中國大陸自 1979 年改革開放以來，如何解決廣大農村的貧困問題，已成為 中國政府三十餘年來亟需努力的目標；而從第二章扶貧政策的背景回顧中亦可發 現，中國政府針對農民貧困問題所實施的若干扶貧政策，在不同階段、不同程度 上也確實解決了中國農民的基本溫飽問題，甚至更進一步提高農民的經濟條件與 生活水準。相較於中央政府大方向的扶貧，位於西南邊陲且少數民族眾多的雲南 省，在地理環境與人文因素複雜的情況下，該省的扶貧政策究竟如何發展？且在 中央政府的政策指導下，又是如何走出自己的扶貧特色？本章將針對雲南省扶貧 政策的實施與成效作一回顧，並藉由筆者親赴雲南省兩個農村的實地訪查，輔以 若干經濟指標的檢測，以了解該省扶貧政策在農村實行的成效，與其在發展過程 所引發的相關問題；之後，再將以本章所歸納的結果與標的農村的經濟發展指標 分析作為前提，進一步分析扶貧政策之實施對農村基層民主運作的影響性。
第一節 雲南省扶貧政策的沿革與內容
中國自開始進行農村扶貧以來，因人為及自然條件的限制，農村貧困人口的 分布已有逐漸往中西部內陸省份的地理性趨勢；而在中西部所有的省份當中，又 以雲南省的農村貧困人口人數最多，佔全國農村貧困人口的近一成。從 1989 年 開始調查以來，雲南省農村貧困人口佔農村人口比例的 19%(蔡葵，2007：1、21)，
降至 2003 年的 13%(2004 中國農村貧困監測報告，2004：25)，即便其貧困人口 的比例隨著扶貧政策的實施及經濟發展而有所下降，然而仍有一個事實不可忽 視，雲南省的貧困農村人口比例一直以來都穩居全國各省最高位。除了貧困人口 比例大外，雲南省農村的貧困狀況也影響著該省的農民素質，依據學者於 2005 年的調查，在全國 31 個省、直轄市中，雲南省農民的身體狀況排名第 29 名、教
育素質排名第 28 名、科技素養排名第 30 名、人均收入排名第 27 名(陳迅，2009：
152~153)，多偏倒數的名次更顯示雲南省農村的發展困境。為扶持省內廣大的貧 困人口脫離貧困，從早期的農村政策、到近十年來的配合中央的西部大開發政 策，雲南省多以「扶貧」作為農村政策的主軸，以期降低貧困農民的數目及比例。
因此，本節將探討雲南省扶貧政策的發展、實施成效、及與中央扶貧政策之比較。
一、 1986~1995 初步扶貧
自 1986 年中國國務院在《第七個五年規劃》，開始將貧困農村地區的經濟與 社會發展作為主要經濟戰略之一，並成立了「國務院貧困地區經濟開發領導小 組」，以專職的政府部門統籌全國的扶貧事宜後，同年度雲南省亦隨著中央的政 策腳步，開始對省內廣大的農村貧困人口展開扶貧工作。在當時，雲南省內仍有 1200 萬其人均年收入只有 156 元人民幣的貧困人口，尚在吃飽穿暖與否的基本 生活條件中掙扎，因此在此段期間，雲南省配合中央，對省內的貧困農村，特別 是那些被選定為國定貧困縣的地區，共投入約 60 億的資金以落實提高糧食產量
56、基礎設施建設57、勞動力培訓58及國際援助59這四大項主要政策(趙俊臣，1997：
473~475)。經過近十年的努力，雲南省基本解決溫飽問題的農村貧困人口從 1200 萬減至 700 萬左右，而貧困縣的農民收入也從 1986 年的 156 元提高到 1995 年的 459 元人民幣，年人均口糧也從 247 公斤增加到 306 公斤、多數的農村通水通電、
省內的生態環境亦有所改善(李國華，1997：489~491)，上述數據皆顯示該時期
56 在提高糧食產量方面，除了實施配合當地環境條件選擇合適的糧食作物耕種外，更要求增高 經濟作物的產值比例，使得農民得以在溫飽同時，可藉由販賣經濟作物增加額外收入。
57 此政策主要以從交通、水利、能源等三方面著手，除藉由修築道路、修建蓄水措施保障農民 的基本生活條件外，也藉由沼氣等再生能源的推廣，減少因能源需求而對自然環境的破壞。
58 勞動力培訓的方向有二：一是開辦農業技術班，協助農民增進種植技術增加產量。二是對貧 困地區派選了大批的科技副縣長、副鄉鎮長等幹部，讓這些官員以其技術專長協助規劃貧困地區 的人力培訓、輸出及經濟轉型。
59 從 1988~1995 年間，雲南省共接受 12654.5 萬美元的外資款項進行扶貧。其款項的主要來源為 世界銀行、國際農業發展基金貸款、日本政府貸款、世界糧食計畫署、聯合國糧農組織、美國福 特基金會等。本數據參考 李國華，1997；491。
雲南省扶貧政策的實施成效。
族自治州、怒江僳僳族自治州及麗江所轄的貧困縣)、滇東北區(含昭通、曲靖、
東川市及昆明祿勸縣共 15 縣)、滇東南區(含文山州及紅河州共 15 個貧困縣)、
滇西南區(含臨滄、思茅兩地區共 14 個貧困縣)、滇西區(含保山、大理、楚雄州 等 21 個貧困縣)共五個區域，依照其環境地貌、自然資源的不同，規劃不同的脫 貧及經濟發展策略。其中，滇西北區因其高海拔山區地形，因此經濟發展上以水 電產業、林業及旅遊為主；滇東北區因森林覆蓋率低、水土流失嚴重，然而礦產 豐富，因此在協助農民的發展策略上則以水土保持、勞務輸出為主；滇東南區由 於與越南接壤，靠近廣西出海口，再加上礦產豐富，因此在農村發展的策略上，
強調邊境貿易、植林及礦業開發；滇西南區位處瀾滄江流域，氣候濕熱，因此本 區則以水電開發、種植熱帶農產品為主要的經濟發展策略；滇西區由於勞動力素 質較高，且交通條件較其他地區發達，因此本區除傳統經濟作物如菸草、茶葉等 種植外，亦規劃利用邊境優勢設立加工出口區及勞務輸出，以減緩本區過多的農 村剩餘勞動力。
經過《雲南省七七扶貧攻堅計劃(1994~2000 年)》七年實施政策的努力後，
按照 1990 年所訂定的貧困標準，全省農村的絕對貧困人口由 1993 年的 783 萬減 少至 2000 年底的 160 萬，貧困發生率由 23.8%降至 4.7%，貧困農村的人均收入 由 491 年提升到 1100 元左右64。然而貧困線的擬定隨年增加變動，若按照中央 2000 年所訂定的農村貧困標準(農民人年均收入在 625 元以下)，則 2000 年省內 仍尚有 405 萬的絕對貧困人口，且亦有 600 萬的相對貧困人口，因此這七年來，
實質脫離絕對貧困的農民共約 380 萬人左右。即便七七扶貧攻堅計劃順利協助眾 多的農民脫離貧困，但省內近 1000 萬剛解決溫飽、或尚未解決溫飽問題的農民，
也就成為下一階段雲南省農村扶貧的重要目標。
64 此數據乃參考雲南省扶貧辦於 2000 年出台的《雲南省農村扶貧開發綱要(2000~2010)》所得。
三、 2000 年後雲南省扶貧政策的發展
雲南省在《七七扶貧攻堅計劃(1994~2000 年)》告一段落後，隨著國務院《中 國農村扶貧開發綱要(2001~2010)》的政策出台，遂也相對應提出了《雲南省農 村扶貧開發綱要(2001~2010 年)》，作為 2000 年後雲南省主要的農村扶貧方向。
由於省內直至 2000 年為止，仍有 405 萬的絕對貧困人口及 600 萬的相對貧困人 口，如何減少貧困的人口數和改善其生活條件，遂成為此時期的主要目標。為對 應中央扶貧綱要直接以全國 14.8 萬個村為直接扶持對象，雲南省在《雲南省農 村扶貧開發綱要(2001~2010 年)》中亦直接選擇省內 4000 個重點扶持貧困村，
希冀透過由省的直接扶助，加強對貧困農村的扶助力道。在 2000 年後省內綱要 的實行期間，雲南省基本的扶貧政策可大致歸納如下：
(一)持續推動基礎建設
此政策除了持續推動以往的農村基礎建設外，更強調要抓住西部大開發為發 展契機，繼續實施「改土、治水、辦電、通路、綠色工程」等五大工程。此外，
雲南省政府更於 2005 年實施了 10 項所謂的「民心工程」，以整村推進的規劃模 式，實施改造茅草屋至磚屋或水泥屋、建造沼氣池65、解決飲水問題、農村中小 學危樓改造66、建造衛生院、建造客運站等各項工程，用以改善省內貧困農村的 基本生活條件。
65 沼氣池乃指在住家下方或是旁邊建造密閉的窪池，農民可將廚餘、排泄物等投入密閉的池中，
待其發酵產生甲浣，即可供應農民燒飯、煮水、或是其他的燃燒用途。由於甲浣在燃燒過程中並 不會產生二氧化碳等汙染性氣體，因此被視為乾淨能源而在農村廣為推廣。
66 在教育方面，除了硬體的改善之外，2007 年雲南省亦實施了「兩免一補」的政策，全省農村 義務教育階段的中小學學生免除學雜費、貧困學生免除教科書費、貧困家庭的寄宿學生享有生活 補貼。
(二)安居工程
雲南省的貧困人口多分布於山區及少數民族地區，其傳統的居住環境條件落 後，有很大一部分的貧困農民居住在破爛的茅草屋中。為改善貧困農民的居住條 件，雲南省省委及省政府遂於 2003 年提出了所謂的「安居工程」，投入 10.8 億 元人民幣的資金，將 30 萬戶絕對貧困的農戶其所居住的茅草屋，改造成磚瓦房 及水泥房，藉以改善貧困農民的居住條件。2005 年後，安居工程被納入 10 項「民 心工程」之一。
(三)產業扶貧
近年來，雲南省貧困地區的收入雖有所增長，但其增長主要依靠一級產業，
及農作的販賣收入為主，以 1999 年為例，農民家庭的農業營收仍佔總收入的 85%(聶華林、張濤、馬草原，2007：210)。然而因農業收入易受自然災害、市場 因素等影響，呈現巨幅的價格波動而使農民深受其害，再加上貧困地區農民因條 件限制接受訊息的速度較為緩慢落後，因此貧困農民若僅單靠一級產業的收入，
往往無法順利脫貧致富。鑑此，雲南省希冀透過招商及小額信貸等方式，以資金 協助的方式幫助農民進行產業結構的調整，藉此將單純的販賣農作轉型為農產品
往往無法順利脫貧致富。鑑此，雲南省希冀透過招商及小額信貸等方式，以資金 協助的方式幫助農民進行產業結構的調整，藉此將單純的販賣農作轉型為農產品