信訪制度與中國大陸政府的合法性建構 - 政大學術集成

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(1)國⽴政治⼤學法律科際整合研究所碩⼠論⽂. 政治大. 立信訪制度與中國⼤陸政府的合法性建構. ‧ 國. 學. Xinfang system and the Legitimacy building of. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. Mainland China Government. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王曉丹博⼠研究⽣：何陳勇撰中華民國⼀〇五年九⽉.

(2) 謝辭今年很巧合地在家度過了一個完整的夏天，而論文口試本的最終修改也正是在家中完成的。今年的夏天是個苦夏，炎熱難耐，可是對我來說，這卻也是一個幸運的夏日。自大學以來，已經很久沒有與父母這樣長時間的朝夕相處了。苦夏結束之後，終於完成了論文口試，也終於有資格書寫內心的一些感受，來感謝那些來幫助我的人了。回想起來，自己當初在決定論文的題目時其實是猶豫了很久的，既想要檢討陸生以及陸配在台灣所受到的不公正對待，又覺得氣候變遷法制似乎更契合自己的背景，但是思前想後自己最終還是選擇了信訪這一議題。究其原因，不過是曾經與斐卓談起自己求學的目的便是做自己最想做的事情，而這也是自己. 政治大一路卻走得也並不順利。在真正書寫的過程中，自己曾經經歷了許多思想鬥爭立從工程轉換到法律的根本原因。然而即便是在確定了信訪這個大題目之後，這. 與多次論文方向的調整。因此，當我今天終於可以坐下來書寫謝詞的時候實在. ‧ 國. 學. 也是充滿感慨。. 在一遍一遍地增刪修改之後，自己的論文終於得以面世，內心當然是欣慰. ‧. 的，因為我自己的努力終於得到了回報，自己的一些困惑也通過這個研究的過. y. Nat. 程得到了一些解答。但是另一方面，自己的內心也是忐忑的，因為我自己知道. io. sit. 即便我已經投諸了許多心力在論文之中，這篇論文依然存在著許多許多的問. n. al. er. 題，一些概念仍然沒有得到真正的釐清。對我個人而言，完成論文固然是一件. i n U. v. 非常重要的事情，但是在這個過程中自己也著實明白了許多道理，《禮記》說. Ch. engchi. 「學然後知不足」，加繆在《鼠疫》中寫道「世上的罪惡差不多總是由愚昧無知造成的。沒有見識的善良願望會同罪惡帶來同樣多的損害。人總是好的比壞的多，實際問題並不在這裡。但人的無知程度卻有高低的差別，這就是所謂美德和邪惡的分野，而最無可救藥的邪惡是這樣的一種愚昧無知：自認為什麼都知道，於是乎就認為有權殺人」。對於信訪制度的研究確確實實地讓我了解到信訪制度的複雜性，也讓我有更多的機會去思考中國大陸的許多問題。而在這個過程中，我意識到自己其實是淺薄而又無知的，唯有多問多看多思考才能形成真正理性的意見與觀念。在政大的三年是充滿挑戰的經歷，這一路走來，自己遇到了許許多多的人，我知道如果沒有你們的幫助與支持，自己是不可能取得今天的成績的：首先要感謝我的指導教授王曉丹老師。我很感謝老師對我的賞識與信任，是老師將我帶入了基礎法學的大門，也是在老師的指導下我對於中國大陸的法 II.

(3) 律社會學思潮有了深刻的理解，也是老師讓我參與了法律敘事的研究。在論文書寫的過程中，老師有很長一段時間內都在哥倫比亞大學做訪問學者，但是即便如此，只要我希望約老師討論，老師總會撥出不少時間與我探討論文，無論是深夜還是清晨。我自己在論文書寫的過程中走了很多彎路，也都是老師的指點才將我引回了正確的軌道上。在最後階段，自己在心理上已經疲乏的時候，正是老師在郵件中一遍遍地鼓勵讓我最終得以完成本文。因此，這篇文章的出爐首先正是要感謝曉丹老師對我的信任與巨大幫助。其次我想要感謝蘇永欽老師與廖元豪老師。蘇老師是公認的法學大家，卻依然撥冗參與我的口試論文，就方法論部份提出了深刻的批評與建議，也讓我看到了自己可以進一步研究的方向。更重要的是，蘇老師的治學方法與治學態度都讓晚輩深深敬佩。廖老師在我的口試中提出了許多有意義的意見，尤其是. 政治大這兩點也確實指出了本文的疏漏，也為未來的研究提供了一個極具探討性的議立老師指出信訪與請願、陳情之間具有相似性以及請願權在民主國家亦有實踐，. 題。. ‧ 國. 學. 在政大的三年間，其實還有許多的老師需要感謝：瑾瑜老師不止帶我進入了民法領域，也在生活中處處關心著我；李聖傑老師的刑法課程讓我用更佳批. ‧. 判的眼光去看待問題；顏玉明老師在我生病時對我的關心；沈宗倫老師則是智. y. Nat. 慧財產權領域的啟蒙老師……事實上，我覺得自己很幸運可以在政大遇到如此. io. sit. 多專心學問又教書育人的老師。此外，教育學院周祝瑛老師對我一直以來十分. n. al. er. 關心，外交系李河清老師則讓我第一次參與了台灣科技部的研究計畫，對此我也要向兩位老師致以謝意。. Ch. engchi. i n U. v. 當然這篇論文的面世也離不開靜悄的引薦以及 H 縣信訪局的徐副局長的支持與幫助，此外還有看著我長大的家鄉父老的幫助。因此在此也一併謝謝你們。最後，在這三年的台灣生涯中，有許許多多朋友需要感謝：首先要感謝政治大學陸生聯誼會，在陸生聯誼會服務的兩年是辛苦而有收穫的，而你也將成為我生命中不可磨滅的記憶。我尤其要感謝李嘉，你不但在生活中給予我很多幫助，更是給予我很多心靈上的支持與幫助。感謝志穎，海宇，丑赛，靖欹，冬冬家人，宜文，其祐，芳君一直以來對我的幫助，是你們支持我一路走來；感謝王璐，瀟瀟，鐵錚，嬪文，婷婷，一正，芷芳，子琳，很開心這一趟旅程可以遇見你們。感謝法科所的所有陸生，黃宇，丹妮，一平，肇松對我學業與生活上的幫助。要感謝的話太多，惟願將來再聚首。 III.

(4) 感謝謝瀞如教官，在這三年裡您對我無微不至地照顧，遇到您是我的福氣。最後的最後，我要感謝我的父親母親，謝謝你們對我的愛護與支持、寬容與理解，沒有你們就沒有我今天的一切。兒銘記在心，永世難忘。今日台北，遇到苦夏裡的第一個颱風天，屋外風雨飄搖，此時此景，正是風聲、雨聲、讀書聲。. 何陳勇誌於台北指南山下民國一零五年中秋凌晨. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(5) 摘要信訪制度（即來信與來訪制度）初衷在於為人民提供一個政治表達與冤抑救濟的管道，然而在實踐中引發了許多爭議，中國共產黨隨之提出依法治國以及信訪法治化的口號。本文從政權合法性建構的角度考察信訪制度，探問中國共產黨如何通過信訪制度獲取執政合法性，而當下的信訪爭議與法治化口號是否涉及合法性轉型的議題。本文將採用馬克斯·韋伯(Max Weber)意義上的合法性進行討論，合法性即為民眾對於統治支配的認同，具實然而非應然意義。本文研究方法包括文獻分析與田野調查，總結出「政績合法性」、「社會穩定合法性」以及「意識形態合法性」的歷史階段。首先，本文對信訪歷史進行. 政治大獲得了相當高的「政績合法性」立。其次，在信訪制度逐漸喪失救濟功能之後，它考察，發現信訪制度在早期作為人民「冤抑救濟」的重要方式，使中國共產黨. ‧ 國. 學. 與司法制度、人民調解制度共同構成了基層的權力網絡。此一權力網絡與信訪制度內部的壓力型體制共同支配了基層訪民的行動策略與信訪部門處理案件的傾向，使信訪制度實質上成為基層治理與維穩的重要工具，從而為中國共產黨. ‧. 政權提供了極強的「社會穩定合法性」。此外，中國共產黨在信訪實踐中反覆強. y. Nat. 調的「群眾路線」以及青天式的話語則為其提供了「意識形態合法性」。然而，. io. sit. 隨著社會問題的逐漸累積以及人民維權意識的提高，中國共產黨借助信訪制度. n. al. er. 中的權力運作進行基層治理的手段開始失效，利用政績與社會穩定而獲取政權. i n U. v. 合法性的方式亦受到挑戰，通過政治話術來獲取合法性也隨著政府的祛魅而出. Ch. engchi. 現危機。在此背景下，中國共產黨提出了依法治國與信訪法治化等口號。而本文通過對信訪制度的實踐以及信訪法治化口號的考察，揭示了信訪制度中傳統的維穩思維與法治化轉型在現實中的矛盾，並進而指出信訪制度法治化轉型的背後是中國共產黨希望由傳統的「政績合法性」、「社會穩定合法性」、「意識形態合法性」向法理型統治的合法性轉型，以便一勞永逸地解決其政權合法性問題。本文通過對信訪制度的歷史、實踐與話語的全方面考察，第一次明確地指出了信訪制度與中國共產黨政權的合法性建設之間的具體關係。而在論述完信訪制度的實踐與轉型賦予中國共產黨政府的是一種韋伯式的合法性之後，本文進一步主張唯有應然與實然意義上的合法性相統一，才有良善、長久、有效的法理型統治的可能。關鍵詞：信訪制度、中國共產黨、中國政府、合法性 V.

(6) ABSTRACT Xinfang system (Or letters and visits system) was created to provide the people with a way of political expression and injustice relief in the 1950s, however, it caused a lot of controversies in practice. Afterwards, Chinese Communist Party(CCP) put forward the slogans of “rule of law” and the “rule of law in Xinfang system”. This paper examines the construction of the legitimacy of the CCP regime from the perspective of the Xinfang system, inquiring how CCP gains the legitimacy of the regime through the Xinfang system, and whether the current controversies in practice and the “rule of law in Xinfang system” slogan have a relation with the transformation of legitimacy. This paper will discuss legitimacy under the definition of Max Weber, considering it as the public recognition for the rule and dominance with the empirical. 政治大 The research methods立 in this paper include literature analysis and field research,. meaning rather than the evaluative one.. ‧ 國. 學. summing up the historical “performance legitimacy”, “social stability legitimacy”. and “ideology legitimacy” stages. Firstly, this paper studies the history of the Xinfang system and finds out that the Xinfang system is an important way for the people to. ‧. relieve injustice in the early years, by which CCP obtained a very high “performance. y. Nat. legitimacy”. Then, with the relief function missing gradually, the Xinfang system,. io. sit. together with the people’s mediation system and the judicial system constitute the net. n. al. er. of power in the grassroots. The net of power, along with the internal pressurized. i n U. v. system in the Xinfang system, dominate the Grassroots petitioners’ action strategies. Ch. engchi. and the Xinfang departments’ dealing with the appeals. So the Xinfang system essentially become an important tool for grassroots governance and the maintenance of stability, thus providing strong “social stability legitimacy”. What’s more, CCP repeatedly emphasized "mass line" and its justice arbiter role in the practice of Xinfang, which offers “ideology legitimacy” for the CCP regime. However, with the accumulation of social problems and the elevation of people’s rights awareness, CCP begins to fail in grassroots governance by means of the power functioning in Xinfang system and face great challenges in obtaining legitimacy by social performance and stability. Under this background, CCP put forward the “rule of law” and “rule of law in Xinfang system” slogans. By investigating the practice of the Xinfang system and the Xinfang legalization slogans, this paper reveals the contradiction in the Xinfang system between the traditional maintenance of stability thinking and the rule of law VI.

(7) transformation in reality. Further more, this paper points out it’s CCP’s intention to transform the traditional “performance legitimacy”, “social stability legitimacy” and “ideology legitimacy” to the legitimacy of rational-legal authority, so that CCP can solve the problem of legitimacy once and for all. Based on the Xinfang system history, practice and discourse, this paper explicitly states the specific relationship between the Xinfang system and the legitimacy building of CCP regime for the first time. After discussing that the practice and transformation of Xinfang system offer CCP a kind of legitimacy under Weber’s definition, this paper further claims that only the unity of the empirical and evaluative legitimacy can lead to a good, long-term, effective rational-legal authority. Key words: Xinfang (Visits and Letters), Chinese Communist Party(CCP), Chinese government, Legitimacy. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(8) 目次壹、. 緒論................................................................................................................ 1. 一.. 前言 .......................................................................................................................... 1. （一）. 緣起 ................................................................................................................. 1. （二）. 信訪 ................................................................................................................. 2. 二.. 問題意識 .................................................................................................................. 9. 三.. 研究取向 .................................................................................................................. 9. （一）. 中國語境下的歷史社會法學 ....................................................................... 11. （二）. 法律社會學 ................................................................................................... 14. （三）. 從法史學研究到歷史法學 ........................................................................... 16. 四.. 政治大. 研究方法與研究限制 ............................................................................................ 17. （一）. 文獻分析 ....................................................................................................... 17. （二）. 田野調查 ....................................................................................................... 17. （三）. 研究限制 ....................................................................................................... 18. 立. ‧ 國. 學. 本文框架 ................................................................................................................ 19. 貳、. 文獻綜述...................................................................................................... 20. 一.. 權力與治理 ............................................................................................................ 21. 二.. 中國語境下的「合法性」討論 ............................................................................ 24. 三.. 信訪法治化 ............................................................................................................ 30. 參、. 信訪制度的變遷.......................................................................................... 37. 一.. 信訪制度的歷史考察 ............................................................................................ 37. ‧. 五.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. （一）. 信訪制度的歷史階段 ................................................................................... 37. （二）. 1995 年以前信訪制度的發展史 .................................................................. 39. （三）. 1995 年以來信訪制度的國家定位 .............................................................. 44. 二.. 司法制度的歷史發展 ............................................................................................ 49. 肆、. 信訪中的權力網絡...................................................................................... 52. 一.. 日常生活中的權力 ................................................................................................ 52. 二.. 權力網絡的建構 .................................................................................................... 54. 三.. 民眾信訪的實踐概覽 ............................................................................................ 58. 四.. H 縣信訪局的基層考察 ........................................................................................ 64. 伍、. 信訪中的壓力型體制.................................................................................. 70 VIII.

(9) 一.. 信訪中的壓力型體制 ............................................................................................ 70. 二.. 訪民的行動策略 .................................................................................................... 72. （一）. 一位老訪民的故事 ....................................................................................... 72. （二）. 息訪協議的邏輯 ........................................................................................... 74. 陸、. 信訪制度的政府話語.................................................................................. 76. 一.. H 縣政府的話語 .................................................................................................... 76. 二.. 中央政府的話語 .................................................................................................... 81. 柒、. 結論.............................................................................................................. 84. 參考文獻...................................................................................................................... 91. 附錄一：1987 年至 2012 年司法系統裁判、信訪、人民調解案件統計數據..... 102. 政治大. 附錄二：2005 年中華人民共和國國務院信訪條例............................................... 103. 立. 附錄三：中華民國請願法........................................................................................ 113. ‧ 國. 學. 附錄四：行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點........................................ 115. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(10) 圖目錄與表目錄圖 1 中國大陸縣級以下權力機構體系..................................................................... 54 圖 2 陝西省西安市臨潼區訪民的來訪事由............................................................ 59 圖 3 2009 年浙江省台州市縣兩級黨政信訪分類圖................................................ 60. 圖表 1 1987 年至 2012 年法院信訪、審判與人民調解的案件數量變化................ 3 圖表 2 1987 年至 2012 年人民檢察院受理信訪與公訴案件數量變化.................... 3 圖表 3 1976 年以來《人民日報》中標題含「信訪」與「依法治國」報導次數.. 4 圖表 4 1985 年以來《人民日報》中標題含「依法治國」報導次數.................... 31 圖表 5 2007 年以來《人民日報》正文含「信訪不信法」次數統計.................... 35. 政治大. 圖表 6 浙江省 H 縣 2015 年 11 月至 2016 年 1 月份 152 起信訪案件案由 ......... 61. 立. ‧ 國. 學. 表格 1 信訪、請願、陳情之比較.............................................................................. 7 表格 2 2013 年 H 縣信訪局收案數據....................................................................... 64 表格 3 2014 年 H 縣信訪局收案數據....................................................................... 64. ‧. 表格 4 2015 年 H 縣信訪局收案數據....................................................................... 65. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(11) 壹、緒論一. 前言（一）緣起. 信訪制度（即來信與來訪制度）是中國大陸特有的一項政治制度，其初衷在於為人民提供一個政治表達與冤抑救濟的管道，然而在實踐當中信訪制度卻逐漸演變為中國大陸政府在基層的一種維穩工具。於是，信訪制度在實踐中也引發了許多爭議。筆者過去對於信訪制度的了解多是通過新聞，但是卻一直好奇為何信訪制度在中國大陸的政治實踐中有如此重要的作用。因此，筆者本希望藉由對信訪制度的研究了解信訪制度的實際運作狀況，以及信訪制度與中國大陸政治的關係。筆者依循著從空泛的概念研究信訪制度的初衷進行了文獻分析、田野調查、訪談等等，並最終來到了筆者從未想過的領域，而這一探索過. 政治大. 程也讓筆者更加深刻地理解了中國基層的治理模式。. 本文將揭示信訪制度的操作與實踐：信訪制度是中國共產黨「群眾路線」. 立. 的產物，並且在很長時間內是一種成功的矛盾化解機制，尤其是在文革結束後. ‧ 國. 學. 的幾年內，它幫助平反了文革時期的許多冤假錯案，也解決了一系列歷史遺留問題，從而使中國共產黨獲取了「政績合法性」。然而信訪制度在這一糾紛解決的功能外，更是一種國家權力得以在鄉村地區運行的載體，它填補了中國大陸. ‧. 在土地革命與大躍進之後的鄉村地區權力真空，實現了一種特殊的鄉村治理，. y. Nat. 這種鄉村治理使中國共產黨政府獲得了「社會穩定合法性」與「意識形態合法. al. er. io. 位。. sit. 性」1。在多重合法性基礎的支持下，中國大陸政府一直享有高度正當的統治地. n. v i n Ch 絡。在信訪制度的內部，它以一種上級支配下級的壓力型體制所運行，並最終 engchi U 導致了地方政府的政治信任消失殆盡，而中央政府則獲得了較高程度的政治信在實踐中，信訪制度與司法制度、人民調解制度共同構成了基層的權力網. 1. 本文對於「政績合法性」、「社會穩定合法性」與「意識形態合法性」的定義主要參考了趙鼎新與曾敬涵的觀點，並定義如下：（1）政績合法性：是指一個政權統治權力的合法性來自於該政府履行政府職權的能力，而政府職權則包括了糾紛解決、權利救濟、維持公共秩序、保障人身安全等必要的公共服務，本文則指出中國大陸政府利用信訪制度來幫助人們解決糾紛、救濟權利從而獲得一種政績合法性；（2）社會穩定合法性：維持社會穩定在根本上也是政府應當提供的公共服務，但是由於社會穩定對於中國共產黨政權的重要作用，因此本文將社會穩定對於中國共產黨政府的合法性建構獨立出來成為社會穩定合法性並指出目前信訪制度的實踐在本質上是一種維穩措施，從而為中國共產黨政府提供了這一社會穩定合法性；（3）意識形態合法性：這裡所謂的意識形態並非狹義的共產主義或者信仰體系，而是一種形式的政治語言的論述，包括公眾說服與大眾宣傳等，而這種政治宣傳在根本上服膺於政權建設以及政權合法性的建構，本文則指出信訪制度在根本上是中國共產黨群眾路線的產物，在現實的實踐當中也往往利用青天等表述來實現自身合法性的表述，而這一表述為中國共產黨政府提供了一種意識形態合法性。參見：曾敬涵，中國共產黨的執政能力——意識形態、合法性與凝聚力，香港：香港城市大學出版社，頁 1-25，2016 年；趙鼎新，當今中國會不會發生革命，二十一世紀評論，頁 4-16，2012 年第 12 期。 1.

(12) 任。隨著改革開放以來社會矛盾的累積與經濟制度的變革，原有的權力治理模式無力管控基層。在這種困境下，為了保持自身統治的合法性，中國共產黨提出了依法治國、信訪法治化等口號，以期回應信訪制度實踐中的諸多爭議。筆者希望通過對過去的以及現在的信訪制度的描述，來探求信訪制度在過去的幾十年間如何幫助建構了中國共產黨政權的合法性，依法治國與信訪法治化等口號背後蘊含了怎樣一種政權合法性的轉型。本文的切入點是信訪制度，但是所要關懷的則是中國的政治轉型，尤其是中國共產黨政府的執政合法性的建立與轉型問題。（二）信訪「信訪」一詞是中國共產黨在治理中國大陸社會的實踐中所創造的，意指「人民來信來訪」。這一制度從 1950 年代開始正式實施，長久以來都是中國大. 政治大. 陸一項重要的政治制度。而自 1978 年中國大陸改革開放以來，信訪制度與司法制度及人民調解制度已經逐步構成了中國大陸社會最主要的糾紛解決體系。《中. 立. 國法律年鑑》的統計資料可以讓我們一窺在法院領域內信訪案件、司法案件、. ‧ 國. 學. 人民調解案件的變化狀況2。圖表 1 顯示在 1987 年至 2001 年間，人民法院收到的信訪案件量都大於法院受理案件數，尤其是在早期法院信訪數量更是大大超過受理司法案件數。這顯示出信訪在法院體系內的重要存在。然而弔詭的是，. ‧. 2002 年法院收到的信訪案件量卻呈現了一個斷崖式的減少，由此被法院受理司. y. Nat. 法案件數一舉超越。而自 2002 年以來，信訪案件量更是逐年減少，1987 年時. sit. 人民法院接收的信訪案件量超過 900 萬件，而 2012 年僅剩 80 萬件。可是這一. al. er. io. 趨勢卻與政府部門的信訪統計有所出入，在國家信訪局的官方通報中，2003 年. v i n Ch 「信訪高峰」。而從檢察機關的信訪案件數量統計來看，2002 年左右的信訪量 engchi U 也並未出現斷崖式的減少。因此 2002 年法院信訪量的斷崖式減少極有可能是登 n. 是信訪案件量的最高峰，達到了 1000 餘萬件3，2003 年也被諸多學者稱作是. 記制度的變更而已，而實際的信訪案件數量仍然較大。. . 2. 所謂法院領域的狀況，是因為信訪制度不只出現在法院當中，更出現在政府機關、檢察機關、黨的機關以及諸多社會團體當中。數據來源：中國法律年鑑編輯部，中國法律年鑑，1987 年～2013 年，北京：中國法律年鑑社。在目前公開的資料數據庫中，2014 年中國統計年鑑缺失，因此筆者的數據以 2013 年中國法律年鑑截止。 3 騰訊新聞，國內首份信訪報告受高層重視，http://news.qq.com/a/20041105/000121.htm [2016 年 8 月 5 日最後訪問]。 2.

(13) 14000000 12000000 10000000 8000000 6000000 4000000 2000000. 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012. 0. 政治大. 法院信訪. 立. 法院審理. 人民調解. y. sit. al. n. 400000. io. 600000. Nat. 800000. er. 1000000. ‧. 1200000. （1987 年與 1988 年人民調解數據缺失）. 學. 1400000. ‧ 國. 圖表 1 1987 年至 2012 年法院信訪、審判與人民調解的案件數量變化4. 200000. Ch. engchi. i n U. v. 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012. 0. 檢察院信訪. 檢察院公訴. 圖表 2 1987 年至 2012 年人民檢察院受理信訪與公訴案件數量變化5. 中國大陸目前對於信訪案件的統計是分開的，行政、司法、黨的機關各自統計，而且中國大陸目前的政府信息公開制度十分不完善，因此筆者也無法得到信訪案件量的具體數字。但是可以肯定的是，中國大陸目前的信訪案件數量 4. 圖表自制，數據來源：中國法律年鑑編輯部，中國法律年鑑，1987 年～2013 年，北京：中國法律年鑑社。 5 圖表自制，數據來源：中國法律年鑑編輯部，中國法律年鑑，1987 年～2013 年，北京：中國法律年鑑社。 3.

(14) 依然十分龐大，而且這些案件涉及到社會的方方面面，滲透到人民生活的各個角落。雖然近幾年信訪案件的數量有所下降，但是其影響力卻依然十分巨大，而黨媒《人民日報》對於信訪制度的重視度也絲毫不弱於依法治國等話題。信訪案件的巨大數量，信訪案件的廣闊涉及面以及黨媒對於信訪制度的重視都顯示出信訪制度的實踐切切實實地影響了中國共產黨政府的合法性。但是中國共產黨究竟是如何通過信訪制度獲取執政合法性，當下的信訪爭議與法治化轉型是否涉及合法性轉型的議題，這些問題仍有待回答。 100 90 80 70 60 50. 立. 40 30. Nat. 「依法治國」次數. sit. 「信訪」次數. y. ‧. 0. ‧ 國. 10. 學. 20. 政治大. al. er. io. 圖表 3 1976 年以來《人民日報》中標題含「信訪」與「依法治國」報導次數6. n. v i n C h 2005 年中國國務院頒佈的《信訪條例》已「來信」與「來訪」兩種形式。不過 engchi U 大幅擴大了「信訪」的方式，該條例第 2 條規定「本條例所稱信訪，是指公中國大陸的信訪制度在 1950 年代就已開始實施，當時在這一制度中規定了. 民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動」。由規定可以看到，「信訪」是指民眾向「人民政府」或「縣級以上人民政府工作部門」提出的，並且在形式上包含了廣義的「寫信」——包含紙本書信、電子郵件、傳真、電話與親自登臨的「走訪」兩個部分。但是該條例第 15 條又規定「信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權範圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人 6. 圖表自制，數據來源：《人民日報》數據庫，http://www.oriprobe.com/peoplesdaily.shtml [2016 年 8 月 5 日最後訪問]。 4.

(15) 民檢察院提出，並遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規定」。這事實上是以政府行政法規的形式規定了司法機關與立法機關的職能，這一做法在三權分立的民主體系下或許有危險，但是在中國這樣一個行政主導的國家卻也自然地被接受了。由於全國人大及其常委會、最高人民法院、最高人民檢察院並未頒佈各自的信訪辦法，於是全國的信訪格局便僅由這樣一部行政法規便得到了確立。然而這樣一部牽涉極廣的法律文件全文僅 51 條，缺乏程序性設計與實質性效力，凡此種種都注定了信訪制度在實踐中的光怪陸離。中華人民共和國憲法第 41 條被認為是人民向政府及相關部門信訪的權利來源，該條文規定「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者. 政治大. 歪曲事實進行誣告陷害」。信訪權正是這樣一種批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利。然而這一解釋卻並不能完全支持信訪制度的現實，因為信訪制度在現. 立. 實中並不僅僅承擔人民與國家機關及其行政人員間的糾紛案件，它還涉及私人. ‧ 國. 學. 間的糾紛解決以及人們參政議政的政治行為。應星在考察中將信訪制度與行政救濟制度聯繫起來，他將信訪制度當作是一種特殊的行政救濟手段，是共產黨所創設的一種特殊的行政救濟方式。不過他也發現了信訪制度的權利救濟與安. ‧. 定秩序之間存在著一種微妙的張力，而正是這種張力導致了信訪制度的內在矛. y. Nat. 盾性。信訪制度的內在矛盾性使得它成爲了法治的敵人，因爲信訪救濟在尋求. sit. 實體正義的過程中往往罔顧程序正義；然而正是因爲它可以打破程序的掣肘實. al. er. io. 現實體正義，因此又成爲法律救濟的一種解決糾紛的替代性的互補手段7。同時. n. v i n Ch 之間的對抗，但是也有一些案件是人民希望藉由公權力來處理私人的事務。而 engchi U 這樣的現象也提醒我們，在分析信訪制度的時候，我們無法單一地認爲信訪案. 我們可以看到中國的信訪案件的類型多種多樣，有些案件是源於人民與公權力. 件只是體現了人民與公權力之間的緊張關係，信訪制度事實上更顯示出了人民希望權力介入的狀況，信訪制度的運作其實就是一個尋找權力的過程。國家在運用這種權力時並不存在一個確定的程序，而只有一個確定的目的，那就是為了實現基層的治理。為了基層的治理，司法權力可以受制於信訪權力；為了整體的利益格局，權力也可以進行各種妥協。目前在媒體的報導框架中，信訪制度往往被簡化為「上訪」，尤其是激烈的集體上訪、越級上訪甚至由集體上訪與越級上訪所導致的群體性事件8。而 2004 . 7. 應星，作爲特殊行政救濟的信訪救濟，法學研究，頁 58-71，2004 年第 3 期。例如：BBC 中文網，北京又發生疑似上訪者「集體自殺」， http://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2014/08/140807_china_suicide_again [2016 年 8 月 5 日最後訪問]； 5. 8.

(16) 年于建嶸教授等人對於信訪制度的研究報告則幾乎將信訪制度批判得一無是處，這一研究報告被廣泛轉載，一時間對於信訪制度的批評與反思是一浪高過一浪。新聞媒體的報導往往用充滿冤屈的報導來呈現信訪的現實9，尤其是以進京上訪的案例作為典型的報導對象。在這樣的報導取向下，信訪制度在某種程度上被扣上了人治、侵害人權等帽子，同時信訪制度所蘊含的傳統對於青天的想像也被刻畫得淋漓盡致，信訪制度也被看做是政府切實解決人民問題，回應人民訴求的重要方式。然而筆者的研究將顯示，信訪制度在現階段的主要功能並非糾紛解決，而在於中國基層管控與維穩，筆者在後文中將利用資料具體闡述。本文是從信訪制度作為切入點來分析中國的司法制度以及政治上合法性的。作為一篇法學的論文，筆者卻很難用一種完全司法的概念去概括信訪制. 政治大. 度。現代意義上的「司法」、「法律」等概念來源於西方的法律傳統，並且指涉三權分立體系下的例如法院、檢察院體系等司法機關，但是當筆者嘗試用這些. 立. 概念來描述中國的信訪實踐時卻手足無措：信訪制度常常與法院訴訟制度進行. ‧ 國. 學. 比較，但是關於信訪制度本身的描繪卻是不清不楚的，我們無法明確地劃分信訪制度與司法訴訟的分界線，我們也無法說明為什麼在中國大陸「找政府處理問題」這件事情本身會成為一個嚴重的社會問題。事實上，如果我們將信訪的. ‧. 定義「本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、. y. Nat. 傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映. sit. 情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動」移植. al. er. io. 到臺灣，那麼例如臺北市長熱線 1999 便無疑也是「來信」的一種形式、關廠工. n. v i n Ch 16 條明定「人民有請願、訴願及訴訟之權」 i U年頒佈的《請願法》第 2 條 e n g c，1969 h 亦規定「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機人在勞動部的抗議則也是一種「來訪」的形式。而巧合的是，中華民國憲法第. 關或主管行政機關請願」，此外在中華民國現行的《行政程序法》第 168 條則規定了人民的陳情權，該條規定「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情」。雖然「陳情」、「請願」、「信訪」在定義上稍有不同，但是三者在根本上都是民眾權利救濟的手段，它們之間也有許多相似性：. 紐約時報，「非正常上訪者」的反擊，http://cn.nytimes.com/china/20141009/cc09shangfang/ [2016 年 8 月 5 日最後訪問]。 9 騰訊新聞，國內首份信訪報告獲高層重視，http://news.qq.com/a/20041105/000121.htm [2016 年 8 月 5 日最後訪問]。 6.

(17) 表格 1 信訪、請願、陳情之比較10. 信訪. 救濟方式. 請願. 陳情. 比較項目. 提出事由. 反映情況，提出建議、意見. 對國家政策、. 對於行政興. 或者投訴請求. 公共利害或其. 革之建議、. 權益之維護. 行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護. 受理機關. 各級人民政府、縣級以上人. 職權所屬之民. 治意機關或主管政代表大會以及縣級以上各級行政機關大立人民代表大會常務委員會、（立法、行民政府工作部門；各級人民. 書信、電子郵件、傳真、電. 應備具請願書. 話、走訪. ‧. ‧ 國. 政）. 學. 提出方式. 人民法院、人民檢察院11. 主管機關（立法、司法、行政）. 得以書面或言詞為之. 對比來看，從形式上來說「信訪」與「請願」、「陳情」似乎並無大的差. y. Nat. 別。而且目前在香港、韓國、日本、新加坡、澳大利亞、新西蘭等地亦存在著. io. sit. 與陳情所類似的制度12。但是，中國大陸的信訪制度顯然並不能僅從條文上去. al. er. 進行理解。中國大陸的「信訪」與其他社會中的「請願」、「陳情」在本質上的. n. v i n Ch 定了信訪是基層權力配置與基層維穩的一環，它提供了人民一種制度內的言論 engchi U 差異在於兩個制度所處的政治環境，中國大陸一黨專政的社會主義政治體系決自由與政治訴求的空間。與此相對比的則是在臺灣這樣一個相對民主的社會，這種受管控的政治參與管道幾乎是多餘的13，或許正是因為此一原因，關於中 10. 表格自制，參考：行政院研考會，人民陳情案件處理機制之改進，頁 16，臺北：行政院研究發展考核委員會，2008 年；另可參考中華民國《請願法》及《行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點》。 11 信訪條例明文規定信訪制度的存在空間是行政、立法、司法機關內部，但是在現實的實踐當中，信訪制度也存在於黨的機關，工會甚至於國有企業當中。 12 行政院研考會，人民陳情案件處理機制之改進，頁 24-31，臺北：行政院研究發展考核委員會，2008 年。事實上，在 1789 年的美國憲法第一修正案中就已規定人民所具有的請願權： Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances. 13 根據中華民國司法院的統計，司法院暨所屬各機關各項案件收結情況顯示，2012 年至 2015 年間每年合計收件量約為 325 萬件左右，但是其中受理人民陳述案件僅有 6000 至 9000 件左右，由此可見陳情制度屬於較為邊緣化的救濟管道。參見中華民國司法統計重要參考指標（中華民國 105 年 6 月），臺北：司法院統計處，2016 年。 7.

(18) 華民國憲法第 16 條中的請願權並被學界所重視。正是在這個政治現實乃至於社會主義政治文化的影響之下，信訪制度成為了中國法制體系中既法律又不法律的一個場域。說它是，是因為它在歷史上、事實上扮演了一些定紛止爭的角色，如果按照霍貝爾(E.Adamson Hoebel)等人對於法律的理解——即將法律看作是一種由特殊的強力、官吏的權力和規律性因素所構成的社會規則14，那麼信訪制度應當被看作是法制的一部分；但是如果從中國目前所推行的依法治國的改革方向來看，在這種向形式理性轉型的過程中，這一套沒有嚴格的起訴程序、審判程序、執行程序的信訪制度顯然不能認為是司法救濟的一部份，但是也很難說是一種行政救濟——它普遍地存在於行政、司法、立法單位當中，它的存在本身就已經是西方傳統的法律制度體系的例外了。. 政治大. 筆者在文章中首先想要揭示的是信訪制度在實踐當中的運行情況，它呈現出「權力－治理」的實踐形態，這種形態是中國自共產革命以來國家權力不斷. 立. 滲透至人民生活的一種治理方式。這一研究路徑是由本土法學派的朱蘇力、強. ‧ 國. 學. 世功、趙曉力等人所提出與完善的，在他們看來，司法制度、人民調解制度等是為了自上而下地實現國家權力進入農村，實現基層治理與管控，由此實現統一的民族國家共同體的建設15。而筆者在此則引入了此一分析方法，但是使用. ‧. 了不同的視角進行解讀，筆者以為信訪制度是中國共產黨政權在基層獲得合法. y. Nat. 性的重要方式，但是其所呈現的仍然是「權力－治理」的實踐形態。因此，筆. sit. 者在討論信訪制度的權力運作的過程中一直在詢問著其與政權合法性的相關. al. er. io. 性。根據過往的經驗來看，信訪制度為中國共產當的政權合法性提供了充分的. n. v i n Ch 表達訴求與冤抑救濟的重要方式，使中國共產黨獲得了相當高的「政績合法 engchi U 性」。其次，在信訪制度逐漸喪失救濟功能之後，它與司法制度、人民調解制度資源。信訪制度是「群眾路線」的產物，在早期的實踐中，信訪制度作為人民. 共同構成了基層的權力網絡。而這一權力網絡與信訪制度內部的壓力型體制，共同支配了基層訪民的行動策略與信訪部門處理案件的傾向，使信訪制度實質上成為基層治理與維穩的重要工具，從而為中國共產黨政權提供了極強的「社會穩定合法性」。而圍繞著信訪制度的人民群眾話語以及政府對於信訪制度的權力話語則幫助中國共產黨政府獲得了一種「意識形態合法性」。然而，隨著社會問題的逐漸累積，人民維權意識的提高，中國共產黨借助信訪制度中的權力運作進行基層治理的手段開始失效，利用政績與社會穩定獲取政權合法性的方式亦受到挑戰，而通過意識形態表述來獲取合法性的方式也隨著政府的「祛魅」 14. 霍貝爾(E.Adamson Hoebel)，嚴存生譯，原始人的法，頁 27，北京：法律出版社，2006 年。朱蘇力，送法下鄉——中國基層司法制度研究，北京：北京大學出版社，頁 38-39，2011 年。 8. 15.

(19) 而出現危機。在此背景下，中國共產黨提出了信訪法治化等信訪制度改革的口號。2014 年，中國共產黨第十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在該決定的第五大點「增強全民法治觀念、推進法治社會建設」中提到要「把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果」。本文將要指出，依法治國的建設在根本上是中國共產黨政權向法理型統治的合法性轉變的口號與手段，而這一建設過程必然牽涉到與舊有的獲取政權合法性的方式的衝突。而在信訪領域，這種衝突體現在信訪制度所一貫帶有的人治色彩與依法治國口號下所宣稱的法治化要素當中。這種法治化的訴求導致了信訪制度內部的矛盾，但也是中國共產黨政府維持其政權合法性所不得不走的道路。二. 問題意識. 政治大. 正是基於以上的一些想法，信訪制度中所體現出來的種種是非以及中國法治轉型的話語讓筆者產生了三個層面的疑問：. 立. 1、中國基層的信訪制度究竟如何運行，其中的訪民又是如何實踐信訪制度的？. ‧ 國. 學. 2、如何從信訪制度的發展歷史與現實實踐的脈絡中去理解信訪制度的功能，傳統的信訪制度的實踐如何幫助中國共產黨政府獲取執政合法性？ 3、如何理解當今中國「信訪法治化」的口號，它背後展現了怎樣一種合法性建. ‧. 構的轉型？. y. Nat. 而本文的目的即在於逐層分析這三個問題，並為理解中國大陸的信訪制度與. al. er. io. 三. 研究取向. sit. 中國共產黨政權的合法性轉型提出自己的一點觀察與想法。. n. v i n Ch 方法。本文的研究取向最核心的是黃宗智(Phillip U e n g c h i Huang)所提出的歷史社會法學 (Historical-Social Jurisprudence; Historical-Social Study of Law) 。本文的研究對在筆者看來，研究取向是指選擇何種資料進行研究，以及分析這些資料的 16. 象與研究取向看起來或許沒有那麼法律，但是筆者在研究初始便從歷史社會法學中獲取了許多思考與研究的養分。歷史社會法學提倡用一種本土的、歷史的、社會的眼光去看待法律問題，而筆者對於信訪制度的研究正是這樣一種立基本土、以史為鑒、放眼社會的研究。首先，信訪制度在本質上是在中國大陸進行實踐的一套政治制度，姑且不論這套制度與傳統中華法系是否有內在的親緣關係，但是不可否認的一點是信訪制度與社會主義中國的政治、文化密不可分，因此對其的研究就不可能擺脫這一社會主義文化的背景。另一方面，中國大陸的訪民們內心對於法律的信仰，對於不同道德的認可與實踐程度亦是與西方傳統所不同的，在實踐當中，訪民們的訴求很多時候並非是基於法律所保護 . 16. 黃宗智，歷史社會法學，北京：法律出版社，2014 年 10 月。 9.

(20) 的權利，而只是基於利益或者面子，這一訴求表達的差異根植於中西的文化之中。由此，對於信訪制度以及其對中國共產黨政權合法性的研究必須立基於本土的話語。其次，所謂以史為鑒並不是將歷史事件簡單地羅列，而是應當意識到歷史是如何影響了現實，而第參章正是從歷史中去尋找人們為何頻繁使用信訪的一個合理答案。最後，放眼社會則是指一種實證式的考察，筆者並不埋頭於書堆，而是在書本之外更加深入田野。在筆者看來，對於信訪制度的理解顯然不能依靠一部簡單的行政法規，而必須回到各級權力機關對於信訪制度的真正實踐，在應然之外亦重視實然。本文以一種更加社會學的方法去理解真實的社會，借助第一手的資料而對信訪制度乃至基層的權力實踐有更深的理解。不過從實質上來說，黃宗智所謂的歷史社會法學仍然逃不過西方傳統的法律社會學與歷史法學的範圍，但是歷史社會法學的概念與其說是在回應法社會. 政治大. 學與歷史法學的某些缺失，倒不如說是黃宗智作爲一個華人希望用這樣的東方概念來與西方學術概念下的法律社會學、歷史法學做區隔17。他希望藉由這個. 立. 概念來衝破中國法學簡單的「移植主義」與「本土主義」的對抗，而發展出更. ‧ 國. 學. 包容、更實際、更可能持續的法學，並爲全人類做出中國獨特的貢獻18。正如黃宗智對歷史社會法學的解讀，他將其看作是一種既具有深厚的域外學術傳統（形式主義、法律實用/現實主義、法社會學和歷史法學），也具有中國自己古. ‧. 代的厚重法律理論傳統以及現代的社會主義革命傳統的新的研究進路19。因. y. 而言，這樣的理論概念是迫切的也是必須的。. sit. Nat. 此，歷史社會法學的概念不過是舊瓶裝新酒而已。然而，對於中國的法律研究. al. er. io. 子曰「必也正名乎」，中國的法學研究、中國的文化路徑若要開闢出新的發. n. v i n Ch 從本質上來說是法律社會學與歷史法學的，但是筆者仍然希望以正名之後的歷 engchi U 史社會法學作為核心的研究取向。展道路，無疑是需要這樣的上位概念來統合的。本文對於信訪制度的研究雖然. 當然，歷史社會法學的建構從本質上離不開法律社會學與歷史法學。因此，要全面地理解信訪制度，也就同樣離不開立基於社會的社會法學與立基於 17. 黃宗智在提出「歷史社會法學」的概念時批判了法律社會學缺乏歷史的視野，也批判了歷史法學的極端民族主義思潮。但是其實這樣的批判並不是完全客觀與公允的，只能說法律社會學更着重在橫向的社會層面，而歷史法學無可厚非地會着重於民族主義的價值。而且兩種理論並不是不能兼容並存，而且即便是「歷史社會法學」的概念，也會毫無疑問地有着重於民族主義等問題，《歷史社會法學》所收錄的文章也並不是都交叉運用了社會學與史學的研究視角。因此，筆者還是認爲黃宗智使用這一概念乃是爲了與傳統西方學術框架下的法社會學與歷史法學做區隔，從而發展出屬於東方的法律分析體系。 18 黃宗智，歷史社會法學，頁 24，北京：法律出版社，2014 年 10 月。這種所謂「中國獨特的貢獻」，從民族主義來看其實是讓西方看到「中國的獨特性」，而從更廣闊的思想層次來看「貢獻」乃在於揭示法律的多元性，人類社會發展的多種可能性。 19 黃宗智，歷史社會法學，頁 22，北京：法律出版社，2014 年 10 月。 10.

(21) 歷史的歷史法學。（一）中國語境下的歷史社會法學. 黃宗智曾經指出，在當代中國法學院佔據主流的，是舶來的西方形式主義法學20。然而形式主義法學偏重於概念與理論，並且認爲法律是普世的，然而這並不能幫我們深刻理解中國的法治轉型。法律是一種社會價值，文化價值與歷史價值，因此它不是普世不變的恆定值。法律社會學與法文化研究爲我們開拓了一條探索法律價值的道路，然而即便如此，探索中國語境下的法律價值卻並非易事。近代法律興起於西方世界，而研究法律實踐的法學研究方法與法學流派也是興起於西方世界。而東方世界在法學研究領域顯然是後來者與追隨者，而當代中國在此研究領域更是如此。因此在法學研究的話語圈中，仍是以西方學術成果佔據主導性的地位，即便是在關於東方法律的研究當中，這種現象也. 政治大. 沒有得到改善。這一方面可以說是一種學術上的壓迫，但是有時候卻也是東方世界對自己的一種自我法律殖民。美國學者絡德睦(Teemu Ruskola)提出了法律. 立. 東方主義21(Legal Orientalism)的概念，他批判了西方的比較法傳統，比如說中國. ‧ 國. 22. 學. 如何被建構爲一個沒有法治傳統的國家，從而將中國建構爲一個他者的形象。而納德爾(Laura Nader)也指出歐美法學界在認識東方法律體系的過程中，常. 常認爲中國缺乏所謂「法治」的觀念23。黃宗智批判了西方法律社會學界對於. ‧. 24. Nat. ，從而提出了「歷史社會法學」的概念。. y. 長時間的歷史演變的忽視以及德國歷史法學派的極端本土主義與民族主義傾向. sit. 必須要承認的是，中國當代成熟的法律社會學研究與法律史的研究起步都較. al. er. io. 晚，中國法學理論一直在爲中國的法制建設提供某種服務功能，卻少有餘力反. v i n Ch 而法律史的研究原先更着重於狹義的法制史的研究，正如日本著名的法律學者 engchi U 寺田浩明所說： n. 思與構建自身的理論基礎25。法律社會學的研究在高校尚未得到足夠的重視，. 一直到 20 世紀 90 年代中期的那個階段，中國的學術界對於中國法制史進行 20. 在這一點上，筆者以為臺灣在某種程度上也是類似的結構。黃宗智，歷史社會法學，頁 20，北京：法律出版社，2014 年 10 月。 21 東方主義(Orientalism)一詞原是指西方對於東方語言、社會文化以及各人文學科開展的研究。然而美籍阿拉伯裔作家愛德華·薩義德(Edward Said)從權力角度分析了東方主義背後的文化、觀念、歷史和權力關係，審視了西方對於阿拉伯世界（包括西亞、中東、北非）所進行的建構過程，並且因爲在西方世界「他們無法表述自己；他們必須被別人表述」，從而呈現出一種西方對東方的支配關係。而這種支配關係所體現的正是在現代化的過程中西方對東方的文化殖民過程。See SAID, EDWARD W. ORIENTALISM. Penguin (1977). 22 RUSKOLA, TEEMU.LEGAL ORIENTALISM. Harvard University Press (2013). 23 Nader, Laura. Law and the Theory of Lack. HASTINGS INT'L & COMP. L. REV. 191, 28 (2004). 24 黃宗智，歷史社會法學，頁 22，北京：法律出版社，2014 年 10 月。 25 趙曉力，序言，載：蘇力法治及其本土資源，北京：北京大學出版社，2015 年 1 月。 11.

(22) 研究的主流仍是有關法典的研究。記得滋賀秀三先生曾經表示過，令人吃驚的是在他自身關注的若干研究領域內，只有關於唐律或律令編纂史方面，能夠與中國的同行展開細緻而十分有益的交流，而在他從事的研究的另一個學問領域，即從與現代法學相同的法理學或法社會學等視角觀察傳統中國司法審判的性質等而提出的理論，當時則幾乎不能引起中國同行們最起碼的興趣26。誠然，這與中國早期的法律實踐有關，但是我們也不得不承認中國學術界早期在法理學與法社會學上的缺失。然而法學研究的核心並不在只在於文本，更在於文本背後的社會、歷史、文化面貌。幸運的是，近些年來中國大陸以及臺灣的學者其實在許多方面已經開始了黃宗智所謂的域外學術傳統與中國文化傳統的融合性研究。朱蘇力對於法治及其本土資源的研究指出中國的法學研究應. 政治大. 當更重視中國社會本身所發展出來的規範性作法，也不能僅藉由西方對於「法治」概念的表述就否認中國社會的社會生活習慣27、梁治平對於法律的文化解. 立. 釋則是藉由歷史、哲學、文化、語言等主題來探究中國法律與西方法律的差異. ‧ 國. 學. 性28、許章潤從歷史法學的角度來省察民族國家法律生活的歷史理性，揭示中國文明規範體系的比較文化意義，以助於中國當下的艱難歷史轉型29。但是我們也必須清醒地意識到，目前中國法學界仍是在着力於自身的理論建構，而尚. ‧. 少將這種理論運用到實務研究上的努力與實踐。而且雖然有這些學者從歷史、. y. Nat. 文化的角度來討論現代中國法律的發展進路，對於中國共產革命時期的法律文. sit. 化的考察卻是比較缺乏的。然而現代中國的法律體系其實受到了大陸法系、蘇. al. er. io. 聯法制、中國傳統法制以及革命根據地時期法制的多重影響。過去對於中國法. n. v i n Ch 革命時期的法律實踐也在很大程度上影響了中國現代的法律實踐，只是目前並 engchi U 沒有足夠多相關的研究。以信訪制度的研究為例，有許多文章研究了中國古代制史的研究多數只考量清朝以前的法律制度，但是我們更需要注意的是，共產. 的審判制度與現代的信訪制度的聯繫，甚至於將傳統直訴的邏輯套用到現代信訪制度之上30。但是筆者在研究中發現過往對於信訪制度以及信訪法治化的問題並不重視中國的司法制度與信訪制度在共產革命時期以來的實踐，而筆者以為正是這種實踐深深地影響了中國人對於信訪制度的態度。 26. 寺田浩明，王亞新等譯，權利與冤抑：寺田浩明中國法史論集》，作者序，北京：清華大學出版社，2012 年 7 月。 27 朱蘇力，法治及其本土資源，北京：北京大學出版社，2015 年 1 月。 28 梁治平，法律的文化解釋，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998 年 5 月修訂二版。 29 許章潤，歷史法學（第一卷）：民族主義與國家建構，頁 25-49，北京：法律出版社，2008 年 6 月。 30 例如李秋學，中國信訪史論，北京：中國社會科學出版社，2009 年 10 月；方強，中國上訪制度史話，北京：中國青年出版社，2013 年 8 月。 12.

(23) 而在臺灣則已有部分學者開始藉由法律社會學與法史學的研究方法對法律議題進行更深入而細緻的研究。王曉丹曾以法律意識與法律文化之研究方法出發研究女性權利問題31，陳惠馨以法史學的考察方法研究中國大陸與臺灣傳統個人、家庭、婚姻與國家之互動關係，通過對中國數千年的法律文化的認識而重新找到對現代法學的啓示與貢獻32。王泰升立足於臺灣本土，將比較思維與本土思維帶入到臺灣法制史的研究，並且探求臺灣人在百餘年來的法律意識轉型 33. 。容邵武通過對鄉村調解事件的田野調查，探討國家法律介入地方習慣的程. 度，從而審視國家法與習慣如何塑造人民的公正與權利觀34。我們可以看到，中國大陸的法律社會學與法史學研究仍然處於理論建構階段，而臺灣則慢慢開始了較爲體系化地運用此兩種方法進行法學實證研究的嘗試。其實無論是對於臺灣而言35，還是對於中國大陸而言，這種將法律社會學. 政治大. 與法史學的研究方法納入到主流法學研究領域都是爲了在本土的社會運作與歷史脈絡中發展出屬於本民族的法律精神，從而來反抗或平衡西方法律體制在臺. 立. 灣或中國大陸的「殖民」統治36。綜上而言，黃宗智所提出的「歷史社會法. ‧ 國. 學. 學」所要反抗的也即是西方法律體系的「普世」性，從而發展出屬於東方世界本土的法律文化與法律體系。不可否認的是，在全球化的脈絡之下，西方法律制度的精神已經或多或少地進入了每一個人的知識體系之中，所謂反抗殖民並. ‧. 不是要徹底否認這些法律制度，而是運用這些比較的、實證的、社會的、歷史. y. Nat. 的法學方法來理解在中國傳統的法律體制的設計之中，在中國鄉村的法律與習. sit. 慣的實踐之中，在中國人的法律與道德觀念之中，究竟還有哪些東西值得我們. al. n. 自由、平等的良善社會37。. er. io. 學習，可以進一步改造並改善現有法律體制，從而能夠實現屬於本土的民主、. 31. Ch. engchi. i n U. v. 王曉丹，法意識與法文化研究方法論：以女兒平等繼承爲例——法律繼受下的法社會學研究取徑，月旦法學，189 期，頁 69-88，2011 年 2 月；王曉丹，從法社會學的觀點論女性主義立法行動——女性主義法學在臺灣的實踐及其法律多元主義的面貌，東吳法律學報，19 卷 1 期，頁 51-78，2007 年 7 月。 32 陳惠馨，傳統個人、家庭、婚姻與國家——中國法制史的研究與方法，臺北：五南，2006 年 3 月。 33 王泰升，具有歷史思維的法學——結合臺灣法律社會史與法律論證，臺北：元照，2010 年 9 月。 34 容邵武，文化、法律與策略：鄉鎮調解過程的研究，臺灣社會學刊，38 期，頁 57-104，2007 年 6 月。 35 筆者身爲在臺求學的大陸學生，在這兩年多裏深深地體會到大陸人對於臺灣歷史的不瞭解，而這種不瞭解便引申爲對於臺灣人的社會意識、法律意識、國家意識的誤解與茫然。在某種程度上，這種對於臺灣人的誤解與茫然亦存在於每一個臺灣人的心中，因此學者們便更有必要通過法律社會學以及屬於臺灣的法史學研究而建立起一套臺灣本土的法律體系，縷清脈絡，理解自我。 36 陳昭如，法律東方主義陰影下的近代化，臺灣社會研究季刊，72 期，頁 93-135，2008 年 12 月。 37 陳惠馨，傳統個人、家庭、婚姻與國家——中國法制史的研究與方法，頁 69-73，臺北：五 13.

(24) 雖然說當代中國共產黨提出的具有中國特色的社會主義法制體系有其獨特性，然而有一種誤區在於當我們學習了更多的西方法治知識之後，往往會藉由這一套西方的法律知識體系對中國的現狀進行分析，並惟此套學術知識爲準繩。當法律理想與現實社會出現斷裂的時候，我們往往會找尋西方的慰藉，覺得中國社會不如西方社會的「進步」與「文明」，也就是我們的社會不夠「法治」38。但是，這種「不夠法治」的宣稱，其實並不能幫助我們邁向一個更「法治」的社會39，反而是容易被這樣的形式化論述所影響，從而忽視了法律的實際運作與歷史淵源，也忽略了對「法治」概念的社會性與歷史性思考。因此，本文對於信訪制度的研究將先跳脫「法治」的形式化概念，而從法律社會學與法律歷史學的研究取向出發嘗試釐清中國的信訪制度含義。有鑑於此，本研究將以法律社會學構建橫向的研究體系，而以法律歷史學建構時間軸上縱向的研究脈絡。（二）法律社會學. 立. 政治大. 法律社會學肇始於 19 世紀末 20 世紀初西方資本主義國家40，法律社會學擺. ‧ 國. 學. 脫了過去法學研究的封閉傾向，而將其與社會學聯繫起來，其關心的重點並不是既存的法系統本身，而更在於從法律研究中發現社會秩序的本質41，研究國家制定的法律在什麼程度上能夠改變社會，其運行效果又能在多大程度上符合. ‧. 立法者所要達到的目的42。法律社會學希望把法律系統放在社會結構中來理. y. sit. 實際運行」44。. Nat. 解，以建構出一套理論性的解釋43。可以說，法律社會學的基礎在於「法律的. al. er. io. 龐德(Roscoe Pound)提出了書本中的法(law in books)與實踐中的法(law in. v i n Ch Wendel Holmes)大法官的法律現實主義傾向爲主，其關注重點在於法官在判決 engchi U 時對於法律的預測與解釋；第二個方向則是認爲法律並不只是人們所慣常理 n. action)的概念45，可以說包含了兩個方向：第一個方向以霍姆斯(Jr, Oliver 46. 南，2006 年 3 月。而這樣的感受亦體現在日本這樣一個看起來法治化程度較高的國家，當然這也是因爲日本的法律體系其實是經過了明治維新時期的改革以及二戰結束後的法律修改。See Tanase, Takao. The Empty Space of the Modern in Japanese Law Discourse, in ADAPTING LEGAL CULTURES 187198(Nelken, D. & Feest, J. ed, 2001). 39 王曉丹，初探臺灣的法律與社會研究，政大法學評論，117 期，頁 63-108，2010 年。 40 趙震江，法律社會學，頁 1-7，北京：北京大學出版社，1998 年。 41 坎貝爾(Colin M. Campbell) & 威爾斯(Paul Wiles)，社會中的法律研究，載艾文(William M. Evan)主編，鄭哲民譯，法律社會學，頁 21-30，臺北：巨流，1996 年 6 月。 42 朱景文，法社會學，頁 5，臺北：五南，2005 年。 43 坎貝爾(Colin M. Campbell) & 威爾斯(Paul Wiles)，社會中的法律研究，載艾文(William M. Evan)主編，鄭哲民譯，法律社會學，頁 27，臺北：巨流，1996 年 6 月。 44 朱景文，現代西方法社會學，頁 6，北京：法律出版社，1994 年。 45 Pound, Roscoe. Law in books and law in action. AM. L. REV. 12, 44 (1910):. 46 HOLMES JR, OLIVER WENDELL. THE PATH OF LAW. The Floating Press, 2009. 14. 38.

(25) 解的國家頒佈的法律規則，而是在現實生活中能衡量其大小、多少、輕重的各種各樣的法律47。而對於信訪制度的研究而言，筆者所要使用的是後一種概念，筆者需要回到現實去觀看信訪制度的運行，以及他與國家權力之間的互動過程。與此類似的，埃利希(Eugen Ehrlich)則提出了活法(living law)的概念48，他機警地意識到法學家們往往關心生活中的反常現象，而不是正常現象，另外即便討論這些反常現象，他們關心的大多是如何解決糾紛49。但是，法學研究作爲對社會規範的研究，它忽略了這樣一個問題：即社會中的正常現象究竟是在怎樣的法律規範體系下運行的50。在埃利希看來，法律的研究顯然並不在於解決糾紛而已，而更在於一個體系在正常情況下是如何運行的。在信訪制度的研究或媒體報導之中，過去的新聞媒體更加關注的是在北京上訪或者是具有媒體效應的案件51，但是對於信訪制度正常的運作以及整體格局的研究卻比較缺. 政治大. 乏。筆者以為，正是這種對於信訪制度的普遍運行方式的忽略導致了我們對於信訪制度一直都沒有一個完整與正確的認識，以至於我們一談到信訪制度就只. 立. 給它冠上了侵犯人權等帽子，而忽視了信訪制度所包含的豐富含義。本文通過. ‧ 國. 學. 田野調查來勾勒基層的信訪制度實踐，正是在嘗試用法律社會學的眼光來重新審視信訪制度。. 在埃利希看來，法律發展的重心並不在於國家，而更在於社會本身52。但. ‧. 是作為研究者而言，任何一個制度都有從上到下的國家中心觀點與從下至上的. y. Nat. 社會中心觀點兩個維度，缺少了任何一個維度都會影響我們對於制度的全面理. sit. 解。在這種理解脈絡下，與其說人們履行法律義務是一個有意識的思考過程，. al. er. io. 倒不如說是無意識地對周圍人的情感與思想的回應53。雖然這樣的觀點似乎忽. v. n. 略了國家法制重大轉型時所帶來的影響54，但是卻提示著即便是在這樣重大轉 47. Ch. engchi. i n U. 朱景文，法社會學，頁 18，臺北：五南，2005 年。 48 Ehrlich, Eugen. Fundamental principles of the sociology of law. VOL. 5. TRANSACTION PUBLISHERS. 493, (1936). “The living law is the law which dominates life itself even though it has not been posited in legal propositions. The source of our knowledge of this law is, first, the modern legal document; secondly, direct observation of life, of commerce, of customs and usages and of all associations, not only those that the law has recognised but also of those that it has overlooked and passed by, indeed even of those that it has disapproved.” 49 Ehrilich 的 living law 的概念與 Pound 的 law in action 似有相同之處，但是 law in action 其實仍然是從 law in the books 出發的，重點在於這些書本上的法在現實中的運作狀況，而 living law 的關注點則並不在書本上，不在制度上，而在於超越這些書本與制度之外的活的法。 50 Roger Cotterrell，潘大松等譯，法律社會學導論，頁 30-31，北京：華夏出版社，1989 年。 51 例如：大慶日報，媒體三問黑龍江慶安槍案：是否因違法截訪引發，2015 年 5 月 9 日， http://www.dqdaily.com/shishi/2015-05/09/content_2661924.htm [2016 年 8 月 5 日最後訪問]。 52 Ehrlich, Eugen. Fundamental principles of the sociology of law. VOL. 5. TRANSACTION PUBLISHERS. 390, (1962). 53 高文斌，日治時期泰雅族習慣法的發展，國立政治大學碩士論文，頁 31，2003 年。 54 這種影響在中國是顯而易見的，正如清末變法，中華民國的法制體系建設以及中華人民共和國的社會主義法制建設都是從上而下的法律大變革，這些變革不能不說是法律發展的重心所 15.

(26) 型的過程中，「法」依然是連續的，它並不隨着國家法制的轉型而瞬間變化，而是在與國家法制的拉鋸中徘徊前行。法社會學的研究打破了形式法學的禁錮，從而構成法學研究的橫向的社會維度。中國大陸的法律社會學研究起步較晚，而且自 1980 年代起步以來便一直磕磕絆絆。不過由於 1980 年代相對寬鬆的學術環境，到 1980 年代後期中國大陸的法律社會學的認識基本上已與西方主流法律社會學界契合55。不過由於政治因素的影響，這一研究的取向卻在 1990 年代初期遇到了極大的困難。現今中國的法律社會學範式主要是從 1990 年代中期朱蘇力的「本土資源」論起步的56，而這也成為中國法律社會學最寶貴的財富之一。郭星華與鄭日強在回顧中國法律社會學的發展時，總結了近十年來法律社會學實證研究的主要議題，包括「社會轉型和法律意識」、「糾紛解決和司法實踐」、「司法系統和法律職業」三大議題57。但是在這些進步背後，中國當代法律社會學研究卻尚未完成自身的. 政治大. 方法論建構，也缺乏一條清晰的發展脈絡58。而中國特殊的政治環境也決定了. 立. 法律社會學在中國的發展並不會是一條坦途。但是，也正是因為中國有特殊的. ‧ 國. 學. 政治環境，並且造就了特殊的法律環境，致力於研究「行動中的法」的法律社會學才更有其價值。因此，本文對於信訪制度的研究秉持多元化與本土化的傾向，以地方性知識為觀察的視角，以懷疑主義和實用主義的立場堅持學科之間. ‧. （三）從法史學研究到歷史法學. sit. Nat. 展做出屬於法律社會學的貢獻。. y. 的交流，從而嘗試追隨建立屬於中國本土的學術研究傳統59，為中國法制的發. al. er. io. 按照黃源盛的總結，中國法史的研究對象可以指法制史、法律史與法文化史. n. v i n Ch 力之認定，並具有強制性質者曰法；爲社會生活之形象，經國家公衆之維持， engchi U 並具有規律之基礎者曰制。條其本末，繫其始終，闡明其因襲變革之關係者， 60. 。而陳顧遠對「中國法制史」的定義則是指「爲社會生活之軌範，經國家權. 視爲中國法制之史的觀察」61。此種定義範圍較廣，不但探討具體的法律規範，也涵蓋了法律制度背後的經濟制度、政治制度以及法理思想等62。張晉藩在。劉思達，中國法律社會學的歷史與反思，法律和社會科學，第 7 卷，頁 28，2010 年。 56 劉思達，中國法律社會學的歷史與反思，法律和社會科學，第 7 卷，頁 31-33，2010 年。 57 郭星華、鄭日強，中國法律社會學研究的進程與展望（2006-2015），社會學評論，第 4 卷第 2 期，頁 5，2016 年 3 月。 58 強世功，中國法律社會學的困境與出路，文化縱橫，頁 114-120，2013 年第 5 期。 59 侯猛，中國法律社會學的知識建構和學術轉型，雲南大學學報，頁 5-11，第 17 卷第 3 期， 2004 年。 60 黃源盛，中國法史導論，頁 5-9，臺北：元照，2012 年 9 月。 61 陳顧遠，中國法制史概要，頁 12，北京：商務印書館，2011 年 11 月。 62 黃源盛，中國法史導論，頁 6，臺北：元照，2012 年 9 月。 16. 55.

(27) 在定義「中國法制」時亦將具體制度與法律原則涵蓋於內，從而構成了廣義的法制含義63。然而，「法制史」也可以指更狹義的法典研究而已，因此用「法制史」爲名易有含義之分歧。於是，楊鴻烈用「法律」代替「法制」二字，從而將法史研究闡明爲中國法律思想史的研究：「中國法律思想史，是研究中國幾千年以來，各時代所有支配法律內容全體的根本原理，同時，並闡明此等根本原理在時間上的『變遷』與『發達』，及其在當時和後代法律制度上所產生的影響。」64而再由法律思想之研究脈絡，則又衍生出法文化史之研究，黃源盛即指出如果「將敘述人類全部生活的發達變遷的歷史，稱之爲『文化史』；那麼，敘述其中一部分「法」生活變遷的歷史，即『法律文化史』」65。而研究法文化史的內涵乃在於瞭解傳統法與現行法的脈絡關係，由歷史的思維反思法律，用法律的視角重現歷史，正如孟德斯鳩(Charles Montesquieu)所謂「我們應當用法律去闡明歷史，用歷史去闡明法律」66。. 政治大. 本文第三章正是用這樣一種眼光來向讀者說明信訪制度在中華人民共和國建. 立. 國六十餘年來的歷史累積以及其如何影響了人們的信訪行動。. ‧ 國. 學. 四. 研究方法與研究限制. 本文的研究方法是從書本中來，到實踐中去：首先依靠過往的研究、裁判與新聞報導對於信訪制度有一大概的瞭解，並做出合理的解釋，再通過實際的. ‧. 田野來驗證假設並提出一些新的觀點。由此，筆者的研究方法以文獻分析與田. y. sit. （一）文獻分析. Nat. 野調查為主。. al. er. io. 本文的研究從框架上來說是從文獻入手的，筆者在後文將展示中國大陸信訪. n. v i n Ch 網絡，筆者難以通過一次田野而審視整個網路中的每一個節點，因此必須依靠 engchi U 已有的學術文章、媒體報導、法院裁判等資料來搭建信訪制度研究的大框架。. 制度的設計其實是非常複雜的，再加上其與人民調解、人民司法所構成的權力. 但是受限於中國的政府信息公開制度的缺陷以及信訪制度本身的政治敏感性，信訪制度的許多統計數據在中國比較缺乏，因此筆者目前無法獲得完整的統計資料，而只能依據有限的文獻數據與田野數據進行分析。透過文獻分析，筆者希望可以重現信訪制度的歷史脈絡與目前所處的社會格局，而這也將成為整篇文章的基礎骨架。（二）田野調查. 63. 張晉藩，中國法制史，頁 1，臺北：五南，1992 年 9 月。楊鴻烈，中國法律思想史，頁 1，臺北：商務印書館，1993 年 3 月。 65 黃源盛，中國法史導論，頁 8，臺北：元照，2012 年 9 月。 66 孟德斯鳩(Montesquieu)，張雁深譯，論法的精神（下冊），頁 363，北京：商務印書館，1995 年 4 月。 17. 64.