沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式

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(1)‧公共行政學報‧ 第二十七期〈研究論文〉民97年6月頁1-41 國立政治大學公共行政學系. 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. ∗. 簡博秀. ∗∗. 《摘要》本文藉由近年來新區域主義的論述內容，說明目前中國長江三角洲的區域治理模式與內容，並且提供一個比較性的結論來強調中國區域治理的特徵。在本文中解釋現今長江三角洲目前進行中的治理模式有：（1）區域規劃、（2）行政區劃的調整、（3）都市圈規劃、（4）上海經濟規劃辦公室、（5）長江三角洲城市協作部門主任聯席會議、（6）蘇浙滬經濟合作與發展座談會、（7）長江三角洲城市經濟協調會、（8）太湖流域管理局和（9）部門協商與協議等九個不同的策略，重要的是，在這些模式的分析中發現，藉由「政府」扮演區域治理過程中的重要角色，是中國區域治理模式最具有代表性的特徵，同時大部分模式所關注的焦點都只是著重在政府之間的合作與協調關係，而非涉及公私部門的合作與水平的政策投稿日期：96 年 9 月 25 日；接受刊登日期：97 年 3 月 25 日。 ∗. 本文部分內容曾以〈沒有治理的政府：長江三角洲城市區域的治理與合作模式〉文章型式發表於二○○六年五月二十九日政治大學社會科學院所舉辦的兩岸發展模式之比較與展望學術研討會。作者感謝美國華盛頓大學候志仁教授與政治大學地政系楊松齡教授在會中的評論，以及此次審議中兩位匿名審查人對文章的期許與建議。然而文中若有任何的疏漏，仍是作者的責任。. ∗∗. 簡博秀為興國管理學院資產管理科學系助理教授，e-mail: [email protected]。 ‧1‧.

(2) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 網絡結構。在這個缺乏治理的條件下，來自於不同國家政府層級的表現，則是目前中國區域治理的重要特徵。因此，在文章中被定義成為「沒有治理的政府」模式。 [關鍵字]：區域治理、新區域主義、政府和長江三角洲. 壹、全球化、中國與區域治理不論從地方政府的角度，或是從都會區域的層級，「沒有政府的治理」（ governance without government ）已經成為一個跨學術重要的辯論的主題（Rhodes, 1996, 1997; Norris, 2001a; Davies, 2002; Phares, 2004a; Kübler et al., 2005）。1 這個來自於「誰治理」（who governs）的思考邏輯（Ekin, 1987; Stone, 1989），大大地提高了在新的全球化時代政府去中心化（decentralization）和公私合夥關係（public- private partnership）的訴求，同時催促 1. 現今的政府官僚系統的再結構，2. 行動者橫向聯繫擴張的二個不同空間面向的改革。特別的是，這個強調治理在新的都會區政府改革重要性的論述，近來被發展成為「新區域主義」（new regionalism）研究學者的理論依據，並且成為在現今對於全球區域政府制度移轉的學術研究焦點（Hamilton, 1999; Savitch & Vogel, 1996, 2000a）。不可忽略的，「新區域主義」這個字在近來被逐漸地使用來定義發生在都會區中的區域治理模式（regional governance），並且藉由它的焦點放置在結構性的政府改革面向上，做為區別它與一九六○和一九七○年代舊有主義－都會區域政府改革運動（metropolitan reform）的不同（Keating, 1997; Savitch & Vogel, 1996, 2000a; Hamilton, 1999, 2002; Norris, 2001a, 2001b; Sancton, 2001; Frisken & Norris, 2001）。若從一個資本主義發展的歷史過程考量，新區域主義與舊有主義辯論中最大的區別，首先則在於新的假設與背景－「將區域整合進入全球經濟體系之中」，同時這個新的區域改革將有助於提升區域在全球經濟中的經濟競爭力（Swanstrom, 2001: 480; Porter, 2001, 2003）。因此，在新區域主義討論中的新的主題，便是強調全球. 1. 詳見二○○一年 Jounal of Urban Affairs 第 23 卷第 5 期之內容。. ‧2‧.

(3) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 競爭為城鄉關係所帶來的新衝擊，不論是經濟的、社會的，還是政治的，甚至是空間上的，而區域的改革則是建立在面對全球化競爭環境下中央與地方間，以及地方與地方之間的操作過程和模式上。本文認為，中國是一個代表發展中國家，並且是值得討論區域治理模式與發展問題的例子。一方面，自從一九七八年改革開放以來，中國的經濟發展以驚人的速度成長，同時也帶動了城市與區域等不同空間展開了前所未有的高潮。在中國政府有計劃的偏好政策引導下，逐步地開放中國沿海城市與相鄰地區成為中國與全球接軌的重要場域，並且透過優惠的投資條件吸引外資，使得沿海的城市區域，如長江三角洲、珠江三角洲和環渤海等地區，成為現今中國國家經濟發展上的主要成長地區，同時也成為全球最重要的投資與製造區域（Sit, 2005）。另一方面，中國正面臨了社會主義與計劃經濟制度轉型到市場經濟的過渡時期，在舊有的行政官僚與條條塊塊的治理體制無法反應與支持對經濟空間組織的需要之時，行政改革的推動便成為中國政府必要的舉措。不同於西方政體與民主的型式，中國的政府結構大多來自於由上至下的官僚系統，中央在計畫體制中扮演了絕對的領導優勢，然而自改革以來為繁榮發展所推動去中心化的放權改革，並且藉此所培植地方政權（或地方發展主義），一直是被視為阻礙中國區域合作發展的最大因素，這使得中國的區域治理將面臨前所未有的挑戰（簡博秀，2006a）。因此，如何有效且符合城市區域最合適的治理模式，以及發揮都市區域最大的經濟效益，將是中國現在，以及未來在面向全球經濟市場下重要的治理課題（Shen, 2003, 2004; Yang, 2005a, 2005b; Zhang & Wu, 2006; Zhang, 2006; Wu & Zhang, 2007）。近幾年在中國這些城市區域中，長江三角洲的經濟發展與城市建設是有目共睹的事實，一方面這個地區面積僅占全中國 1% 的土地面積，卻創造了將近全中國五分之一的生產總值，形成了中國經濟發展上重要的城市區域空間模式；另一方面，由於吸引大量外資的投入，長江三角洲已經成為全世界重要的生產基地，提供了全球先進國家生產所需的各項元素和完成品的製造，明顯地成為中國進入全球市場的重要的門戶，以及全球經濟的重要發展引擎（王洪慶、朱榮林， 2004；莫建備，2007；張顯瀚，2007）。然而，儘管中國的經濟如此地繁榮發展，但重要的發展限制卻是，長江三角洲區域內行政區各自獨立，形成地方過度的片斷化，嚴重影響整體區域的發展與進步，同時過多的地方衝突，如近年來發生的機場大戰、港口競爭、外資爭奪和產業趨同等問題與現象，都明顯地強調與反映了在長江三角洲區域治理發生的必要性（劉衛東、彭俊，2001；陳德昇，2004；羅小龍、. ‧3‧.

(4) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 沈建法，2005；卓勇良，2005；韓漢君，2006；簡博秀，2006a；Zhang & Wu, 2006; Zhang, 2006）。因此，近年來長江三角洲的區域治理便成為中國政府官員和規劃者，以及學者所熱衷的議題與工作內容。除了前言之外，本文一開始則將理論的描述放置在近年來透過全球化背景整合所進行的新的區域空間治理論述，尤其是近年來強調區域治理的新區域主義的內容和不同建議的治理模式，同時治理與政府的辯論將在這裡被提及，並且透過許多學者所強調的「沒有政府的治理」（Rhodes, 1996, 1997）來支持本文的論述主軸；其次，則是針對改革開放以來長江三角洲的區域發展和現況提出探討，說明近來長江三角洲城市區域發展的現況，以及描繪現今長江三角洲所進行的各種不同區域治理模式和策略類型，包括有（1）區域規劃、（2）行政區劃的調整、（3）都市圈規劃、（4）上海經濟規劃辦公室、（5）長江三角洲城市協作部門主任聯席會議、（6）長江三角洲城市經濟協調會、（7）蘇浙滬經濟合作與發展座談會、（8）太湖流域管理局和（9）部門協商與協議等九個不同的空間再層域化（rescaling）策略；接下來的第四部分，是本文的重點：藉由治理策略類型的分析，來強調中國具有「沒有治理的政府」（government without governance）的治理特殊性，並同時突顯「政府」在區域治理中的重要角色與治理的缺陷。最後則是結論。. 貳、新區域主義、區域治理與政府過去二十年來，一方面，許多美國和加拿大的政府試圖去尋找一個適合都會區政府的例子而傷透腦筋，其中最主要的目的在於搜尋讓聚居人口和經濟活動的領域範圍能夠與城市區域系統相符合的政府模式（Frisken & Norris, 2001: 467）；另一方面，許多學者進行了許多相關的研究，企圖呼籲建立新的區域治理模式來滿足這些城市區域的需要（如 Dodge, 1996; Peirce et al., 1993; Rusk, 1995, 1999; Savitch & Vogel, 1996, 2000a）。大致來說，這些學者的研究有著三個共同的目的（Frisken & Norris, 2001: 468）：一、在都會區域中建立主要的方法來提升地方政府之間的合作；二、提倡區域的目的是為了解決來自於片斷化（fragmentation）都會區域政府的外部性問題；三、提供財政和減稅的方法來促進城市中心的發展，以便於它們能夠更有效地貢獻在它們所屬的區域經濟內。. ‧4‧.

(5) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 致力於區域政府研究的學者們，把焦點致力在都會區域，或是城市區域的治理議題上，特別是針對地方政府的合作模式下手，試圖提出一套為都會區域政府建立的新型式。像這樣對政府單位或組織的需求，近來被歸納為新的研究類型－新區域主義，用以區別過去類似的努力，最重要的工作便是讓新的治理類型嘗試去接觸和瞭解全球化的影響，其中包括了（1）經濟的富裕、（2）在後工業社會國家的角色、以及（3）公共政策的決策等的議題（Frisken & Norris, 2001: 467）。事實上，過去認為區域治理的理由在於：（1）為了處理水和空間品質外部性的問題，或是對海港、機場、以及都會交通系統的需要；（2）為了處理地方政府的衰敗；（3）為了處理行政區間稅賦的不平等；（4）為了處理城中心和中心商業區復甦；（5）為了維持、擴張和限制政黨的控制；以及（6）為了處理種族的分化和空間對立（Morrill, 1989: 14）。這些理由，除了表示了區域治理在協調與鞏固區域發展的重要性之外，尚且說明了區域治理一般所面對的問題。然而，實際在一些國家現實的經驗中，區域治理不是很容易處理的問題，同時它也不會有一致性的答案，因為（1）它同是經濟和社會，甚至涉及了政治的鬥爭等的條件和結果；（2）它是涉及有關「誰治理？」的地方「民主」問題；以及（3）它涉及了政府與治理兩個不同層面的思考（Hall, 2004: 7）。從歷史的演化過程來看，Wallis（1994a, 1994b）曾將美國的區域主義的過程，區分為三個不同的階段：第一階段是單核心中心發展的工業都會區；第二階段是多核心的都會區域，其中包括了地方政治實體在他們國家內為了經濟利益的競爭，然而這些競爭卻造成為了提供公共服務而重複建設的問題；第三階段是強調在同一區域內的內部地方政治實體的競爭，主要的目的是讓區域內服務主導的企業可以透過這個競爭提升到全球的層級上。其中，最後一個階段這個歷史演化的過程，被 Wallis （ 1994b ）稱為「第三波的區域治理」（ the third wave of regional governance）。他認為這波治理的趨勢相當不同於前期的都會區治理的需要模式，並且在處理都會區問題上注視的焦點上也有所不同：過去是藉由都會區政府的正式結構來進行，現在則是在政府和非政府組織間建立合作的機制，並且藉這個機制來處理都會區的問題。同樣也是從制度變遷的角度來看待區域治理模式的移轉，但與 Wallis（1994a, 1994b）從城市區域空間結構的觀點所不同的，Kübler 和 Heinelt（2005）則將重點放置在治理結構上的轉變。他們認為，一直以來，區域治理的問題則是介於都市功. ‧5‧.

(6) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 能領域和地方政府制度結構之間的爭論結果。2 這個在區域治理模式的長期爭論，其實是來自於二個不同研究傳統的交互影響：都會區改革傳統（the metropolitan reform tradition）和公共選擇方法（public choice approach）（Tiebout, 1956; Ostrom, 1972; Parks & Oakerson, 1989）。3 儘管這二項潮流趨勢在廿世紀後半期沸沸揚揚地激辯，不只是在經驗研究的領域，甚至在許多先進國家的實際政府或區域改革中都避免不了這個爭辯的影響。然而，就 Lefēvre（1998）的看法而言，前者沒有具體的事實證明制度的鞏固（consolidation）是成功的，而且大多數的改革現在證明是失敗的，同時透過二階式都會區政府治理的結果也是令人失望的；後者則依 Frey 和 Eichenberger（2001）的建議，認為介於地方自治體之間的公平競爭只是理論的條件，它卻缺乏實質的事件來支持。而且，實際上從大多數治理的實體來看，. 2. 3. 實際上，長期以來都會區政府的發展模式，不外乎建立在（ 1 ）超行政區（ supramunicipality）和（2）行政區內（inter-municipality）的兩種模式，而這兩種類型符合了不同的原則和形式。前者是比較單純的型式，其中的特色包括了（1）直接的政治合法性、（2）有限的財政自主權和（3）多重的權利關係，這些特色使得超行政區的模式可以超越一個相關的功能性領域（functional territory）。至於後者，組成的形式較不完整：（1）政府的政治合法性是建立在組成成員的基礎上，並且代表了都會區的議會組織；和（2）較少擁有財政自主權，主要的資源來自於組成成員本身的提供，或是上層級單位的補貼。所以這兩類治理模式的比較很明顯的是，如同 Lefēvre（1998）所分析的架構－功能性的領域和制度性的領域（institutional territory）的區分－前者所指的是都市地區，重點在於追求經濟效益的極大模式；後者則討論了地方政府的結構，強調政治作用的影響。而這兩類領域的整合與分離，便成為左右都會區政府型式的一個重要關鍵。其中，前者的主要論述是將都會區裡過多獨立行政單位視為在政府公共服務效率和均衡上的主要障礙，所以，區域政府的鞏固聯合則是這個傳統認為處理區域問題的最好良方。儘管這個方法造成了前述都市功能領域和地方政府制度結構之間不相符的事實，但是堅持都會區政府傳統的論者認為：藉由城郊二區的聯合，或是創建一個新的政府則可以達到區域鞏固的目的。這便是說，二階式的制度結構（two-tier institution）是他們認為結合功能領域和制度領域的最好辦法。後者則是強調朝向地方自治體的都會地區制度片斷化（institutional fragmentation）將有助於都會區公共服務水準的提升和效率的極大化，因此，他們完全否決制度鞏固的觀點，而是讓地方政府更趨近於市場化的操作。支持市場競爭原則的論點主要是來自於 Tiebout（1956）所提出著名的「公共選擇模式」。在這個模式之下，地方片斷化是允許發生的，而且在這個模式中可能有較少的政府參與，甚至沒有「政府」這個角色。根據這個學派支持者的說法，這個模式只有市場規則，沒有政府，並且人民可以藉由自由地在任何行政管轄區間移動或遷移來表達個人的偏好，這即便是「用腳投票」（vote with their feet）的由來。所以，他們認為介於地方政府之間去吸引更多新居民的競爭活動，一方面不僅促使地方政府去努力達到地方居民的公共需求，另一方面也提昇地方政府分配資源和生產服務的效率。. ‧6‧.

(7) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 都會區的問題反而是藉由包括各種不同層級的政府和私人部門所構成的合作與協調網絡來解決的（Kübler & Heinelt, 2005: 9-10）。這個具有目的導向的網絡結構，一方面是都會政府改革者所缺乏的制度聯合架構，另一方面在這個網絡架構中，合作並非完全是自願的，並且有時是很明顯地阻礙地方自治體的發展，這與公共選擇論者所支持完全自由的地方單位也是不盡相同。像這樣的轉變與新的觀察，開始於一九九○年代對北美（Downs, 1994; Rusk, 1995）和西歐（van den Berg et al., 1997; Benz, 2001）等國家都會區域的政策協調中，這即是新區域主義發展的開始起點（Keating, 1997; Savitch & Vogel, 2000a, 2000b; Frisken & Norris, 2001）。這個新的概念借用了「有效率的政府不需要制度的聯合鞏固做為唯一的方法」，並且地區性的治理可以藉由與政策相關行動者之間的穩定網絡關係來達成。這個穩定網絡關係一般是由不同背景和能力的行動者所組成的團體來維持，而這些行動者被定義在團體中是依據傳統地方政府所傳送公共服務所及的空間所囊括。如同 Keating（1997）所強調新的潮流趨勢是：新區域主義它是發生在以歐洲國家整合為內容的條件下，同時在這個過程中讓更多的地方單位投入這個整合當中。因此，為了地區性治理的目的，新區域主義不只是把焦點放置在制度結構的改革，也不只是地方自治體的行為而已，而是再次地透過不同領域層級之間的公私部門的關係來達到區域治理的目的（Kübler & Heinelt, 2005: 10）。所以說，新區域主義藉由不同類型行動者之間的互動來營造區域治理的氣氛與模式，而不是藉由政府階層的官僚作為來處理。因此，可以這麼說，新區域主義所強調處理都會區域問題的方式，是新區域主義不同於舊區域主義之處。而這個新的問題處理模式，便是建構在以「治理」為中心的基礎上（Wallis, 1994a, 1994b; Savitch & Vogel, 1996, 2000b; Brenner, 2002; Hamilton, 1999, 2002, 2004; Hamilton et al., 2004）。所以，倡導新區域主義的代表學者－Savitch 和 Vogel（2000a: 158）非常樂觀地認為：「治理」將不可避免地成為二十一世紀都會區域發展的一個重要範型。因為，在新區域主義的論述中，一個政策的公眾議題和公部門的介入是同時並存的，而來自於新區域主義議題的主要提問則是與財政不均衡、社會隔離、環境保護、經濟預期和政府該如何處理上述這些議題相關連的。因此，在新的區域主義範疇下，（1）以地方自治民眾為首的社區應該朝外來關注更大的都會地區，並且考慮它們共同的未來；同時（2）聯合政府必需與其他不同層級的政府間建立它們的合作網絡關係，這是必要的手段（Savitch & Vogel, 2000a: 161; Savitch, 1998）。. ‧7‧.

(8) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 因此，如同在新舊區域主義中所強調的，新的治理模式的討論在新區域主義中被賦予新的定義，特別是私人部門介入區域治理的型式是新區域主義所不同於過去都會區治理的最大關鍵。這個借用於都市政權理論（urban regime）的概念（Ekin, 1987; Stone, 1989, 1993），則是在探討新區域主義中區域治理的重要元素。這個探討，不僅是在對政府部門型式的改革，或是地方政府之間的合作方式提供一些有效的建議，同時納入私人企業和非營利事業組織（Non-Profit Organization, NPO）等的角色，使得治理的參與和型式變得多樣且複雜。事實上，「治理」是有別於「政府」的：後者單指是公部門的組織和結構而言，前者則指的是在既有的制度可以利用的一個合作的新模式，而且這個合作的新模式是執行在地方性組織之間的自願和多型式的基礎上（Savitch & Vogel, 2000a: 161）。Stoker（1998: 39）很簡單地描繪治理是制度和行動者之間的綜合體，而且這些制度和行動者是來自於政府，甚至是遠超過於政府的。Norris（2001b: 535）則定義治理是在地理範圍內政府和居住所組成的一個聯盟，他們為了控制和調節內部的行為，以及發揮功能或是提供領域內的公共服務等目的所組織而成。此外， Dodge（1996: 38）則認為治理是藉由他們對解決問題所涉及到的社群利益，不只限於政府的組織單位；以及解決問題的合作機制必需被視為一個時效性的策略，同時政府組織和公共服務傳遞的機制也必需可以去執行它。因此，從公共政策的決策和執行來看待，新區域主義包括了兩個觀念：一是政府之間的配合，另一是與私人部門的合作。其實一直以來，區域的治理並未需要有私人部門的介入，而且政府部門之間的合作也不必然包括非政府組織（NonGovernmental Organization, NGO）。然而，Hamilton（2002: 404）說明新區域主義最大的不同，不只是強調地區之間的內部合作，還強調那些在影響區域發展中所包括解決問題和執行政策等的治理議題，而且是非藉由私人部間所無法解決的。因此，公私部門的合作是新型式治理中不可或缺的元素。所以，焦點不僅只是在政府的結構，還包括治理、過程和結果。實際上，新區域主義所關心的話題是涉及（1）在區域議題上決策的過程、（2）在區域間安排合作的協議、以及（3）當有需要時，藉由國家的力量來處理區域的問題（Hamilton, 2004: 457）。儘管在全球經濟時代，介於各城市區域之間的競爭影響了區域主義的發展，但是讓地方區域更具有發展的競爭力和吸引力，這樣的策略卻是完全是建立在地方回應的基礎上。如果新的區域主義強調的是治理的面向的話，那有別於舊區域主義的地方便是在「治理」，這也讓區域的型式在參與的. ‧8‧.

(9) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 類型和人數上明顯地擴張。在這個新的型式中，參與者必然有他們自己的議題和利益，這些議題和利益通常會透過團體的過程和解與妥協，而且每位利益者會藉由互動的投入嘗試整合其他人不同的意見。在某些例子中，利益接近的團體可能形成一個合作的聯盟來解決單一的議題，但是以整個團體的眼光卻是希望接納了更多單一目標的聯盟。於是，結果會是形成包括眾多議題且相互連結的人際網絡，而這個網絡甚至於超過單一議題所收到的更廣泛地關注（Dodge, 1996; Wallis, 1994a）。加入了治理的概念，區域治理的內容則更合乎彈性，也更合乎實際的需要。然而，很明顯地，治理的崛起多少反應了對過去政府效率和能力上的不滿意。如同 Jessop（1997）從國家和市場兩者的立場比較出發，定義治理之所以發生是因為過去的國家作為絕對主體的力量，當它在進行各種事務協調失敗時做出直接的循環性反應，特別是在七○年代中期大西洋福特主義危機時所提出的反應尤其明顯，而在近年來則是來自於對市場調節失靈時所出的反應，尤其是八○年代由雷根和佘契爾推動盛行的新自由主義（new liberalism）的出現，國家又再度面臨挑戰（Brenner, 2002）。由於國家、市場和社會之間的關係產生了新的變化，發生了各種社會經濟的新情況，以及伴隨了一些新的問題－譬如（1）跨國公司在全球經濟的重要性增加、（2）生產方式的改變、（3）國際貿易的迅速擴張、（4）資訊與通訊技術的進步、（5）金融與財政市場的失靈、（6）區域組織內部和組織間、部門內部與部門間、以及國家內部與國家之間的互動日漸頻繁、以及（7）非正式組織的成長與參與政治的需求提高等，這些問題已不能再藉由傳統國家由上而下的方式來處理和解決問題，而是應該尋求一項透過計畫與市場、集權與分權、正式組織與非正式組織所結合的「新治理模式」來解決。的確如此，治理的重要角色被許多學者所特別強調。如同新區域主義所包括的，從過去的都會區政府改革到區域治理的制度變遷過程，其實便是決策系統散布到各個層級和個人的步驟－從政府內部到不同組織所建構的廣泛範圍（Salet et al., 2003: 7-8）。這個趨勢被觀念化為從政府到治理的變遷過程，並且很清楚連結到政府能力的淘空（hollowing out）或是減少的事實，以及在治理中逐漸重要的非政府部分。這個治理的執行可能採取各種不同的型式，同時藉由非政府部分做為代表，特別是自願性的組織和私人部門。因此，一方面，就是由於這個從政府到治理的移轉，使得部分學者建議這是一個制度變遷的可能，同時因為治理大都建築在網絡中公私部門的互動上，而且逐漸地從中央國家所控制與影響的層面移開，因此認為「沒有政府的治理」是未來可行的辦法（Rhodes, 1996, 1997）。另一方面，在一些. ‧9‧.

(10) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 實際的案例研究中發現：較少具有成熟的和多功能的區域政府，卻有難以可數的且朝向單一目的政府和大量合作協議的行動在成長中，這些趨勢也正擴大治理的重要性與需求來強調現今區域治理的不同（Phares, 2004b: 1）。儘管「沒有政府的治理」的概念在現今區域治理的內容中被強調與重視，但是實際上過於誇大治理的效能，甚至貶抑政府的作為是否值得推薦與支持，其實是受到部分學者懷疑的。譬如，Savitch 和 Vogel（2000a: 162-164）形容「治理不需政府」的概念其實是網絡綜合體（complex networks）的延伸，它所強調的是由眾多成員自願合作組成的獨立政府機構，並且是透過不同層級和涵蓋不同網絡的地方內部協議來達成，其中，介於眾多地方代表之間的水平聯結在這個模式中是被強調的重點。然而，由於欠缺較為複雜的思考，這個自我導向（self-direction）的趨勢可能導致沒有方向的結果，同時普遍認同的主題有可能導致成為倉促成型（helterskelter）的政策。所以，在沒有中心權力的主體來操縱整個網絡綜合體的治理系統之下，區域問題將無法保證被解決和處理的。儘管如此， Savitch 和 Vogel （2000b）以為，即使地方對公共服務的付出是不夠充份的，或是追求的結果是無法實現的，任何地方所做的事情仍都可以解釋成為處理區域議題的嘗試。其次， Davies（2002）從英國都市再生（urban regeneration）計畫的執行內容上發現，治理的內容其實是有地方性的。他認為英國不是一個證明「治理是網絡」（governance as networks）結構的絕佳例子，而是更應該強調夥伴關係的效果。由於中央政府在地方政策的治理過程中仍舊扮演了重要的角色與影響力，使得階層（hierarchy）在這個都市再生的政權治理（regime governance）中比網絡更加具有重要性。因此，他的結論是，即使治理不需政府的概念洋洋灑灑地在美國都會區內被宣揚，但在以政權治理形式為中心的英國是行不通的。畢竟，本文的研究重點不是企圖涉入這個治理與政府的辯論之中，或是強調兩者對現今區域治理的重要性，而是將這個治理的定義與模式帶入中國長江三角洲區域治理的討論中，並且尋找中國區域治理上所歸類的特色與模式。透過上述的內容，說明了現今西方主義對區域治理的一些內容與趨勢，而這趨勢與內容是否影響了現今中國最重要的城市區域的發展與治理，或是中國在制度轉型中亦創造了屬於本身特質的治理模式，都是本文所意圖著墨之處。下一個部分將以目前中國發展最快速的都市化地區－長江三角洲做為研究的樣本，詳細說明改革開放後這個地區所進行的區域治理模式，之後則透過這些模式的分析來定義屬於中國區域治理模式的類型與特色。. ‧10‧.

(11) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 參、改革開放後長江三角洲的區域治理策略長江三角洲城市區域是目前全中國經濟發展最富庶的地區，也是中國城市成長最迅速的地區。對於城市區域的一體化發展，也一直是學者和政府單位所熱衷的話題（寧越敏等人，1998；張敏、顧朝林，2001）。因為區域的協調與合作，將直接有助於區域內成員城市的個別發展，同時也直接促成整體的區域發展，特別是在最近幾年長江三角洲的發展突飛猛進，成為全中國以及全世界注目的城市區域，使得城市區域的合作發展議題浮上檯面，成為近來中國政府各部門，以及城市最積極努力工作的重點。因此，不論中國中央政府，或者是省級政府，甚至向下到以各行政最基本單位的市縣地方政府，都把區域的合作發展視為一個重要的工作，並且試圖透過不同形式合作的方式來達到區域共同發展的目標。實際上，在面對全球競爭的地方氛圍中，長江三角洲的發展亦逃離不了地方片斷化的結果，儘管它近年來的經濟發展已取代珠江三角洲成為中國最快速的地區，同時區域治理的行動已經熱烈陸續的展開，然而過於激烈的地方片斷化業已形成這個地區無法忽略與容忍的問題（陳德昇， 2004 ；韓漢君， 2006 ；簡博秀， 2006b）。在長江三角洲地區，地方片斷主義帶給區域治理的負面效果，其中最具代表性的便是公共建設的重覆投資問題：在長江三角洲城市區域的發展過程中，道路橋樑、國際機場和港口等公共設施的建設項目是提升地方發展最具有優勢的發展項目，然而這些項目則不可避免地成為地方政府競相發展的重要策略。4 其次，外 4. 首先，從公共設施的規劃建設而言，以地方為中心所造成的重覆性建設同樣是一個最具代表性的例子，而近年發生在長江三角洲的路橋、機場和港口的競相爭奪建設已到達了危及區域共同發展的原始目的（簡博秀，2006a）。其中，長江三角洲這幾年來掀起的新機場大戰，說明了在面對當地企業投資成本提升的同時，許多地方政府「不得不」提出一套解決的方法留住投資的廠商，甚至表達「修自己的機場」的堅定決心。因此，在上海國際機場東移浦東機場後的四個月內，在總長 273 公里的滬寧公路上，即傳言有三個機場要興建（羅小龍、沈建法，2005；Xu & Yeh, 2005）。之外，港口的重覆建設問題，亦不見得好過於長江三角洲的機場大戰。據統計，長江流域自南京以下的流域，在建設中和待建的萬噸以上碼頭泊位共有一百多座，投資建設都由各地方政府自行興辦，其中各建港的標準皆是以自己認定服務的腹地計算。這於是造成腹地重覆計算的結果，導致建成後資源不足和空置浪費的結果。然而，真正具有爭議性的代表案例，無疑是在近年上海所推動建設的「大小洋山港」計畫。這個新設海港的計畫，正昭示國家的政策從廿世紀七○年代末開發重點的北倉港轉向洋山港的建設，這一個深水港規劃的重大調整， ‧11‧.

(12) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 資的圈地問題則是地方片斷主義的另一個實際表現：招商引資中的無序狀態與競爭幾乎是所有投資者對長江三角洲城市區域的描述，區域內的城市展開了傾銷式的競爭，極盡手段地利用「跳樓價」來爭奪外資，甚至不惜一切地採用「零地價」來吸引外商，這些吸引外資的策略都免不了與地方追求經濟成長的硬道理有關連。5 最後，發生在長江三角洲各城市間的「產業同構」現象，則是一個長久以來困擾區域發展的重要問題。6 事實上，各城市所呈現的產業同構現象是造成重覆建設、外資爭奪等經濟發展不協調的主因，這將使得長江三角洲的經濟發展產生負面的影響，甚至到製造了區域的衝突，破壞區域和諧發展的可能。實際上，到了新的世紀以來，由於區域發展的趨於成熟和內外部競爭壓力所帶給國家和地方政府的重新思考，許多實際的部門合作與制度性的協調改革大量地湧現在長江三角洲的城市區域範圍內，這使得區域治理的議題不僅從「地方策略」被提升到「國家戰略」的層級，同樣地，區域內的合作模式也成為國家和地方政府之間所關切的話題。7 因此，不可忽略地，為了促進區域內城市之間的合作與協調，. 5. 6. 7. 對浙江、寧波的發展和北倉港的開發利用勢必造成重大的衝擊和一定程度的負面影響。這使得長江三角洲港口爭奪和重複建設的話題再次地浮上檯面，成為這個都會區域共同發展上的一個重要關鍵（卓勇良，2005）。其次，以這個地區競爭最激烈的外資競賽與土地開發而言，到目前為止，除了上海的浦東新區和蘇州工業園區等兩項重要建設開發項目之外，國家級的經濟技術開發區計在長江三角洲都會區域有八個，占中國全國總量的四分之一；國家級的高新技術開發區計有六個，占中國全國總量的九分之一；國家級的保稅區計有三個，占中國全國總量的四分之一；國家級的旅遊渡假區計有四個，占中國全國總量的三分之一（劉衛東、彭俊， 2001）。如此高密度的開發區，除了代表長久以來爭議的國家區域均衡問題之外，最重要的是這些開發區過度集中所帶來競爭和合作效益是否可以滿足該地區區域發展的需要？或是過度的開發投資所造成的浪費？或是惡性競爭？在外資和市場尚未滿足的情況下，加上地方主義的盛行，缺乏區域治理機制的發展模式，對一個國家經濟發展和地方發展而言，都不是一個好的建議。從二○○三年上海、江蘇和浙江的產業排名來看，在幾項長江三角洲表現較為優勢的產業中，如紡織業、化學纖維製造業、電器機械及器材製造業和電子及通訊設備製造業等幾乎在上海、江蘇和浙江二省中都佔有地方優勢的地位，這個資訊除了說明這些產業在長江三角洲所具有的競爭優勢之外，同時也表現了地區間產業競爭的情形。而這個產業競爭，對江蘇和浙江二省之間的選擇尤其明顯，如在前十名的項目中有九項是重復的情形，這不免極為輕易地落入產業和產品的競爭環境中。這些聚焦在長江三角洲城市區域的理由，至少應該包括了三個原因：（1）長江三角洲目前是全中國最富庶繁榮的地區，在不到全國 1% 的土地上，生產全中國將近五分之一的生產總值，形成了一個中國發展上一個重要的城市區域空間模式。（2）長江三角洲目前. ‧12‧.

(13) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 近年來各種不同的區域合作策略與治理模式不斷地在長江三角洲城市區域中發生與展開，這些治理模式包括了：（1）長江三角洲區域規劃、（2）行政區劃的調整與兼併、（3）江蘇省都市圈規劃、（4）上海經濟規劃公室、（5）長江三角洲城市協作部門主任聯席會議、（6）長江三角洲城市經濟協調會、（7）蘇浙滬經濟合作與發展座談會、（8）太湖流域管理局、和（9）部門協商與協議等九個不同的空間再層域化策略過程，以及藉由這九個不同策略所衍生的不同空間領域型式與空間的生產（參考表一）。重點在於：這些策略，或模式在近年來長江三角洲的區域發展上都發揮一些領域化的空間機制，而且不僅成為現今長江三角洲區域共同治理的重要策略位置，同時也是中國區域發展模式的重要嘗試。表一長江三角洲城市區域的空間治理策略區域治理策略. 策略屬性. 代表實施案例與內容. 區域規劃. 包括由中國經濟發展改革委員會動的《長江三空間規劃角洲區域規劃》、以及由中國建設部規劃的《長江三角洲城鎮體系建設規劃》二項計畫。. 都市圈規劃. 空間規劃. 由江蘇省政府所推動的南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈三個都市圈規劃。. 行政區劃調整. 行政兼併. 南京、揚州、鎮江、蘇州、無錫、常州、杭州和寧波等城市的空間行政區劃兼併與調整。. 管轄範圍包括以上海市為中心、以及常州、無上海經濟區域規劃辦公功能性政府錫、蘇州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波和室（已廢止）紹興等的十個市級單位。長江三角洲城市協作部由上海、無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭地方合作門主任聯席會議（已廢州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、聯席組織止）鎮江等十四座城市組成的聯席會議。. 是全球生產製造產業集中的基地，提供了全球先進國家生產所需的各項元素和完成品的製造，是中國近入全球市場的一個重要的門戶，以及全球經濟的發展引擎。（3）長江三角洲區域內行政區各自獨立，形成空間過度的片斷化，影響整體區域的發展與進步。然而，儘管現今在長江三角洲經濟一體化的速度和程度並沒有太多的調整，而且一體化發展的格局也尚未形成（王洪慶、朱榮林，2004），但是藉由許多專家學者和政府官員對區域結合問題的認真和關心，可以大致瞭解中國區域治理所要面對的行政協調與制度建構等的真實情形。 ‧13‧.

(14) 公共行政學報‧. 第二十七期. 區域治理策略. 民97年6月. 策略屬性. 代表實施案例與內容. 長江三角洲城市經濟協地方合作上述的十四座城市，加上泰州與台州等共計十調會聯席組織六個城市所組成的固定市長級聯席會議。蘇浙滬經濟合作發展座地方合作以江蘇、浙江和上海三省市為層級的聯合制度談會聯席組織組織。太湖流域管理局. 部門性協商與協議. 為中央政府形式的下派分支機構。負責太湖流功能性政府域的環管理，是一個跨省域協調的行政功能政府。藉由區域城內各部橫向聯繫的協商機構。進行完成包括：共同組織區域中心城市間公路通道地方合作規劃研究的意見、加強信息化交流與合作意向聯席組織書、長江三角洲旅遊城市合作宣言、長江三角洲人才開發一體化共同宣言等區域合作協議成果。資料來源：本研究整理。. 一、長江三角洲區域規劃區域規劃一直是發展型國家區域協調發展中重要的執行角色，同時也是政府介入區域發展中最具有影響力的工具，特別是對於涉及區域性發展的共同議題，地方政府的權力制限是無法有效地處理，因此依賴上級政府進行協調是刻不容緩的事情。8 實際上，區域規劃的存在在新世紀的中國成為了一個無法避免的問題。如何在一個共同的目標下追求區域內各別單元經濟財富的最大化，以及如何共同面對全球市場多變的競爭環境，成為中國空間發展上新的方向與議題。於是，在二○○三 8. 目前，中國尚未有明確的以跨省為主要範圍的區域規劃內容，而原有在國家五年經濟發展中的區域發展計畫，如七五時期的「東、中、西三大地帶」、九十年代初期的七大區域發展規劃，及至十五時期的西部大開發和振興東北地區工業基礎戰略等，都僅只對區域發展的目標提出指導性的原則，實際對地方發展的執行效力和約束都較沒有具體的權力。因此，對區域之間的協調和合作而言，更是很難有具體的成果。所以，在改革開放後的區域發展經驗中，跨省區域的發展和跨行政區經濟發展的計畫執行並非具有明確的政策指導，同時由於地方主義的作祟和行政區經濟的切割，跨區政府追求共同目標與利益的行為變得是遙遙無期的。這無疑對中國城市區域的發展而言是一個極為負面的影響。. ‧14‧.

(15) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 年的中國兩會的議程上，區域發展正式地成為討論的議題，並且在九月份由中國國家發展與改革委員會正式宣布，區域規劃將成為「十一五」（二○○六－二○一 ○）規劃中重要的工作項目，並強調長江三角洲、京津冀地區、成渝地區和老東北基地等，將成為新五年規劃編制中區域規劃重點研究的地區。在二○○四年十一月由中國國家發展改革委員會在北京所召開的座談會中，正式啟動了長江三角洲地區和京津冀都市圈的兩個區域規劃工作，這是中國對區域規劃較為具體工作的一個開始，也是中國自改革開放以來，具體地把「區域規劃」放置在「國家戰略」這一個重要的位階上。9 從空間層級的觀點看來，《長江三洲區域規劃》將是中國國家總體規劃在一個特定區域內具體化的過程。 10 而其中最重要的關鍵，則在於劃定地區內的「功能紅線」，主要內容很明顯地是把產業銜聚集、城鎮體系和市場的統一等實際地落實到具體的地域空間裡。 11 然而，（1）如何充分地把上海的能量釋放，（2）如何 9. 10. 11. 長江三角洲之所以成為中國國家在推動區域規劃時首先重視的區域，不外乎近年來長江三角洲城市區域的發展已成為中國重要的發展空間，同時對其他區域而言，也代表了一個繁榮的區域發展的模式。因此，在目前進行的區域規劃中，初步規劃以五年（二○○ 六—二○一○）為基本規劃年期，展望到二○一五年，對重大問題則可以延伸到二十年、或更長遠的時間，並且對長江三角洲城市區域的整體定位，是從「參與全球競爭的角度和全國發展總體格局」中來研究考慮，擬出初步構想為：「努力使長江三角洲地區逐步成為空間結構合理、城市和產業分工明確、經濟規模明顯放大、區域創新能力不斷增強、社會經濟發展和資源環境相協調的全國最重要的經濟中心，成為我國全面實現小康社會和率先實現現代化的先導區，全球重要的現代製造業基地、技術研發中心和物流中心」。對於長江三角洲城市區域的發展而言，區域規劃是一個協調內部發展與機制的平台與工具，而對中國的城市區域發展而言，長江三角洲的區域規劃不僅是為了創造國家更多的經濟財富，以及面對全球外來競爭的壓力；同時更重要的，這是試驗是一個「一體化」的範例，對中國未來發展都市區域而言，是極為重要的一個啟始點。如同中國國家發展改革委員會所宣稱的，此次的長江三角洲等試點性區域規劃的目的，是「為了全國各層次的、跨行政區劃的區域合作累積實際的經驗」。未來長江三角洲的區域規劃的任務，將有：（1）明確區域整體的定位與發展目標；（2）統籌協調圍繞在規劃區內各地方所共同關注，單一省份又難以自行解決的重大問題；（3）研擬促進區域整體發展的相關政策。而其中的內容將包括了：（1）區域的整體定位，以及各城市的職能分工；（2）城鎮體系的發展和城鎮的布局；（3）港口、機場等綜合性交通網絡的建設；（4）產業空間的布局、發展的目標與方向；（5）水源、土地等資源的開發、利用與保護；（6）生態環境的保護、治理與災害防治；（7）科學教育訊息的資源整合與人力資源的開發；（8）對外開放與市場體系的建設；以及（9）其他一些需要跨省區規劃解決的問題。 ‧15‧.

(16) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 與江蘇和浙江兩省結合為一體，形成綜效的效應和整體的優勢與提升區域的競爭力，以及（3）如何使得上海、江蘇和浙江各自的規劃相互地銜接，形成完善的區域規劃體系，都將是未來長江三角洲城市區域所不可忽略的重要課題。. 二、行政區劃的調整與兼併自改革開放以來，行政兼併（annexation），或是行政重新區劃，在中國的區域治理上是一個快速且直接，同時最被中央政府所接受的區域治理模式。一方面它涉及了地方行政領域和權力的博弈和溝通的過程，以及另一方面它減少地方政府間過多的交易成本的耗損。因此，這個模式在長江三角洲地區，甚至是改革開放以來的中國各地，是最直接與方便處理區域衝突與地方政府之間不協調的方式。12 從二○○○年起，長江三角洲城市區域便掀起了行政區劃調整的熱潮（請參考表二）。當然，可以想像的，這個活動的開展主要是與長江三角洲熱鬧的經濟發展有關，同時透過這個行政合併的過程來達到一些原本藉由非行政手段所不能達成的目的。 13 在近來長江三角洲行政區域的調整，其實是一個行政兼併的過程。包括蕭山、餘杭兩市併入杭州（二○○一年），錫山市併入無錫（二○○○年），吳縣市併入蘇州市（二○○○年），武進市併入常州市（二○○二年）和鄞縣併入寧波市（二○○二年）等。. 12. 13. 許多學者都認為長江三角洲永續發展最大的障礙來自於以行政區分割為特徵的制度性矛盾，這個矛盾造成三個省級單位各自為政的建設，以及重覆的產業結構發展（劉君德， 2001：426；劉君德、汪宇明，2000；劉君德、陳占彪，2003）。其中，汪宇明等人（2000：7）亦支持這個看法，他們以上海和鄰近各省的區域合作為例，認為（省市之間的）行政區劃界線是一堵看不見的牆，分割了長江三角洲地區的整體利益和發展的潛力；受到這個所謂「行政區經濟」的利益驅動，長江三省市之間的相互的競爭遠大於合作，這個約束使得各自發展的格局破壞了上海建設成為國際城市的重要因素。因此，為了加強區域發展的協調功能，以及減低區域內行政的阻礙，部分學者甚至於提出了擴大上海的行政轄區，成立上海省的芻議，目的是為了促進長江三角洲的生產布局和經濟管理，而且充分發揮區域中心的角色與地位（錢佳燮，2003）。在這些正當的理由之下，行政轄區的調整成為一項既便捷又有效率的區域治理方式。行政轄區的調整，特別是市區的擴大，對城市區域的影響莫過於城市連綿帶的形成。從行政空間的變革可以發現，長江三角洲城區的擴張明顯地呈現了一個從上海到南京間城市區域相鄰的空間連綿情形。這個空間的擴張除了讓城市的面積增加之外，城市與城市之間則藉由行政區的毗鄰而加深聯繫，完全表現了都市連綿區的實質景象。. ‧16‧.

(17) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 表二長江三角洲地區近年來行政兼併的情形（二○○○年—二○○三年間）副省級市/地級市兼併的市（縣）級單位市名面積（兼併前）面積（兼併後）市（縣）名面積兼併時間江寧縣 1,573 2000.12 南京市六合縣 1,026 4,728 1,383 2002.04 江浦縣 746 2002.04 揚州市鎮江市蘇州市無錫市. 148 273 392 517. 973 1,083 1,650 1,631. 邗江縣丹徒縣吳縣市錫山市. 825 810 1,258 1.114. 2000.12 2000.04 2000.12 2000.12. 常州市. 280. 1,864. 杭州市. 683. 3,068. 寧波市. 1,033. 2,560. 武進市蕭山市余杭市鄞縣. 1,584 1,163 1,222 1,527. 2002.04 2001.02 2001.02 2002.02. 註：上述面積單位為平方公里。資料來源：中國統計局（2003、2004）。. 這些城市中心兼併的理由，一方面由於該市市區本身所轄的範圍狹小，不利於城市的整體發展，另一方面，城市區域的擴大則有助於提升城市自身的競爭（Wu & Zhang, 2007），但更重要的是，行政轄區之間跨區的協調與合作是不容易進行的。在這些正當的理由之下，行政轄區的調整成為一項既便捷又有效率的區域治理方式。. 三、江蘇省都市圈規劃在一九九九年初，江蘇省在《江蘇省城鎮體系規劃（二○○一－二○二○）》本文中即首次提出規劃三大都市圈的構想： 14 「依據城鎮發展規律、城市化不同. 14. 都市圈的規劃構想來自於日本在行政管理上所定義的「都市圈」概念。在這個概念中，指定以一天為周期，可以接受城市某一方面功能服務的地域範圍，且中心城市人口規模需在 10 萬人以上。從這個簡單的定義後來又延伸為日本「大都市圈」的概念－（1）以中心城市為中央政府所指定的發展城市，（2）或人口規模在 100 萬人以上，並且（3）鄰近有 50 萬人以上的城市，（4）外圍地區到中心城市的通勤人口不低自身城市人口的 15%，（5）大都市圈與圈外的貨物運輸量不得超過總運輸量的 25%（鄒軍，2003： 30）。 ‧17‧.

(18) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 階段的要求、現代城鎮空間演化趨勢和市場經濟體制建立的需要，在全江蘇省建立「南京都市圈」、「徐州都市圈」和「蘇錫常都市圈」，做為（1）主導城鄉空間結構的調整、（2）指導區域性基礎設施建設、（3）引導生產要素流動聚集、和（4）促進區域共同發展」。15 在二○○○年七月，江蘇省第三次城市工作會議中則確定了建設南京、徐州和蘇錫常三個「都市圈」的戰略計畫。同時在會議中提出跨越行政區劃界限，以經濟分工與協調合作為基礎，以交通為主幹，形成以特大城市為中心的都市圈，並且通過強化南京、徐州和蘇錫常三個都市圈的功能，更有利於帶動江蘇省城鎮的快速發展。此後，分別在二○○一年和二○○二年，依據江蘇省政府的要求，以及在中國建設廳的主持下，江蘇省內有關的部門、規劃單位和相關城市聯合規劃了蘇錫常、南京和徐州都市圈計畫，並於二○○二年分別經由江蘇省政府批准實施。 16 這是中國首先由省級政府批准實施的都市圈規劃，當時在中國的行政和規劃界引起了不小的回響（鄒軍，2003：29；陶希東，2004）。都市圈的規劃有別於中國現有傳統的城鎮體系規劃，最主要在於都市圈規劃突破了行政區劃思維的原始限制，並且遵循城市與區域關係的規律，對空間規劃的創新與指導發生極為正面的效果。 17 都市圈規劃並未挑戰中國原有已形成的規劃編 15. 16. 17. 依《江蘇省城鎮體系規劃（二○○一－二○二○）》中對都市圈規劃的意義和作用，可以說明為以下三個項目－（1）應對全球化與全球城市化快速發展的挑戰：從全球經濟化的角度，加大和加快以大城市為核心的都市圈規劃，以都市圈為單元參與國際競爭，有助於國際勞力分工模式的進行。為了順應全球化和城市化的快速發展，大城市的發展必需與周邊城市和區域納入整體考量，以及統一規劃。（2）實施城市化集聚發展策略，加快中心城市發展：三個都市圈最主要的功用，是帶動全省經濟與社會發展的核心區域，也是實現全省城市化集聚、集約發展戰略目標的關鍵區域。（3）實施省域城鎮體系的重要舉措：都市圈規劃改變了傳統城鎮體系規劃，而偏重於城市間結構體系的發展關係。這是順應當前城市經濟區域一體化的發展趨勢。其中跨省、市區域進行的規劃突破了昔日以行政區為中心的規劃思路，是現今政府對區域總體發展進行所必要的依據和調控手段。從江蘇省實施《江蘇省城鎮體系規劃（二○○一－二○二○）》中所規範對都市圈規劃的主要目的（指導思想）包括有：（1）淡化行政區劃，著重經濟、社會、城鎮的聯繫。從區域可持續發展的角度，形成經濟和市場高度一體化的發展趨勢；在尊重各方面利益的基礎上，以市場機制為準則，以政府協調為手段，以跨區基礎設施和大型骨幹工程建設為引導，加強區域協調合作，追求整體、長遠效益的最優化；（2）保護並合理利用資源，改善生活居住環境和投資環境，協調城鎮發展之間的關係，推進區域基礎設施和社會服務設施共建共享；（3）落實和加深省域城鎮體系規劃確定的有關內容，促進全省經濟社會的健康快速發展，完善全省城鎮空間布局的結構。鄒軍（2003：30）認為中國都市圈的主要特徵是：（1）都市圈是一個具有一體化傾向的. ‧18‧.

(19) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 制、審批和實施的管理體制，其中工作的重點是在完備的縱向控制系統中，增加橫向的溝通管道，並且藉由建立固定的協調對話機制，做為區域治理的一項重要工具。從這些目的的內容來看區域協調發展在都市圈的重要性是不言而喻的，其中它必需透「淡化行政區劃」，以及「在尊重各方面利益的基礎上，以市場機制為準則，以政府協調為手段，以跨區基礎設施和大型骨幹工程建設為引導」的各種不同方式來達到區域間沒有障礙的情形。表三江蘇省三個都市圈規劃的比較都市圈. 範圍. 規劃內容. 江蘇省鎮江市、揚州市以「發展、協調」為重點，著重提高都市圈和南京市；安徽省馬鞍，特別是核心城市的幅射功能，促進都市圈南京都市圈山市、滁州市、蕪湖市經濟、市場高度一體化的協調發展。和巢湖市江蘇省徐州市、連雲港以「培育、發展和協調」為重點，規劃圍繞市、宿遷市；安徽省宿「階段推進、揚長避短、重點突破」，突出徐州都市圈州市和淮北市；山東省對產業、勞動力、政策環境等發展要素的培棗莊市和濟寧市；河南育；圍繞「政府推動、市場運作、形成合力省永城市」，深化對重大問題的協調。江蘇省蘇州市、無錫市以「協調」為重點，突出都市圈內城市和區蘇錫常都市圈和常州市域發展中的協調目標和要求，優化提高綜合競爭力。資料來源：本研究整理自江蘇省政府（2004：249）；鄒軍（2003：29）；張偉（2003： 52）。協調發展區域；其次（2）都市圈是一個可實施有效管理的區域；（3）都市圈內部具有一個或多個核心城市；（4）都市圈是空間規劃的特定類型，而非城市功能性地域或者城市經濟區的範圍，但是都市圈往往形成於某種城市經濟區的核心區域（如蘇錫常）；（5）都市圈是存在與規劃雙向推動下形成的，即使在較低城市化水準時仍有建設都市的圈需要與可能（如徐州）。「上海經濟區規劃辦公室」所涉及的範圍包括了以上海為區域中心十個市級單位：上海市和十個郊縣；江蘇省四個市（常州、無錫、蘇州和南通）和十八個縣；浙江省五個市（杭州、嘉興、湖州、寧波和紹興）和廿七個縣。當時，這個區域集中了全中國 20% 的冶金工業和化學工業，24% 的機械工業，32% 的紡織工業和 50% 以上的造船工業。一九八四年四月，中國國務院決定擴大上海經濟區的影響範圍，面積包涵了上海、江蘇、浙江、安徽和江西的四省一市，成為中國經濟最發達、實力最雄厚的區域，當時的工農業總值和國民收入皆約占了全中國的四分之一以上（陳維、胡琦，2005：93）。 ‧19‧.

(20) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 四、上海經濟規劃辦公室早在一九八○年代初期，為了回應中國政府經濟改革的逐步開放，「以上海為中心，以及包括蘇南和浙北地區的長江三角洲經濟圈」便有了初步的構想，而這個構想則來自於中國中央政府為後來推動長江三角洲「經濟開放區」的準備，最主要的目的在於提供一個具有試驗性質的機構，來提供一個跨行政區域的整合事務機構。於是，第一個具有試驗性的「上海經濟區規劃辦公室」在中國國務院的指示下於一九八二年底在上海成立。之後，到一九八五年初，在國務院辦理完成長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角地區的座談會後，正式批准這三個地區增設為中國新的「沿海經濟開放區」。因此，「上海經濟區規劃辦公室」順理成章地成為長江三角洲經濟開放區最重要的區域性協調機構。18 大體而言，「上海經濟區規劃辦公室」成立的目的與最主要的任務則包括了：（1）進行上海經濟區的規劃、（2）制訂上海經濟區的發展戰略、以及（3）進行經濟區內各產業部門的協調與合作（陳維、胡琦，2005：93）。儘管，規劃辦公室的成立對中國改革開放後的區域發展上是相當有助益的，同時對拆除行政區經濟、或是諸侯經濟、或是地方片斷主義而言是具有正面的效果。但是實際上，八○年代當時中國的區域整體經濟水平僅處於工業化的開端，在各地區之間的差距仍是相當的明顯；同時，整個經濟體制仍處於「計劃經濟」向「市場經濟」轉型的過程中，多數企業產權制度不是相當健全的，所以合作的基礎不是具有相當的成果。再者，重要的論點是，這個治理的模式，僅能說是由中央政府一廂情願地領導、由上而下的協調整合，並不存在合作的經濟與市場的基礎（徐劍峰，2005：68-69）。最後，在地方行政的壓力下，不可避免地，這個第一個區域性的合作組織在一九八八年的五年後倉促地結束了。雖然中國中央給予一個裁減組織和節省經費的理由而必需加以裁撤，但在當時，甚至之後，它在區域整合的工作上提供的一些新概念和成果是不容忽視。 18. 「上海經濟區規劃辦公室」所涉及的範圍包括了以上海為區域中心十個市級單位：上海市和十個郊縣；江蘇省四個市（常州、無錫、蘇州和南通）和十八個縣；浙江省五個市（杭州、嘉興、湖州、寧波和紹興）和廿七個縣。當時，這個區域集中了全中國 20% 的冶金工業和化學工業，24% 的機械工業，32% 的紡織工業和 50% 以上的造船工業。一九八四年四月，中國國務院決定擴大上海經濟區的影響範圍，面積包涵了上海、江蘇、浙江、安徽和江西的四省一市，成為中國經濟最發達、實力最雄厚的區域，當時的工農業總值和國民收入皆約占了全中國的四分之一以上（陳維、胡琦，2005：93）。. ‧20‧.

(21) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 五、長江三角洲城市協作部門主任聯席會議為推動和加強長江三角洲地區經濟聯合與協作，促進長江三角洲地區經濟可持續（永續）發展，於一九九二年在上海的倡議之下，由上海、無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮江等十四座城市經濟協作委員辦公室發起與組織，成立了長江三角洲第一個由城市聯盟自主性組織的城市協作部門主任聯席會議。會議推選由上海擔任常務主席，定期協商長江三角洲城市之間經濟合作的重大事宜，並在一九九二年至九六年間共召開五次會議。這個會議後來由於區域協調與合作的日益重要，進而提升到城市市長級的層級，同時成為固定性的會議，並且正式地更名為城市經濟協調會，成為長江三角洲城市經濟協調會的前身。. 六、蘇浙滬經濟合作與發展座談會此外，除了完全由地方政府所組成的長江三角洲城市經濟協調會之外，尚有以江蘇、浙江和上海三省市為空間層級的「蘇浙滬經濟合作與發展座談會」等聯合制度組織。這是一個副省市長級別的組織，已從二○○一年起分別在浙江、江蘇和上海三地，依一年一次的時程舉辦了常規性的會議。會議的性質是採取通過政府之間的溝通與協調，推動區域經濟的合作；而會議的形式，則採納類似聯合國安理會常任理事國的制度－「只要一方不同意，就暫時不做」的原則進行；會議主要的工作內容是確立三省、市之間的「行政方針」，並針對區域綜合交通體系規劃建設、生態環境治理、信息資源共享、旅遊資源開發、天然氣管線網路建設和區域規劃、人才交流等方面進行跨省間的交流與合作。. 七、長江三角洲城市經濟協調會目前在長江三角洲區域整合的治理組織與機構中，最具代表性的領域組織則為「長江三角洲城市經濟協調會」。這個藉由長江三角洲各城市市長做為成員的會議，不只是代表了長江三角洲城市區域合作的開始，也代表了區域治理的新的模式。很明顯的，近來由於這個協調會的大張旗鼓地進行，長江三角洲區域治理的議題也正式地浮上中國國家發展的議題舞臺，同時各地方政府之間的部門合作與功能性的協調也受到了激勵，更重要的是它所形構中國區域治理的典範，暗示是值得其他區域借鏡的。. ‧21‧.

(22) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 這個協調會的組織是在一九九七年從原有部門主任聯席會議的長江三角洲十四位組織成員，加上新成立的泰州市，合計十五座城市通過平等協商，自願組成新的經濟協調組織—「長江三角洲城市經濟協調會」。在協調會內設常務主席和執行主席二方面的固定性機構：常務主席由上海市擔任，執行主席方則由除上海市外的其他成員市輪流擔任。協調會每兩年舉行一次正式會議，依各城市的筆劃順序安排主辦。協調會在常務主席方設聯絡處作為常設辦事機構，負責日常工作。各成員城市的協作辦（委）作為協調會具體的聯絡、辦事部門。表四蘇浙滬經濟合作與發展座談會會議主題與內容介紹屆期. 時. 間. 地. 點. 會. 議. 主. 題. 和. 內. 容. 一. 二○○一年五月. 千島湖. 構建長三角交通框架，環境保護，旅遊，資訊化和天然氣利用等五個項目的合作計畫。. 二. 二○○二年三月. 揚州. 建構區域大交通，促進統一大市場，建設「綠色長江三角洲」，區域信息資源共享，建設相互融通的區域經濟功能與服務體系，和促進人力資源的有序流動。. 三. 二○○三年十月. 上海. 以上海舉辦世界博覽會為契機，進一步強化區域發展環境，加快推進區域經濟合作與共同繁榮為主題。在區域綜合交通規劃建設、生態環境治理、資源訊息共享、旅遊資源開發、天然氣管線網建設和區域規劃與人才交流等方面加強合作。. 四. 二○○四年十一月. 杭州. 科學規劃，協同並進，把滬蘇浙經濟合作與發展推向新階段。區域大交通體系建設、生態環境治理、資訊資源分享、旅遊合作、人力資源合作、規劃合作、信用體系建設等七個專題，被列為下一年長三角區域合作的重點。. 五. 二○○五年十一月. 南京. 以實施國家「長三角區域規劃」為契機，推進自主創新，提升國際競爭力。定訂年度主要任務和專題推進措施，以及交通、旅遊、生態、資訊資源分享、人力資源、信用體系建設等專題，研擬提出下一步合作重點。. 六. 二○○六年十一月. 上海. 「以科學發展觀為指導，促進長江三角洲地區聯動和諧發展」。成立「區域能源合作」專題，近期重點在能源安全、供應體系、交易平台、節能降耗等方面加強合作。資料來源：本研究整理。. ‧22‧.

(23) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 實際上，截至二○○六年為止，由長江三角洲十六座地方政府所組織的「長江三角洲城市經濟協調會」， 19 已前後進行了七次的協商會議，對推動長江三角洲城際之間的協調合作項目有明顯且具體的成效，同時固定性的組織也成為處理區域共同議題和地方政府間利益與衝突的協調機構。表五長江三角洲城市經濟協調會議主題與內容介紹期數. 19. 時. 間. 地點. 會. 議. 主. 題. 和. 內. 容. 主. 軸. 一. 一九九七年四月. 揚州. 會議確定由杭州市牽頭的旅遊專題和由上海市牽頭的商貿專題為長江三角洲區域經濟合作的突破口，審議並原則通過了《長江三角洲城市經濟協調會章程》。. 二. 一九九九年五月. 杭州. 會議確定重點開展的專題有：加強區域科技合作、推進國企改革和資產重組、研究籌建國內合作資訊網和旅遊商貿專題進一步深化。. 三. 二○○一年四月. 紹興. 會議提出工作重點為深化專題合作活動，完善運作機制；研究區域發展課題，引導合作方向；加強溝通協調，擴大聯合與協作。. WTO 與西部大開發. 四. 二○○三年八月十五、十六日. 南京. 會議主題為「世博經濟與長江三角洲聯動發展」，通過了《關於以承辦世博會為契機，加快長江三角洲城市聯動發展的意見》。. 上海世博會. 五. 二○○四年十一月二日. 上海. 會議就設立長三角經濟協調會專項資金、修改長三角經濟協調會章程、調整充實常設機構等提案進行商討。16 個成員城市簽署了《長江三角洲地區城市合作協定》。. 台州是第十六座加入長江三角洲城市經濟協調會的城市。事實上，在這十六座城市所包括的土地面積僅占全中國的 1%，人口 6%，卻創造了 18% 的生產總值，20% 的工業增加值，全國財政收入的四分之一，工業製造品出口量的 30% 和外資企業生量 31%。但重點是，台州在二○○三年八月於長江三角洲城市經濟協調會第四次南京會議上加入協調會之後，激起了長江三角洲鄰近城市加入協調會的風潮，也觸發了長江三角洲城市是否應該擴大領域的辯論與地方之間的爭執（簡博秀，2007）。 ‧23‧.

(24) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 間. 地點. 會. 六. 二○○五年十月二十二、二十三日. 南通. 會議以「促進區域物流一體化，提升長三角綜合競爭力」為主題，交流討論了實現長三角區域物流一體化的對策、措施，通過了《長江三角洲城市經濟協調會章程修正案》。. 七. 二○○六年十一月二十四、二十五日. 泰州. 會議以「研究區域發展規劃，提升長三角國際競爭力」為主題，邀請專家介紹組織編制《長江三角洲地區區域規劃綱要》，共同簽署《長三角地區城市合作（泰州）協議》。. 期數. 時. 議. 主. 題. 和. 內. 容. 主. 軸. 長三角區域規劃. 資料來源：本研究整理。. 八、太湖流域管理局一九八四年為了方便於太湖流域的環境管理，由中央在原有太湖水利局的條件規模下，擴充成立太湖流域管理局，做跨省區的協調與執行機構。由於太湖流域的水資源管理，涉及了過多的且細分行政單元、人口和不同的企業，以及大量的排放工農業污水和生活的垃圾污染了太湖的水域環境，同時循環地影響了居民的生活和農業灌溉用水，因此引起了社會和政府的高度重視（何雪松，1998）。因此，設置這個功能性政府，實際是中央政府行政放權下的一個區域整合機構，同時它也是為了區域公共服務的需要因應而生的。太湖流域管理局其實是中國中央政府水利部門在太湖流域和浙江省的派出機構，管轄的面積除了江蘇、浙江和上海三省市的範圍之外，尚包括安徽省（新安江流域）和福建省（閩江以北）兩省。而管理局最主要的工作項目是負責流域的綜合治理，包括 1. 統一管理太湖流域範圍的水資源和河道；2. 開發管理具有控制性的重要工程；以及 3. 通過規劃、管理、協調、監督、服務，促進江河和水資源的開發、利用和保護。重要的是，管理局將透過相關法令的規定來執行地區監督檢查的任務，並且擬訂流域性的統一政策和法規做為各行政單位的執行依據，以及統籌區域內的水利建設和水資源的共同保育工作（王貽志，2005）。. 九、部門性協商與協議部門性的協商與協議是長江三角洲近年來推動最為積極，且最具成效的治理策 ‧24‧.

(25) 沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式. 略。原因在於，這個藉由實質執行部門之間的協調、溝通與合作，是最直接，也是避免行政圈界的最佳處理方式。由於無法完全避免原有社會主義條塊的分割作祟，藉由部門的協商是直接進入議題與處理即時性問題最佳的解決之道，這對過多行政官僚的其他治理模式而言，儘管較不具有整體性與長期性的規劃願景，但國家治理的調節卻是相當有彈性的，同時這也符合近來許多學者對區域共同治理實踐的期許與口號：先易後難。在近年來長江三角洲部門性的協商與協議，不只是發生在不同空間層級的，同時也產生在不同部門的，包括有：（1）為加快構築長三角一體化的交通體系建設，三省市交通廳（局）建立了聯會議制度，共同簽訂了《關於共同組織區域中心城市間公路通道規劃研究的意見》，在這個基礎下，浙江省則與上海市還簽訂了高速公路銜接方案的協議；（2）在三省市官員共同參與了中國八六三計劃高性能寛頻資訊網有關長三角示範應用項目建設之後，在中國科技部領軍下成立協調工作組、關鍵技術和設備的研發、可行性研究報告，同時三省市資訊產業部門也在上海簽署了《加強信息化交流與合作意向書》；（3）藉由杭州市舉辦的「長三角旅遊城市 15+1 高峰論壇」，區域內各城市共同發表了《長江三角洲旅遊城市合作宣言》，提出共同打造「中國首座跨省市無障礙旅遊區」的實質構想與作法；以及（4）在滬、蘇、浙三省市所共同舉辦「長江三角洲人才開發一體化論壇」中，三省聯合發表《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》，強調互相開放與建立人才仲介服務機構市場、建立高技術人才共享的機制、建立博士後工作站合作機制、專業技術職務任職資格互認和三地公務員互派交流學習合作等七個合作協議（萬斌編，2005）。上述的九個不同型式的區域治理在改革開放後長江三角洲城市區域空間發展中扮演了重要的治理地位，同時也對區域的協調與合作發展產生了部分的影響。然而，在長江三角洲區域發展治理的實踐經驗來看，尤其是近年來，地方之間的衝突、無序的競爭和重覆的投資都為這個地區帶來極為負面的影響與更高的交易成本－如蘇南機場大戰、海港爭奪、跨橋競技和工業區與外資的爭奪等（長三角報告編撰委員會，2004；簡博秀，2007）。這使得區域治理的問題不得不成為中國未來持續經濟發展的重要關鍵，甚至成為未來中國未來國家發展和政治穩定的決定性因素。. ‧25‧.