近年來部分中國學者開始關注到治理（或是管治、善治）的存在，並且認為中 國的區域治理（或是都市治理），正面臨一個逐漸萌芽的階段（顧朝林等人，
2002；俞可平，2003；張京祥、吳縛龍，2004；孫兵，2007；Wu, 2002），這些論 述的基礎最主要在說明中國逐漸發展中的私人部門與非政府組織的角色，以及這些 角色在區域發展所發揮的影響力。20 然而，姑且不論這兩類似的角色在中國的區 域治理中是否發揮的功能？或是中國是否有所謂的治理型式？但是唯一對所有研究 學者都有共識的部分便是－「政府在區域治理中的重要性都不應該被低估。尤其是 對於中國這樣從集權傳統轉向分權治理的國家，在區域治理的過程中，如何在地方 政府、企業和非政府組織，甚至國際機構的紛紛介入下，既保持各級政府的治理能 力、又發揮各方力量的主動性，有效地平衡各自的利益，是極需要長期探索和實踐 的主要方向」（張京祥、吳縛龍，2004：30）。
事實便是如此。在區域治理的角色中，中國政府，不只是中央政府而已，這個 多層級治理的結構（Multi-Level Governance, MLG）－範圍從中央、省級到地方政 府的行政組織結構，都在政策的決定與執行過程中分別扮演了不同的角色與影響力
（Shen, 2003; Yang, 2005a）。這個複雜的區域治理國家系統同樣地表示了複雜的 國家空間權力關係，從 Yang（2005a）對香港與中國的實際經驗中發現，浮現在珠 江三角洲的跨界區域（Cross-Border Regions, CBRs）治理即是透過中國中央、廣東 省政府、香港特區政府、各縣市級政府，甚至是邊界兩地商人與住民等所共同組織 的治理網絡，而介於廣東省級與特區政府之間的協調則是中國中央政府在這個跨區 治理中最重要的工作，而同樣地，中央政策的調節機制則是促使香港自「跨界保護 主義」（cross-border protectionism）轉型為「跨界自由貿易區域」（cross-border free trade zone）的關鍵所在（Shen, 2004）。
20 中國究竟有沒有「治理」？這個問題似乎是這篇文章所期待的另一個討論空間。在個人 的訪談經驗中發現，儘管這個引介於方學說的「治理」（或者說是管治、或是善治）成 為近年來中國許多期刊文章或研究的主題，同時受到許多學者的引用與鼓吹（如參考文 獻所表列）。但是仍有部分學者抱持不同的看法，他們認為因為中國沒有所謂的「非政 府組織」、甚至是民間組織，所以一直以來「政府」都是決定議題與解決方法的最主要 角色，而非政府也就不會在網絡治理中扮演太多的角色與地位（訪談紀錄 20050215_
D1）。
相對的，中國的中央政策不只對珠江三角洲的區域治理發揮了影響力，在長江 三角洲城市區域的區域治理例子中亦可以發現中央政府的影響力（Zhang, 2006）。
從長江三角洲各城市成員之間的歷史性動態關係看來，經濟改革早期將治理的焦點 放置在上海為唯一的發展重心，到之後試圖建立與維持上海與長江三角洲各城市之 間的合作與協調機制，都表現了中央政府為了維持中國次級區域（meso-level）發 展均衡的企圖（Zhang, 2006: 54）。除了中央政府的重要角色之外，地方政府在區 域治理中所佔有的政策成敗與否的關鍵作用亦無法輕易忽略。尤其是，當中國的地 方政府回應新自由主義的企業化治理（entrepreneurial governance）條件時（Zhang
& Wu, 2006），一方面，地方政府扮演了中央區域治理政策延續與執行的功能，同 時也是地方合作與協調的推動者，另一方面，因為搶奪外資、提升地方成長機會與 個人官僚的績效擢升 （personnel-promotion policy）（Zhang, 2006: 47），地方則 成為發生在區域內主要的競爭單位。因此，不可忽略的是，地方政府的條件將是有 左右區域治理是否成功與失敗的關鍵性因素（簡博秀，2006a）。
在前述幾個不同區域治理策略內容所透露的，推動區域治理的重要角色將無可 厚非地落在「國家」，更明確地說－是「政府」的責任上，這其中亦是包括了中央 政府、省級政府和地方政府的三個不同層級的官僚體制。而統理這個行為的「國家 政府」，則代表了中國區域治理中所不可或缺、而且是主導性的角色。這些治理的 模式，除了表現了中國一個頗具特色的治理條件之外，同時也表現了國家不僅在空 間發展上，同時在經濟與社會層面所發揮的重要影響力量。的確，從表六從每一不 同區域治理的類型做為分析的依據，可以發現：中國區域治理執行中最大的特色，
便是來自於不同國家政府層級的表現，也就是這些區域政策的執行與決策過程，都 是由國家政府所領導下完成的。重要的是，這個表現完全忽略了私人部門對區域治 理的描述，更未提及任何的非政府部門（non-government organization）的部分。這 說明了，即使在中國經濟最發達的區域、即使在中國與全球化接軌最為密切的地 區，私人部門，包括企業與投資者，對於區域治理的表現仍是極度缺乏的。這與西 方社會所強調治理，以及強調非政府部門的工作是大相逕庭的。在中國，治理的模 式很明顯的只有一個－便是「國家治理」；可以涉及區域，或是城市發展的部分，
都逃離不開國家政府的管理範圍（Wu, 2002）。這個缺乏眾多不同角色的治理結 構，除了表現了中國治理的特色之外，重要的是，或許它也反映了區域治理失敗的 部分原因－一個完全來自於由上而下的治理模式。
表六 長江三角洲區域治理執行策略的政府層級 區域治理的策類型 國家（中央）
政府 省級政府 地方政府
（市） 私人部門
區域規劃 ● ○
行政區劃的調整與兼併 ● ●
太湖流域管理局 ● ○
上海經濟區域規劃公室
（已廢止） ● ○
都市圈規劃（江蘇省） ●
蘇浙滬經濟合作與發展座談會 ● ○
城市協作部門主管聯席會議
（已廢止） ●
城市經濟協調會 ●
部門協商與協議 ●
說明：●表示直接相關；○表示間接相關。
資料來源：本研究整理。
不可否認的，非政府部門在區域治理，甚至都市治理兩者任何一個的內容中都 是重要的角色。如同Hamilton（2002: 404）所強調的－新區域主義最大的不同，不 只是強調地區之間的內部合作，還強調那些在影響區域發展所包括解決問題和執行 政策等的治理議題，而且是非藉由私人部門之間而無法解決的。因此，公私部門的 合作是新區域主義中最重要的元素。所以，焦點不僅只是在政府的結構，還包括治 理、過程和結果。因此，儘管是否新區域主義新的治理浪潮適用於中國的區域案例 仍有進一步討論的需要，但新區域主義所強調的治理結構並非完全地呈現在中國的 區域治理中卻是明顯的事實。
實際上，在中國的非政府組織很明確地被定義成為二個方式：一是自上而下由 政府出面組織的各種名義上的民間組織，如各種國家級的商會、行業協會、慈善機 構、基金會，以及各地方政府推動組織的協會、商會、學會、職業團體；二是由民 間自發性組織的各種自治團體，如以產品分類為標準的各類協會，和以籍貫、經驗 分類的各種聯誼會、同學會等（楊宇立，2005：186）。直至目前為止，後者仍處 於發展性的階段，而前者則是中國非政府組織的主要組成部分，而且佔有絕大多數 的數量，但是追究這個類似「半國家」（para-state）的組織的代表性質，仍無法避
免「國家政府」所滲透的指導性功能。
因此，基本上，中國沒有治理的型式發展，只有國家治理的單一模式－也就是 國家政府的治理。這個現象表現在黨國為主的中國，尤其明顯。非營利部門，甚至 是私人部門都無法在區域政權中生存。而區域治理的模式只有建立在政府各層級間 水平的和垂直的架構之中。這於是很顯地，說明這個中國獨特的現象。儘管許多西 方論述強調治理遠重要於政府，甚至於「沒有政府的治理」是可能的情形，但是從 研究中發現，強烈依賴國家政府的中國是完全相反的，是一個明顯的「沒有治理的 政府」的模式（參考表七）。
表七 兩種不同區域治理結構的比較 沒有政府的治理
（governance without government）
沒有治理的政府
（government without governance）
強調治理的政策網絡 強調政府的介入與作為
決策分散，去中心化 決策聚焦、集中化
參與方式的民主（participatory democracy）
代表性的民主（representative democracy）
水平的網絡 垂直的階層
平等的夥伴關係 政府部門之間的專業官僚
私人部門、非政府組織、非營利組織 國家（各層級不同的政府）
決策散布在所有區域內的行動者 決策集中在政府部門之間的協調與合作 資料來源：本研究整理。
在這個「沒有治理的政府」的模式中，政府取代了所有治理結構中的明顯角 色，同時也是治理結構中最具影響力的因素。此外，在治理的結構方面，「沒有治 理的政府」的模式強調了多層級的政府官僚決策系統，而忽略水平的政策網絡關 係，儘管近年來在長江三角洲已有許多自主行動的城市成員自發性成立合作組織，
如長江三角洲城市經濟協調會和蘇浙滬經濟合作與發展座談會等，但都僅代表了城 市間制度性的安排，或仍是無法為區域內的統籌規劃、制定政策、協調利益和佈署 行動的管理職能負擔較多的責任（汪宇明等人，2000；簡博秀，2007）。21 因
21 以長江三角洲經濟協調會而言，每年所舉辦的大會，與其說是區域議題的聯合討論，倒 不如說是政府區域議題的宣導（尤其是近幾屆所談論的上海世界博覽會舉辦與長三角區
21 以長江三角洲經濟協調會而言，每年所舉辦的大會，與其說是區域議題的聯合討論，倒 不如說是政府區域議題的宣導（尤其是近幾屆所談論的上海世界博覽會舉辦與長三角區