私人參與國家機關之資訊蒐集活動，除了上述的自願參與類型，另外 也有非自願參與的類型。就非自願參與的類型而言，最具代表性的應屬電 信業者的資訊蒐集協力義務，以下就專門針對這個部分的法律問題來加以 探討。
一、現行法之規定
我國電信業者的資訊蒐集協力義務，可以分成兩個部分，第一個部分 是「儲備資料之儲存義務」，而第二個部分則是「通訊監察之協助執行義 務」。
（一）儲備資料之儲存義務
就「儲備資料之儲存義務」而言，目前最重要、最直接的規範依據是
「第三代行動通信業務管理規則」101以及「第二類電信事業管理規則」。102 依「第三代行動通信業務管理規則」第75 條第 3 項之規定，「經營者對於
1999, S. 450 (455)）。而 Volkmar Götz 教授則認為，採用法官保留制度，讓法官事前介入警 察機關的決策，有違權力分立原則（Volkmar Götz, Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts (1990-1993), NVwZ 1994, S. 652 (660)）。本文認為，權力分立固然是憲 法上重要的原則，但其再怎麼樣也只是保障基本權的手段而已。如果行政機關的某些措 施，在程序上不採取法官保留會嚴重危及基本權的保障，那麼以權力分立作為反對「法官 保留」的理由，似乎是有點「為手段而手段」，棄目的於不顧。
100 行政程序法第 141 條連結民法第 71 條。
101 本規則第 1 條明文規定，其訂定依據是電信法第 14 條第 6 項。
102 本規則第 1 條明文規定，其訂定依據是電信法第 17 條第 2 項。
第一項之通話紀錄應至少保存六個月」，103而此處所稱的「通話紀錄」，從 本規則第75 條第 1 項規定電信業者「對為調查或蒐集證據依法律程序查詢 電信之有無及其內容時，應提供之」來看，在體系解釋上不僅包括電信連 線資料（誰與誰是否在何時透過哪一個號碼利用行動通信設備進行通訊），
也包括通訊的內容（誰與誰在通訊中到底講了什麼）。另外，依「第二類電 信事業管理規則」第27 條第 3 項之規定，第二類電信事業經營者必須將各 種電信通信紀錄保存一個月到六個月不等的時間。104同樣地，此處所稱的
「電信通信紀錄」，依本規則第27 條第 1 項要求第二類電信事業經營者「對 於調查或蒐集證據，並依法律程序查詢電信之有無及其內容者，應提供之」
來看，在體系解釋上包括電信連線資料（誰與誰是否在何時透過哪一個號 碼、哪一個IP 利用電信設備進行通訊）以及通訊內容（透過電信設備在網 路上傳遞的電子郵件內容寫了什麼或是在網路上留言的內容是什麼）。再 者，「第二類電信事業管理規則」第27 條第 4 項前段規定，第二類電信事 業經營者「應核對及登錄其用戶之資料並至少保存至服務契約終止後一 年；有關機關依法查詢時，經營者應提供之」。
基於上開「第三代行動通信業務管理規則」以及「第二類電信事業管 理規則」的規定，電信業者為了國家機關將來可能採取（換言之，目前尚 未採取！）的通訊監察措施，有義務將業務上經手的「電信連線資料」、「通 訊 內 容 資 料 」 以 及 「 用 戶 個 人 資 料 」 等 儲 備 資 料 予 以 儲 存
103 本規則第 76 條第 1 項亦規定第三代行動通信業務的經營者「對於通信紀錄，應至少保存 六個月」。本項規定所稱的「通信紀錄」，和第75 條第 3 項所稱的「通話紀錄」指涉的應 該是同樣的資料。不過，第76 條第 1 項對電信業者課予資料儲存義務，依同條第 2 項之 規定，乃是為了因應使用者本人的查詢，而和國家機關的資訊蒐集措施無關。因此，本文 將「第三代行動通信業務管理規則」第76 條第 1 項的規定排除在討論範圍外。
104 依據本規則第 27 條第 3 項各款的規定，電信業者要儲存的資料包括網路電話通信紀錄、
用戶識別帳號、通信日期、上下網時間、用戶在網路上張貼訊息之來源IP 位置、用戶在 網路上張貼訊息之系統時間、用戶線上申請電子郵件信箱或網頁空間之來源IP 位置、用 戶線上申請電子郵件信箱或網頁空間之系統時間、電子郵件通信紀錄等，可說是五花八 門，幾乎無所不包。
（Vorratsdatenspeicherung）。105要提請注意的是，此處要儲存的並非「特定 人」的電信資料，而是「所有電信服務用戶」的電信資料，因此波及的範 圍會非常廣泛。
（二）通訊監察之協助執行義務
至於「通訊監察之協助執行義務」，則是規定在通訊保障及監察法第 14 條第 2 項及第 4 項。依通訊保障及監察法第 14 條第 2 項之規定，國家 機關一旦決定對特定人採取通訊監察措施，106則電信業者就有協助執行的 義務。107而依據通訊保障及監察法第14 條第 4 項之規定，電信業者有義務 確保其通訊系統「具有配合執行監察之功能」，同時也有義務「協助建置機 關108建置、維持通訊監察系統」。通訊保障及監察法中對電信業者課予的
「協助執行義務」，其義務內容涉及國家機關決定對特定人採取通訊監察 措施後的技術協助作為，此種協力義務之履行，波及的範圍不若前述「儲 備資料儲存」那麼廣泛，原則上僅會影響到特定人（通訊監察措施之相對 人）。109
105 之所以將這些資料稱為「儲備資料」（Vorratsdaten），乃是因為國家機關目前雖然不需要這 些資料，但將來若決定對特定人採取通訊監察措施，那麼這些資料就會派上用場，所以要 電信業者先把它儲存起來。
106 我國對於通訊監察的法律明文授權規定，在於通訊保障及監察法第 5 條、第 6 條及第 7 條。依據這三個條文，目前我國得採取通訊監察措施的機關，包括犯罪偵查機關（基於刑 事訴訟法上犯罪證據蒐集之目的）以及國家情報工作機關（基於情報工作法上國家安全情 報蒐集之目的）。至於警察機關能否另外以警察職權行使法第28 條第 1 項之規定作為授權 依據，基於行政法（警察法）上的目的（危害防止）而採取通訊監察，則似乎還有討論的 空間。
107 依本項之規定，協助的內容為通訊監察執行機關得使用電信業者之設施及人員。
108 依通訊保障及監察法第 11 條第 2 項之規定，通訊監察建置機關是指「單純提供通訊監察 軟硬體設備而未接觸通訊內容之機關」，而有別於通訊監察執行機關（蒐集通訊內容之機 關）。目前的通訊監察建置機關有三個：法務部調查局、內政部警政署以及國防部軍事情 報局。
109 當然，國家機關採取的通訊監察措施雖然是衝著特定的相對人而來，但礙於技術上的難以 克服，無可避免地會波及第三人，例如和「通訊監察措施行使之對象」進行通訊的人也會
二、電信業者在行政組織法上的地位
電信業者依據以上「第三代行動通信業務管理規則」、「第二類電信事 業管理規則」及「通訊保障及監察法」的規定，平時就必須將業務上經手 的電信連線資料、通訊內容資料以及用戶個人資料一律保存若干時間，並 在將來國家機關採取通訊監察措施時，將保存的儲備資料予以提供，並協 助通訊監察之執行。這樣的公私協力合作模式，顯然是透過「第三代行動 通信業務管理規則」、「第二類電信事業管理規則」及「通訊保障及監察法」
的規定，而強制電信業者必須參與公任務的履行。前述「第三代行動通信 業務管理規則」第75 條第 1 項、第 3 項以及「第二類電信事業管理規則」
第27 條第 1 項、第 3 項、第 4 項的規定，本身並沒有提到哪一個國家機關 得進行通訊監察（換言之，這些規定並非通訊監察措施的授權條款），而只 不過是課予電信業者一定的行為義務（將儲備資料儲存）而已。既然國家 機關自己依據「第三代行動通信業務管理規則」以及「第二類電信事業管 理規則」的這些規定都未取得通訊監察的權限，那麼這些條文當然也就無 法被視為是「委託私人行使公權力」的規定（要委託行使的客體根本不存 在）。而通訊保障及監察法第14 條第 2 項及第 4 項對電信業者課予之義務 內容，則是要求電信業者對通訊監察執行機關及通訊監察建置機關提供技 術上之協助，至於「是否要採取通訊監察」之決定權則仍操在國家機關的 手上。不管是從「儲備資料儲存義務」還是從「通訊監察協助執行義務」
來看，都並未出現公權力委託私人行使的效果，因此，電信業者恐怕不能 被定位為「受委託行使公權力之私人」。就本文看來，電信業者因為「第三 代行動通信業務管理規則」、「第二類電信事業管理規則」及「通訊保障及 監察法」的規定，而必須儲存業務上經手的資料，為國家機關將來可能採 取的通訊監察措施預作準備，並且在國家機關決定對特定人採取通訊監察 措施時必須提供技術上之協助，乃是以「履行義務」而非「行使高權」的
一併受到波及。
型態來參與公任務，所以電信業者就是「服公役義務之私人」。110
如前所述，「服公役義務之私人」就民營化的類型而言，乃是一種功能 民營化，而不涉及任務民營化。雖然電信業者依據「第三代行動通信業務 管理規則」、「第二類電信事業管理規則」及「通訊保障及監察法」之規定 必須採取資料儲存行為以及技術協助行為，但其本身並無「是否採取通訊 監察措施」的決定權，既然通訊監察措施此種權力獨占色彩濃厚的職權仍 由國家機關親自為之，當然也就沒有「實質民營化」的問題，而未逾越民 營化的界限。
三、電信業者與通訊監察機關合作關係建立之法律基礎
（一）法律、法規命令與行政處分作為合作關係建立之法律基礎
（一）法律、法規命令與行政處分作為合作關係建立之法律基礎