中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視

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(1)63. 中國地方人大的治理能力分析─ 國家能力的檢視 Analysis on Governance’s Ability of Chinese Local Congress-Exam on State Capability. 東海大學通識教育中心、大陸社會暨管理研究中心副教授潘兆民 Pan, Chao-Min (Associate Professor, Center for General Education of Tunghai University and Center for Chinese Social and Management Studies).

(2) 64. Analysis on Governance’s Ability of Chinese Local Congress-Exam on State Capability Pan, Chao-Min Associate Professor, Center for General Education of Tunghai University and Center for Chinese Social and Management Studies. Abstract How to adjust the governance's ability of Local people's congress so that it can adapt economic shift, is this article's main purpose. With state theories, which are the main approach of this article, to analysis this article's main theme: the higher governance's ability of it, the closer relationship between it and local people, the lower governance's ability of it, the more alienating between them and the result is a situation of thinning of administrative institutions and hollowing out the state. Therefore, This article's conclusion is that local people's congress not only has to establish his own governance's ability and to promote the ability of legitimacy, but also has to set up an evaluation system to evaluate his efficiency. So that local people's congress can earn the confidence from local people.. Keywords: Local People's Congress, Governance's Ability, National Ability, Thinning of Organization, Hollowing Out the State.

(3) 65. 中國地方人大的治理能力分析─ 國家能力的檢視潘兆民東海大學通識教育中心、大陸社會暨管理研究中心副教授. 摘要本文主要是透過國家能力的分析途徑，探討中國地方人大在經歷經濟發展與權力不斷市場化後，由於原本應該扮演地方民眾福祉代言人與保護者的地方人大之回應性不足，產生治理能力持續弱化，甚而危及國家能力的運作等問題。並藉由檢視其實際治理能力弱化的因果關係，以便論證本文的研究主軸：即地方人大的合法性能力正是其國家能力的展現，合法性能力高，則其與民眾的關係勢必相當緊密。合法性能力愈低，則其弱化程度愈高，最終導致國家的空洞化；而組織弱化的結果，則民眾愈加疏離、認同感愈低，以及對於政府信任感的低落等危機。因此，如何透過其合法性能力的完善並建構一套應有的治理能力，以便提升國家能力，並且勾繪出一個具備服務型國家能力的地方民意機關圖像，實乃本文目的。. 關鍵詞：地方人大、治理能力、國家能力、組織弱化、國家空洞化.

(4) 66. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 壹、前言歐博文（Kevin J. O' Brien）在研究中國基層選舉與公民權利時，特別指出基層農民正通過「權利語言」（right talk）的改寫，大膽地以公民參與權的包裝，大聲地批評並要求村幹部們必須交代他們的貪污問題。1的確，這股強烈的參與欲望自1980年代以來，隨著中國經濟發展不斷地深化，正不斷地增強，不僅對既有的政治秩序產生相當大的衝擊，更產生了許多新需求。因為，既有的政治結構與運作方式，尤其是基層所提供的公共服務，已經無法滿足基層民眾的需求，其影響所及，更使得地方政府與民眾間的群體衝突事件、民眾的上訪與自力救濟事件日益擴大。民眾的疏離感和不信任感，也已經對政府施政造成諸多的負面效應，甚而危及國家能力的運作。例如，地方政府政策運作過程所需之交易成本（transaction cost）升高、時間延宕，更甚者危及政府信任。再者，這也意味著人們無法真誠地透過公共對話途徑，亦即經由地方人大的利益表達機制，來參與公共決策。因此地方政府的政策運作往往瀰漫一股相互算計和猜忌的氛圍。此外，由於缺乏理性和透明對話機制，其政策制定經常出現低效率與無法解決政策問題的困境。造成民眾的疏離感，以及對於政府信任感的低落等危機。2此等危機的肇因，實乃地方民意機關的回應性（responsibility）不足所致。事實上，近來中國大陸由於民間自主力量的迅速集結，地方政府所面對的基層環境，已不再是一個單向的、只能接受政策領導的靜態概念，而是複雜且充滿衝突因子，又富含活力的動態內涵。例 1. Kevin J. O' Brien, “Villagers, Elections, and Citizenship in Contemporary China,” Modern China, Vol. 27, No. 4 (October 2001), p. 407. 2. 誠如蕭唐鏢的研究發現，農民對政府表達意見方式的選擇，係以對政府權威和現行制度的信念為基礎。換言之，當他們不再相信任何一級黨政組織時，他們就有可能採取「敵視性」行動。參見蕭唐鏢，「二十餘年來大陸的鄉村建設與治理：觀察與反思」，二十一世紀（香港），總第78期（2003年8月），頁24。.

(5) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 67. 如：為發展地方經濟，地方官員努力地扮演公共企業家的角色；民間社會藉由特定利益的分享，直接與間接地介入地方公共事務領域，並發揮實際的影響力；相對地，習慣上以統治者、支配者自居的地方政府，除了面臨資源有限之外，更要應付上述的挑戰。學者哈格（Owen E. Huges）在詮釋新公共行政概念時，主張政府所提供的公共服務將更為「市場化」，因為現代政府正面臨「事務增加但資源稀少」的困境，因此政府不但要重視與私部門間的界線，亦要更新與私部門的關係；而且為了吸納公眾的多元參與，公部門勢必面對更多的競爭者，來自於外環境中的挑戰，所以，管理者應致力於治理能力的提升。3雖然，哈格試圖以新的觀點，來處理公部門所面對的困境，但其主張將市場化導入公部門的運作方式，如同中國大陸地方政府的尋租行為，也受到許多的批評與質疑。例如，近來中國大陸由於權力的市場化，致使地方官員的貪污腐化行為，已經成為地方農民的全民公敵。對此，學者狄克森（John Dixon）與寇瑞克（Nada Korac-Kakabadse）提出批評，認為使用市場化的運作邏輯來處理公共問題的思考律則，容易使人誤解「好的政府正如同企業一樣」，並忽略了公私部門間的文化差異。4 職是之故，當地方政府漠視這項差異，以市場的原則，通過讓出權力而獲得利益回報的方式，來處理公共問題時，勢必使得政府失去公共性（publicness），進而導致地方政治菁英與地方經濟菁英利用權力市場化，形成了相互依賴並壟斷地方資源的權力關係，甚至共同透過地方人大的合法化功能，努力地將公共權力私有化。誠如學者葛蘭伯革（Bernadine Van Gramberg）和泰闕（Julian Teicher） 3. Owen E. Huges, Public Management: Management and Administration (New York: St. Martin's Press, 1998), pp. 244~245. 4. John Dixon, Alexander Kouzmin, and Nada Korac-Kakabadse, “Managerialism Something Old, Something Borrowed, Little New,” International Journal of Public Sector Management, Vol. 11, No. 23 (1998), pp. 164~167..

(6) 68. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 在研究地方政府管理經驗後，發覺地方政府官員一方面受制於政府法令不足的情況，另一方面又必須在短期內採取各項以市場為導向的變革策略，因而產生許多適應不良的問題；此外，市場化所強調的開放、競爭、效率等等價值觀，與地方政府所承擔的公共責任，如代表性、保障公民權益及公共財的提供等，在操作上勢必產生衝突。5由於回應性的不足，權力市場化與公民權益的衝突，最終導致國家能力的退化。所謂國家能力，是指當政府施政面對社會團體的反對或敵意時，政府有能力透過政策操作與權力運用來完成政策目標。對於地方人大而言，其國家能力的展現，正是「合法化能力」，使其能透過監督與法案的完成，以便回應民眾的需求，其國家能力因而落實並發揮效益。然而是項能力的執行，卻因為組織弱化（thinning of organization）而無法展現其本應具備的國家能力，尤其是代表民意匯集與表達的地方人大，最是嚴重缺乏回應性的民意機構。職是之故，對於代表民意的人民大會，尤其是權力最弱的地方人大，實有必要進行本身職能的改進與績效（performance）的提升，以便回應基層民眾需求，進而完善服務型民意機關的建構。因為服務型民意機關的建構基礎在於本身的績效良好，接受服務者的滿意度高，此乃象徵著基層民眾對於國家能力的評價是正面的，而非負面的。然而，近來地方各級政府的擠佔、截流、挪用、浪費預算資金等現象，在各級政府審計工作報告中頻頻被揭露，浮現出「觸目驚心」乃至「匪夷所思」等問題。如2005年1月至11月，大陸共審計9.1萬個單位，查出各類違法、違規的問題資金2900多億元，揭示損失浪費的問題金額150多億元。6面對層層問題，社會公眾在對審計部門「拍 5. Bernadine Van Gramberg and John Teicher, “Managerialism in Local GovernmentVictoria, Australia,” International Journal of Public Sector Management, Vol. 13, No. 5 (2000), pp. 487~489. 6. 李剛，「論地方人大預算監督的有效實現」，民主法制網，2006年10月25日。.

(7) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 69. 手稱快」以及對違規部門「口誅筆伐」之後，也開始對各級人大預算審查監督工作提出質疑，為什麼問題都要等到年終審計時才被發現，或者那些還沒有被發現的問題到底有多少？ 2006年至2007年，上海市人大常委會預算工作委員會副主任趙雯成立「地方人大預算審查監督研究課題組」。課題組經由調查發現，目前地方人大預算審查監督普遍存在問題是實質性監督不夠，績效不彰。譬如預算審查程序形式化、預算執行監督表面化、決算報告審議走過場、代表監督職能弱化等現象，再再顯示出國家能力的不斷退化。7 毫無疑問，地方人大的地位不僅是地方民眾的代表，亦是政府體系在地方上的合法代理人，如此，其應該是地方公共事務或是民眾福祉的主要負責人。當其無法履行此等責任時，則其設置的正當性勢必動搖。基於此，當地方民眾不斷地要求地方民意機關必須與時精進，確實扮演好監督與利益表達的角色時，作為直接負責人的地方人大，勢必要具備因應新需求的治理能力，以確保其運作方式確能符合地方民眾的需求。問題是，現階段地方人大是否確實履行其職能？其治理能力是否符合民眾的需求？上述問題關係到地方人大國家能力的展現，確實值得學者去深入研究，因為其關係到地方民眾的福祉。然而，檢視中國大陸各地方利益表達機制的運作發現，其中的差異性頗大，而且很難以西方的民主政治發展途徑照搬照套地去詮釋其發展的應然性（ought to be）。然而，建構一套具備服務型國家能力的地方民意機關，卻是既有的而且是普遍的共識。是以，本文論證的主軸：地方人大的合法化能力正是其國家能力的展現，合法化能力高，則其與民眾的關係勢必相當緊密。合法 <http://www.mzfz.gov.cn/mzfzrd/514/200610256666.html> 「上海人大出書教代表如何審查政府預算」，新華網，2008年2月25日。 7. 周華， <http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/local/2008-02/25/content_ 7663280.htm>.

(8) 70. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 化能力愈低，則其弱化程度愈高，最終導致國家的空洞化（hollowing out the state），8而組織弱化的結果，則民眾愈加疏離、認同感愈低。是以，如何透過其合法化能力的完善並建構一套應有的治理能力，以便提升國家能力，並且勾繪出一個具備有服務型國家能力的地方民意機關之圖像，實乃本文之目的。. 貳、分析途徑──國家能力的評估有關國家能力的研究當以曼恩（Michael Mann）最具有代表性，曼恩將國家能力界定為二種：專制權力（despotic power）與基礎權力（infrastructure power）。專制權力正如同自主性權力（autonomy of power），指涉的是國家權威在統治行動上能依據本身的意志而為，不會受到民間團體的干預，並且有能力藉由合法的暴力工具來確保政策的執行與貫徹。基礎權力則是指當國家權威在實踐政治決策時，如何使政策在社會中貫徹並持續發揮效用的能力。專制權力的展現則必須依賴國家對於統治工具的掌控，以便維繫政治上的統治，但是當國家失去基礎權力的支持時，則國家將難以維持長期的統治效果。9 密格達（Joel S. Migdal）則認為國家能力亦可以從滲透民間社會、規範市民社會關係、汲取資源能力及運用資源等能力等面向來檢視。爰此，國家能力的強弱可以從國家控制社會的程度來衡量，至於國家控制社會的程度之指標為何？又可以反映在服從、參與、正當性等三項。10 8. 當權力的市場化，削弱政府的業務範圍與能力時，勢必弱化政府與公民間應有的權責關係，同時也糢糊政府角色。H. Brinton Milward and Keith G. Provan, “Governing the Hollow state,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 10, No. 2 (April 2000), pp. 359~379. 9. Michael Mann, “The Autonomous Power of the States: Its Origins, Mechanisms and Results,” European Archive of Sociology, Vol. 25 (1984), pp. 185~212. 10. Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak State: State-society Relations and State Capabilities in the Third World (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988), pp..

(9) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 71. 美國學者魏思（Linda Weiss）與霍布森（John Hobson）進一步地詮釋曼恩的看法，認為一個國家如果只重視國家自主性的呈現，則國家能力勢必將逐漸弱化。如果要加強國家能力，則可以從加強國家滲透社會的能力、汲取社會資源的能力暨國家協調社會的能力著手。如此，這三種能力就成為判定國家能力的三項重要指標。他們並主張，為了經濟發展，國家與社會合作是必要的過程，而經由此過程培育出的強社會並不會威脅國家的存在，相反的，如果在合作的過程中國家能展現滲透社會的能力、汲取社會資源的能力暨國家協調社會的能力，如此國家將呈現更強的自主性能力。11 羅蘭（Gerard Roland）在觀察中國大陸、東歐、前蘇聯與越南等國家，其試圖由中央計畫經濟轉型至市場經濟時，認為政治條件制約了經濟轉型的方向和模式。其中事前政治制約可以阻卻決策的可行性，事後的制約則是針對轉型後果產生的反作用或逆轉制約。而且在漸進改革下，政治制約不僅是必須的，而且會更有效率。因為穩定的政治和強有力的政府，可以阻卻經濟轉型的逆轉，為了防止逆轉，政府必須支出大量的成本。如果由成本效率來思考，漸進式的經濟改革所投入的防逆成本相對較低。因為政府可以運用各種事後制約手段去矯正轉型的過程與目標的偏離。12 研究國家政治能力的學者杰克曼（Robert W. Jackman）在其著作中主張，政治能力是政治生活的一部分，是政治發展的核心問題。而國家政治能力就是政府解決衝突的能力，政權用政治手段解決衝突的過程，也就是權力實施與貫徹的過程。政治能力的體現主要在兩個面向：即制度與合法性。13雖然杰克曼清楚呈現出國家的 3~33. 11. Linda Weiss & John Hobson, State and Economic Development: A comparative Historical Analysis (Cambridge: Polity Press, 1995), pp. 7, 243~244. 12. Roland Gerard, Politics, Markets and Firms: Transition and Economics (Cambridge and London: MIT Press, 2000), pp. 566~568. 13. Robert W. Jackman, Power Without Force the Political Capacity of Nation-States.

(10) 72. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 政治能力，正是制度的能力與政治合法性。然而杰克曼卻忽略了社會層面上的政治能力，也就是社會的支持能力。比較曼恩的主張與杰克曼的論述，可以呈現出曼恩不僅更豐富了國家能力概念內涵，同時將國家能力概念論述放在國家與社會的互動層次上。亦即是國家能力的提升，主要來自於社會的支持力。兩位學者的主張，適足以說明本文論證的主軸，即地方人大的國家能力正是其制度的能力與合法化能力，其合法化能力高，則愈能獲得民眾的支持；反之，其合法化能力愈低，則與民眾愈加疏離，其結果是弱化程度愈高，最終導致國家的空洞化（hollowing out the state）。但問題是經濟發展與國家能力的關係為何？王紹光與胡鞍鋼在1994年合著中國國家能力報告中，將國家能力界定為四種：汲取能力、調控能力、合法化能力及強制能力，而且四種能力彼此相互關聯。14其中財政汲取能力是最重要的，如果財政汲取能力下降，則國家整體經濟調控能力亦會下降，甚至造成經濟危機與社會不安，進而導致人們對政府的認同危機。另一項重要問題是當國家能力不足時，是否會導致國家能力的空洞化問題？美國學者提瑞（Larry D. Terry）在研究美國實行新公共管理情勢時，認為行政組織的弱化（thinning of administrative institutions）是形成國家空洞化的病象，主要表現在三方面：15 首先是因為原屬於政府應作為的事項，由於權力的市場化，導致政府對社會管制體系（regulative systems）的弱化。其次是由於政府進行組織精簡政策，使得組織難以持續並流失所需人力；影響所及是組織內人員晋升或歷練機會的喪失。再次是因為組織經常處於變動狀態，從而難以凝聚組織的穩定 (Michigan: University of Michigan Press, 1993), pp. 1~28. ，頁5~12。 14. 王紹光、胡鞍鋼，中國國家能力報告（香港：牛津出版社，1994） 15. Larry D. Terry, “The Thinning of Administrative Institutions in the Hollow State,” Administration & Society, Vol. 37, No. 4 (September 2005), pp. 436~439..

(11) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 73. 文化與共識。由上述可知，國家能力的空洞化或許可以界定為，因為政府採行權力市場化後的「副作用」。誠如上述學者所言，現階段中國大陸的地方治理正處於「新」、「舊」交替的困境中，其滲透社會的能力、汲取社會資源的能力暨國家協調社會的能力皆嚴重不足，尤以地方人大本應提供的公共服務與民眾期待其應負的社會責任之間，落差甚大，難以發揮協調社會的能力，以便獲得社會的支持。當地方人大無法妥善處理此一困境時，則其對公共事務的影響力勢必逐漸降低，愈來愈與社會期待脫節的結果，致使「空洞化組織」的出現。中國人大制度研究學者蔡定劍認為，中國的人大代表過去長期是靠黨組織安排、有計劃選舉的，不允許選民主動站出來競選人大代表。16其結果是人大的組織與結構的合法化能力的弱化，導致人大的回應能力不足，在各議題層面失去控制權，從而使得民眾不信任這些官員代表的合法性。其影響所及，誠如Peters所言，政府組織不斷空洞化是整個政府組織與結構功能的合法性喪失。因為處理公共事務能力的弱化，導致政府對提供該事務的施行方式與重點等執行能力，在各議題層面失去行政控制權，從而使得民眾不信任政府具有主管該事務的合法性。17. 參、合法化能力弱化導致組織空洞化一、合法化能力的弱化國內學者趙建民教授以制度化的研究途徑，證實中國大陸的人 16. 蔡定劍，「中國社會轉型時期的憲政發展」，華東政法學院學報（上海），總第47 期（2006年4月），頁3~18。 17. Guy Peters, “Managing the Hollow State,” in Kjell A. Eliassen and Jan Kooiman eds., Managing Public Organizations: Lessons from Contemporary European Experience (London: Sage Publication, 1993), pp. 46~50..

(12) 74. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 大制度，在制度化方面的努力已有長足進步。其立法機關內部組織的複雜化和功能的分殊化，無疑已有增加。例如，上海市人大有鑑於人大常委會委員皆非專職，作用難以發揮，於是在1998年第十一屆人大常委會中，設立「特別專職委員」並引入「立法聽證制度」。廣州市人大與北京市海淀區人大，分別於2000年2002年先後跟進。此外有些地方人大已經開始實施「立法預告制度、重大法規草案聯合起草制度、以及法規草案公開徵求意見制度」等，再再證明人大合法化功能的制度化與分殊化。18的確，自從2000年實施的立法法規定了立法聽證制度以後， 19 地方人大的合法化能力確實有所進步，影響所及，2005年9月，十屆全國人大首開以立法聽證會，討論個稅的起徵點問題，這是對立法法的落實，也是對多年來地方立法聽證的一個肯定。然而，經過長期的實踐觀察之後，學者蔡定劍卻逐漸發現，在許地方人大的合法化過程中，人大常委會的一些組成人員不是很瞭解實際情況，對別人介紹的情況也不能充分理解，妨礙了立法的品質，而且立法聽證正處於一個比較停滯的階段。20問題是，為何地方人大內部組織的複雜化和功能的分殊化並未帶來其合法化功能的提升？大陸學者呂明認為，中國法治進程開端於所謂的「時空擠壓」，亦即是合法化能力演進的時間方面具有壓縮的特徵，而空間方面的特性主要是受制於一種來自外部的推擠和擠壓力量，這種「時空擠壓」，實際上是基於急切的法治目標而產生。21筆者認為「時空擠壓」 18. 趙建民、張淳翔，「從群眾路線到有限多元：中國大陸立法聽證制度之發展」，中國大陸研究，第50卷第4期（2007年12月），頁32。 19. 「中華人民共和國立法法」，新華網，2003年1月21日。 <http://news.xinhuanet.com/legal/2003-01/21/content_699610.htm> 「行政管理體制已到非改不可的境地」，南方網，2008年3月1日。 20. 蔡定劍， <http://news.163.com/08/0301/08/45UHUL7300012I5M_3.html> 21. 呂明，「國家能力不足：中國法治進程的障礙」，法律教育網，2008年10月27日。 <http://www.chinalawedu.com/news/16900/170/2008/10/wy049727313017201800214 060-0.htm>.

(13) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 75. 正是地方人大合法化進程中的主要問題，該問題大致可歸納為兩項，一是合法化動力不足；二是擔心合法化的進程過快，引起社會秩序的不穩定。詳言之，這兩個觀點是建立在一個弔詭的共識基礎上，一方面認識到市場經濟的合法化只能來源於社會，另一方面卻著實擔心這種來自於社會的動力會失控。職是之故，如何加強國家主導權，就成為中國主事者簡單化地去思考地方人大，如何走向現代法治過程的唯一選擇。此種窄化國家能力僅僅是專制能力強化的思考律則，忽視合法化能力的培養。毋庸置疑，其結果是地方人大合法化能力的不足導致國家能力的弱化，並使其成為中國大陸在法治進程中的最大障礙。誠如蔡定劍的看法，由於人大代表身份長期以來是中國共產黨授予的一種政治榮譽，是否當代表很大程度取決於黨組織安排而不是選票，使人大代表的民意成份和責任意識大大降低。所以，人大代表在人大會議上的發言和表決也就多有贊成，少有批評和反對，甚至不少啞巴代表。22 事實上，就地方人大的國家能力而言，如以專制權力去評估其治理能力似乎並不符合其職能的屬性，而應以基礎權力來詮釋其職能履行較為妥適。誠如前述，基礎權力指涉的是當國家權威在實踐政治決策時，如何使政策在社會中貫徹並持續發揮效用的能力。對地方人大而言，正是制度與目標的達成暨合法化能力，職是之故，檢視地方人大治理能力的指標，當以地方人大能否貫徹其職務之履行，以便找出問題之根源，提出正確地解決方案，進而達成制度上的組織目標；此外，是否有能力藉由政策工具運作以便達成既定的目標，進而取得民間社會的支持。此乃績效合法化的展現，而非以國家汲取與運用資源能力為其組織目標。誠如前述魏思與霍布森的看法，如果一個國家只重視國家自主性的呈現，則國家能力勢必將逐漸弱化。爰此，本文試圖藉由上述指標來檢視地方人大的治理能 22. 蔡定劍，「中國社會轉型時期的憲政發展」，頁7。.

(14) 76. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 力，進而探究地方社會與民間對其支持的程度強弱。首先，就地方人大能否貫徹審議權之履行，並提出正確解決方案來檢視。所謂審議是對列入大會議程的各項議案和報告進行閱讀、討論、研究和審查，並經過審議後給予贊成、反對或提出修改意見。審議是地方人大代表行使表決權的前提，未經審議的決議是無效的；審議亦是一種重要監督形式，是對政府等國家機構的工作審查，如對彼等的工作不滿意，有不同意見，或有自己的建議，可以在審議時提出建議、批評；當然審議也是地方人大代表反映民意，發表政見的重要程序，對於一個問題、一種方案、一項工作可以在審議中，講明自己的看法以及解決這些問題的有關方案。根據各地方的議事規則，審議是人大代表在人民代表大會會議期間的一項重要工作，也是代表的一項重要權利。然而審視以往地方人大審議權的實踐，其所呈現的實際情境是審議能力的嚴重不足，並且有逐漸弱化的趨勢。依據2006年中國大陸湖北省通過對4個縣（市）的鄉鎮幹部的問卷調查和分析顯示，以鄉鎮幹部的視角來看待鄉鎮改革，在湖北省鄉鎮改革中，由於實行鄉鎮人大主席由鄉鎮黨委副書記兼任，鄉鎮長由黨委書記兼任，致使鄉鎮人大監督鄉鎮行政更加困難；23事實上，在此種黨政不分、職責不清的情況下，由於黨委書記在目前鄉鎮體制中居於「一把手」的位置，作為副書記的人大主席在行政級別與鄉鎮長不對等的情況下，如何帶領鄉鎮人大履行其監督權？再就時間和精力而言，黨委副書記除了兼任人大主席之外，一般又兼管鄉鎮中的許多經濟與財政事務，大部分皆難以兼顧人大的日常工作，從而人大的日常工作就轉由專職的副主席主持，然而，副主席一般皆非鄉鎮黨委成員，行政級別與鄉鎮長亦不對等，其知情權 23. 吳理財、朱紅萱，「鄉鎮改革：鄉鎮幹部的所思所想——對湖北省鄉鎮幹部的問卷調查」，中國農村經濟（北京），第11期（2005年11月），頁65~66。.

(15) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 77. 與監督權都比較有限，致使人大權力「邊緣化」的情勢，更是每況愈下。這些正是中國大陸許多基層人大「代表代表，散會就了」的最佳寫照，完全無法貫徹與履行人大代表應有職責的實際體現。根據筆者與數位地方人大工作者的訪談結論，這些人大工作者普遍認為審議工作的實踐困難在於：一是不瞭解審議工作性質和重要性，有的代表在一屆任期之內從未發言，也從未提過一個建議，甚至將審議列入大會議程的報告當作是上級文件來學習，完全失去了審議的本來意義；二是對於國民經濟和社會發展計畫的認知不足，尤其是對財政預算與決算的審議能力更是相當匱乏。24 2006年6月，中國大陸山東省郯城縣人大常委會針對市、縣、鄉人大代表進行一次職務履行調查。由調查結果檢視，仍然存在著組織弱化與合法化能力不足等問題，突出表現如下：25 表一：郯縣人大常委委會市縣鄉三級人大代表職務履行調查分析之一市級代表. 縣級代表. 鄉級代表. 2003. 審議發言並提出實質性建議. 30%. 40%. 45%. 2004. 作審議發言但未提出實質性建議. 6%. 7%. 5%. 2005. 未作任何審議發言者. 30%. 20%. 50%. 資料來源：郯城縣人大常委會，「關於市、縣、鄉人大代表履職情況的調查報告」。. 一是代表審議權行使的弱化（如表一）。在2003年、2004年、 2005年人代會期間曾經審議發言並提出實質性建議的市級代表、縣級代表、鄉鎮代表分別只有30%、40%、45%左右；曾經審議發言 24. 筆者於2009年1月3-4日參與上海復旦大學選舉與人大制度研究中心主辦「基層民主與鄉鎮黨政領導人選舉」研討會上，與馬勝康、王力群、魏勝多、張廷才等數位參與研討會的地方人大工作者進行訪談。「關於市、縣、鄉人大代表履職情況的調查報告」，中國郯城 25. 郯城縣人大常委會，網，2006年9月18日。 <http://tcrd.tancheng.gov.cn:8080/index.php?c=MzEw&type1=754&sendId=4411>.

(16) 78. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 但未提出實質性建議的，分別是6%、7%和5%；從未有任何審議發言者，分別是30%、20%、50%左右。上述數據的嚴重性尤以「從未有任何審議發言者」為甚，而且竟然是愈來愈多，長此發展，地方人大要如何代表民意並扮演合法化角色？表二：郯縣人大常委委會市縣鄉三級人大代表職務履行調查分析之二提出議案、建議. 2003. 2004. 2005. 領銜提出議案參與聯名提議與建議案、建議的代表. 質詢權、罷免權的行使. 市級代表. 0.3件. 20%左右. 不足50%. 0. 縣級代表. 不足0.4件. 20%左右. 不足50%. 0. 鄉級代表. 0.2件. 10%. 不足50%. 0. 市級代表. 0.3件. 20%左右. 不足50%. 0. 縣級代表. 不足0.4件. 20%左右. 不足50%. 0. 鄉級代表. 0.2件. 10%. 不足50%. 0. 市級代表. 0.3件. 20%左右. 不足50%. 0. 縣級代表. 不足0.4件. 20%左右. 不足50%. 0. 鄉級代表. 0.2件. 10%. 不足50%. 0. 資料來源：「關於市、縣、鄉人大代表履職情況的調查報告」。. 二是提出議案、建議的代表比例偏低（如表二）。自2003年以來，每年市級代表提出議案與建議者，人均只有0.3件，縣級代表人均不足0.4件，鄉（鎮）級代表更少。領銜提出議案與建議的市縣兩級代表比例也只有20%左右，參與聯名提議案與建議的代表也不足一半。尤為甚者，是法律賦予代表的質詢權、罷免權的行使，基本上是處於靜止狀態。三是閉會期間代表履職主動性不強。經調查顯示，大部分代表認為閉會期間的代表活動不重要，普遍存有「代表、代表，開完會就了」的想法，對閉會期間履行職務不積極、不主動，代表小組開展活動少，個人主動開展活動更少，進行調研活動更是寥寥無幾。四是代表作用發揮不盡理想。代表履職的「缺位」或「不到位」，.

(17) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 79. 直接影響了代表作用的發揮。調查結果顯示，只有一半以上的代表認為自己的代表作用發揮較好，40%的代表認為代表作用發揮一般，不足2%的代表認為沒有發揮作用。雖然近來上述情況有了極大的改變，基層民眾已經從「要我當代表」，到「我要當代表」的觀念改變。通過選舉程序選出代表的責任意識有所提高，他們強烈地想反映某些利益。一些由選民聯合提名當選的人大代表，更有對選民負責的意識。於是，在人大會議中呈現了一股敢於反映民眾意見的聲音和力量。26然而，許多大陸學者卻認為，絕大多數人大代表當選後，皆飽含履行代表職務的熱情，積極參加視察、調查活動，認真聽取群眾意見，確實是稱職的代表。可是經過一段時間後，很多代表發現自己花費了很大的精力，提出的意見與建議並未得到有關部門的重視，經常是「說了也白說」，一而再，再而三，熱情逐漸減退，最終出現「不作為」的情勢。27的確，人大代表的意見、建議沒有得到應有的重視，亦是導致一些代表履職責任感弱化，甚至不作為的原因之一。問題是，地方人大既然無法貫徹職務的履行，如何進行監督地方政府，以便解決問題、達成其政治目標，進而提升其國家能力？雖然地方人大是中國大陸實踐基層民主中最重要的政權機關，然事實上，卻是最弱、最易受到地方政府宰制的民意機關，其貫徹職務的國家能力備受質疑。 2002年初，湖南新晃侗族自治縣為解決上述問題，直接設立鄉鎮人大常委會，並賦與其行使審議決定重大事項權，主要分為三項：一是審議決定重大事項權，包括重大基礎建設、重大建設項目立項等共11項；二是人事任免權，個別任免副鄉長、決定主任和鄉鎮長. 26. 蔡定劍，「中國社會轉型時期的憲政發展」，頁6。 27. 柴清玉，「媒體分析指：四原因導致有些人大代表不作為」，東北網，2008年2月4 日。<http://internal.northeast.cn/system/2008/02/04/051138014.shtml>.

(18) 80. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 的代理人選、接受常委會組成人員和正副鄉鎮長辭職、任免鄉鎮財政所長等12個站所負責人；三是監督權具有聽取匯報、審議決定、執法調查及個案交辦等9種監督方式。28上述「新晃改制」是在無法律依據的情況下，直接涉及到鄉鎮管理體制的重大變革，尤其是觸動了人事任免權的神經。這項鄉鎮人大制度完善方案，在獲得該縣直屬部門的密切配合之下，使得23個鄉鎮產生第一屆人大常委會並先後任免站所負責人。的確，「新晃改制」是將原屬於鄉鎮人大的職權移轉給人大常委會行使，這是為了面對閉會期間鄉鎮人大權力行使空轉的政治現實，所不得不採取的方案。不過，鄉鎮人大常委會對所謂的「七所八站」負責人行使任命權，雖然是當時鄉鎮治理上的創新及具有建設性的調整，對於打破長期以來「七所八站」各自為政的格局，逐漸產生立竿見影的效果，使得人大的監督力量能直接注入長久以來「看得見管不著，管得著看不見」的盲點，確實為鄉鎮人大的制度成長提供了可資參照的典範；而且，受到「新晃改制」的效應，根據2003年中國大陸全國人大常委會辦公廳的一份研究報告顯示，中國大陸有黑龍江、河南、河北等十一個省市的地方法規規定，鄉鎮人大主席團定位為相當於同級鄉鎮人大常設機關，主席團可以接受政府組成人員辭職，並有權決定鄉鎮長的代理人選和個別任免及任免七所八站負責人，同時有權撤銷政府的違法決定與命令。29但是「新晃改制」這項創新制度正面臨著不言而喻的法律障礙，因為在中國大陸憲法及組織法中並沒有是項制度的相關規定。對此中國大陸的學者曾提議，認為這種「違憲」、「違法」行為是良性的，具有其積極的正面意義，亦即是當憲法、法律與現實脫節並發生矛盾. 28. 田必耀，「鄉鎮人大改革應突出制度效益」，浙江人大（浙江），第9期（2004年9 月），頁35。 29. 田必耀，「鄉鎮人大改革應突出制度效益」，頁35。.

(19) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 81. 時，仍必須由憲法、法律來適應現實，走向局部突破與漸進發展的格局。然而，這個建議並未被其上級機關湖南省人大所採納。30一次創新性的、試探的路徑選擇依舊無法突破其來自於上級機構的掣肘，使得鄉鎮人大到目前為止還是權力最弱的基層政權機關。學者夏明（Ming Xia）在研究中國大陸地方人大制度時，特別注意到基層人大常委會與黨委及行政機關之間的某種「磨合」現象。磨是指兩個機構間可能產生的磨擦或衝突；而合則是指兩者間的合作。據此，磨合意味著當兩者間在某些接觸面上產生衝突時，為了建立良好的互動關係，地方政權結構體系中的每一個個體，有可能會透過「磨合」過程而逐漸放棄原有的，或者可能會傷害對方的做法，然後逐步找到彼此合作的可能作為，因而出現了這些機構主體之間都願意放棄彼此的極端做法，進而取得共存於一體的共識，亦經常出現在鄉鎮人大與其他基層政權機構的互動之中。這正是為何中國地方政治運作中，常常有所謂的會前協商與會後的再協議的現象。然而，夏明又進一步的指出，中國地方政治體系下，各個政權機構領導人之間的「磨合」並不會轉瞬即逝。31依據筆者的研究顯示，因為主席團增加人事任免權，導致與地方政府既得利益者的權力競逐，在經過一陣的磨合之後，並未使雙方願意放棄原有可能傷害對方的做法，反而更激化了權力爭奪的衝突，最終使得這項權力無疾而終，其結果是基層人大的國家能力再次被弱化。. 二、組織的空洞化有關組織空洞化的問題，可以信訪工作為例，地方人大信訪工 30. 2003年11月湖南省人大常委會聯工委就此專案請示全國人大常委會法制工作委員會，該法制會的答覆意見指出，新晃此舉已經違背了憲法與地方組織法的有關規定，建議湖南省人大常委會黨組，依法予以糾正。參見「新晃：鄉鎮人大常委會被叫停」，瀟湘晨報（湖南），2004年2月11日，第4版。 31. Ming Xia, “Political Contestation and Emergence of the Provincial People’s Congress as Power Players in Chinese Politics: A Network Explanation,” Journal of Contemporary China, Vol. 9, No. 24 (July 2000), pp. 185~214..

(20) 82. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 作是人大常委會聯繫基層群眾、瞭解社情民意的重要管道，由信訪工作優劣，適足以檢視出，地方人大受地方民眾支持的程度。縣級人大的信訪作為，對於基層信訪工作而言，其地位和作用尤其突出。然這項積極作為卻是每下愈況，依據學者徐振光的研究指出，近幾年基層人大信訪量卻有減少之勢，而全國人大信訪數量卻急劇增長，2004年全國人大常委會辦公廳信訪局共收到來信69,359件，同比增加21.5%；接待來訪43,331人次，29,778件，同比增加51.8%，信訪數量大幅度上升。某區人大信訪數量10年來卻非常穩定，甚至減少，這種現象是否說明了什麼問題呢？顯示大量的來信、來訪都到了區政府信訪局或區紀委信訪室，這兩個部門的信訪量近幾年都在急劇上升，而基層人大卻「門前冷落鞍馬稀」。箇中原因為何？該區人大常委會專職信訪科長對此也感到很困惑，「是不是民眾對基層人大不信任了，所以都到上級部門上訪去了？」徐振光認為，基層人大在群眾心目中地位的弱化，應該是某區人大常委會信訪量多年來一直未曾上升的重要原因，基層民眾只知區政府有信訪局，而不知人大也有信訪工作，可見人大的國家能力不足，「橡皮圖章」印象仍然深植人心，難以改變。正因為群眾不信任基層人大，所以對信訪寄望於上級人大，造成上級人大信訪量激增。32事實上，如果基層人大有能力借由政治手段解決衝突，勢必帶來基層人大信訪量的上升。誠如Jackman的主張，國家政治能力就是政府解決衝突的能力，亦是政權用政治手段解決衝突的過程，也就是權力實施與貫徹的過程。通過有效的信訪工作，可以協調社會利益和矛盾，減少矛盾衝突，提升人大的權威和地位，進而獲得群眾的認同。然而，地方人大正因為處理公共事務能力的持續弱化，導致民眾不信任地方人大具有主管該事務的能力與合法性。顯然地，地方人大正逐步 32. 徐振光，「對縣級人大信訪工作的調查與思考」，人大研究（甘肅），總第196期（2008 年4月），頁19~20。.

(21) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 83. 走向Peters所謂的組織空洞化。其次，再以地方人大的目標達成能力，來檢視其合法性能力。根據本文的研究結果顯示，其嚴重偏離組織目標的達成，甚至其所提供的服務與民眾的期待，落差極大。再以郯縣的調查為例，其調查結果顯示兼職制嚴重影響代表履職能力，當本職工作和人大工作發生衝突時，以人大工作為重的市代表僅佔30%，縣代表僅佔20%；以本職工作為重、兼顧人大工作的市代表佔40%，縣、鄉代表佔 25%；每年人代會期間以人大工作為重，平時以本職工作為重的市代表佔60%，縣、鄉代表佔70%左右。還有少部分的縣、鄉鎮代表認為影響自己與群眾聯繫的主要障礙是工作太忙、時間、精力有限，實在無法兼顧。這樣的數據更是清楚地呈現地方人大履行職務的目標偏離。33 此外，由於黨政不分，書記管全面的情況下，日常事務多，使得作為「二把手」的許多人大主席就直接分管了經濟工作，甚至代行了鄉鎮長的責任，導致人大自己監督自己的情境不斷發生。34同時，即使書記直接行使鎮長的職責，人大主席是副書記，與擔任鎮長的書記卻是上下級關係。此種管制關係，地方人大如何行使權力以完成組織的目標，實在令人懷疑。 2004年2月29日，中國青年報報導了華東師範大學社會學系於 2002年初至2003年初在上海進行一場社會調查。調查中就五個核心問題走訪了上海的中下層百姓（均屬社會中的弱勢群體：下崗職工、外來民工、下層動遷居民等），五個問題中有：「你有沒有因為生活上的問題找過什麼人或機構」，「你有沒有因為動遷或居住環境等問題找過什麼人或機構」，「你有沒有因為權益受到領導、雇主的. 33. 郯城縣人大常委會，「關於市、縣、鄉人大代表履職情況的調查報告」。 34. 胡海軍，「鄉鎮人大職能弱化的現象應引起重視」，人大研究（甘肅），總第161 期（2005年5月），頁41。.

(22) 84. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 侵害找過什麼人或機構」等。而「什麼人」或「機構」中就包括人大代表。調查結論發現，除遇到生活問題，有0.2%的人找過人大代表外，其他沒有一個人為任何問題去找過人大代表。而因動遷、環境問題找過相關機構、人員者，在接受訪談中，有高達73%的人認為找他們「沒有用」。問題是，這些人為何不去找人大代表？是因為他們過得很好，沒有必要去找他們嗎？顯然並非如此，而實際情況是代表和選民本身及其相互關係有問題，亦即是，地方人大代表的解決問題能力受到質疑。事實上，調查中所提出的五個問題，在中國的任何城市和農村都不同程度地存在著，也如同上海市市民有這五個問題的人，幾乎完全沒有去找過他們選出的人大代表，並非罕見的現象。它究竟是什麼原因？它又說明了什麼問題？是否更驗證了地方人大的國家能力是值得商榷的。再以地方人大的「知政權」為例，依據廣東省人大人民之聲開展了一次關於全省人大代表知政情況的問卷調查。調查對象包括省、市、縣、鎮（鄉）四級人大代表。通過各種渠道共發出問卷約 1000份，收回196份。表三：廣東省人大人民之聲關於全省人大代表知政情況的問卷調查分析做社會調查希望國家機認識知情認為知情知政有時會去了有時會去做時僅限於參關更主動提知政權權很重要者解政情社會調查加集體視察供者百分比. 93%. 98%. 42.4%. 51.6%. 64%. 86.6%. 資料來源：馮怡駒，「知政權離人大代表有多遠粵知政渠道仍不暢通」，南方都市報（廣州），2004 年6月9日，第4版。. 人民之聲雜誌社的一份問卷調查分析顯示（如表三），認為知道「在人大代表執行職務的過程中有知政情的權利」的佔93%，意識到知政對履行職責「很重要」的佔98%。35爰此，對知情、知政 35. 馮怡駒，「知政權離人大代表有多遠粵知政渠道仍不暢通」，南方都市報（廣州）， 2004年6月9日，第4版。.

(23) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 85. 權利，多數人大代表不僅了解，而且已經意識到如果不知政，就難以履職，甚至是「失職」。雖然，多數代表認識到不知政難以履職，然而能主動去知政而且主動去做社會調查者，仍然是不及半數。如此，多數人大代表對政情認不清的情境下，其結果是有些代表在審議各項議案時只能泛泛而談無法深究；即使有所提議或建議，其內容亦是難以反映關鍵問題。當然這也表示，地方人大代表的知政渠道的暢通仍有待完善，代表的知政權還沒有完全實現。近來為何農村屢屢發生農民集體抗爭、維權與上訪等事件，就是因為組織空洞化，使原本應該扮演匯集民意與表達民意的地方人大怠於執行應有角色所致，使得農民無法透過體制內的正常管道表達需求與不滿，因而採取體制外的激烈方式。雖然，地方政府可以運用一時的物質、利益與幹部分享，同時也可以透過組織發展和各種管制性的政策，以便對社會進行管制與滲透。也就是，地方政府所擁有的專制權力適足以壓制任何企圖挑戰政府權威的個人或群體。然而，地方政府在日常的政治管理與政策運作上，所展現的國家能力與績效卻又異常地薄弱，導致地方政府的政策與地方利益相牴觸時，政策難以維持長久的作用，甚至造成反效果。根據許多資料證明，由於權力市場化又缺乏合理監督，已經導致地方政府國家能力處於畸形發展，主要呈現出以下狀態：汲取能力超強導致失地農民與城市拆遷戶淪入生存絕境；分配的偏倚決定了受惠者是權貴菁英集團；規範能力與保護能力的弱質化導致種種不法橫行，而地方政府又不能保護守法者並懲治違法犯罪者。所有這些導致了社會反抗行為頻傳，而超強發展的專制權力，根本無力於將這些不滿情緒導入體制內的利益表達機制，只能強行壓制民眾的不滿與反抗情緒。上述國家能力空洞化的畸形發展原因何在？深究其因，在於地方政府的國家能力因為受到多次群眾運動的負面影響，再加上無法.

(24) 86. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 正確地將群眾需求導入體制內的利益表達機制，造成地方人大的邊際效用產生遞減的現象。正如美國學者茲威格（David Zweig）的研究指出，當民眾開始反思政府作為的正確性時，民眾的行為即開始依據對是否有利於己為本，而逐漸脫離集體行為的思考方式，並對政府政策採取柔性武器（weapons of weak）的作為，也就是採取一種低度合作方式來迴避政府政策要求，以保全自身利益，因而導致政府政策執行能力的降低。36當習慣性使用專制能力去推動政府政策的作法，在面對使用專制能力的邊際成本大於邊際效益時，政策的執行更困難而且效益降低，一再衰退的結果，就是導致政府失靈，更甚者是國家能力的空洞化。國家能力不斷地空洞化的結果，使得地方人大對公共事務的施政方式、重點等執行能力失去行政控制權，因而導致民眾不信任地方人大具有主管該事務的合法性，整個地方人大組織與結構功能的合法性喪失，適足以證明Peters對國家能力空洞化的分析。的確，地方人大合法化能力正是其國家能力的展現，當地方人大合法化能力不足時，其弱化程度愈高，更呈現出Terry所指稱的行政組織弱化的病象；當地方人大無法借由提供應有的公共服務，以建構穩定的文化與共識時，則民眾愈疏離、認同感愈低，最終導致「空洞化的組織」。以現階段地方人大的制度能力與合法性能力不足的情勢下，如何能獲得民眾的支持？根據Migdal的主張，由國家控制社會的程度是可以衡量出國家能力的強弱，而反映國家控制社會的強度又可以經由服從、參與、正當性等三項指標去衡量。的確，就這三項指標去檢視目前中國大陸所呈現的國家能力，是強而有力的，因為其社會控制程度既深且廣。然而，建立在社會控制下的國家能力，正因為權力監督與合法 36. David Zweig, Freeing China’s Farmers Rural Restructuring in the Reform Era (New York and Cambridge: Cambridge University Press, 1966), pp. 312~315..

(25) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 87. 化機制的效益不彰，導致市民社會的相對剝奪感正在不斷地侵蝕其國家能力。更甚者，是由於地方人大的能力弱化，無法確實監督地方政府的權力尋租行為與權力市場化，其所導致的國家能力空洞化尤為嚴重。誠如上述，國家能力的展現除了是透過解決市民社會的衝突之外，更重要者，莫過於來自市民社會的支持。這股支持的力量與國家的制度能力、提供公共服務的能力、合法性能力、解決衝突的能力是成正比的相對應。亦即是，若要評估國家能力在經濟發展中的表現，其基本的檢視指標正是國家能否找出問題之根源，並能正確地提出解決方案。同時是否有能力借由政策工具運作，以便取得民間社會的支持，使政府有能力將經濟發展的方向導入國家政策規畫所設定的目標。其主要表現在於社會對於政治權威在解決問題、執行資源分配暨政治秩序的維護上的支持能力。然而現階段地方人大的治理能力，正受制於許多制度與人為因素的掣肘，因而導致偏差行為、目標偏離與組織的空洞化。而地方人大是否有能力透過事後的手段去矯正此一目標的偏離，解決因目標偏離所產生的衝突，進而獲得市民社會的支持？. 肆、結論：提振地方人大治理能力的建議 2006年，中國大陸學者馬智賢對中央、地方政府的調查結果顯示，41.2%的人對中央政府有很強的信任度，只有14%的人對地方政府有很強信任度，不太相信中央政府的人是10.3%，不太相信地方政府的人是31%。37依據這項調查，適足以呈現出人們對地方政府已經產生認同危機。當然，這有許多因素造成，但不可否認的是，地方人大並未扮演好合法化的國家能力，亦是主要的肇因。事實 37. 馬智賢，「對政府的信任以及公共服務均等化－『在惠及13億人的基本公共服務』國際研討會演講」，中國改革網，2008年2月24日。 <http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardID=2&ID=157978&page=1>.

(26) 88. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 上，地方人大所展現的國家能力主要是政治的合法化，誠如前述，學者王紹光與胡鞍鋼的主張，國家能力包含：汲取能力、調控能力、合法化能力及強制能力，而且四種能力彼此相互關聯。也就是說當國家的合法化能力下降時，勢將引起一連串的連鎖反應，因為合法化能力的下降必然引起國家調控能力的弱化，如此將會造成一系列的經濟危機與社會動盪，結果是導致人民對政府的認同危機，如此適足以說明，為何人們最不信任的是地方政府的原因。學者Peters與彼爾（John Pierre）在研究地方治理時指出，對政府組織運作而言，最有意義的重大轉變在於「由控制到影響」（from control to influence），因為政府與市民社會或是其他政府間，之所以能共享資源，實乃藉由長期的互信與協商所形成；職是之故，政府必然以提升自身治理能力的方式，以便影響市民社會，而非以直接控制的方式去影響，如此方能贏得外界與市民社會的配合。38此種提升本身治理能力的思維，與本文主張提振地方人大績效合法化能力，以便獲得地方政府的配合與民眾認同的主張是一致的，亦即是在地方人大治理的概念中，其職能不僅不能萎縮，反而更應強化本身應履行之職能與條件。所以，本文建議一，完善地方人大的合法性機制，而其關鍵正是地方人大的專職化。所謂政治的合法性，是指政府是政策制訂與執行的結構體，在一定的領土上對一定的人民產生約束性的權威，而且政府在制訂政策之前，必須經過利益的匯集與利益的表達等合法性的過程，最後以政策或法律的形式將利益分配的規則、程序等予以制度化。依據系統理論的觀點，政府決策過程一般要經歷政策的輸入、轉換與輸出三個階段，而這個過程正是一套政治合法化的. 38. Guy Peters and John Pierre, “Governance Without Government? Rethinking Public Administration,” Journal of Public Administration Research & Theory, Vol. 8, No. 2 (April 1998), pp. 226~227..

(27) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 89. 過程。據此，現階段中國大陸地方政府的國家能力退化問題，正是因為地方人大政治合法性機制的弱化所致。誠如前述，長期以來習慣性運用專制能力的地方政府，總是以管制性政策，來確保政策的貫徹執行，並監督下級政府的操守。這樣一套運作模式，在經過改革開放及下放地方權之後，其控制幅度急遽縮小，而且它的邊際成本，早已超越邊際效益，致使這項專制能力所產生的效用，早已受到不同程度的掣肘。究其主因，實乃本應發揮合法性能力的地方人大無法貫徹其職責所致。根據本文上述在山東郯縣的兼職調查顯示兼職是不利地方人大治理能力的提升，其他如煙台市人大對煙台市、縣兩級人大代表所做的兼職制對代表履職影響的調查結果顯示，當本職工作和人大工作發生衝突時，以人大工作為重的市代表僅佔28.4%，縣代表僅佔24.6%；以本職工作為重願意兼顧人大工作的市代表僅佔22.5%，縣代表僅佔23.6%；每年人代會期間以人大工作為重，平時以本職工作為重的市代表佔49.1%，縣代表佔51.8%；有57.3%的市代表和44.1%的縣代表認為影響自己與群眾聯繫的主要障礙是工作太忙、時間、精力有限，實在是無法兼顧。39上述兩地區調查已再再證明，由於地方人大的兼職過多，已經嚴重影響其治理能力，其結果是未能及時並準確地反映群眾的建議與需求，由於角色的錯置，代表之於社會成員的意義已然發生變異，而制度的原有功能，也因此而部分地趨於失效，進而導致地方人大治理能力的空洞化。也正因為在此種監督不足，又約束不力的情況下，才會出現中國大陸地方主義的高漲，地方官員，往往打著繁榮地方的招牌，行貪婪腐敗之實，所以才會出現地方農民對於地方官員腐敗的深惡痛絕，上訪、抗爭的情況層出不窮、屢見不鮮。據此，對於地方政府最好的監督方法，正是完善與地方政府相 39. 楊永學，「權力與責任的回歸──以煙台市市、縣兩級人大代表問卷調查看人大代表履職現狀」，頁25。.

(28) 90. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 平行的地方人大的合法性能力。亦即是，將現有的中央對地方的縱向監督轉為橫向監督的貫徹。誠如學者歐古（Morris S. Ogul）所言，立法機關對行政機關的監督正是提高立法效率的一種手段，因為，透過立法機關的監督，不僅可能使立法機關抵制行政專斷，同時也能強化自身在憲政體制中的地位。40 另外，除了強化其橫向監督，地方人大代表本身的條件，亦必須做一個屬性上的改造。因為現階段的地方人大代表並非實質上的民意代表，有許多代表是政府官員兼任，如同自己監督自己等於沒有監督。其他的人大代表雖然是地方的百姓選出，但仍屬於兼職，他們平時忙於生計，哪有時間去做調查、了解民情、適時反映？更何況是在短短的二、三天的會期之內，要去了解並審查政府的所有報告與提案，這樣的情境，如何能履行其時刻監督地方官員的行為？再者，在兼職的情況下，這些人大代表，如何去理解政府財政預算的編列、財務的審計？所以，在不了解法律條文與行政運作的狀況下，根本沒有行使人大代表職權的空間與能力。是以，要實現横向監督，地方人大必須專職化，專職化意味著政府官員必須全面退出人大，使人大代表成為真正的民意代表、讓政府官員成為真正被監督的對象。本文所謂的專職化，是指凡是當選人大代表者，必須辭去其官職或其他依法受人大監督的一切職務，並專心專職於從事人大代表職務，以便徹底解決球員兼裁判的問題。並由政府編列預算發給工資，同時提供辦公處所、研究助理及其他各項調查研究經費。誠如某位中國大陸的學者所主張的，一個地方政府，如果每天有四十幾位人大代表隨時看著地方官員，不斷開展調查、提案並對官員質詢，則這些官員還敢胡作非為嗎？41 40. Morris S. Ogul, Congress Overseas the Bureaucracy (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1976), pp. 27~30. 「大陸政改的切入點：人大代表的專職化」，鳳凰周刊（香港），第26期 41. 陳文軍，（2005年10月11日），頁25。.

(29) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 91. 目前中國大陸上訪的民眾愈來愈多，而且反復上訪，問題依舊的情形非常普遍，此種情況，深刻代表著基層民眾對地方治理的不信任。究其原因，除了民意渠道的阻塞之外，更是因為地方的問題在當地無法得到公正的解決，其橫向監督與分級治理等國家能力的不彰所致。每當地方發生問題，鄉級不願意解決的問題推到縣級，縣級不想解決的問題就推給省級，省級不願意解決的問題再推給中央，一路推到頂。何以鄉裡出現的問題，鄉級人大代表不能監督政府解決，鄉級領導不把問題交給人大，透過人大代表提案去吸納群眾的需求或監督政府解決，進而獲得人民的支持。反而任由陷入問題困擾的民眾向上級政府告狀？當鄉民與地方政府發生矛盾時，為何鄉級人大不能適時進行有效的協調，卻非要將問題交到上一級政府？前述現象正足以說明，地方人大對地方政府橫向監督的國家能力不彰。其合法性能力不彰正是因為監督權的不能貫徹，而未能貫徹監督權的根本原因正是未專職化，所以沒有專職化就沒有職務履行的空間；更何況官員兼代表要如何客觀行使地方人大的監督權？爰此，要貫徹國家能力的最佳良方，亦或是要根本解決合法性問題，正是地方人大的專職化。建議二，本文主張應建構一套績效評估機制來提升地方人大的國家能力。基本上績效評估的目的在於形成一套改善機制，以便提升組織的績效，當績效提高，自然地就能展現組織的國家能力。誠如前述學者所言，在中國大陸地方政治與經濟發展過程中，為求政治穩定與國家能力的提振，也為求更有效率去矯正轉型過程中的目標偏離。筆者主張應該對於持續弱化，不能完善扮演合法化機制，因而偏離正確發展方向的地方民意機關，去進行偏差行為的矯正，以便提振國家能力。42再借由地方人大治理能力的提升，進而獲得 42. 改革的設計者與執行者目標錯位，使部分改革方案偏離正確的價值取向。目標是行動的指南。就目標而言，改革的設計者（通常是中央政府）與執行者（包括.

(30) 92. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 社會的普遍支持。有關政府績效能力的提升，正是績效合法性的展現，更是提升國家能力的良方。大陸中央國務院曾經在2004年正式提出各級政府的績效評估指標，其中特別地提出了一套適用於中國地方政府績效評估的指標體系。該體系共分三層，由職能指標、影響指標和潛力指標3個一級指標，11個二級指標以及33個三級指標構成，適用於全面系統地評估中國地方各級政府，特別是市縣級政府的績效和業績狀況。43就其衡量的指標而言，仍然以「人均GDP」、「勞動生產率」、「外來投資佔GDP比重」、「法規的完善程度」、「執法狀況」、「企業滿意度」、「腐敗案件涉案人數佔行政人員比率」、「機關工作作風」、「公民評議狀況」等等，這些指標對地方政府的績效提升是非常重要的。然細究之，這些指標是否適用於地方人大績效的衡量？確實有待商榷。因為地方人大的績效表現，應該是放在人大代表的履職能力及受服務對象的滿意度之上。尤其是對於基層群眾而言，由於組織資源、經濟資源和文化資源的相對缺乏，使其利益的表達遭受到相當大的挫折，其主要的表現在於：農民強烈的意願表達要求與有限的政治能力之間的矛盾；農民民意要求的公共性與表達的個體性. 地方各級政府、企業、個人）的目標是不完全一致的。中央政府設計改革方案的價值取向是整個社會的全面進步和發展。因此，經濟繁榮、政治穩定、社會秩序井然是設計者孜孜追求的目標。而有的地方政府決策的價值取向僅是一地的發展，甚至僅僅是經濟增長。「為官一任，保一方平安」，外求「政績顯赫」，內求「仕途通達」成為地方官員的行為準則。當改革措施危及地方「平安」，影響自己的政績時，地方政府往往延緩改革的推進速度，行政不作為、消極腐敗時有產生的根源就在這裏。更有甚者，則是地方政府窮盡招數地行改革發展之名，卻行中飽私囊之實，完全不顧及地方改革的宏觀效應和整體效果，實乃「有令不行，有禁不止」的癥結所在。凡此種種，最終導致政令不通，利益分割，勞民傷財，人心渙散，政治不穩。參見徐彬、萬華煒，「中國經濟轉型期的政治穩定：經驗、偏失及其修正」，社會主義研究（北京），第2期（2005年3月），頁73。 43. 「我國制定地方政府績效評估體系含47個評價指標」，南方日報（廣州），2004 年7月26日，第3版。.

(31) 中國地方人大的治理能力分析─國家能力的檢視. 93. 之間的矛盾；農民民意表達制度的規範性與運作低效率之間的矛盾。44再就有些學者對於貧困群體利益表達渠道的調查顯示，貧困群體少有利用既有的體制內的利益表達渠道，而一些被利用者對這些群體而言，並無實際效用，他們普遍存在著利益受損的被剝奪感及其強烈的不滿情緒。45中國大陸對於這些問題勢必給予高度的重視，因為沒有農村的穩定與發展，中國社會不可能獲得穩定，所謂的和諧社會更難以建立。為了構建一套有效的利益表達機制，勢必配合一套有效的評估機制，以便提升利益表達機制的效益。所以，本文建議，就投入項而言，該項指標可參照行政機關常援用的一些變項，其中包括：員額（含人大代表的員額與其他編制內的人員）、人力資源的運用、可使用的設備與場地的投入，以及資源或財政挹注等。而產出項的指標不外乎是代表的提案數、議案的完成數、開會的出席率、會期的發言（質詢）次數、選民服務量等。上述相關指標似乎與GDP、生產率、外資比重等等用於評估地方攻府的變項並無實際的連結。據此，本文建議中國大陸中央應儘速成立「地方人大績效評估指標設計小組」，延攬專家學者就其投入指標與產出指標，設計一套確實符合各級地方人大的評估指標。因為，在意識形態的凝聚力下降、民主法制尚不健全的情境下，政府勢必轉而依賴「政績合法性」，即透過對政績的追求來獲得合法性基礎，如此方能獲得地方政府的配合與民眾的認同。. 44. 盧春雷、丁躍，「對中國農民民意表達存在的問題及其對策思考」，理論與改革（北，頁71~73。京），第3期（2004年6月） 45. 陳映芳，「貧困群體利益表達渠道調查」，戰略與管理（北京），總第61期（2003 年6月），頁87~92 。.

(32) 94. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 參考書目一、中文「中華人民共和國立法法」，新華網，2003年1月21日。 <http://news.xinhuanet.com/legal/2003-01/21/content_699610.htm> ，南方日報（廣州），「我國制定地方政府績效評估體系含47個評價指標」 2004年7月26日，第3版。「新晃：鄉鎮人大常委會被叫停」，瀟湘晨報（湖南），2004年2月11日，第 4版。王紹光、胡安鋼，中國國家能力報告（香港：牛津出版社，1994）。田必耀，「鄉鎮人大改革應突出制度效益」，浙江人大（浙江），第9期（2004 年9月），頁34~35。李剛，「論地方人大預算監督的有效實現」，民主法制網，2006年10月25日。 <http://www.mzfz.gov.cn/mzfzrd/514/200610256666.html> 呂明，「國家能力不足：中國法治進程的障礙」，法律教育網，2008年10 月27日。 <http://www.chinalawedu.com/news/16900/170/2008/10/wy0497273130172 01800214060-0.htm> 吳理財、朱紅萱，「鄉鎮改革：鄉鎮幹部的所思所想——對湖北省鄉鎮幹部的問卷調查」，中國農村經濟（北京），第11期（2005年11月），頁65~66。周華，「上海人大出書教代表如何審查政府預算」，新華網，2008年2月25 日）。<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhu anet.com/local/200802/25 /content_7663280.htm> 胡海軍，「鄉鎮人大職能弱化的現象應引起重視」，人大研究（甘肅），總第 161期（2005年5月），頁41。徐振光，「對縣級人大信訪工作的調查與思考」，人大研究（甘肅），總第196 期（2008年4月），頁19~22。徐彬、萬華煒，「中國經濟轉型期的政治穩定：經驗、偏失及其修正」，社，頁71~74。會主義研究（北京），第2期（2005年3月）柴清玉，「媒體分析指：四原因導致有些人大代表不作為」，東北網，2008 年2月4日。.

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(36) 98. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年7月第四十卷第二期. 聯絡作者：潘兆民地址：台中東海大學975號信箱 E-mail：jmpan@thu.edu.tw 收稿日期：2009/04/30 審查通過：2009/06/20 責任編輯：陳進傑.

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