意謂省 就此等事項之執行握有大權，從而「交由省縣執行」性質上為自治 事項而為執行？——本件中，台北市商業管理處便持如此見解。
59 例如森林、工礦及商業（該條第1項第3款），再如教育制度（第4款）、銀行 及交易所制度（第5款）、航業及海洋漁業（第6款）。
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除了以上的爭議之外，憲法第一○九條也發生爭議。該條規定 省立法事項，而因為直轄市與省同級，從而也可謂係直轄市的立法 事項；依第一○九條第一項的意旨推論，其係由直轄市立法並自為 執行，亦即屬於直轄市的「自治事項」。而其中的十二個款項，例 如省教育、省衛生、省公營事業、省農民、省水利、省銀行、省警 政……，除了多加一個「省」自治可謂與第一○八條所列的事項
（的用詞）相同。從而，以教育而言，究竟係歸於直轄市自治事 項，或歸於中央之立法並執行之事項（亦即中央專屬），或屬於中 央立法而交由省縣執行之事項（約指委辦事項，但第一○八條第二 項賦予省有立法權而又近乎省自治事項）。
由於以上條文的疏漏或重疊（尚稱不上矛盾），以及我國憲法 制定於一九四六年而距今已經有相當的時代，再加上政府遷台係屬 於激烈的政經社文與憲法變遷，解釋者於今從而應具有較大的解釋 空間60。
均權原則
我國憲法本文第一一一條採「均權主義」（見前述），儘管條 文明白限於第一○七條以下所未列舉的事項，但也得「類推適用」
60 法律解釋學或憲法解釋學的根本困難，在於究竟係採主觀主義或客觀主義；主
觀主義係指解釋學的任務旨探求在立法者的本意，而且主要是透過文義、體系 與立法史料的掌握，並認為在權力分立的架構下法律適用者的任務在於精確掌 握立法 者的 本 旨，而 非經 由 自由解 釋而 代 替立法 者。 反 之，持 客觀 主 義者認 為，法律條文一旦脫離立法階段便具有客觀意義，解釋者旨在隨著政經社文轉 型而對該條文為一種客觀意義上的掌握，從而在解釋上應採客觀目的的找尋方 法，或甚至合憲性解釋的方法等。主觀主義與客觀主義兩說的爭論不休，筆者 認為，從憲法權力分立的角度以觀，主觀說應具有原則上的優越性，只有當法 律條文已經老舊或本身即有諸多矛盾或國家社會剛好發生激烈的政經轉型（約 如我國從中國大陸撤退到台灣），則客觀主義應有較大的適用空間。
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於已經列舉但因為不夠清楚而發生的情形。
德國法「凡涉及地方事務，原則上皆屬自治事項」，其與我國
「均權原則」有無差別，以及如何為銜接與調和，為重大議題，應 進一步討論。
均權原則的原意，為「事務本質」。「事務本質」一詞，在法 哲學上與法解釋學上，後者尤其指法律沒有任何規定而經由法官所 為之「法之續造」（Rechtsfortbildung）的階段，常被提及並作為 依據。事務本質與正義要求（簡而言之，等則等之不等則不等之）
常在討論中一併出現。事務本質的假設為，在人類的生理或心理或 靈魂層次有一些基本特性，得亙古不變或難以改變，從而法必須加 以尊重——若法旨在服務人類而不是凌駕之。進一步言之，特定之 由人類所創造與維護的制度——本處得指稱地方自治——，則只要 其存在，便必須需要特定的規則，否則無以履行該制度的意義及促 成該制度的功能發揮61。
事務本質要求立法者或甚至法官，依事務本質而為區分。其對 於系爭問題根本有無必要加以規範以及應考慮如何因素的討論，也 具重要性。一般而言，事務本質一詞，具有高度開放性，得允許非 常多的不同形成可能，但另方面而言，其也排除若干與事務本質不 同的考量。事務本質包含秩序性與形成性的元素；就相關考量因素 的完全掌握與法典化的程度而言，其或多或少保持一定的開放性。
在法解釋學上，事務本質不乏以法體系當中的基本原則或基本制度 的取向為依歸，亦即實質上等同於體系正義，以法體系的整體價值 為依據，例如吾人得由民法、刑法或甚至其他法律的條文與制度中
61 Hierzu und folgend, vgl. Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6.
Aufl., S. 417 ff.; 中文約見高文琦，事務本質之概念及在法學上之地位，台大法 律學研究所碩士論文，1989年。
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歸納與推論得出，應依年齡而區分不同的行為與責任能力。
就地方自治當中之自治事項與委辦事項的劃分而言，事務本質 要求立法者必須慎思明辨系爭領域或案型的特色，而妥為決定；換 言之，其反對粗糙的分類。立法者於認定領域或案型特色之後，於 價值衡量時，應取向憲法本文第一○七條以下之直接規定，並一併 進一步納入我國憲法所建立的自由民主基本秩序整體價值作為考 量。
我國憲法的整體價值為：人性尊嚴、自由、民主、含有一定民 生福利國色彩、中央與地方分權的價值體系；反面言之，其反對獨 裁、中央集權、不合於人民自由權與平等權保障的價值決定；效率
（Effizienz；efficiency；do the thing right）固然也是憲法所內涵的 一項價值，但不具優先性。於此，也得略補充說明地方自治與人民 自由權的關係。地方自治固然有助於事務之就近、快速、合於地方 特色與需求而為解決，也得產生與中央政府間的競爭與比較觀摩並
（Effizienz；efficiency；do the thing right）固然也是憲法所內涵的 一項價值，但不具優先性。於此，也得略補充說明地方自治與人民 自由權的關係。地方自治固然有助於事務之就近、快速、合於地方 特色與需求而為解決，也得產生與中央政府間的競爭與比較觀摩並