全觀型治理的理念，最主要在於反對目前各國政府所採取功能性劃分 的分部化原則，以及因此而產生的政府服務分裂性。從現代政府的結構環 境三個層面，亦即地域性、整合性、和公私部門合夥加以觀察，為了要達 成全觀型治理的境界，部會組織分部化的結構，似乎僅是現代政府結構環 境三個面向中的其中一項。然而，政府機關分部化的結構，不但存在中央 政府的層級，地方政府也不例外，甚至於中央政府在處理涉外事務的時
候，也必須採取功能分工的方式，運用既有的分部化組織來達成行政任 務。基於資訊科技所帶來「線上治理」的整合性功能，以及中央政府所扮 演的整合協調性角色，是未來全觀型治理的關鍵機制，本文將以中央政府 的分部化為例，說明整合型組織未來所可能發揮的效果。
Jean Blondel 的研究顯示，二十世紀的中央政府組織，特別是內閣部會 的結構呈現匯流的情況，也就是內閣制國家的內閣運作朝向「總統制」的 方向而發展，逐漸由集體領導轉變成為由首相所領導。另一方面，美國雖 然是總統制國家，但是內閣閣員所代表的部會卻逐漸成為獨立性較高的機 關，甚至於總統都沒有辦法干預內閣部會的運作（Blondel, 1982: 54）。中 央部會不論採合議制或首長制，如果追溯自羅馬時代以來，基本上都存在 五種主要的行政功能和部門，亦即外交、司法、財政、國防和戰爭、以及 內政（Chapman, 1959: 48-61）。Richard Rose 的研究則指出，從十九世紀中 期以來一直到一九八○年代初期，各國中央政府各部會數目平均大約是9.4 到19.2（Rose, 1984: 157）。不過，Blondel 的研究則指出，從一九四○年 代末期到一九七○年代中期，也就是第二次世界大戰結束之後，一直到新 公共管理風潮興起之前的這段時間，各國中央政府部會的平均數目從十二 個增加到將近十八個。Ferrel Heady 認為，中央政府各部會由於幾種因素的 關係，在數目上有所不同，但基本上部會組成相似的程度大於其差異性。
決定中央政府部會數目的因素包括，國家對於特定功能部會的偏好、政府 計畫範圍的分佈、國家人口的大小、意識形態的考慮、及地理的分佈（Heady, 2001: 80）。
Heady 認為中央政府部會的數目大約分布在十二個到三十個之間，因 為各國國情不同而不足為奇。但事實上根據筆者的研究指出，在過去二十 年間，經濟合作發展組織國家（OECD）的中央政府部會數目正在呈現匯 流的情況。一九八○年時經濟合作發展組織中原來為共產國家的中央政府 部會數目只有五、六個，但是到了二○○一年，數目則增加為十四個到十 六個。另一方面，原來在一九八○年時中央政府部會數目超過二十個的國 家，則都朝向減少部會數目的方向發展。研究結果顯示，雖然在二○○一 年經濟合作發展組織國家的中央政府部會數目有少到瑞士的七個，到最多 的紐西蘭二十六個，但絕大部分國家部會的數目都在十個到十九個（瑞
士、紐西蘭、希臘是例外），更有三分之一的國家（十個）中央部會的數 目是十四到十六個。如果不計較這些國家部會的名稱有所差異，而僅觀察 其主要的功能性分佈將會發現，每個國家幾乎都有核心的十三個部會，包 括以下主要功能：內政、外交、財政、經濟、國防、教育、司法、交通、
勞動、農業、文化、環境、和社會福利。除了勞動部在性質上比較和服務 的 對 象 有 相 關 以 外 ， 基 本 上 都 是 按 照 主 要 的 政 府 功 能 來 劃 分 部 會 組 織
（Peng, 2002b）。從過去二十年的趨勢來加以觀察，各國中央政府的部會 組織已經大幅度的精簡，並且集中在最主要的政府功能分工原則，其他因 為人口大小、各國個別地理與政治考慮、甚至意識形態的考慮，已經很少 能影響到內閣部會的組成。
基於經濟合作發展組織國家中央政府部會的組成，已經大致上採行功 能性的分工，而很少有其他按照流程、服務對象，或地理的部會分工型態，
明顯顯示希克斯所批評的政府功能性分工所造成的政府分裂性作為，其實 是一個各國演化之後共同普遍接受的事實。如果要朝全觀型治理的方向來 改革，則首先必須分析功能性分工的組織架構是否應徹底加以摧毀，還是 仍然保留做為主要的組織架構，再從而提出因應改善之道。
傳統的官僚性組織主要係採用功能性的分工，一旦依法完成分工，則 組織的運作重點都會強調組織的權責與需求，其他機關對本機關的需求則 在優先順序上，比較不會被考慮。同時，組織的權力運作集中在控制、指 揮、和服從。組織運作的準則依賴法律、行政命令、行政程序、和各種明 文規定。傳統的組織都是獨立運作，不太需要和外界加以協商、合作、和 協調。同時，組織的運作係依法行政，組織中的個人也服膺這個原則，因 此，長久以來形成以維持現狀為導向的傳統，避免可能的危險和錯誤。組 織的運作過程因為要使責任分明，因此行政流程的規範都是相當明確的。
行政組織的責任都集中在階層制的頂端，採用中央集權控制的方式。從形 式上而言，傳統行政組織的運作，採用功能性分工的標準模式，各部門有 其固定的預算來加以支持，並且各機關之間的預算受限於法規不能夠互相 支援。傳統的功能性分工組織，也就是行政學所通稱的分部化，在一個變 動比較少的國家環境或社會環境裏面，可以維持相對穩定的行政效率和可 預測性。但是在國際局勢變動不居和各種科技高速進步影響下，民間部門
的運作模式已經大幅改變，同時民間部門改變的速度已經遠超過傳統的行 政組織所能進行微調改進的幅度。更具體的說，功能性分工的行政組織，
在解決大部分的行政業務時，仍然具有規模經濟效益，但是在面對不斷改 變的外在社會，亦即民間部門所要求的快速回應、高效率、和高度參與的 訴求下，功能性分工的行政組織因之必須容納更多的組織變革空間。
一九八○年代以來的新公共管理運動，在要求政府高效率和高效能的 呼聲下，不但引導政府從事各種行政改革工作，更進一步促使行政組織在 各種運作規則上，採行不同的做法。一九九○年代以來，後官僚組織的呼 聲越來越強，從而形成行政組織在體制上的重大轉變。後官僚組織的特質 包括：以公民為中心、強調參與式的領導、強調集體行動、以改變為取向、
以結果為取向、組織結構向下授權、提供服務的機構多元化、盡力達成收 支平衡、採用競爭和私人經營機制、顧客自行治理（self-reliance）、確保 事情做好、自助式服務、分享權力的合夥關係、鎖定最大的危險、不斷學 習（Kernaghan et al., 2000: 3；Barzelay and Armajani, 1990: 307-308；Wolfson, 1995）。
首先，從時間的推演來加觀察，這些後官僚組織的特質並不是在政府 機構中同時、全面性的加以引用，而是漸進的進行改革。例如英國從一九 八八年開始，以漸進的方式推動續階計畫，設立各種提供服務、研究的政 署機構（agency）（彭錦鵬，2000）。同時這些後官僚組織的轉變，基本 上也是在傳統的功能性分工之下進行逐步的改變和調整，縱然英國的文官 體系經過政署機構的組織重整，導致 80% 的英國文官都隸屬於政署機 構，但是傳統的部會分工結構，和政策的規劃與監督體系並沒有太大的改 變。
其次，以中央政府的核心組織結構而言，功能性分工的部會結構不論 就短期或長期發展趨勢而言，都仍然會持續存在。同時根據上文所分析 的，這些功能性區分的政府部會在過去二十餘年中，出現越來越強烈的普 遍一致設置的形態，部會的數目也有趨向統一的趨勢。由於這種趨勢是在 新公共管理運動發生的同時所呈現出來，這似乎顯示，精簡形態的功能性 分工是必要的，而且符合資訊科技時代政府運作的基本合理架構。因此，
在推動全觀型治理的政府組織架構時，功能性分工的部會組織並不至於遭
受大幅的解組，以形成全新的組織型態。為了達到整合性的政府運作狀 態，功能性分工的部會組織結構，需要的只是加入統合的機制，使整合的 能力能夠在實際運作中實現。
在既有的功能性部會分工基礎上進行政府運作的整合，策略上有兩個 方向，第一個是水平的整合，亦即增加協調的組織機制，第二個是組織運 作價值的整合，從組織和成員的運作價值進行整合。水平的組織整合除了 增加組織理論中的矩陣組織運作，最重要的是增加組織運作的整合性機 制。整合性的組織機制包括企劃部門和財政預算的統籌整合。財政預算的 統籌整合，包括年度預算的機關部門分配以及多年期的財政預算制度（例 如我國多年期的特別預算）。預算的機關部門整合是一個高度政治性的問 題，立法機構必須先確定預算總額，並允許行政部門擁有某種比例的跨機 關調撥的權限。這一個預算整合的前提，需要先行確立法制。在此制度下，
如果預算總額已經確定，財政主計部門可以透過比較客觀科學的機制，以 衡量各機關的基礎預算需求（例如用人費用、基本維持費用、基本投資需 求），從而再透過資訊科技的協助，在預算年度中，隨時進行各機關單位
如果預算總額已經確定，財政主計部門可以透過比較客觀科學的機制，以 衡量各機關的基礎預算需求（例如用人費用、基本維持費用、基本投資需 求），從而再透過資訊科技的協助，在預算年度中，隨時進行各機關單位