民國 87 年 11 月更新條例通過以來，民間都市更新土地合併行為缺乏 效率，政府存在行政失靈現象3-26，除造成制度與實務交叉領導與修正之弔 詭外，更影響前節所述－地主與實施者雙方共同關注之委託實施課題難以 達成明確且具體的共識，造成高昂的交易成本及存在代理問題，延宕更新 推動時程與保障雙方權利義務契約關係的建立。本節茲就法制規範與執行 實務存在難以整合，且影響雙方委託實施過程的推動障礙課題及存在的各 項交易成本進行分析探討，以為建構「整合代理機制」與建議政府因應配 套措施的參考。
壹、影響都市更新事業推動障礙課題
本研究茲就（1）更新地區（單元）申請劃定（2）建築容積規模與法規 適用基準、（3）同意比例門檻計算方式、（4）不願參與「權利變換」分配 者排除方式、（5）權利變換估價、（6）政府強制接管機制、（7）行政審查 與審議制度等七個課題，探討現行法制規範內容與執行實務存在難以整合 的現象，以及衍生高昂交易成本與代理問題的因素（如環境不確定性、道 德風險、風險態度、逆向選擇、資訊不對稱等），造成都市更新推動困境。
一、更新地區（單元）申請劃定存在委託實施環境變數
劃定更新地區及申請未經劃定應實施更新地區之自行劃定更新單元 權責機關為地方政府，而都市更新單元係都市更新事業實施的最基本單 位，亦為適用更新法規的基本前提，惟（1）更新地區大多集中在早期發 展地區與市中心區，若不能配合公共設施之改善，或同步配合都市計畫 變更、更新計畫制定，則這些居住環境品質原屬不佳的劃定區位，是否 能引起私部門之參與意願？（2）地方政府如缺乏充足而專業的人力及時 間，針對都市發展情形、居民意願及社經人文條件，作全面性之調查評 估工作，則影響更新地區劃定公告，更新獎助措施無法適用，阻礙更新 事業發起推動？
民間申請自行劃定更新單元的更新模式，涉及政府對劃定基準規範 制定是否符合實際需求或要求過度？是否同意劃定單元核准辦理？核准
3-26 行政失靈是行政機構的內部性使得行政運作無法達到柏拉圖最適狀態，此內部性為社 會決策過程中考慮了私人或機構的成本或利益。土地市場失序，市場失靈提供政府干預的 理由，但政府干預也會因資訊缺乏、不當誘因、獨占扭曲和內部性而失靈，花費可能更為 昂貴，矯正市場失靈的結果有時候並不會提昇經濟效率。影響政府行政失靈的五個原因：
（1）行政機構的內部性問題、（2）忽略政策執行成本和交易成本、（3）資訊不完全與資 訊成本、（4）集體行動與俱樂部財貨、（5）獨占地租（參閱邊泰明，2003：46-57）。
時程需要多久時間3-27？導致環境不確定與複雜性、資訊不對稱性、資訊 不足及開發機會認定等相關變數，衍生民間（特別是實施者）開發型態 與區位選定產生排擠效果（機會成本考量會選擇投資一般開發個案）、
前期作業費用籌措困難、投資無法回收風險、權益分配難以估算確認，
導致地主內部意見分歧，整合推動費力耗時，難以建立委託實施推動共 識，遑論重建內容的實質提案與協議。
二、建築容積規模與法規適用基準潛在道德風險與推動環境不確定性 更新單元建築容積量體與設計互為因果關係，建築容積規模可含括 相關法令統合檢討，惟（1）依更新條例第 44 條第 1 項第 5 款規定，應 考量地區環境狀況、更新單元規劃設計及處理占有他人土地之舊違章建 築戶之需要等因素，並應考量對地區環境之衝擊檢討容積規模（以台北 縣市為例，都市更新事業建築容積獎勵項目，如表 3-2-1、建築容積獎勵 項目評定基準，如表 3-2-2）、（2）須經都市更新審議委員會完成「更 新事業計畫」審議通過後方能確定、（3）建築容積規模核定，申請建造 執照之建築設計圖說，依「更新事業計畫」送件日為建築法規適用基準 日3-28。
表 3-2-1 台北市、縣都市更新事業建築容積獎勵項目彙整表
區域 臺北市 臺北縣
都市更新條例第 44 條、都市更新建築容積獎勵辦法第 4 條及第 8 條 臺北市都市更新自治條例第 19 條
民國 94 年 7 月 28 日臺北市政府(94) 府法三字第 09415551400 號令修正公 法令 布
依據 臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容 積評定標準（民國 94 年 9 月 1 日臺北 市政府(94)府法三字第 09420601700 號令）
臺北縣都市更新地區建築容積獎勵 核算基準（民國 93 年 11 月 24 日北 府城更字第 0930775111 號函修正）
F 獎勵後總容積 F= F0 + 獎勵容積（△F1+△F2+△F3+△F4+△F5+△F6）
上限依都市更新建築容積獎勵辦法第 4 條規定 F0 法定容積
△F1 更新條例第 44 條第 1 項第 1 款規定
△F2 更新條例第 44 條第 1 項第 2 款規定
3-27 都市更新研究發展基金會丁致成指出：「目前在台北市府申請劃定的都更案上百件，而 等待劃定必須歷經短則一年，長則三年的時間，就算地主都協議好，送出申請後還要再等 上二到四、五年不等的審查申請時間」96 年 4 月 6 日工商時報 A2 版房地產/都市更新篇。
3-28 參閱內政部 94 年 12 月 15 日內授營都字第 0930088124 號函。
區域 臺北市 臺北縣
縣市別 臺北市 臺北縣
縣市別 臺北市 臺北縣
以欺瞞或保留行為來推動都市更新案；而地主對全案資訊與開發價值掌 握遠不及實施者，且在分配內容不明確及潛在的道德風險情況下，地主 相對存有怕吃虧受騙、觀望與投機心理，致使雙方的決策理性，受限在 資訊不對稱、不完全現象下，容易造成協商爭議與難以決策情形，影響 都市更新共識內容建立與都市更新推動環境的穩定性。
三、同意比例門檻計算方式影響「委託實施契約」屆期失效的實施風險 更新單元無論是更新事業概要或更新事業計畫申請報核，皆須同時 計算土地及合法建築物所有權人之人數及其所有面積等四項同意比例，
方可進行各階段法定更新程序，而實施者基於投資風險保障考量，於推 動期間即陸續整合個別地主辦理「委託實施契約」簽定，而地主可能要 求實施者於一定期限內須完成都市更新同意門檻整合，逾期契約無條件 失效。然地權關係複雜與地貌現況不一的更新單元內或有（1）原屬區位 不佳的裡地、私有零星畸零地、（2）土地、合法建物的人數或面積有不 平衡組合（如土地面積大地主人數少而合法建物面積少人數多）構成「區 位獨特、唯一」的獨占3-29和多數之小地主產權分散比例增加現象，形成 佔有絕對或相對關鍵同意計算比例，使得各項同意指標數值難以同時跨 過法定門檻，導致部分地主基於投機與自利心態，「以小吃大，以少吃多」
藉機需索超額分配條件的拿翹行為，影響委託實施雙方整體契約的公平 性與已簽署契約可能期滿失效的實施風險。
四、不願參與「權利變換」分配者排除方式影響委託實施的履約風險 權利變換計畫核定實施，經實施者公告、通知、限期拆遷，而逾期 不拆除或遷移者，實施者可依內政部發布之「直轄市縣市政府受理都市 更新權利變換實施者申請代為拆除或遷移土地改良物執行應注意事項」
3-30向地方主管機關申請代為拆除或遷移土地改良物。惟注意事項略謂：
「訂定日期通知所有權人、管理人、使用人自行拆遷，其並會同實施者 勸導，逾期仍未拆遷者，配合代為拆遷會同相關事業機構停止水、電及 瓦斯供應。」上述注意事項皆未明訂作業時程，如（1）訂定日期的拆遷 期限為多久？（2）通知是否僅以一次為限？（3）逾期後何時即可停止
3-29 獨占造成市場失靈部分是政府介入市場的原因，土地開發市場中政府管制行為反而造 成獨占情形更為明顯。規模大之基地開發其立論基礎是期望能夠創造較好的環境品質，惟 法令上對於大規模基地開發的規定形同是將開發區內所有的地主視為一個地主來處理，並 由原來獨自開發的行為規範成合建的方式，獨占的力量相形增加導致獨占地租，無異是給 了地主獨占的機會並影響土地供給市場（參閱邊泰明，2003：55）。
3-30 參閱民國 95 年 10 月 19 日內政部台內營字第 0950805988 號令。
水、電及瓦斯供應？倘若政府不能落實公權力，代為拆除或遷移合法土 地改良物的執行，則委託實施契約實體仍不能進入實體動工階段，增加 不明確時程之協商勸導困擾與增加部分地主的自利與投機。
五、權利變換估價欠缺公信力形成權利分配爭議
都市更新權利價值評定程序，係由實施者委託三家不動產鑑定機 構，以都市更新事業計畫核定發布之日為評價基準日進行評估，三家鑑 價結果產生差距在 20%以上時，應由估價師公會仲裁之，否則由實施者擇 定一家鑑價結果，作為權利變換之依據。權利變換的價值評定，包含權 利價值與一般市場價值的差異，以及個別地主的價值認定問題，由於（1）
共同負擔費用係由實施者予以提列，實施者具有高估開發成本及低估更 新後房價的可能性，將會影響各地主實際可分配的權利價值、（2）更新 前的權利價值，相對於實施者較無影響，但對各地主可分配更新後的價 值比例產生影響。申言之，「鑑價機構的選定」、「估價條件的確定」及「鑑 價結果的決定」等關鍵三要項，對於各權利人可分配的價值影響甚巨。
在現行估價制度的公信力與適用於都市更新事業的估價準則尚未完全建
在現行估價制度的公信力與適用於都市更新事業的估價準則尚未完全建