雖然本研究認為在剝皮寮個案中倘若古街內外居民之共識能夠達成，將為事 件的發展帶來另外的可能性，但在相關制度的法定規範限制下，一個多贏的整合 性保存計畫之實現恐怕仍不樂觀，對此，與其在問題發生後的末端作補救式的策 略研議，不如回溯到問題出現的源頭作分析，以杜絕類似問題的再三發生。
5-4-1 保存事件發生的制度性成因分析
時任教育局局長的李錫津於超拆事件發生後曾說過：
「端午節前後有媒體批評我們沒有遵守對文化界的承諾。後來我們進一步 瞭解的結果，可能是彼此認知上落差的問題，……，雖然我們對文化界有 承諾，但是我們最大的承諾是『都市計畫』的承諾，要全部拆除做為校地，
這是最具『法律效力』的承諾，這顯示這的確是個多元的社會，各方不同 的意見，增加了我們同仁工作上的困擾(88.6.24 台北市教育局 8823 號局 務會議)」
由此可見都市計畫的法定效力，實為「主責單位」教育局決策過程中的考量關鍵，
亦即視之為政策正當性與合理性的理性保證，至於保存論述的出現不過是學校擴 建此一正道之外的枝節橫逆罷了！然而，值得進一步深思的是，如果都市計畫犯 了錯，或是它其實並不能真正反應社會實情時，勢將連帶牽動後續的徵收計畫與 使用計畫的得當與否，於此，又該作何因應？申言之，整個保存事件的歷史源頭 可以回溯到日治時期的都市計畫劃定，剝皮寮在戰後都市計畫體制沿襲以及追求 經濟成長的歷史脈絡中形成所謂的公共設施保留地，並於 1988 及 1999 年之徵收 期限與使用期限的時間壓力下，具體化為拆遷的社區危機，從而引發後續的保存 抗爭。基此，我們可以指出都市計畫與土地徵收即係影響此一事件發生的關鍵制 度，惟其問題何在？以下將分述之。
一、都市計畫
不過在作個案說明之前，有必要先釐清制度間的鍵結關係。揆諸都市計畫法 第 52 條之規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不 得妨礙當地都市計畫。… … 」依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收 都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，應先踐行變更都市計畫之程序，再 ___________________
註 54.此一節名係借用顏亮一之同名文章(1999.8.13 南方電子報)。
予徵收(釋字第 513 號解釋)。換言之，徵收雖為國家行使其土地最高所有權之公
新檢討學童數已縮減為十分之一的校舍使用，卻定要驅離剝皮寮這些已居住逾百 年老住戶？對此，我們雖不能確定導致此等難解問題之成因，但從結果論來看，
理性規劃那套傳統的規劃模式並不是如同他們所聲稱的那般理性有效倒是可以 肯定。
二、土地徵收
所謂土地徵收者，乃國家因公共需用或實施國家政策，依法定程序，強制收 取私人土地所有權而給予合理補償之行政行為(溫豐文，1996：465；釋字第 425 號解釋)。申言之，土地徵收係國家行使其土地最高所有權，剝奪人民為憲法所 保障之財產權的激烈手段，正因為徵收權的發動影響人民權益至鉅，是以現代民 主法治國家對於徵收權之行使，往往受到嚴格之限制(陳立夫，1998：99)，舉凡 目的、程序及補償對價等要件，莫不為嚴謹之規範。基於土地徵收制度係為「增 進公共利益之需要(釋字第 513 號解釋；陳立夫，1998；李建良，2000)」而設，
因此對於公共利益的認定實係研判徵收當否的首要準據，惟揆諸土地法、平均地 權條例、乃至土地徵收條例等徵收相關法令，對於有關「公益之衡量標準」的直 接規定卻都付之闕如，從而衍生是否凡符合土地徵收條例第 3 條及都市計畫法第 48 條所列舉之使用項目者，即可為實施徵收之疑義。對此，按釋字第 409 號解 釋文之意旨，實施徵收除開前揭規定外，仍應受「比例原則」之限制，非謂得為 恣意之認定。質言之，對於徵收計畫之公共利益的審查，除了所興辦者係公益所 需之事業外，亦須符合行政程序法第 7 條所揭櫫之適當性、必要性及衡量性等三 原則55(即比例原則之謂)，準此，興辦該項事業計畫之必要性自是核准徵收的基 本前提。因為，倘若實際上並無興辦該項事業之必要，則其所費即屬虛耗公帑，
絕難謂合於公共利益之目的性，遑論其手段之適當、必要及衡量性之考量。
爰此，對照老松國小徵收剝皮寮擴建案則可發現，即令在不論及剝皮寮文化 歷史保存價值僅就徵收所應遵循之基本原則而言，該案便有復行斟酌之餘地。理 論上，徵收僅係事業計畫單位取得所需用地之「最後」手段，至於影響徵收合法 性甚鉅的公共利益判準，主要是繫於事業計畫之確切需要與合理性上。換言之，
核准機關於接受徵收聲請後所為之形式審核及實質審核，可謂是立基於對事業計 畫必要性之肯定的前提上，否則即不應受理，惟其認定就土地法第 211 條、土地 徵收條例第 10 條之規定以觀，乃目的事業主管機關之權責範圍，端視是項徵收 聲請是否已得目的事業主管機關許可而定，亦即對該公共利益的第一道同時也是 ___________________
註 55.按通說見解，適當性指行為應適合於目的之達成；必要性則謂行為不超越實現目的之必要 程度，亦即達成目的須採影響最輕微之手段；至衡量性乃指手段應按目的加以衡判，任何干涉措 施所造成的損害應輕於達成目的所獲致之利益。此與行政程序法第 7 條之規定雖有文字上的不 同，但其精神意義則無分別，可謂係學說論述的條文化(吳庚，2000：57、58)。
最重要的一道把關，其實是目的事業主管機關自我審查之屬的行政裁量。職是之 故，我們可以指出剝皮寮徵收案就在事業計畫有浮濫之嫌，以及通盤檢討未能確 實反應社會現實的雙重誤失情況下，通過徵收聲請。
惟退一步而言，活動中心與游泳池此等非必要設施亦屬學校教學設施，在學 校沒有該等設施的情形下似乎也不能全然排除該等需要；不過假使將它置入所處 的環境脈絡，或許更能透悉其不合理之處。具體而言，校方及學生家長對活動中 心的渴求是因為「畢業典禮及大型室內聚會均須商借龍山國中場地因應」，但龍 山國中不過是在步行距離 5 到 10 分鐘之遠處(圖 5-10)，況且在該等大型硬體建 設使用度低、經營成本高、管理不易的狀況下，其「資源共享」的可及性應該很 高，復以剝皮寮又被認定係非常具有保存價值的「文化資產」(1999.6.14 台北市 教育局新聞稿)，就此以觀，實難想見其必要性及迫切性何在？如有，恐怕就只 有從類似教育局八科56科長所持的觀點才有可能：
我想之前這個構想(資源共享)可能是一種理想，可能是大家共同去努力，
但事實上只要有校地能夠蓋游泳池，我們都欣然能夠接受，但是有些學校 沒有，是因為他們根本沒有地，……，希望小朋友有一個更好的教學環境，
這是每一個家長都希望可以的，那事實上我們教育局，只要學校有地，我 們都盡量來做這規劃，但有些實在是沒有，才說資源共享(訪談 C1)。
這意味著資源共享竟是校園規劃上的最後選項，是不得已的選擇，以及一種「反 正已經徵收為何不蓋」的心態；若然，於前揭徵收應符合保障人民權益與比例原 則之標準檢視下，其合法性57恐怕亦值得懷疑。申言之，剝皮寮古街內除有少數 低調的經濟活動外，多為住宅使用，因此徵收所剝奪者不單是憲法明文保障的財 產權，更是位列基本人權的居住權，由此可見其影響人民權益之鉅，於是乎非得 有必要且充分的理由，否則實不應為徵收之執行。爰此，進一步以適當性、必要 性及衡量性等比例三小原則檢視之：首先，雖然就達成興闢活動中心及游泳池之 目的而言，徵收並拆除剝皮寮尚非屬不當之手段，但在肯認剝皮寮之文化資產地 位及其事業計畫具資源共享性的情形下，其目的即非無爭議，於此，自無手段之 當否可言，是以其適當性係有爭議者；其次，按康旻杰等空間專業者對老松國小 所作的校園整體規劃指出，該校校園空間最嚴重的問題是空間配置不當，姑且不 論該等設施必要性之爭議，縱有興闢之必要亦可於原有校地範圍內，調整相關設 ___________________
註 56.按台北市教育局之內部分工，八科係負責學校工程及校產管理之單位。
註 57.按「比例原則」此一行政法之一般原則(法理)，理論上被視為具憲法位階之法律原則，並 於我國行政法院裁判中作實務上的運用(吳庚，2000：57~59)，且已於行政程序法中有所明文。
註 58.此於現行的「老松國小擴建工程」亦可得見，即該案區分作 「綜合大樓新建工程」及「剝 皮寮老街修復再利用工程」兩部分，前者幾乎就在原校區內。
施後滿足之 58(台灣大學建築與城鄉研究發展基金會，1999：75~86)，就此即難 謂徵收係影響最輕微之手段，從而不合必要性之要求；三者，以該等設施之資源 共享性及可替代性，對比於剝皮寮之文化資產的不可回復性與珍稀性而言，毀後 者以全前者之作法絕難以認定為所造成的損害輕於達成目的所獲致之利益，故而 亦有違衡量性原則。
圖 5-15 老松國小與龍山國中地理位置關係圖
資料來源：修整自 http://www.lsjh.tp.edu.tw/school/images/map2.jpg
承上所述，剝皮寮徵收案本身雖然可議之處所在多有，惟因是項徵收已為既 成事實，致使此一行政行為所形成的法律效果仍廣泛地約制著各方行動者的選
承上所述，剝皮寮徵收案本身雖然可議之處所在多有，惟因是項徵收已為既 成事實，致使此一行政行為所形成的法律效果仍廣泛地約制著各方行動者的選