2006年，中國大陸學者馬智賢對中央、地方政府的調查結果顯 示，41.2%的人對中央政府有很強的信任度，只有14%的人對地方政 府有很強信任度，不太相信中央政府的人是10.3%，不太相信地方 政府的人是31%。37依據這項調查，適足以呈現出人們對地方政府 已經產生認同危機。當然，這有許多因素造成，但不可否認的是，
地方人大並未扮演好合法化的國家能力，亦是主要的肇因。事實
37. 馬智賢，「對政府的信任以及公共服務均等化－『在惠及13億人的基本公共服務』
國際研討會演講」，中國改革網，2008年2月24日。
<http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardID=2&ID=157978&page=1>
上，地方人大所展現的國家能力主要是政治的合法化，誠如前述，
學者王紹光與胡鞍鋼的主張，國家能力包含：汲取能力、調控能力、
合法化能力及強制能力，而且四種能力彼此相互關聯。也就是說當 國家的合法化能力下降時，勢將引起一連串的連鎖反應，因為合法 化能力的下降必然引起國家調控能力的弱化，如此將會造成一系列 的經濟危機與社會動盪，結果是導致人民對政府的認同危機，如此 適足以說明，為何人們最不信任的是地方政府的原因。
學者Peters與彼爾（John Pierre）在研究地方治理時指出，對政 府組織運作而言，最有意義的重大轉變在於「由控制到影響」（from control to influence），因為政府與市民社會或是其他政府間，之所以 能共享資源，實乃藉由長期的互信與協商所形成；職是之故，政府 必然以提升自身治理能力的方式，以便影響市民社會，而非以直接 控制的方式去影響，如此方能贏得外界與市民社會的配合。38此種 提升本身治理能力的思維，與本文主張提振地方人大績效合法化能 力，以便獲得地方政府的配合與民眾認同的主張是一致的，亦即是 在地方人大治理的概念中，其職能不僅不能萎縮，反而更應強化本 身應履行之職能與條件。
所以，本文建議一，完善地方人大的合法性機制，而其關鍵正 是地方人大的專職化。所謂政治的合法性，是指政府是政策制訂與 執行的結構體，在一定的領土上對一定的人民產生約束性的權威，
而且政府在制訂政策之前，必須經過利益的匯集與利益的表達等合 法性的過程，最後以政策或法律的形式將利益分配的規則、程序等 予以制度化。依據系統理論的觀點，政府決策過程一般要經歷政策 的輸入、轉換與輸出三個階段，而這個過程正是一套政治合法化的
38. Guy Peters and John Pierre, “Governance Without Government? Rethinking Public Administration,” Journal of Public Administration Research & Theory, Vol. 8, No. 2 (April 1998), pp. 226~227.
過程。據此，現階段中國大陸地方政府的國家能力退化問題，正是 因為地方人大政治合法性機制的弱化所致。誠如前述，長期以來習 慣性運用專制能力的地方政府，總是以管制性政策，來確保政策的 貫徹執行，並監督下級政府的操守。這樣一套運作模式，在經過改 革開放及下放地方權之後，其控制幅度急遽縮小，而且它的邊際成 本，早已超越邊際效益，致使這項專制能力所產生的效用，早已受 到不同程度的掣肘。究其主因，實乃本應發揮合法性能力的地方人 大無法貫徹其職責所致。根據本文上述在山東郯縣的兼職調查顯示 兼職是不利地方人大治理能力的提升，其他如煙台市人大對煙台 市、縣兩級人大代表所做的兼職制對代表履職影響的調查結果顯 示，當本職工作和人大工作發生衝突時，以人大工作為重的市代表 僅佔28.4%，縣代表僅佔24.6%；以本職工作為重願意兼顧人大工作 的市代表僅佔22.5%，縣代表僅佔23.6%；每年人代會期間以人大工 作為重，平時以本職工作為重的市代表佔49.1%，縣代表佔51.8%；
有57.3%的市代表和44.1%的縣代表認為影響自己與群眾聯繫的主 要障礙是工作太忙、時間、精力有限，實在是無法兼顧。39上述兩 地區調查已再再證明，由於地方人大的兼職過多，已經嚴重影響其 治理能力，其結果是未能及時並準確地反映群眾的建議與需求，由 於角色的錯置，代表之於社會成員的意義已然發生變異，而制度的 原有功能，也因此而部分地趨於失效，進而導致地方人大治理能力 的空洞化。也正因為在此種監督不足，又約束不力的情況下，才會 出現中國大陸地方主義的高漲，地方官員，往往打著繁榮地方的招 牌，行貪婪腐敗之實，所以才會出現地方農民對於地方官員腐敗的 深惡痛絕，上訪、抗爭的情況層出不窮、屢見不鮮。
據此，對於地方政府最好的監督方法，正是完善與地方政府相
39. 楊永學，「權力與責任的回歸──以煙台市市、縣兩級人大代表問卷調查看人大代 表履職現狀」，頁25。
平行的地方人大的合法性能力。亦即是，將現有的中央對地方的縱 向監督轉為橫向監督的貫徹。誠如學者歐古（Morris S. Ogul）所言，
立法機關對行政機關的監督正是提高立法效率的一種手段，因為，
透過立法機關的監督，不僅可能使立法機關抵制行政專斷，同時也 能強化自身在憲政體制中的地位。40
另外，除了強化其橫向監督，地方人大代表本身的條件，亦必 須做一個屬性上的改造。因為現階段的地方人大代表並非實質上的 民意代表，有許多代表是政府官員兼任，如同自己監督自己等於沒 有監督。其他的人大代表雖然是地方的百姓選出，但仍屬於兼職，
他們平時忙於生計，哪有時間去做調查、了解民情、適時反映？更 何況是在短短的二、三天的會期之內，要去了解並審查政府的所有 報告與提案，這樣的情境，如何能履行其時刻監督地方官員的行 為？再者，在兼職的情況下，這些人大代表，如何去理解政府財政 預算的編列、財務的審計？所以，在不了解法律條文與行政運作的 狀況下，根本沒有行使人大代表職權的空間與能力。是以，要實現 横向監督，地方人大必須專職化，專職化意味著政府官員必須全面 退出人大，使人大代表成為真正的民意代表、讓政府官員成為真正 被監督的對象。本文所謂的專職化，是指凡是當選人大代表者，必 須辭去其官職或其他依法受人大監督的一切職務，並專心專職於從 事人大代表職務，以便徹底解決球員兼裁判的問題。並由政府編列 預算發給工資，同時提供辦公處所、研究助理及其他各項調查研究 經費。誠如某位中國大陸的學者所主張的，一個地方政府，如果每 天有四十幾位人大代表隨時看著地方官員，不斷開展調查、提案並 對官員質詢，則這些官員還敢胡作非為嗎？41
40. Morris S. Ogul, Congress Overseas the Bureaucracy (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1976), pp. 27~30.
41. 陳文軍，「大陸政改的切入點：人大代表的專職化」，鳳凰周刊（香港），第26期
（2005年10月11日），頁25。
目前中國大陸上訪的民眾愈來愈多，而且反復上訪，問題依舊 的情形非常普遍，此種情況，深刻代表著基層民眾對地方治理的不 信任。究其原因，除了民意渠道的阻塞之外，更是因為地方的問題 在當地無法得到公正的解決，其橫向監督與分級治理等國家能力的 不彰所致。每當地方發生問題，鄉級不願意解決的問題推到縣級，
縣級不想解決的問題就推給省級，省級不願意解決的問題再推給中 央，一路推到頂。何以鄉裡出現的問題，鄉級人大代表不能監督政 府解決，鄉級領導不把問題交給人大，透過人大代表提案去吸納群 眾的需求或監督政府解決，進而獲得人民的支持。反而任由陷入問 題困擾的民眾向上級政府告狀？當鄉民與地方政府發生矛盾時，為 何鄉級人大不能適時進行有效的協調，卻非要將問題交到上一級政 府？前述現象正足以說明，地方人大對地方政府橫向監督的國家能 力不彰。其合法性能力不彰正是因為監督權的不能貫徹，而未能貫 徹監督權的根本原因正是未專職化，所以沒有專職化就沒有職務履 行的空間；更何況官員兼代表要如何客觀行使地方人大的監督權？
爰此，要貫徹國家能力的最佳良方，亦或是要根本解決合法性問 題，正是地方人大的專職化。
建議二，本文主張應建構一套績效評估機制來提升地方人大的 國家能力。基本上績效評估的目的在於形成一套改善機制，以便提 升組織的績效，當績效提高，自然地就能展現組織的國家能力。誠 如前述學者所言，在中國大陸地方政治與經濟發展過程中，為求政 治穩定與國家能力的提振，也為求更有效率去矯正轉型過程中的目 標偏離。筆者主張應該對於持續弱化，不能完善扮演合法化機制，
因而偏離正確發展方向的地方民意機關，去進行偏差行為的矯正，
以便提振國家能力。42再借由地方人大治理能力的提升，進而獲得
42. 改革的設計者與執行者目標錯位，使部分改革方案偏離正確的價值取向。 目標 是行動的指南。就目標而言，改革的設計者（通常是中央政府）與執行者（包括
社會的普遍支持。
之間的矛盾；農民民意表達制度的規範性與運作低效率之間的矛 盾。44再就有些學者對於貧困群體利益表達渠道的調查顯示，貧困 群體少有利用既有的體制內的利益表達渠道，而一些被利用者對這 些群體而言，並無實際效用，他們普遍存在著利益受損的被剝奪感 及其強烈的不滿情緒。45中國大陸對於這些問題勢必給予高度的重
之間的矛盾；農民民意表達制度的規範性與運作低效率之間的矛 盾。44再就有些學者對於貧困群體利益表達渠道的調查顯示，貧困 群體少有利用既有的體制內的利益表達渠道，而一些被利用者對這 些群體而言，並無實際效用，他們普遍存在著利益受損的被剝奪感 及其強烈的不滿情緒。45中國大陸對於這些問題勢必給予高度的重