基於法治國原則法律應明白確定61，使人民可預見其行為之法律依據，而知 所進退，行政機關亦可據以執行，行政程序法第 5 條亦規定：「行政行為之內容 應明確」。行政機關限制人民之財產權及遷徙自由，尤其應注意明確性要求，使 相對人清楚得知何種義務須履行？何人有義務？違反義務者生何種法律效果？行 政機關所制定之法規命令或行政規則，其內容如不明確，即因違法而無效。明確
60 李惠宗，繳清罰緩才能換行照嗎 ？台灣本土法學雜誌，第 30 期，91 年 1 月，P91-98
61 陳敏，行政法總論，自版，神州圖書出版有限公司，92 年 1 月第 3 版，P94。
性之要求在稅捐法上所涉及者，主要是否容許過度不確定法律概念及概括條款的
依解釋方法使其意義明確，而有導致公權力之恣意濫用之虞。稅法上使用不確定 法律概念之容許與否的判斷標準，乃在於國民必需從法律本身，可以大致瞭解行 政得請求之內容，亦即可以預測其稅捐負擔。明確性原則，又可分為法律明確性 及授權明確性，前者指法律若以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一 般受規範所得預見，並可經由司法審查加以確認；而後者則指行政機關訂定法規 命令，須有法律明確之授權，授權之目的、內容輿範圍需具體明確。法規命令，
實務上著重授權明確性，而忽略法規命令之內容明確性。運用不確定法律概念、
概括條款、裁量授權，只要其規範目的範圍有認識可能者，仍非不許。本文認為 稅捐稽徵法第 24 條第 1 項「欠繳應納稅捐」，即所謂概括條款，在解釋可能欠 缺明確性，但行政機關仍應作成依其見解為合法及正確之決定。建議應在法條本 身針對金額有較明確的規範，因稅捐保全處分性質屬不利益行政處分，相對人對 此不利益行政處分應能所預期。建議參考民事訴訟法上訴第三審之訴訟標的之金 額之限制、簡易訴訟程序之適用金額等之立法技術65，於條文中明定，條列欠繳 應納稅捐若干金額會採取何種稅捐保全措施，另提供稽徵機關酌增、減之權限及 保留裁量之權限。
由於適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之法律適用者所為評 價及考量，期難一致。在此，法律對行政之拘束相對化，產生行政之「判斷餘 地」。惟並非各種適用結果皆為合法，不受行政法院之審查。而行政法院對適用 不確定法律概念所作成之行政處分，對其僅作有限度審查。行政機關適用不確定 法律概念所為之決定，行政法院原則上應就其事實認定、法律解釋及涵攝為全面 之審查，僅於有特殊狀況或對特別事項，為避免牴觸事理或法律邏輯，始例外不 為審查或僅為有限度之審查。所謂之「判斷餘地」，應僅存於不確定法律概念對 個案之涵攝，而不及於其解釋。至於行政機關在法律效果之「裁量餘地」中，依 法律授權目的所為之裁量決定，如別無其他違法情事，皆屬合法，行政法院自不 得取代行政機關，以自己之合目的判斷另為裁量決定66。惟在個案中，如僅存一 合目的及合法之決定，行政法院自仍得就行政機關是否作成合法決定為審查67。
65 民事訴訟法第 466 條：「對於財產權訴訟之第二審判決，如因上訴所得受之利益，不逾新台幣 一百萬元者，不得上訴。對於第四百二十七條訴訟，如依通常訴訟程序所為之第二審判決，仍 得上訴於第三審法院。其因上訴所得受之利益不逾新台幣一百萬元者，適用前項規定。前二項 所定數額，司法院得因情勢需要，以命令減至新台幣五十萬元，或增至一百五十萬元。…」。
66 陳敏，行政法總論，P209-211；依學者陳敏及陳慈陽見解，有區分裁量與不確定法律概念之必 要，惟學者吳庚主張二者之間，僅有量的區別，參見陳慈陽，行政法總論P134，吳庚，行政法 之理論與實用，第8 版，P132。
67 司法官大法官釋字第 553 號解釋理由書中對不確定法律概念的審查密度，提出 6 點見解，供行 政法院受理案件時之參考：
1. 事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能