國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
28
(legitimacy)則紮根在民主國家建立之時93。然而，韋伯的合法性解釋是一種經驗 主義的解釋，他並不關注善或非善，也不關注合法律性(legality)的概念，他的 論述只看重政權內部的民眾認同，民眾所認同的政府便是有合法性(legitimacy) 的。然而，當我們在討論legality 與 legitimacy 的概念時恰好是從哈貝馬斯的論 述出發的，他並不認為韋伯所謂的合法性是真正的合法性，而有可能只是一種 權術的運作。哈貝馬斯的合法性概念是倫理層面的，甚至是以民主法治國的概 念為前提的。所以，如果我們從哈貝馬斯那裡汲取關於合法性的知識時，就會 發現他的應然命題很難與中國現實治理過程中所提出的「獲取執政合法性」的 概念相契合。要理解中國現實所提出來的「執政合法性」的概念不可能通過哈 貝馬斯的路徑，而只可能通過韋伯的解釋路徑。因此筆者需要強調的是，筆者 在本文中所使用的合法性概念是韋伯意義上的合法性概念，這種合法性最終表 現為民眾對於政權的認同。誠然使用韋伯意義下的合法性概念會有一種認同社 會主義國家型態的危險，但是相比於哈貝馬斯基於民主法治國而提出的合法性 概念，韋伯的合法性概念缺少其價值判斷，從而對於中國大陸政治的解釋也就 更加中立，或者說不是從意識形態出發的討論。而正是在這一假設下，從「權 力－治理」的論述才能推演出本文所謂的合法性的概念。就中國大陸的政治現 實而言，用哈貝馬斯的政治哲學上的合法性概念來解釋中國大陸的合法性問題 是不太切實際的。目前中國大陸關於合法性的討論仍然主要聚焦在如何通過歷 史陳述與現實建構來加強民眾對於政府的信任。
有鑑於此，本文將以韋伯定義的民眾對於政府的政治信任作為這一合法性 的度量。在後文關於信訪制度的考察中，筆者將揭示信訪制度的權力實踐從根 本上正是為了追求這樣一種政治信任的合法性。更進一步的，筆者相信中國共 產黨提出的「依法治國」的法治追求與「信訪法治化」的口號在根本上是一種 合法性來源的轉型。不過值得指出的是，政治學界對於中國大陸政府的合法性 的歸納與韋伯提出的法理型、傳統型、克里斯瑪型統治所賦予的合法性並不完 全相同，因為這三種類型並不足以概括中國政治實踐的現實，而是有諸如「政 績合法性」、「社會穩定合法性」、「意識形態合法性」等新的政治學概念。
英國學者韋瑟利(Robert Weatherley)認為在中華人民共和國剛建國至文化大 革命結束的這段時間內，中國共產黨政府的合法性來源是共產主義的意識形態
94，或者我們也可以認為是一種基於對於毛澤東的領袖崇拜的魅力型統治。而 在1978 年以來的改革開放時期，在意識到了過去革命路線共產主義的失敗後，
93 強世功，法制與治理：國家轉型中的法律，頁 10-16，北京：中國政法大學出版社，2003 年。
94 ROBERT WEATHERLY, POLITICS IN CHINA SINCE 1949: LEGITIMIZING AUTHORITARIAN RULE, London: Routledge, 161 (2006).
‧
績合法性」之外，拉里貝爾德(André Laliberté)與郎特格(Marc Lanteigne)等也提 出社會穩定對於中國共產黨政府合法性的提升有正向的作用98，而這一合法性 來源則被曾敬涵稱作是「社會穩定合法性」99，何必(Heike Holbig)與吉利(Bruce Gilley)則在文中指出中國共產黨一直以建設和諧社會為目標，並且大力維穩正 是因為社會穩定給中國共產黨帶來了足夠的政治合法性100。事實上，「政績合 法性」與「社會穩定合法性」在根本上是相輔相成的，因為如果沒有社會的穩 定，那麼政府的機能也就很難實現；而政府職權的實現，則有助於維持社會的 穩定。然而「政績合法性」是不穩定的，它很容易掉入亨廷頓(Samuel P.Huntington)所謂的政績困局101，即當社會經濟增長放緩或停滯，基層矛盾勃 發，政府功能不足以回應民眾訴求時，人民對於政府的信任將迅速消失。而這
98 LALIBERTÉ, ANDRÉ, AND MARC LANTEIGNE, EDS. THE CHINESE PARTY-STATE IN THE 21ST CENTURY: ADAPTATION AND THE REINVENTION OF LEGITIMACY. VOL. 10. London:
Routledge, 8 (2007).
99 曾敬涵，中國共產黨的執政能力——意識形態、合法性與凝聚力，香港：香港城市大學出版 社，頁70，2016 年。
100 Holbig, Heike, and Bruce Gilley. Reclaiming legitimacy in China. POLITICS & POLICY.396, 38.3 (2010).
101 亨廷頓(Samuel P. Huntington)著，劉軍寧譯，第三波：20 世紀後期民主化浪潮，上海：上海 三聯書店，頁58，1998 年。
102 曾敬涵，中國共產黨的執政能力——意識形態、合法性與凝聚力，香港：香港城市大學出版 社，頁14-18，2016 年
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
30
但是進入21 世紀之來，中國的社會貧富差距越來越大，公共權力腐敗越來 越嚴重，社會老齡化愈發嚴重，社會衝突也有變得激烈的趨勢，種種問題都使 得這種基於穩定與發展的「政績合法性」及「社會穩定合法性」受到了巨大的 挑戰，而當民眾意識到政府無法在根本上幫助自己解決問題後，他們開始突破 意識形態的藩籬而嘗試獲得一種切實的救濟，這也導致了政府形象的除魅化，
並進而威脅到意識形態所建構的合法性。威瑟利指出，在這一大背景下，中國 共產黨政府的合法性模式必須進行轉型，而轉型不外乎三種方式：一種是重新 回到個人崇拜與意識形態的重塑，一種是建構新的經濟發展模式，另一種則是 法理型統治的合法性的建構103。中國共產黨政府必須妥善處理政權合法性的問 題，這樣才能確保政權的穩定，而在李海強看來，這正是中國共產黨目前所在 進行的工作104。
筆者以為，中國大陸政府的合法性轉型是多維度的，在現實當中中國大陸 政府在威瑟利所描述的三方面都進行著轉型：在個人崇拜的塑造上，習近平顯 然是近幾屆中國共產黨領導人中最有方法的；在經濟發展問題上，中國大陸也 開始提出以技術密集型產業汰換勞動密集型產業，國企改革也自上世紀九十年 代以來不斷深化；而司法改革以及相關行政改革則是法理型統治的合法性建構 的努力。而信訪的實踐過程正呈現出「政績合法性」、「社會穩定合法性」以及
「意識形態合法性」的混合：一方面信訪制度在歷史上扮演了非常重要的群眾 糾紛解決與冤抑救濟的功能，從而為中國共產黨政府提供了「政績合法性」；與 此同時政府一直宣揚黨和政府與人民群眾站在一起，為人民排憂解難，這正是 獲取「意識形態合法性」的方式；此外，信訪制度又通過一種權力操作壓制矛 盾的爆發，實現基層的相對穩定，從而建構起一種「社會穩定合法性」。但是靠 領導解決個案終究不是長久之計，而基層的權力實踐也越來越被訪民了解，這 一維穩體系逐漸失去民眾的信任，因此中國大陸政府開始提出信訪法治化等口 號並且反覆強調，中國大陸政府傾向於在此一領域建立起一種穩定而長久的法 理型權威的合法性模式。
三
.
信訪法治化法理型權威的一個重要前提是一套完整的並且被遵行的法律體系，而中國 大陸自改革開放才開始真正地制定各種法律。1999 年，中國的八二憲法105進行 了第三次修正，其中憲法第五條第一項明定「中華人民共和國實行依法治國，
建設社會主義法治國家」。這是中國第一次將「依法治國」與「法治國家」的概
103 ROBERT WEATHERLY, POLITICS IN CHINA SINCE 1949: LEGITIMIZING AUTHORITARIAN RULE, London: Routledge, 165 (2006).
104 李海強，新中國政治合法性的軌跡，二十一世紀雙月刊，頁 151，總第 124 期，2011 年第 4 期。
105 指 1954 年頒布的憲法的 1982 年修正後版本。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
31
念寫入憲法。我們應當意識到，在中國的語境下，依法治國可以被看作是中國 大陸的法治口號，而且這一概念與英美傳統的法治(rule of law)及德國傳統的法 治國(Rechtsstaat)概念並不相同。不過官方在使用過程中倒也並沒有特別區分這 幾個概念之間的實質差別，2013 年中共中央辦公廳印發了《關於培育和踐行社 會主義核心價值觀的意見》，其中「法治」便也是其中一點。因此可以說，在當 下的中國，依法治國與中國話語中的中國特色法治並無差別。自20 世紀 90 年 代以來，中國法學界對於法治曾經有過非常熱烈的討論，在這中間湧現了如賀 衛方的偏自由主義的法治派，如梁治平的文化論者的法治，也有朱蘇力的本土 資源的法治等諸多學說。但是時隔十幾年，我們卻黯然發現中國關於法治的概 念依然處於一個理論建構的處境，並且似乎並未超越當年對於法治的理解，而 官方的「依法治國」與「法治」則起起伏伏，難以捉摸。
2014 年 10 月 23 日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過 了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》106，再次強調了堅 持「走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系」，並且反 覆提及依法治國。但是在1999 年至 2014 年兩個「依法治國」話語高峰期間黨 媒《人民日報》對於「依法治國」的報導卻體現出了一種明顯的週期性，這不 能不讓人懷著一種懷疑的心態來看待這十幾年間的法治問題——「依法治國」
真的是中國政治中正在變革的部分，還是純粹留於當政者一時興起的口號呢？
圖表 4 1985 年以來《人民日報》中標題含「依法治國」報導次數107
106 當然我們也可以看到，這一決定是中國共產黨的黨內決議，但是這一黨內決議的重要性卻是 不言而喻的，由此也可以呈現中國政治體制中黨與政密不可分的關係。
107 圖表自制，數據來源：《人民日報》數據庫，http://www.oriprobe.com/peoplesdaily.shtml。
0 10 20 30 40 50 60 70 80
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
32
通過圖表4 我們可以看到，在黨媒的報導中，1999 年憲法修正前後「依法 治國」的出現頻率頗高，然而到2008 年左右卻幾乎銷聲匿跡，直到 2014 年年
通過圖表4 我們可以看到，在黨媒的報導中，1999 年憲法修正前後「依法 治國」的出現頻率頗高，然而到2008 年左右卻幾乎銷聲匿跡，直到 2014 年年