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由前述的國土法草案政策及具體草案之內容檢討分析,我們可 以歸納出本文下列分析結論:

一、國土法草案的目標原為統一並指導都市計畫、區域計畫及 其他部門計畫,但觀其實質草案內容卻大部分是二代「區域計畫 法」而已,使人有「名實不符」的感覺。

二、國土法所設定解決之十大問題,依其具體條文之機制設 計,並無法有效解決其預設之所有問題。其理由在於立法當初並未 仔細對照解決機制與問題彼此間之細緻關聯性與比例性問題。

三、「計畫指導開發」乃是國土規模之基本原則,可是國土法 草案中所設計之開發許可制,卻可能反而造成「開發指導計畫」的 結果倒置,所以建議不宜訂在國土法草案中。

四、國土計畫法草案,過於重視一定規模以上(即重大開發計 畫)之部門開發計畫,致造成若有部門重大計畫,即得隨時改變國 土計畫內容之效力,並不妥適。

五、國土法之定性問題,國內目前尚未有共識,致其形成基本 法框架法與實施法兼容並存的結果,也造成其效力過低之副作用,

其主要原因乃係學理與實務妥協之結果。

六、國土規劃之基本原則,草案設計上應具有拘束各級國土機 關之效力,但因為其缺乏效力之後續配套規定,所以恐會淪為訓示 性的道德勸規範,沒有法律責任與政策責任的配套設計。

七、就特定區域計畫嚴格而言,是屬國土計畫內之部門計畫,

但其在國土法草案中享有極強之地位,草案對特殊課題又不加定性,

極易造成國土計畫之體系及管制破壞因素,宜再細緻加以規範。

八、國土計畫沿襲都市計畫與區域計畫之陳規,由國土計畫審 議委員會作成審議國土計畫之內部法定機制,不符合權責相符以及 民主正當性之要求,宜增加當事人及公眾代表之參與審議機制。

九、國土計畫之擬定或變更程序,缺乏民眾參與機制之問題,

仍未能有效解決,宜適度引進聽證、公聽及陳述意見之機制外,行 政機關並負有義務提供民眾必要之規劃資訊,使得民眾參與始具有 實質意義,不能因行政機關之成本考量或疑慮反對,而使民眾參與 國土規劃程序形同象徵性的參與而已。

十、中央與地方權限衝突原因在於中央與地方的規劃理念不 合,且中央有過多之代行權,國土法草案中代行要件並不符合地方 制度法保障地方自治之精神,而且衝突解決機制,過於單方由中央 逕行決定,似宜引進強制協商之機制,以打破僵局;而不宜破壞憲 法上保障地方自治規劃權限的意旨。

十一、國土計畫之三大功能區分,因為受限於既有權利之過度 保障,開發許可制及使用管制長達十年落日條款等因素之影響,所 剩實際分區功能有限,宜再全盤斟酌,不宜過度遷就政治現實。

十二、開發許可制之規定內容不完整,且其效力甚大,對於平 面管制所造成之負面影響太大,所以最後評估其利弊得失,本文認 其弊大於利,宜由國土法草案中全盤加以刪除,並於都計法中,再 加以完備化。

十三、國土法草案上之罰則規定,構成要件不清,處罰對象順 序錯置,未斟酌行政罰法之規定,且引進刑罰規定,對於人民倫理 非難性之高低程度,猶有不符比例原則者,因此建議全數刪除之,

但引進對行政主體負責人或承辦人追究責任之規定。

十四、國土法過分偏重既有現狀之保護,並嚴格限制公權力之 使用管制權,結果導致規範效力赤字,國土功能分區勢必無法落

實。比較理想的作法是授權執行機關視具體情形,行使其計畫衡量 權限。

十五、國土永續發展基金之定性宜明朗化,並宜合併開發影響 費之基金,使基金規模擴大,以有效提供例外損失補償時之財產奧 援。

國土法草案有其最初崇高的理想,但因為草案內容高度妥協的 結果,造成其具有取代區域計畫法的實質內涵,而且原則性條文過 少,未能有效貫徹其統一指導及協調整合其他部門計畫的目的,所 以從法律體系及立法目的觀點而論,均有諸多商榷之餘地。國土法 草案是否持續推動立法,當然涉及高度立法政策,但是我們似乎宜 先釐清下述問題,第一:我國規劃法制目前在制度上缺乏哪些必要 的內容?第二:這些缺少的內容是否可由國土法草案加以有效填 補?第三:在行政實務的實踐上,是否因為制度缺乏而造成政治力 的不當介入或行政官僚的貪瀆?以上三個問題如果能夠加以詳細調 查釐清,再行推動國土法之立法工作,是否比較合理呢?

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