5. Dans le classement le plus récent établi par le PNUD relatif aux indicateurs du développement humain, les Pays-Bas occupent la dixième place4. Cela signifie que les Pays-Bas obtiennent des très bons résultats dans des domaines tels que la santé publique (l’espérance de vie), la connaissance (alphabétisation et éducation) et le niveau de vie (PNB, parité de pouvoir d’achat et prospérité globale). Les Pays-Bas sont également un pays où il est agréable de vivre parce qu’on y respecte les droits fondamentaux, solidement ancrés dans le système juridique national. La démocratie, la liberté de religion et d’association, la liberté d’expression, et l’égalité de tous les citoyens quels que soient leurs convictions politiques ou religieuses, la couleur de leur peau, leur sexe ou leur orientation sexuelle sont consacrées en tant que droits et obligations intangibles.
6. Du fait d’un certain nombre d’évolutions sociales, ces droits et obligations (ou normes et valeurs) sont devenus, ces dernières années, un sujet de conversation de plus en plus populaire aux Pays-Bas. Un sentiment de mécontentement à l’égard des comportements antisociaux et de
délitement, réel ou imaginaire, des mœurs est omniprésent dans la société néerlandaise.
Les phénomènes d’individualisation, de laïcisation, d’égalité des sexes et de développement personnel ont conduit à une plus grande affirmation de l’individu. Nous sommes fiers des progrès que notre société a réalisés, et nous considérons la liberté individuelle comme un bien important.
Cependant, dans certains cas, l’importance accordée à la liberté individuelle et à la réalisation de soi semble conduire à l’égoïsme et au refus de reconnaître la liberté de l’autre.
7. Le débat sur les valeurs et les normes a également acquis une nouvelle dimension en raison de la plus grande diversité de la société néerlandaise, due en partie à l’entrée d’importants groupes d’immigrants. Un peu moins de 20 % des résidents des Pays-Bas ne sont pas d’origine
néerlandaise5. En l’espace de quelques décennies, les Pays-Bas, société monoethnique, sont devenus une société multiethnique, ce qui a suscité un débat sur les valeurs et les normes qui doivent être partagées. En tout état de cause, il faut compter au nombre de celles-ci les valeurs fondamentales de la démocratie néerlandaise et de l’état de droit. Leur importance s’accroît à mesure que la société se diversifie.
8. Le Gouvernement néerlandais considère que la diversité, qui peut être définie comme la coexistence pacifique de différentes valeurs, est l’un des signes distinctifs de notre démocratie, enracinée dans l’état de droit et une tradition séculaire de tolérance. C’est la société dans son ensemble qui bénéficie de la liberté dont jouissent les individus de cultiver et de diffuser leurs propres valeurs. Cependant, il faut parfois imposer des limites à la liberté individuelle lorsque celle-ci porte atteinte de manière disproportionnée au bien-être ou à la liberté de choix des autres citoyens. De tels conflits de valeur sont inévitables, mais dans une démocratie fondée sur l’état de droit ils peuvent être résolus pacifiquement.
9. La diversité ne signifie pas que les valeurs communes sont sans importance. Au contraire, une société ne peut fonctionner que si elle repose sur des valeurs communes qui sont également
acceptées par tous ses membres. Plus concrètement, les valeurs en question découlent des droits de l’homme fondamentaux, tels que l’égalité devant la loi et l’interdiction de tout traitement inhumain.
Ces valeurs communes, qui définissent un certain nombre d’orientations fondamentales, ne
sauraient être contestées. Cela ne revient pas à dire que chacun doit avoir les mêmes opinions en ce qui concerne l’organisation de la société et la conduite de sa propre vie. La grande variété de convictions religieuses, philosophiques et politiques qui coexistent aux Pays-Bas depuis des siècles est là pour montrer que la pensée unique n’est aucunement la norme.
10. Une société qui ne dispose pas de valeurs communes n’a pas de normes pour interpréter les actes de l’autre, et les tensions concernant les choix les plus élémentaires, intéressant l’individu comme la société dans son ensemble, deviendront rapidement insurmontables. Ces dernières années, le débat sur les valeurs communes et la tolérance a été éclipsé par une individualisation accrue et une certaine évolution démographique. Cette évolution a incité le Gouvernement néerlandais à entreprendre des actions dans les domaines de l’intégration, de la politique de la jeunesse, de l’éducation, de la santé et de la sécurité publiques, afin de sensibiliser la population aux valeurs communes et d’empêcher l’érosion de ces valeurs.
2.2 Les droits fondamentaux et la Constitution
11. Les droits fondamentaux sont fermement enracinés dans le système juridique néerlandais.
Le chapitre premier de la Constitution néerlandaise contient 23 articles qui traitent de la protection et du respect des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels fondamentaux. D’autres dispositions de la Constitution pourraient être qualifiées de droits fondamentaux (par exemple art. 144, qui interdit la peine de mort). Une autre source de droits fondamentaux est le droit primaire et le droit dérivé de l’Union européenne ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne de justice.
Du fait de leur caractère supranational, ceux-ci sont automatiquement intégrés dans le système juridique néerlandais. Une troisième source est constituée par les Conventions de l’ONU relatives aux droits de l’homme auxquelles les Pays-Bas sont parties, ainsi que, par exemple, la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du Conseil de l’Europe.
12. La diversité sociale est considérée comme un bien précieux aux Pays-Bas, bien qu’elle puisse également être source de tension entre individus et groupes. Cette tension se manifeste souvent comme un conflit (parfois indirect) de droits fondamentaux, en particulier de la liberté d’expression, de la liberté de religion, du principe de non-discrimination et de la liberté d’éducation.
Aux Pays-Bas, il est possible de débattre de ces questions, et ces droits fondamentaux font régulièrement l’objet d’intenses débats.
13. Selon le Gouvernement néerlandais, le lien existant entre les différents droits fondamentaux crée un espace suffisant pour traiter ces différents types de conflit. Dans cet esprit, il a rédigé un mémorandum de politique générale intitulé «Droits fondamentaux dans une société pluraliste», dans lequel sont examinées de manière approfondie les relations entre la liberté d’expression, la liberté de religion et l’interdiction de la discrimination. Ce document aborde également le principe de la séparation de l’église et de l’État ainsi que des questions telles que les déclarations insultantes ou agressives, les crimes d’honneur et le port de vêtements qui expriment certaines convictions religieuses ou idéologiques.
14. Le document a été globalement bien reçu par le Parlement néerlandais, où il a donné lieu à un débat de deux jours sur les droits fondamentaux et à un texte (qui a été finalement adopté) visant à établir, avec les parties prenantes intéressées, un plan d’action destiné à promouvoir la connaissance des droits fondamentaux. Ce plan d’action a suscité deux initiatives spécifiques, à savoir le site Web www.zestienmiljoenrechters.nl (c’est-à-dire 16 millions de juges) et un congrès sur l’éducation en faveur des droits de l’homme (voir ci-dessous le paragraphe 4.3.2).
15. Le projet néerlandais «Les droits fondamentaux dans une société pluraliste» et le
mémorandum du même nom ont également eu une incidence au niveau européen. Cela n’est guère surprenant dans la mesure où toutes les démocraties occidentales sont aux prises avec des questions similaires. Ces dernières années, un certain nombre d’incidents, survenus tant aux Pays-Bas qu’à l’étranger, ont donné lieu à de multiples controverses sur les limites à la tolérance et à la liberté d’expression. C’est en partie pour cette raison que le Conseil de l’Europe a retenu le projet
néerlandais, et qu’un groupe d’experts sur les droits de l’homme conduit par des Hollandais a rédigé deux manuels, l’un sur le «discours de la haine», et l’autre sur «le port de symboles religieux dans les lieux publics». Le groupe organise actuellement un congrès international qui devrait se tenir les 12 et 13 novembre 2008.
16. Le Gouvernement considère également qu’une attention accrue devrait être accordée à la tolérance, au débat et à l’examen des décisions de justice ayant trait aux droits fondamentaux; à cette fin, il élabore actuellement un vaste plan d’action visant à promouvoir la connaissance et la compréhension de ces droits. L’un des objectifs de ce plan est de rendre la Constitution plus accessible au grand public lors de la prochaine série d’amendements.
2.3 Effet direct du droit international, des traités internationaux et des résolutions d’organismes internationaux dans l’ordre juridique interne
17. Le Gouvernement néerlandais a été critiqué parce que certaines dispositions du droit
international, de traités et de résolutions d’organismes internationaux n’ont pas d’effet direct dans l’ordre juridique interne. Ces critiques émanent de sources tant nationales qu’internationales, telles que des organisations de la société civile néerlandaises ou des organes conventionnels de l’ONU.
On peut citer à titre d’exemples récents de ce phénomène des affaires dans lesquelles les parties concernées ont invoqué sans succès des dispositions de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ou du Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels.
18. Il convient de faire une distinction entre l’effet direct de dispositions du droit international et le caractère contraignant des dispositions de traités internationaux. Ce dernier est indubitable.
Toutefois, les Pays-Bas ont un système juridique dit moniste qualifié. Dans un système moniste, les tribunaux doivent, en principe, appliquer non seulement la législation nationale, mais également les dispositions des traités et les résolutions d’organismes internationaux, ces deux dernières catégories de dispositions prévalant si la législation interne est incompatible avec elles. Le système néerlandais est dit moniste «qualifié» en ce que les dispositions des traités et les résolutions d’organismes internationaux ne peuvent s’appliquer que si a) elles sont contraignantes à l’égard de tous, et b) elles ont été publiées.
19. C’est parce que les juridictions néerlandaises peuvent appliquer les dispositions des traités et les résolutions d’organismes internationaux sans qu’il soit nécessaire d’adopter des textes
d’application, qu’elles sont également compétentes pour déterminer si de telles dispositions ou décisions sont contraignantes à l’égard de tous. L’expérience montre que plus des dispositions ou des résolutions sont formulées en termes généraux et plus elles nécessitent de mesures de la part de
l’État, moins les tribunaux sont susceptibles de décider qu’elles ont un effet direct. Les dispositions de cette nature donnent à l’État davantage de latitude pour procéder à des choix de politique
générale variés.
20. Les Pays-Bas sont parties aux principaux instruments relatifs aux droits de l’homme adoptés dans le cadre de l’ONU, en particulier les suivants: la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, le Pacte international relatif aux droits civils et
politiques (et son Protocole facultatif), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (et son Protocole facultatif), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, et la Convention relative aux droits de l’enfant (et son Protocole facultatif concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants)6.
21. Les Pays-Bas sont régulièrement critiqués parce qu’ils n’ont pas encore signé ou ratifié un certain nombre de traités (ou de protocoles). Dans l’engagement qu’ils ont formulé pour être réélus au Conseil des droits de l’homme, les Pays-Bas ont indiqué qu’ils allaient ratifier le Protocole facultatif à la Convention contre la torture et les autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ainsi que le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant,
concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés. Dans un cas comme dans l’autre, le processus de ratification est en cours. Il en va de même pour la Convention relative aux droits des personnes handicapées7. Les Pays-Bas n’ont pas encore signé la récente Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, mais ils prévoient de le faire.
22. Les négociations portant sur le Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne sont pas encore achevées. Les Pays-Bas ont adopté une position constructive à cette occasion. Ils n’ont pas encore signé la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille car ils sont opposés, par principe, à ce que des étrangers ne résidant pas légalement dans le pays puissent bénéficier de droits découlant de cette convention.
23. Les Pays-Bas sont également partie à un grand nombre d’instruments relatifs aux droits de l’homme élaborés dans le cadre du Conseil de l’Europe. Ils sont aussi associés aux politiques interne et externe de l’Union européenne relatives aux droits de l’homme. En tant que membre de l’OSCE, ils sont politiquement liés par les accords élaborés dans le cadre de cette organisation sur des principes tels que la liberté de religion et l’obligation de lutter contre la discrimination.
2.4 Le rôle des droits de l’homme dans la législation nationale
24. Des ONG néerlandaises comme des organes conventionnels de l’ONU ont critiqué le fait que la législation nouvelle adoptée aux Pays-Bas ne donne pas lieu à une étude d’impact concernant spécifiquement les droits de l’homme. L’absence d’une telle étude ne signifie cependant pas que les droits de l’homme ne sont pas pris en compte dans le processus législatif. Lorsqu’un projet de loi est élaboré, sa compatibilité avec les normes consacrées dans les instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme est toujours examinée. Cette évaluation se produit non pas une seule fois, mais à plusieurs reprises au cours du processus législatif.
25. Les rédacteurs des lois nouvelles sont guidés par un ensemble d’«instructions législatives»
(Aanwijzingen voor de Regelgeving), qui énoncent les normes de qualité auxquelles doit répondre toute nouvelle législation. Dans chaque cas, un contrôle doit être effectué pour déterminer s’il existe des normes supérieures qui entravent la capacité du législateur à rédiger de nouvelles lois. De toute évidence, ces normes supérieures comprennent également celles énoncées dans les instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme. Les instructions prévoient également que le mémoire explicatif annexé aux lois nouvelles doit s’attacher aussi à la relation avec d’autres textes législatifs et le droit international. Dans le cas de mesures à caractère légal susceptibles d’entraîner la
limitation d’un droit fondamental, le mémoire explicatif devra préciser si les mesures en question sont conformes à la loi, si elles répondent à un objectif légitime et si elles sont nécessaires dans une société démocratique. Ainsi, la détermination de la compatibilité avec des droits fondamentaux constitue une étape importante de la première phase d’élaboration d’une loi.
26. Une grande attention est également accordée aux droits de l’homme dans les phases ultérieures. Ainsi, dans la phase de rédaction, des parties prenantes externes (par exemple, des représentants des professions juridiques, de l’appareil judiciaire et de l’organisme chargé de la protection des données) sont consultées au sujet des nouvelles mesures légales, et le mémoire explicatif annexé à chaque projet de loi comporte un examen approfondi de leurs avis
− contributions qui conduisent fréquemment à modifier le projet de loi.
27. Le Ministère de la justice a une responsabilité particulière pour ce qui est d’assurer la qualité de la législation. Il partage cette responsabilité avec le Ministère de l’intérieur (s’agissant
d’éléments constitutionnels tels que la compatibilité avec les droits fondamentaux) ainsi qu’avec le Ministère des affaires étrangères (pour ce qui est de la compatibilité avec les traités internationaux).
Avant qu’un projet de loi ne soit adressé au Gouvernement, les ministères concernés déterminent si les droits de l’homme sont suffisamment pris en compte dans le mémoire explicatif. Un critère d’effectivité est utilisé pour déterminer si les effets souhaités dans les domaines voulus ont été identifiés, et les raisons sur lesquelles se fonde cette conclusion.
28. Lorsque le Gouvernement a donné son accord, le projet de loi est adressé au Conseil d’État, qui est le conseiller du Gouvernement et du Parlement sur les questions de législation et de
gouvernance. Le Conseil d’État étudie le projet en fonction d’un ensemble de critères (analyse des politiques, examen juridique et critères techniques pour déterminer si le projet de loi répond à certaines exigences formelles), et il détermine s’il est conforme aux normes énoncées dans des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme. Si tel n’est pas clairement le cas, le Conseil émet une recommandation.
29. L’évaluation de la conformité aux normes énoncées dans les instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme est également un aspect important du processus législatif au
Parlement. Celui-ci peut en effet demander au Gouvernement d’effectuer une étude d’impact pour analyser certaines incidences de la législation projetée. À titre d’exemple, il pourrait demander qu’il soit procédé à une étude d’impact concernant l’égalité entre les sexes. En outre, un grand nombre de lois contiennent une disposition en matière d’évaluation, qui prévoit que le législateur est censé réexaminer la législation après un certain nombre d’années. De toute évidence, une telle évaluation pourrait également être axée sur les incidences possibles dans le domaine des droits de l’homme.
3. Promotion et protection des droits de l’homme sur le terrain