近一個世紀以來，中國農村社會的變遷可說是一種「規劃的社會 變遷 」， 尤其 是中 共政 權實 行人 民 公社 這種 「集 權式 鄉村 動 員體 制」，儘管也達成國家政權建設的若干現代化目標，然而對農民的過 度剝削導致農民對國家的潛在不滿持續醞釀，因而公社體制最後也崩 潰解體。20 世紀 80 年代興起的農村村民自治制度乃應運而生，誠如學 者所言這「是國家試圖應對改革以來，在農村面臨的統治能力與合法 性雙重危機的一種努力」。76換言之，村民自治的目標在加強村民的民 主自治能力與國家在農村地區貫徹其政策的能力，使國家與社會權力 具有互強（mutual empowerment）的效果。這種制度設計可說是國家 試圖將「最低限度」的政治參與這種民主權利賦予農民，交換對農村
王雪峰，〈關注加重農民負擔的新動向〉，《農民日報》，2001 年 12 月 4 日，版 3。
王旭，〈鄉村中國的基層民主化模式〉，《當代中國研究》，1997 年第 1 期，頁 145-146。
資源的汲取與農民履行完成國家任務；同時讓農民以民主方式選擇及 監督國家在農村社會的代理人，杜絕「贏利型經紀」（entrepreneurial brokerage 或稱「掠奪型經紀」）的產生，減少治理農村的成本，從而 避免政權建設陷入「內捲化」（involution）的困境。77
當前中國大陸農村的村民自治制度設計不同於傳統的鄉村社會控 制方式，也不等同於全能主義體制下的動員型參與，其制度的設計功 能著重於重構國家與農民關係。以村民自治制度為表現形式的鄉村基 層民主，其目的為在國家與農民間鋪設一片緩衝地帶，避免兩者過度 對立。村民自治制度用制度化形式填補國家專制性權力從農村社會撤 退後的制度空間，以「四大民主」監督具雙重代理人屬性的幹部，儘 管無法消除幹部腐敗與尋租行為，卻在某種程度上有效遏制了腐敗的 惡化。村民自治既有助於國家權力對農村社會的擴張，同時也有助於 農民民主意識的培育，形成國家與社會間的互強與雙贏。
當村民自治的發展使得農民與基層社會的自我管理能力增強時，
過度動員的集權式鄉村體制之職能則可逐漸收縮，機構膨脹、冗員及 過重的農民負擔從而獲得某種程度的緩解。78然而若僅憑村民自治制度
「內捲化」這一概念主要是 Clifford Geertz 在研究印尼爪哇的水稻農業時 所引用，根據 Clifford Geertz 的定義，「內捲化」是指一種社會或文化模 式在某一發展階段達到一種確定的形式後，便停滯不前或無法轉化為另一種 高級模式的現象。至於杜贊奇對此概念的應用係指國家政權的擴張應建立在 提高效益的基礎上，否則便會「內捲化」，使得國家機構並非藉由提高舊有 或增加機構的效益，而是靠複製或擴大舊有的國家與社會關係，例如以贏利 型經紀體制來擴大其行政職能。其在財政方面的表現即是「國家財政每增加 一分，都伴隨著非正式機構收入的增加，而國家對這些機構缺乏控制力」。
請見杜贊奇，〈現代化的陷阱─1900-1942 年中國國家政權的擴張對華北鄉 村社會的影響〉，《戰略與管理》，1994 年第 4 期。
龍太江，〈國家政權建設與鄉村發展─對革命後中國鄉村社會現代化進程的 反思〉，《中國政治》，2002 年第 6 期，頁 88-92。
的設計要完成上述目標似有所不足，村民自治固然在民主選舉村級幹 部時可以選出一些「保護型經紀」（protective brokerage），在某種 程度上合法抗拒若干帶有「贏利型經紀」色彩的鄉鎮基層政權幹部的 非法盤剝，79但是誠如本文所言，目前中國大陸的縣鄉村政治體制仍是 一種「壓力型體制」，這將阻礙「保護型經紀」的產生。如果幹群矛 盾是國家政策所造成，即使實施村民自治也無法解決；但如果係出自 幹部因素，則以民主選舉方式便可解決之。80
農村的鄉與村二級組織間在強大的壓力型體制下，基層政權的行 政權力高於村民自治產生的自治權力，行政邏輯高於自治邏輯的結 果，束縛了基層民主發展。面對這樣的困境，不少學者提出解決之 道：有的認為應該改變鄉鎮政府主要領導的產生方式，由事實上的任 命制改變為「競爭性選舉制」，並由鄉鎮人大根據群眾公論對其政績 進行考核；81有的認為上述弊端的根本解決之道就是實現「鄉鎮自治式 民主」82、「鄉鎮長的競選、直選」，83徹底改變鄉鎮政權其權力源自
吳理財，〈二十世紀村政的興衰及村民自治與國家重建〉，《當代中國研 究》，2002 年第 2 期（總 77 期），頁 31-45。
國家政策包括計畫生育、糧食定購、農產品價格偏低、農用物資價格偏高等 等。吳貴民，〈村民自治是化解幹群矛盾的鎖匙，載於中國基層政權建設研 究會編，《實踐與思考─中國基層政權建設研究會 1991 年年會論文集》（北 京：中國社會出版社，1992 年），頁 182-183。
同註 40，頁 23。
「鄉鎮自治式民主」係指：「鄉鎮政權根據國家或地方有關法律由人民直接 授權組建而成，並受到人民的切實監督，同時鄉鎮政權在國家有關法律規定 的範圍內能獨立自主地行使本轄區各項事務的管理權，而不受上級政權機關 的任意干涉」。彭宗超，〈鄉鎮自治與鄉鎮長直選─中國鄉鎮政權運行中的 主要問題與根本對策分析〉，發表於《轉型期鄉村社會性質研究學術研討 會》（湖北省荊門市），2001 年 7 月。
吳理財，〈民主化與中國鄉村社會轉型〉，《天津社會科學》，1999 年第 4 期，頁 78。
上級機關所授予的方向，使鄉鎮政權的權力直接來自農民的授予，如 此鄉鎮幹部勢必要向授權者負責，這樣將能有效避免對農民的肆意盤 剝與非法強制、減少幹部貪腐行為。換言之，將直接選舉制度從村級 推進至鄉級（鄉鎮黨委書記與鄉鎮長），從根本上改變鄉鎮政權的權 力配置方式、權力合法性基礎，讓農民擁有更多參政渠道以制度化的 方式表達和維護其當得權益，將有助於緩和社會矛盾、降低基層幹群 關係的緊張程度。就此而論，鄉鎮長直選是否能夠有效解決當前中國 大陸鄉鎮政權運行對上不對下負責的問題，值得進一步探討與持續關 注。84
準此，中共政治體制之根本結構性困境已顯露無疑，政治改革無 法侷限在村級組織，而必須擴及鄉鎮、縣級甚至更高層級的政治體制 改革。更確切的說，國家與農民關係的重構不僅需要社會自主性的提 高，國家更需要進行全面且深化的政治體制與民主化改革，根本地調 整國家與社會關係。誠如 Samuel P. Huntington 所言：「在傳統社會 中，政治參與在村落這個層次上可能是相當普遍的，但超過這個層 次，政治參與便侷限於很小範圍內」，因而中國大陸在邁向政治現代 化的過程中，其最基本前提是整個社會的各種集團必須超越在村鎮以 上層次的參政。
（收件：2002 年 11 月 15 日，修正：2003 年 3 月 24 日，採用：2003 年 4 月 10 日）
關於中國大陸鄉鎮長選舉制度的變革與試點探討，請見陳淳斌，〈民主化？
正當化？中國大陸鄉鎮長直選實驗的模式及其意涵〉，《中國事務季刊》，
第 10 期，2002 年 10 月，頁 58-75；柳金財，〈中國大陸鄉鎮長選舉制度改 革之探討〉，《共黨問題研究》，第 23 卷第 4 期，2002 年 4 月，頁 19-35。