中國參與全球多邊治理的競合戰略：「亞洲基礎設施投資銀行」規則與制度化的運作--邱昭憲Update:2018/05/03

中國參與全球多邊治理的競合戰略：

「亞洲基礎設施投資銀行」規則

與制度化的運作

邱昭憲

（南華大學國際事務與企業學系副教授）

摘

要

繼西方國家關切中國是否會致力於成為全球體系中負責任的大國 之後，北京在「一帶一路」歐亞經濟圈戰略的具體規畫中，以其主導 創立的「亞洲基礎設施投資銀行」作為首波攻勢，再度引起以美國為 首的西方國家關切：崛起的中國是否能夠建立一個與現行金融制度並 存的架構？本文探究中國主導創立亞投行的規則建立與制度化運作過 程，與美國所主導的世界銀行作為多邊制度競合案例，同時分析亞投 行內中國與歐洲國家的制度化互動，探究中國在全球多邊治理轉型的 國際制度行為與角色，以及其對國際秩序的影響。 關鍵詞：多邊治理、國際制度、亞投行、世界銀行、國際秩序

壹、前言

二次大戰結束後，美國為首的西方國家建立了具有多邊主義特色 的全球治理體系，即透過國際組織制定制度與執行規則，並賦予制度 的正當性與行動的合法化，這包含了以安理會為核心的聯合國集體安 全架構；以世界銀行、國際貨幣基金與關稅暨貿易總協定為支柱的布

萊頓森林體系(Bretton Woods System)；以經濟合作暨發展組織與七大 工業國會議為首的全球經濟治理；以世界衛生組織、國際勞工組織、 聯合國難民總署、國際紅十字會等聯合國專門機構與非政府組織所組 成的社會、發展治理框架等，在過去七十年來發揮了維持國際秩序穩 定的功能。這些由西方歐美國家所主導的多邊制度的「俱樂部模式」 (club model)運作，反映了全球政治、經濟、金融貿易、發展的遊戲規 則長期以來由西方國家制定的西方治理模式。 西方治理模式歷經冷戰結束後，受到以經濟全球化為核心的全球 化態勢，以及發展中國家實力提升的兩大因素影響，出現了全球「治 理赤字」的危機。就全球化而言，經濟全球化儘管推動了世界經貿活 絡與文明對話交流，促進國家主權部分讓渡給國際組織與全球市場， 並表現在國際各領域的多邊制度與體系所構成的龐大網絡，但也引發 了經濟、環境生態、地緣政治、貧富差距、南北發展等危機。其中 2008 年全球金融海嘯催化了全球治理的轉型，在七大工業國會議與布 萊頓森林體系失靈下，二十國集團(G20)成為全球經濟治理的首要平 臺。而伴隨經濟全球化發展亦加速了發展中國家崛起，其中以中國為 首的金磚國家(BRICS)陸續入列世界前十大經濟體，與西方已開發國家 經濟實力差距快速縮小，藉由 G20 啟動的國際金融體制改革，發展中 國家漸已取得提高布萊頓森林體系內，國際貨幣基金與世界銀行的份 額與投票權的契機。 在全球治理轉型的趨勢下，二戰結束以來「俱樂部模式」的多邊 制度運作逐漸失去其正當性，1_{因而漸從西方治理往東西方共治轉變，} 然而不變地仍是全球治理的多邊形式，世界各大國對於議題利益的趨

Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr., “The Club Model of Multilateral Cooperation and Problems of Democratic Legitimacy,” in Roger B. Porter et al., eds., Efficiency, Equity, Legitimacy: The Multilateral Trading System

同或競逐，需要建立多邊治理機制或制度作為相互平衡與實現利益的 平臺。在歷經全球金融風暴後，中國等發展中國家與歐美國家在布萊 頓森林體系機構改革中的份額調整，以及歐洲國家參與中國主導成立 的「亞洲基礎設施投資銀行」（Asian Infrastructure Investment Bank， AIIB，以下簡稱亞投行），代表了中國實力的增長與美歐國家整體實 力消退對於當今多邊治理體系的轉變產生重要影響，尤其亞投行自 2015 年正式成立之初的 57 個創始會員，至 2017 年 3 月首度批准 13 個 新會員後，已增加至 70 個涵蓋世界五大洲的會員，是以一向被國際上 稱為「中國版世界銀行」的亞投行，與美國主導的世界銀行相抗衡，2 逐漸衝擊了長期由美國領導的布萊頓森林體系與世界銀行的角色，因 其試圖在多邊制度基礎上凸顯規則創新的差異，進而作為推動多邊治 理及世界經濟秩序轉型的戰略手段。 本文從多邊治理角度，探究中國創立亞投行對於全球經濟治理中 的規則設定，以及其對於全球經濟秩序的影響。首先，探究中國長期 以來參與美國的自由國際秩序安排，漸而融入多邊治理而受益，進而

S. R., “Why China is Creating a New ‘World Bank’ for Asia?” The

Economist, November 11, 2014,

<http://www.economist.com/blogs/economist-explains/2014/11/economist-explains-6>; Jamil Anderlini, “China Expands Plans for World Bank Rivals,” Financial Times, June 24, 2014, <https:// www.ft.com/content/b1012282-fba4-11e3-aa19-00144feab7de>; Jane Perles, “China Creates a World Bank of Its Own, and the U.S. Balks,” New York

Times, December 4, 2015, <https://www.nytimes.com/2015/12/05/business/

international/china-creates-an-asian-bank-as-the-us-stands-aloof.html?_r=0>; Lucie Rychla, “Denmark Gives 500 Million Kroner to ‘China’s World Bank,’” CPH Post Online, January 15, 2015, <http://cphpost.dk/news/ business/denmark-gives-500-million-kroner-to-chinas-world-bank.html>; Danny Quah, “AIIB much more than ‘China’s World Bank,’” Global Times, February 3, 2016, <http://www.globaltimes.cn/content/967207.shtml>.

伴隨國際權力結構變化與多邊治理的轉型，而依其治理理念主導創立 亞投行。其次，在中國主導亞投行運作過程中，屢被視為抗衡世界銀 行而與美國主導的自由主義秩序進行制度競爭。誠然中國在美國主導 的世界銀行中扮演國際制度的改革角色而提升了影響力，然而改革緩 慢帶來的治理赤字驅使中國進一步扮演國際制度的創立者角色，3_即延 續世界銀行特徵，並創新制度規則的設計而籌設主導亞投行。因而本 文將亞投行與世界銀行進行規則、組織、運作、功能等異同與特徵上 的對照比較，作為凸顯競爭性多邊主義的趨勢中，中國在國際制度參 與上的創立者角色。再次，就中國與美歐國家對於亞投行的規則與制 度的建立及運作進行探究，此為凸顯在不同階段的多邊治理的發展 中，國家實力的消長與規則制度建立之間的關係，並進一步探討規則 與制度化運作的多邊治理競爭或合作關係。最後，從亞投行的設立及 其與世界銀行的比較中，探究中國與美歐國家對於多邊經濟治理與國 際制度的戰略互動，並作為觀察未來雙方發展國際秩序的基礎。

貳、中國的多邊治理與亞投行的建立發展

20 世紀中葉之後的國際關係，因為各國經濟聯繫的成長、跨國企 業作用的提升，以及交通運輸與科學技術的發展，促進各個社會的聯 繫管道增加，使得國家議程中的議題位階性與優先性不再明確，同時 武力的使用不再成為主要工具等複合相互依賴(Complex Interdepen-dence)特徵出現。4_{當冷戰結束，自由民主與市場經濟一度被視為邁向} 現代化進程，跨國流動增加及相互依賴網絡的強化，使得 1990 年代之 邱昭憲，〈中國崛起的國際制度參與—多邊安全制度影響國際合作行為之檢 視〉，《遠景基金會季刊》， 第 10 卷第 1 期，2009 年 1 月，頁 167-168。 Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr., “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign Affairs, Vol. 77, No. 5, September/October 1998, pp. 81-94.

後全球主義增強，全球化迅速地擴展和延伸。 從相互依賴發展至全球化、治理安排的有效性，以及如何治理安 排等議題始終為國際所關切，同時全球治理意味著透過合作追求全球 目標，以及解決全球集體行動等的制度安排，這包含了可能是最具代 表性的聯合國及其他政府組織與非政府組織。5_{而美國自冷戰結束後成} 為世界獨強，延續了冷戰以來以自由民主、貿易開放、多邊主義與夥 伴聯盟為架構的西方自由秩序，推展了具備自由主義特徵的國際秩 序。該自由秩序在美國的領導下，在西方世界中以規則支配(rule through rules)模式，引領歐洲對外戰略中建立起制度合作的聯繫。並因此強化 制度運作的合法性，造就歐洲國家在自由秩序建立的制度邏輯中，以 參與多邊制度運作，作為協調合作和獲取利益的基礎，6_{因而長期支持} 美歐主導以規則為基礎的國際制度運作，令多邊主義的價值觀成為歐 洲國家的生活方式而非僅是種選擇，7_{進而應用於全球治理的挑戰中。} 在美國所維繫的國際秩序中，發展中國家同作為國際體系中的理 性行為體，基於利益所需融入美國領導而具有自由特徵的國際體系， 尤其中國與印度等非西方新興大國受益於美國二戰後所建立的多邊制 度安排，漸而接受國際秩序的規則和制度原則。在 21 世紀初，布希政 府曾試圖以單邊主義推動美國對外政策而付出代價後，歐巴馬政府則 明確回歸二戰後以自由主義為導向的對外政策，試圖尋求以規則為基

Thomas G. Weiss & Ramesh Thakur, Global Governance and the UN: An

Unfinished Journey (Bloomington: Indiana University Press, 2010), p. 4.

G. John Ikenberry, “American Leadership May Be in Crisis, but the World Order Is Not,” The Washington Post, January 27, 2016, <https://www.wash ingtonpost.com/news/in-theory/wp/2016/01/27/american-leadership-is-in-crisis-but-the-world-order-is-not/?utm_term=.ee17be9c12d5>.

James P. Rubin, “Building a New Atlantic Alliance: Restoring America’s Partnership With Europe,” Foreign Affairs, Vol. 87, No. 4, July/August 2008, pp. 99-110.

礎的國際體系，以促進國家之間的相互利益，8_{故在對外接觸、多邊主} 義與進步性變革上更多傾向自由主義的政策。9_{中國在歷經美國兩任政} 府後，更進一步融為既有自由秩序的利益攸關者，不僅愈來愈有效地 利用國際組織爭取國家利益和國際影響力，同時在美國新任總統川普 (Donald Trump)上任和英國推動脫離歐盟機制後，北京更反對保護主 義，並捍衛全球化利人利己的好處，凸顯削弱自由秩序並不符合其國 家利益，其更需要地是完善全球經濟治理機制與體系。10 美國認知到世界權力結構產生變化，對於中國是否會保護現有多 邊治理的制度安排，還是會終結現有多邊治理的制度安排的問題漸為 國際所關切。中國在多邊治理的理念與方式，並不如西方國家從多邊 制度發展歷程中，建構出對制度依循與價值理念的多邊主義精神，而 是從謹慎、防衛且條件性地融入國際多邊制度，因而與西方多邊治理 出現差異。在全球化體制下推進更強有力而規範明確的國際制度，不 可免地衝擊主權的理論與實踐。同時，中國作為 19 世紀的西方殖民主 義受害國，以及 20 世紀以來西方所主導具自由主義特色的國際體系的 後來參與國，儘管加入現有的國際制度，然對於國家主權的維護，仍 是其對外政策最重要的指導原則，亦是對於西方國家進行失敗國家 (Failed state)的國際干預，以及廣泛意義上的保護責任(responsibility to protect)原則等挑戰。11

Office of U.S. President, National Security Strategy (Washington D.C.: The White House, 2015), pp. 1-2, 23-25.

歐巴馬政府在戰略克制與大國協調上仍趨近現實主義政策。請見 G. John Ikenberry, “The Right Grand Strategy,” The American Interest, Vol. 5, No. 3, January/February 2010, The American Interest, <http://www.the-american-interest.com/2010/01/01/the-right-grand-strategy/>。

習近平，〈共擔時代責任，共促全球發展〉，《中華人民共和國外交部》， 2017 年 1 月 17 日，<http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/ t1431319.shtml>。

其次，中國接受國際上多元制度的並存，卻抗拒政治上的自由制 度，但也希望提升在全球的排名地位，此意味中國出自於理性算計與 工具性的理由接受部分的國際制度，但卻也試圖抵制、改革甚且改 變。12_{這顯示出從中國與西方國家對於多邊主義和以規則為基礎的國際} 體系的承諾而言，雙方的全球治理理念存在著差異。中國對於參與多 邊國際制度的制度戰略觀，相較於美歐傳統以來對於多邊主義的認知 意涵未臻一致，此不僅影響未來多邊主義的發展，更影響多邊主義作 為未來全球治理構成要素的發展。 再者，中國對於新興國際制度的價值抱持更高的期待，2007 年底 全球金融海嘯的發生，加速凸顯了全球政治與經濟實力的結構性變 化，將傳統以美歐國家為要角的八大工業國轉變成為 G20 所彰顯的地 緣政治新態勢，是全球權力與經濟重心由大西洋往太平洋、由西方往 東方移轉。13_{其中以中國作為新興國家中主要成員，中國的崛起與發展} 模式出現，衝擊了西方長期所主導的國際發展制度對於經濟發展與經 濟治理的話語權，並擴展了西方與非西方國家對於自由市場競爭效率 與社會公正和可持續發展之間的選擇空間。14_{中國期以負責任的社會主} 在西方自由主義退卻的時代，儘管中國等非自由民主國家與西方國家在短期 內可共存於自由國際秩序中，但長遠看自由民主國家仍將再取得優勢。類似 觀點請見 Robin Niblett, “Liberalism in Retreat: The Demise of a Dream,”

Foreign Affairs, Vol. 96, No. 1, January/February 2017, pp. 17-24；Joseph

S. Nye, Jr., “Will the Liberal Order Survive?” Foreign Affairs, Vol. 96, No. 1, January/February 2017, pp. 10-16。

Barry Buzan, “China in International Society: Is ‘Peaceful Rise’ Possible?”

Chinese Journal of International Politics, Vol. 3, No. 1, Spring 2010, pp.

18-19.

Zbigniew Brzezinski, Strategic Vision: America and the Crisis of Global

Power (New York: Basic Book, 2012), pp. 5-9.

義發展大國身分，對於西方國家所制訂並引導發展的傳統國際制度， 逐漸能施加更多的「革新」壓力，甚且建立全新的國際制度。 中國愈來愈意識到其內部挑戰與外部挑戰的關聯性，並促使其調 整因應全球挑戰的管理與行動，傾向於以務實且問題解決的路徑作為 多邊治理的方式。15_{此意味著中國在多邊治理問題上歷經了轉變，該轉} 變源自於其在國際上的利益日益增加，以及在國際體系中成為攸關利 益的相關者。多邊治理指涉強化多邊制度與管理全球或區域挑戰，儘 管中國對於解決全球性問題的參與逐步增加，尤其是在管理與國家利 益有直接相關的挑戰上，然其多邊治理的路徑，仍會在國際集體方式 應對共同挑戰之際，對於主權維護的強調，而與歐盟有所不同。16_也因 此，對於是否應改變全球秩序的規則，中國曾徘徊在維持 1945 年來的 制度安排現狀而融入國際社會規範，以及挑戰現存的國際制度原則兩 個選擇中，但終究選擇出第三條路徑，即為持續參與國際化融入現存 國際體系中，同時從中表達出重新改寫規則的意圖。17 此路徑為國家透過正式的多邊行動以動員支持者、相關資源並獲 取合法性，以挑戰現存多邊制度規則、任務與運作的戰略，同時亦描 繪出國際行為體所提出競爭性多邊安排的現象，令「競爭性多邊主 義」(contested multilateralism)成為當今國際關係重要的特徵。18_此競

David Dollar, “China’s Rise as A Regional and Global Power: The AIIB and The ‘One Belt, One Road,’” Horizons, No. 4, Summer 2015, pp. 162-164. Eva Gross & Junbo Jian, “Conceptual Gaps on Global Governance between China and the EU,” in Zhongqi Pan, ed., Conceptual Gaps in China-EU

Relations: Global Governance, Human Rights and Strategic Partnerships

(London: Palgrave Macmillan, 2012), p. 213.

Gregory Chin & Ramesh Thakur, “Will China Change the Rules of Global Order?” The Washington Quarterly, Vol. 33, No. 4, October 2010, pp. 119-138. Julia C. Morse & Robert O. Keohane, “Contested Multilateralism,” The Review

爭性多邊主義現象顯示了對現狀不滿的強國試圖以創新多邊制度來實 現國家利益，而非以單邊或雙邊方式來挑戰制度現狀，19_{尤其凸顯在中}

國對現行國際金融機構治理改革步調緩慢的失望上，因而出現北京於 2015 年底主導設立的亞投行。

中國所主導設立的亞投行，有意作為向亞洲各國家提供資金以支 持基礎設施建設的多邊發展銀行(Multilateral Development Bank, MDB)，以促進亞洲區域內的互聯互通(interconnectivity)建設和經濟整 合為宗旨，並尋求與現存的多邊開發銀行如亞洲開發銀行(Asian De-velopment Bank, ADB)、歐洲復興開發銀行(European Bank for Re-construction and Development, EBRD)及歐洲投資銀行(European In-vestment Bank, EIB)進行區域合作。20_{同時共有四項發展的功能，一}

是推動基礎建設和其生產性領域的公私營資本投資；二是利用區域內 可支配資金最有效地支持亞洲區域（尤其未開發成員國）整體經濟發 展的項目和規畫；三是鼓勵私營資本參與投資有利於區域經濟發展， 並在適時狀況下對私營投資進行補充；四是強化這些職能進行的活動 及其他服務。21_{尋求四大功能發展以履行亞投行宗旨，以發揮開發性金} 融機構的優勢，透過政策性金融引入市場運作機制，能夠彌補市場失 靈、穩定金融並提供公共財，亦能服務國家戰略性的投融資行為，有 助於在國家的工業化與國際化過程中發揮作用。22

Julia C. Morse & Robert O. Keohane, “Contested Multilateralism,” p. 387. EBRD 援助中東歐與中亞國家由計畫經濟往市場經濟轉型，並建立民主政治 與多元社會；EIB 則屬於歐盟的金融機構，有 90%的借貸提供於有助歐盟政 策目標的投資計畫。有關亞投行與多邊開發銀行達成共識並合作，請見 AIIB, “Our Work: Partnerships,” March 10, 2017, Accessed, AIIB, <https:// www.aiib.org/en/about-aiib/who-we-are/our-work/index.html>。

AIIB, Articles of Agreement, Article 2, p. 2, June 29, 2015, AIIB, <https:// www.aiib.org/en/about-aiib/basic-documents/_download/articles-of-agreement/ basic_document_english-bank_articles_of_agreement.pdf>.

中國主導亞投行的設立，主要任務是為推動亞洲地區的基礎設施 建設項目，較為寬鬆的放貸條件能夠比世界銀行與亞洲開發銀行吸引 更多國家，包含新興大國的參與。然美國對於亞投行的疑慮，在於亞 投行將對二次大戰結束以來由其所主導的布萊頓森林金融體系構成挑 戰，因此力阻西方盟國的加入。然而對於美國傳統歐洲盟國英國而 言，成為亞投行成員是英國與亞洲共同投資、分享國際金融經驗的機 會，並取得未來共同決策相關計畫的方式；23_{同時，亞投行所具備部分} 商業銀行為商業借貸而非全然為減貧借貸、為基礎建設而非教育衛生 目的而投資的特徵，24 並引入公私合作夥伴關係(Public-Private-Partner-ship, PPP)，透過成員國的出資，以及私部門分擔分險與回報，動員社 會資本提高公共服務與產品的效率與品質，25_{強化吸引歐洲等域外國家} 加入的誘因。在英德法義等歐洲大國陸續加入後，共有 17 個歐洲國家 （含 14 歐盟國家）成為創始成員國，美國最初抵制策略的失敗，被視 為美國對中國外交戰略競逐上的一次挫敗。也因為歐洲國家相繼加 入，對於美國所主導建立的布萊頓森林體系造成某種程度的衝擊而備 受矚目，亞投行因而被視為是中國版的世界銀行。 對於北京而言，亞投行設立固然為強調全球治理體制轉型，以更 加平衡地反映大多數國家意願和利益，並以增加新興市場國家和發展 龐中英主編，《亞投行：全球治理的中國智慧》（北京：人民出版社，2016 年），頁 20-21。

Heather Stewart, “IMF Spring Summit: The Same Meetings, but Different Times,” The Guardian, April 10, 2015, <http://www.theguardian.com/busi ness/2015/apr/10/imf-summit-same-meeting-different-times>.

Gregory T. Chin, “Asian Infrastructure Investment Bank: Governance Innovation and Prospects,” Global Governance, Vol. 22, Issue 1, January-March 2016, pp. 18-21.

吳福成，〈中國大陸推動建立多邊開發銀行的戰略思維〉，《台經觀點》， 第 188 期，104 年 5 月，頁 8。

中國家的代表性和發言權為目標，以避免美國為首的西方國家在國際 貨幣基金與世界銀行等機構干擾了公平運作的制度。而影響更為深遠 地將是把亞投行的設立作為「事關給國際秩序和國際體系定規則、定 方向」26_{的長遠金融戰略支柱，以參與國際金融經濟的規則制定，化解} 美國長期主導金融領域的戰略選擇，鞏固亞洲甚且全球對其有利的經 濟與金融地位。為此，美國提醒盟友觀察亞投行能否達到國際規則所 要求標準的過程中，美國與中國建立起多邊金融制度作為相互平衡與 實現利益的平臺，同時也是觀察在亞投行與世界銀行的議題領域中， 尋求利益趨同或進行競逐的多邊治理機制比較。

參、亞投行與世界銀行在多邊治理轉型中的制度競合

中國透過經濟發展大幅提升實力後，帶動了非西方世界的全面崛 起，撼動了二戰結束以來西方國家所建立的國際制度（如聯合國的集 體安全架構，以世界銀行、國際貨幣基金與關稅暨貿易總協定為支柱 的布萊頓森林體系，以經濟合作暨發展組織與七大工業國會議為首的 全球經濟治理）對於發展與治理的話語權，這些機構的制度過去引領 全球治理的運作，引導著亞洲、非洲、拉丁美洲發展中國家的發展路 徑，甚至政治改革方向。如今以中國國家資本主義(State Capitalism)為 代表的金磚國家與非西方世界，27_{對於西方國家所主導的全球治理機制} 的正當性提出挑戰，逐漸突破了西方國家壟斷的局面，儘管世界銀行 一向標誌著華盛頓共識的新自由主義典範，但仍須面對來自國際上的 批評並承認改革的必要。 習近平，〈推動全球治理體制更加公平更加合理〉，《人民網》，2015 年 10 月 13 日，<http://politics.people.com.cn/n/2015/1013/c1024-27693452. html>。

“The Rise of State Capitalism,” The Economist, Vol. 402, No. 8768, January 21, 2012, The Economist, <http://www.economist.com/node/21543160>.

中國歷年來在經濟發展的成就和經驗，獲得世界銀行啟動制度改 革的關注，2008 年時任世銀行長佐立克(Robert B. Zoellick)任命林毅 夫為副行長兼首席經濟學家，成為首次受世銀任命的發展中國家人 士。28_{同時新興國家持續推動全球治理的改革，佐立克任內進行包括提} 升發展中國家與轉型國家參與權及發言權等，旨在強化世界銀行有效 性與代表性的改革計畫，於 2010 年世界銀行發展委員會會議批准了 G20 匹茲堡高峰會議的承諾，通過了世界銀行的改革方案，即已開發 國家（主要是歐洲國家）向發展中國家轉移 3.13%投票權，使得發展中 國家的整體投票權提升至 47.19%，其中金磚國家的投票權提升到 13.1%，中國的投票權則從 2.77%提升至 4.42%，成為世界銀行中僅次 於美國和日本的第三大股東，此亦意味歐美國際實力的經濟權重下 降，而中國整體的話語權將得以提升。 2010 年世界銀行的改革方案結果，表示全球金融危機之後，國際 體系中的權力結構雖未出現根本性的改變，然而代表已開發國家的歐 洲大國，以及代表新興大國的中國出現實力的消長。歐洲國家向世界 銀行增資能力下降，而中國等新興大國的增資能力則提升，這樣的結 果不僅更有利於中國所推動多極化的國際格局，同時改革方案也讓中 國在世銀中得以發展中大國身分而與西方已開發國家平起平坐，甚且 超越傳統歐洲大國，中國因此為發展中國家提高了發言權與代表性。 時至 2012 年由金墉(Jim Yong Kim)接任行長後提出全面性改革計畫， 強調創造更為包容開放的世界銀行，29_{並在 2015 年底面臨到中國設立} 中華人民共和國財政部，〈中國與世界銀行集團合作概況〉，2010 年 9 月 3 日，《中華人民共和國財政部》，<http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/cw30/ bjzlC/201009/t20100903_337285.html>。 2016 年 9 月 27 日，世界銀行執行董事會一致同意，任命現任行長金墉連任 第二個為期五年的任期，新任期從 2017 年 7 月 1 日開始至 2022 年。請見 The World Bank, “Statement by World Bank Group President Jim Yong Kim on Appointment to a Second Five-Year Term,” September 27, 2016,

亞投行撼動國際金融秩序的重大影響。歐洲國家在世界銀行中的整體 影響力下降，同時又陸續加入中國主導的亞投行，令美國政府擔憂其 所主導的全球金融秩序將面臨中國的挑戰。 由中國主導設立的亞投行，是為提供給亞洲國家進行電信、運 輸、能源等每年 7,300 億美元的基礎建設融資。除了有助於亞洲的發展 外，中國更期望獲得在經濟與戰略上的成果，進而對美國和日本各持 有約 16%資本的亞洲開發銀行施以壓力，抑制日本與美國在亞洲的影 響力。然而中國的戰略考量不僅止於亞洲的區域地位角色，亞投行於 2017 年 3 月從 30 個國家地區申請中核准了 13 個成員，會員數從 57 國 增加至 70 個，超越亞洲開發銀行從創始 31 個成員增至目前 67 個會員， 而成為僅次於世界銀行的第二大多邊開發銀行。儘管亞投行成員與亞 洲開發銀行成員多所重疊，然相對於亞洲開發銀行並未接納多數亞洲 區域外的發展中國家，成員重心多集中於太平洋地區；亞投行的成員 重心則多集中於歐亞大陸上，並包含巴西、南非等兩個域外金磚國 家。30_{自 2015 年成立以來的創始成員與潛在成員涵蓋了世界五大洲，} 因而廣泛且潛在地被視為具備如同世界銀行般的全球性開發銀行角 色，31_{將影響著世界經濟治理與國際秩序的發展。} 此外，日本於 1966 年成立亞洲開發銀行之際，其國際地位並未如 中國於 2015 年成立亞投行時高，日本作為美國的亞洲盟國，試圖透過

Accessed, The World Bank, <http://www.worldbank.org/en/news/press- release/2016/09/27/statement-by-world-bank-group-president-jim-yong-kim-on-appointment-to-a-second-term>。

Ming Wang, The Asian Infrastructure Investment Bank: The Construction

of Power and the Struggle for the East Asian International Order (New

York: Palgrave Macmillan, 2016), pp. 75-77.

濱中慎太郎，〈亞洲開發銀行、亞洲貨幣基金、東協加三總體經濟研究室及 亞洲基礎設施投資銀行：創建區域金融制度之比較〉，《全球政治評論》， 特集 003，2016 年 1 月，頁 134。

成立亞洲開發銀行提升國際地位但無意挑戰美國的霸權地位，甚且美 國較不關切成立亞洲開發銀行的倡議；32_{然中國在成立亞投行之際的經} 濟實力與國際地位，已具有中美主導全球（經濟）合作的 G-2 模式33 或新型大國關係34_{之定位，故而亞投行已持續吸引更多成員加入壯大} 制度的運作，同時試圖跳脫美國在世界銀行中所制定的規則，因而引 起美國關注亞投行發展是否挑戰美國所主導的世界銀行及自由國際秩 序。 世界銀行作為一個全球性的開發組織，以幫助發展中國家、減少 貧困為宗旨，其成立原始目的在協助戰後歐洲基礎建設計畫，在 1968 年西歐經濟漸漸復甦後，世界銀行轉而資助世界上發展中國家的基礎 建設和社會福利，1989 年後更致力環境保護，提供低息貸款、無息貸 款和贈款，減貧與重建仍是最重要的組成部分。35_{美歐國家長期以來位} 踞世界銀行的前十大股東地位而享有較大的投票權，握有決定所有重 大政策問題、批准財務報表和預算的權力，並對銀行事務有最高最終 的決策權。

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儘管中國積極參與世界銀行，卻向來居於跟隨者而非如西方國家 的領導者角色，於今中國致力於全球制度建立而主導設立亞投行，原 已在世界銀行的美歐國家與新興大國，因為彼此實力的消長而對於治 理結構改革與制度運作有了競爭意味的互動，因而亞投行與世界銀行 在各方面的對比上（請見表 1），呈現了當今世界競爭性多邊主義的制 度發展特色。 第一，會籍與入會條件：亞投行對國際復興開發銀行(International Bank for Reconstruction and Development, IBRD)及亞洲開發銀行成 員開放會籍，但需經由理事會投票同意，而特別註明地是不享有主權 的申請方，委由會員國申請；或以亞洲開發銀行及歐洲復興開發銀行 成員身分，經由理事會特別多數決同意後，可由亞投行成員同意或代 其向亞投行提出加入申請。世界銀行包含了 189 個成員的國際復興開 發銀行，以及 173 個成員的國際開發協會(International Development Association, IDA)，同時對國際貨幣基金成員開放會籍，此即欲成為世 界銀行成員國，首須先加入國際貨幣基金組織，新成員經由理事會批 准後加入。36 第二，設立基金：亞投行法定資本為 1,000 億美元，域內與域外成 「國際開發協會」作為「國際復興開發銀行」的補充機構，二者共組成「世 界銀行」，並與「國際金融公司」、「多邊擔保機構」，以及「國際投資爭 端解決中心」共組成「世界銀行集團」（即五機構一集團）。 請見 The World Bank, “World Bank Group: Five Institutions, One Group,” March 10, 2017, Accessed, The World Bank, <http://www.worldbank.org/en/about>； IDA, “What Is IDA?” March 10, 2017, Accessed, IDA, <http://ida.worldbank. org/about/what-ida>；IBRD, Articles of Agreement, Article II, February 10, 2017, Accessed, The World Bank, <http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/BODEXT/0,,contentMDK: 20049564~menuPK:64020025~pagePK:64020054~piPK:64020408~theSitePK: 278036~isCURL:Y~isCURL:Y,00.html>。

員出資比為 75:25，會員國入會實繳 20%的認購股份，80%為催交時繳 付。1944 年世界銀行法定資本為 100 億美元，總資本為 10 萬股，每股 10 萬美元；會員國入會實繳 20%的認購股份，80%為待繳股本。 第三，股份配額：亞投行成員以中國的認繳股本為 297.804 億美 元，占總認繳股本的 30.34%，是第一大股東。餘依次為印度、俄羅 斯、德國、南韓與澳洲，隨新成員加入，現有成員的股份可能相應稀 釋。世界銀行以美國為第一大股東，占總認繳股本的 17.45%，餘依次 為日本、中國、德國、法國和英國。 第四，組織結構：亞投行設立理事會、董事會與管理層等三層架 構。理事會由成員國任命理事與副理事各一名，為最高決策機構，具 有決定吸收新成員、終止成員資格、增減法定股本、選舉董事、任免 行長等權力；董事會共 12 名董事，包含域內九名與域外三名，負責總 體營運，其「非常駐」的運作被視為亞投行的創新；管理層的行長則 由域內產生，首任行長為中國籍金立群，任期五年可以連選連任，另 設立五名副行長。世界銀行則設立理事會、執行董事會和領導層等三 層架構，理事會為最高決策機構，由成員國任命各一名的理事與副理 事為代表，具有決定接受或終止成員、增減核定股本、批准協議條款 修正案等；執行董事會包含行長與新增至 25 名的執行董事，常駐於總 部華盛頓，一周開會兩次；領導層設立行長，目前為金鏞博士擔任第 十二任行長，並設立若干副行長。 第五，決策流程：亞投行理事會採用簡單多數、特別多數和超級 多數原則決策，其中理事會討論的問題，應由簡單多數決定；接納新 成員則採用多數決原則批准；選舉行長、增加資本、修改協定、下調 域內出資比例等重大事項則以超級多數批准。世界銀行的理事會議決 方式採取簡單多數通過的規則，而執行董事多以協商方式獲取共識， 投票表決反為例外。37

第六，投票權：亞投行的投票權包含占總投票數 12%的基本投票 權（由全體成員均分）、股份投票權（即所持有的股份數），以及 600 票創始成員投票權，以凸顯創始成員國。38_{其中中國投票權占總投票權} 的 26.06%，為投票權最高的國家，餘依次為印度、俄羅斯、德國、南 韓與澳洲，隨新成員加入，現有成員的投票權可能相應稀釋。世界銀 行的投票權則包含反映主權平等的基本投票權（250 票），以及反映貢 獻的加權投票權（每認購 10 萬美元股本就增加 1 票），成員的投票權 以美國的 16.51%居首，餘依次為日本、中國、德國、法國和英國。 第七，放款條件：亞投行主要投資於基礎設施領域，著重實現區 域內基礎設施的互聯互通，強調在項目評估與對社會環境的影響上維 持標準外，並不要求借貸方為貸款而私有化或放鬆管制，在審核批准 上減少繁瑣程序，靈活度更高，也明確排除放款條件不合理的政治條 件。39_{世界銀行的政策貸款條件設有專門審查機制，貸款標準不僅包含} 經濟條件，還有政治要求，從危機管理到一般經濟決策，示意著對於 主權的干擾。40

World Bank, <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/

0,,contentMDK:20049604~pagePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708~ isCURL:Y,00.html>. 薛建吾，〈亞投行正式營運的國際政治經濟分析〉，《戰略安全研析》，第 130 期，2016 年 2 月，頁 43。 孫國玉、汪洪英，〈中國主導成立的亞投行開業 或改變世界金融格局〉， 《 路 透 社 》，2016 年 1 月 18 日 ，<http://cn.reuters.com/article/cn-aiib-idCNKCS0UW017>；吳婧，〈亞投行的貸款標準怎麼訂〉，《人民網》， 2015 年 9 月 14 日，<http://paper.people.com.cn/gjjrb/html/2015-09/14/ content_1611560.htm>。

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藉由亞投行與世界銀行的制度運作對照，反映中國在以往美國所 主導設立的世界銀行中，不僅參與制度運作，並試圖推動改革國際規 則與治理結構，進而主導建立亞投行作為新興國際制度，融入區別現 行國際制度中的革新理念，強調更加平衡地反映發展中國家意願和利 益的代表性。41_{亞投行原僅尋求與其他新興大國的合作，卻也成功吸納} 了美國的歐洲盟友參與，顯示中國試圖改寫西方國家所主導的治理理 念，建立一套與西方建制並存的國際規則與多邊機制，得以取得東西 方國家重視，凸顯以「改革」作為美歐西方國家強化多邊「制度」與 「管理」全球挑戰的多邊治理前提，進而彰顯於亞投行此一新興多邊 發展機構上。此即在競爭性國際制度中，中國試圖發展的亞投行，該 多邊發展銀行呈現出既有延續又能創新世界銀行結構與運作的特徵， 發展具有中國特色的多邊金融治理體系。 表1 「亞洲基礎設施投資銀行」與「世界銀行」比較表 亞洲基礎設施投資銀行 世界銀行 會員／會籍 創始成員 57 國。 2017 年批准 13 個新成員。 對國際復興開發銀行及亞洲開發 銀行成員開放。 189 個國家（包含國際復興開發銀 行及國際開發協會成員國）。 對國際貨幣基金成員開放。 入會條件 理事會投票同意。 不享有主權的申請方，可由亞投 行成員同意或代其向亞投行提出 加入申請。 理事會批准同意。 成為世界銀行成員國，首先須加 入國際貨幣基金組織。 設立基金 法定資本額為 1,000 億美元，分為 100 萬股，每股的票面價值為 10 萬 美元，供成員依照協定第五條的規 定認繳。 1944 年世界銀行法定資本為 100 億 美元，總資本為 10 萬股，每股 10 萬 美元。 銀行 項目 習近平，〈攜手構建合作共贏新夥伴，同心打造人類命運共同體〉，2015 年 9 月 29 日，《中華人民共和國外交部》，<http://www.fmprc.gov.cn/web/ ziliao_674904/zyjh_674906/t1301660.shtml>。

股份配額 成員均須認繳銀行的股本。 認繳初始法定股本時，實繳股本 與待繳股本之間的比例應為 2:8。 75%域內會員；25%非域內會員。 成員均須認繳銀行的股本。 認繳初始法定股本時，實繳股本 與待繳股本之間的比例應為 2:8。 前五大股東 中國(30.34%)。 印度(8.52%)。 俄羅斯(6.6%)。 德國(4.57%)。 南韓(3.81%)。 美國(17.45%)。 日本(7.52%)。 中國(4.42%)。 德國(4.39%)。 法國、英國(4.11%)。 組 織 結 構 理事會 每成員任命各一名理事、副理事。 每成員任命各一名理事、副理事。 董事會 亞洲區董事九名。 非亞洲區董事三名。 行長與 25 名的執行董事。 領導層 行長。 副行長。 行長。 副行長。 決策流程 簡單多數。 特別多數。 超級多數。 簡單多數。 共識決。 投票權與 表決模式 基本投票權：12%的全數投票權／ 全體成員數。 股份投票權：與亞投行持股比例 相當。 創始會員國投票權：均享有 600 票。 ※各會員國的投票權總數為上述三 項票數之總和 基本投票權：5.5%的全數投票權 ／全體成員數。 股份投票權：與世銀持股比例相 當。 ※各會員國的投票權總數為上述二 項票數之總和 投票比重前 五大會員國 中國(26.06%)。 印度(7.51%)。 俄羅斯(5.93%)。 德國(4.15%)。 南韓(3.5%)。 美國(16.51%)。 日本(7.14%)。 中國(4.61%)。 德國(4.18%)。 法國、英國(3.91%)。 放款條件 「非政治化」基本立場。 貸 款 標 準 包 含 經 濟 條 件 與 政 治 要 求。

資料來源：作者整理自 AIIB, Articles of Agreement, pp. 1-34；Corporate Secretariat, “International Bank for Reconstructions and Development: Subscription and Voting Power of Member Countries,” March 14, 2017, The World

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肆、中國制度化亞投行規則與運作的戰略意涵

在全球化背景下的國家功能，是作為連結國內社會與國際社會的 一種制度路徑，而中國主導亞投行成立，在國際金融體系中以提供公 共財方式，不僅獲得亞洲域內國家支持，同時亦讓長久以來將區域治 理經驗輸出至全球治理的歐洲國家紛紛加入。進而言之，中國不僅只 是國際規則的接受者，進而成為規則的建立者，試圖將規則制度化以 提供公共財，無形中提升了在面臨諸多危機之後的歐洲國家對於亞投 行的期待。

一、中國將亞投行規則的制度化

北京創立亞投行提供國際公共財，與美國於該國際制度外，以及 與歐洲國家在該國際制度內的互動，將該新型國際組織規則上的延續 性與創新性予以制度化，分述如下: 建立資訊交流溝通透明化 國際制度建立是為降低國際無政府結構下國家之間缺乏信任，以 及尋求安全而進行自助行為的不穩定後果，因而透過成員之間的訊息 交流及談判妥協，彌補成員之間不信任感的缺失。42_{亞投行是為資助亞} 洲大規模基礎設施所設立的金融機構，放款流程的透明度至關重要， 這包含回報率、環境的影響，以及是否遵守勞工與採購的全球標準等 歐洲國家所關切之處。同時維持透明度有助於清楚檢視亞洲基礎設施 需求的迫切感，並檢核資金放款有無涉及貸款國內政，進而提供一個 架構評估如何搭配中國絲路基金、一帶一路，或世界銀行與亞洲開發 銀行等的借貸方案。43_{而以德國為首的歐洲國家在深入評估亞投行的運}

Robert O. Keohane, International Institutions and State Power: Essays in

International Relations Theory (Boulder: Westview Press, 1989), p. 2.

Tom Mitchell, “AIIB Expansion Plans Underscore China’s Global Ambitions,”

<http://www.ft.com/cms/s/0/1e53b6fe-3b74-作標準、工作範圍、組織架構，以及如何與其他多邊開發銀行合作等 議題後，在期待該機構資訊交流溝通透明化下，44_{並未顧及美國的反對} 而加入了亞投行。 2016 年亞投行原預期進行 12 億的項目融資，董事會卻已高效地批 准九個巴基斯坦等發展中國家的運輸、能源等開發貸款項目，共計 17.3 億美元的貸款，其中僅三個單獨融資項目，其餘六項因與世界銀行、 亞洲開發銀行，以及歐洲復興開發銀行簽訂聯合融資而須受協議約 束，45_{進而可望與全球最大的多邊開發銀行－歐洲投資銀行合作。} 儘管亞投行被視為與世界銀行及亞洲開發銀行的競爭者，然而與 多邊開發機構的聯合融資不僅是為運作起步階段的風險控制，同時試 圖破除西方國家對於亞投行在運作透明度上，包含管理資金能力及與 外國政府溝通經驗上的質疑，以及在尊重環保與人權等包容性與可持 續性等目標，46_{延續美歐國家傳統以來領導國際金融機構的發展要求。} 因此，儘管中國與歐洲國家共同接受了亞投行與多邊開發銀行合作互 補的開放包容性，直接挑戰布萊頓森林體系的跡象尚未明顯。47_但中國 11e6-8716-a4a71e8140b0.html>. 德國駐中國大使柯慕賢(Michael Clauss)在接受《財經》雜誌專訪時表示， 德國期待中國在國際金融機構中應有一個與其政經地位相當的角色與作用， 而亞投行正是德國聯邦政府經各項評估之後，由梅克爾(Angela Dorothea Merkel)總理所做出加入的決定。請見江瑋，〈德國收穫亞投行董事和副行 長 成大贏家〉，《財經》，2016 年 2 月 2 日，<http://yuanchuang.caijing. com.cn/2016/0202/4065500.shtml>。

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主導的亞投行卻可能透過經驗累積擴大未來獨立融資的自主性，未來 與現行多邊金融制度的競爭亦可能轉趨明顯，更能凸顯中國以創新多 邊制度來實現國家利益，使得競爭性多邊主義現象隱含競爭性多邊制 度的呈現。 確立治理結構的運作 目前亞投行創始成員國中的前三大股東為區域內中國、印度、俄 羅斯等金磚國家；而區域外歐洲成員德國、法國、英國列入前十大股 東。由於亞投行的決策須獲得 75%的絕對多數票才能通過，在中國股 份占 30.34%、擁 26.06%投票權的現況下（歐洲國家總和占 20%投票 權），形同給予中國實際上的否決權。這樣的否決權力，如同美國在 世界銀行權力結構的中心角色，美國股份占 17.45%及擁 16.51%投票權 下，掌控著世界銀行須獲得 85%絕對多數票才能通過決策的結構。因 此同樣試圖在代表性與合法權力架構下尋求平衡的亞投行中，延續了 世界銀行權力結構設計下的實際否決權的設計，此固然提升了中國未 來在國際制度，以及國際體系上極大的影響力，但也可能影響國際上 對於北京的觀感，進而使得中國必須強調其股份比例將隨成員國數量 增加而降低，藉此取信國際（尤其西方國家）。48_{而歐洲國家的認知是} 華人民共和國外交部》，<http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1343410. shtml>。 請見《亞洲基礎設施投資銀行協定》第 28 條有關投票權之規定。德國駐北 京大使柯慕賢指出中國在亞投行所擁有決策上的否決權，將影響外界對於中 國對於此新興發展銀行影響力的觀感，而對中國不利。而中國財政部副部長 史耀斌針對中國一票否決權說法回應，亞投行按域內和域外畫分其成員，隨 著成員國數量的逐步增加，每一個成員的股份比例都會相應下降，同時亞投 行也賦予了發展中國家更多發言權。然而，中國還有進一步擴大自身確保壓 倒性影響力的餘地，即在 1,000 億美元的資本金中，有近 20 億美元並未分 配給 57 個創始成員國。請見 Ling Wang, Zhang Yuzhe, Wang Liwei, & Li Qing, “China Fleshing out AIIB for Asia and the World,” Caixin Online,

中國已是現今全球治理體系中最大的受益者之一，亞投行的建立並非 要推翻全球金融治理體系，而是補充現有金融架構的功能，49_同時歐洲 國家亦在認定《亞投行章程》符合西方標準前提下，將來歐洲成員國 家得以進行集團投票而施加影響力。50_{相對地，北京藉由漸進的權力讓} 渡與利益分享，試圖在制度與規則建立過程中，透過歐洲國家對亞投 行的認同參與，強化亞投行在國際社會中的代表性。 亞投行的治理結構，包含理事會、董事會、正副行長管理層等三 層架構。亞投行的九個域內與三個域外國家董事席次中，由歐洲國家 的德國與英國取得域外國家中的兩席；同時管理層中的五位亞投行副 行長中，亦由德國與英國取得首席營運官及聯絡官的職務，顯示歐洲 國家得以在國際金融與技術經驗，以及確保環境保護與社會保障的高 標準認識上，更有機會監管亞投行發展成為多邊金融機構上的健全體 制，51_{令亞投行運作似更符合遴選過程的公平性與透明度。}52_然而真正 April 29, 2015, <http://www.caixinglobal.com/2015-04-29/101012503.html>； 凱露，〈亞投行《章程》曝光 中國可能擁有否決權〉，《BBC》，2015 年 6 月 9 日，<http://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2015/06/150609_china_ aiib_veto>。

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重要地是多邊機構領導人的遴選，正如同世界銀行行長多為美國人擔 任、亞洲開發銀行行長多為日本人擔任，亞投行首任行長因為出資比 例由中國人擔任機構領導人被視為合理，53_{延續了多邊發機構由出資大} 國擔任領導角色的傳統。而現今 57 個亞投行成員，可望於 2017 年再 增加 20 餘個成員而超越亞洲開發銀行成員數。隨著成員數的擴大，代 表有更多的國家對於亞投行所能提供的公共財有所期待，進而提升該 新興多邊制度的合法性，延續了對於成員擴大有利於制度代表性與合 法性提升的傳統制度觀點。 亞投行理事會為銀行的最高權力機構，並根據《亞投行協定》授 予董事會和管理層一定的權力。亞投行運行初期，董事會為非常駐且 未支薪，每年一次定期召開會議就重大政策進行決策，並建立行之有 效的監督機制以落實管理層的責任。54_{此非常駐董事會制度的創新，呼} 應了 2009 年世界銀行「現代化治理機制」的高階委員會報告，該報告 批評常駐執行董事會核准所有新政策與借貸計畫的安排，雖為作為對 管理上的制衡機制，但卻也耗費每年 700 萬美元的大量人事支出，並 減緩了計畫的準備進程，使得多邊發展銀行的運作效率不彰，並加深 了執行董事會與管理層的緊張關係。55_{對此凸顯亞投行的管理機制在節}

Ling Wang, Zhang Yuzhe, Wang Liwei, & Li Qing, “China Fleshing Out AIIB for Asia and the World.”

樓繼偉，〈開放包容 互利共贏 打造二十一世紀新型多邊開發銀行〉，《人 民 網 》，2015 年 6 月 29 日 ，<http://finance.people.com.cn/n/2015/0629/ c1004-27223599.html>。

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省開支與提升效率上尋求創新發展的新意，試圖與世界銀行有所區 別。 建立多邊主義的規則監督機制 國際制度能夠強化監督成員遵守並履行其自身承諾，因而能夠讓 成員在初始時就增強作出可靠承諾的能力。56_{誠然歐洲國家近年發展與} 新興大國的雙邊關係，是為利用機會令其接受多邊主義的目標並學習 合作解決跨國性問題。57_{儘管北京主導設立亞投行多邊金融機構固有其} 戰略考量，歐洲國家輸出多邊治理經驗，以形塑中國成為其所自詡能 夠提供國際公共財、承擔國際責任的負責任大國，並願在多邊參與下 接受成員的監督。58 以德國為首的歐洲國家在推動對歐洲有利，並以具有約束力規則 和標準的方式輸出歐洲多邊合作治理經驗，作為符合其「有效的」多 邊主義原則性承諾，尤其是通過推動與勞工、消費者、社會福利及環 保標準等面向，藉以推動符合歐洲標準的亞洲基礎建設投資產品。正 如同 1990 年代末期，美歐進行的規制性合作(regulatory cooperation)， 試圖縮小雙方標準差異並加諸於多邊協議中向世界輸出。59_{是以中國在}

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設立亞投行建立制度過程中，以財務可持續性、環境友好，以及被當 地社會所接受等作為滿足貸款項目的「硬標準」以取信於歐洲國家。 同時，透過多邊機構提供的貸款，意味著須受歐洲國家等其他利益相 關者的限制，而無法如雙邊經援提供貸款時對條款的安排掌有完全控 制權。60 因而，在與身為西方代表的歐洲及新興大國的合作中，中國所領 導的亞投行有意提出有別於世界銀行所提供的傳統路徑，首先借鑑、 學習世界銀行的設計與運作經驗，試圖提出改善現存規範並超越既有 標準的制度化規則；其次是亞投行主要由開發中國家所領導，尤其認 知到西方倡議的某些規則並非是有效可行的；第三是將依循如同私人 公司的商業路徑，調動包含私人資金的所有資源以資助基礎建設的投 資項目，而非僅如世界銀行多做減貧的工作；第四是減少條件性貸款 並避免在貸款償還上出現道德性的危害。61 論者以為美國透過雙邊經濟援助而非在多邊制度的影響力而成為 20 世紀世 界強國，故而中國主導亞投行創立發展所取得更大權力的論點實為多慮，此 因中國將同美國在二次戰後的國際制度安排上，放棄部分權力而願受制度規 範的限制，此近似於自由國際主義從制度主義觀點，強調制度主導國與國際 制度的關係對於自由國際秩序的影響。請見孔誥烽，〈亞投行是中國多邊主 義的新嘗試〉，《紐約時報》，2015 年 4 月 7 日，<http://cn.nytimes.com/ opinion/20150407/c07edhung/dual/>；G. John Ikenberry, “The Future of the Liberal World Order: Internationalism after America,” Foreign Affairs, Vol. 90, No. 3, May/June 2011, pp. 56-68。

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二、中國運作亞投行的戰略意涵

中國除了試圖透過建立國際制度提供公共財外，亦隱含透過主導 制度運作取得地緣戰略上的利益。首先是發展基礎建設的重要性，在 世界新舊多邊金融機構（如區域發展銀行、世界銀行、G20 等）中愈 形凸顯。而基礎建設的開展在中國「一帶一路」戰略內容中，將可透 過亞投行、金磚銀行與絲路基金等金融機制增資，同時與區域或國家 發展倡議與對話架構，如歐盟的「容克計畫」(Juncker Plan)、62_俄羅

斯的歐亞經濟聯盟(Eurasian Economic Union)，以及中、東歐國家合 作 16+1 等對接。亞投行作為推動「一帶一路」的重要資金來源，提供 與其合作的歐亞非沿線國家在基礎設施建設所需資金，在中國主導制 度設立且有 17 個西歐、北歐和南歐國家參與，而配合「一帶一路」擴 展到中、東歐基礎建設投資，透過各式能夠強化聯結，又能形塑合作 機制的治理模式，擴大政治經濟影響力到整個歐洲，共收經濟與戰略 成果。 其次，中國主導創立亞投行，得以抑制美國與日本透過亞洲開發 銀行長期主導亞洲的金融與經濟秩序，並針對美國的美元地位，以及 在國際貨幣基金、世界銀行享有否決權等金融霸主身分，而強調中國 在國際金融秩序上應有的地位。63_{而亞投行首批融資項目「成績單」，} 「容克計畫」於 2014 年 11 月由歐盟執委會主席容克 (Jean-Claude Juncker) 提出，為振興歐盟境內投資、增加就業與提升經濟成長的投資計畫。計畫下 設歐洲戰略投資基金(The European Fund for Strategic Investments, EFSI)， 由歐洲投資銀行管理。請見 European Commission, “Juncker Plan: SEK 900 Million for Investment in Local Infrastructure,” February 16, 2017, European

Commission, <https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/

katainen/announcements/juncker-plan-sek-900-million-investment-local-infra structure_en>。

集中在亞洲四個國家的能源、交通和城市發展領域，在基礎建設作為 推進經濟與戰略成果的發展下，進而吸納歐洲國家為成員，同時搭配 「一帶一路」戰略的發展，延伸合作機制到歐洲，令從中亞、南亞、 東南亞延伸至歐洲的投資需求，成為北京強調周邊外交中重要的戰略 地帶。64_{故而北京建立亞投行所強調的開放性區域主義，對有意願的各} 大洲國家開放，承諾以「國際性、規範性和高標準」為原則，得以取 信諸多依循傳統多邊主義理念的歐洲國家為擴展自身利益而加入，並 與現有的多邊開發銀行機構進行合作。制度的規範界定且鼓勵了中國 在多邊治理架構放棄在雙邊關係中可能展現的影響力，進而表現出 「適切」的行為，而北京試圖推動區別於現有國際經濟治理體系的制 度建設，試圖以建設「21 世紀新型多邊開發銀行」，65_{塑造中國成為} 參與國際體系中合作且革新的負責任大國形象。 最後是強化以主權國家為基礎的多邊治理與秩序。儘管國家重要 性和主權性質在全球化與全球治理過程中受到影響，然而因應不同治 理理念或模式而生的新型多邊治理機制，卻又讓國家角色的重要性在 多邊治理中回歸，攸關治理議題的多邊制度，成為國家處理區域或全 球問題的重要工具。同時，中國創立亞投行過程中，更將主權國家角 色明確定位於規則之中。在《亞投行章程》中將非具備「主權國家」 身分的申請入會方式，委由會員國申請；或以亞洲開發銀行及歐洲復 興開發銀行成員身分，經由理事會特別多數決同意，而依據北京認 定，香港、臺灣入會模式須由中國財政部代為申請。66 盛思鑫、曹文煉，〈亞洲基礎設施投資銀行的地緣政治經濟分析〉，2015 年 2 月 13 日 ，《 全 球 政 務 網 》，<http://www.govinfo.so/news_info.php? id=44239>。 樓繼偉，〈開放包容 互利共贏 打造二十一世紀新型多邊開發銀行〉。 《亞投行章程》第三條有關會員之規定，請見 AIIB, Articles of Agreement, Article 3, pp. 2-3。香港於 2017 年成為亞投行首波新接納的 13 個會員之一。

由此，北京一如在既存的國際組織或制度機構中所強調主權國家 作為最基本成員身分的訴求，在籌組新型國際多邊制度同時，凸顯主 權國家在多邊治理制度結構中的基礎構成要素，未來隨著亞投行增加 成員並彰顯特色以擴大合法性，更強化主權國家作為全球化歷程中最 重要且有主導性的多邊治理單位成員，塑造全球政治的國家中心觀。 從而可見全球金融危機以來，規制的全球化(regulated globalization)時 代讓國家藉由國際組織扮演更積極的經濟角色，67_{而中國在設立亞投行} 的多邊制度治理架構中，將持續強化主權國家作為多邊治理與國際秩 序的基礎，為國家帶來合作的好處。 亞投行本身為一國際多邊金融治理機構，論者以為中國設立亞投 行所代表的積極意義是啟動支持通往歐洲的「一帶一路」經濟與外交 大戰略的重要項目，進而引領出中國走上歐美傳統多邊主義合作，於 今中國推動多邊主義的進程對世界具有正面意義；68_{消極面則認為中國} 在發展中國家所採取的雙邊策略有了副作用而改採多邊權宜策略，然 只要中國愈採行多邊主義，其所能發揮的影響力就越受到約束，企圖 主導全球的風險就越小。69 儘管亞投行確實屬於多邊制度建立與運作，但若因此認定中國走 向歐美傳統多邊主義路徑，恐忽略了歐美基於歷史中的集體認同經 驗，在多邊共同利益基礎上建立起價值與原則，推動以規則為基礎的

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國際多邊制度作為多邊主義的實質運作機制；相對地，中國更多地是 以多邊外交的概念來理解多邊主義，並將多邊主義與制度視為推動多 極化世界的方式，70_{從權力觀點看待一個制度化的國際秩序所能抑制美} 國主導的單極世界，同時以堅持絕對主權原則作為接受多邊制度的前 提。 中國與傳統美歐對於多邊主義的認識不盡相同，因而產生了隱含 不同戰略意涵的多邊治理觀。美歐西方國家期望建立的國際秩序，是 基於西方冷戰以來的多邊治理安排，並維持西方國家在國際規範上的 塑造者角色。因此傾向以現存的國際多邊制度維護西方在國際社會上 的規範性角色，71_{同時強調國際秩序要建立在西方國家所倡導的規則基} 礎上，在一個相互依賴的世界裡，愈能採用多邊制度的方式且愈多參 與的夥伴，解決方案可能就越有效。因此，若是美歐國家希望實現一 項全球政策，那麼在全球共同體中進行多邊合作即變成他們的責任。72 中國則希望建立起一套基於權力多極化、文化多樣化的國際秩 序，此因歷史殖民侵略的記憶，使得中國尤其重視主權與獨立地位， 認為一個多極化世界更有利於維持自身利益。73_{然而，中國面對全球性}

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問題的參與度提高，持續參與 1945 年以來制度安排現狀，並融入現存 國際體系中，但也從中表達出重新改寫規則的意圖。亞投行的成立， 即成為中國試圖將制度建立融入其全球政策的架構中，而被美國視為 建立以中國為國際秩序中心的第一步。74_{此競爭性多邊主義現象顯示了} 對現狀不滿的強國以創新多邊制度來實現國家利益，透過成員的擴大 提升制度本身的合法性，亞投行是在支持基礎建設的基礎上，具備跨 政府性質的亞洲區域多邊開發機構，不僅反映北京在地緣政治中重要 的地位，同時樹立北京在多邊治理中的重要角色。

伍、結論

全球治理的多邊合作制度於二次世界大戰結束後，透過聯合國體 系與布萊頓森林體系運作，而其概念卻是在冷戰之後才凸顯出來，伴 隨而至地是主權的弱化與非國家行為體參與治理的重視。而隨著全球 性問題不斷湧現及全球權力由西方漸往東方出現轉移，全球多邊治理 的理念與型態將隨之轉型。儘管美歐國家承受到經濟衝擊而整體實力 滑落，但由於傳統美歐所發展出來的國際制度較傾向以規則和條約為 基礎，令全球治理的發展依循西方價值與規範的承諾，在營造的自由 國際秩序中傾向以多邊主義的制度方式管理全球性挑戰。 中國因為歷史背景與所處國際體系位置與美歐等西方國家的不 同，在參與管理全球性問題時更重視國家、主權與不干涉原則的作 用，傾向以更務實和問題解決的治理途徑。在中國國家實力日益上升 之際，對於「負責任大國」的意識令其對於維護利益與管理挑戰上更 傾向於尋找制度平臺，同時也透過三種方式表達其改革與改寫規則的 意圖：其一是考量對於現存國際制度利益獲得的依賴，因而增加融入 國際制度的機會，但仍試圖塑造全球議題（如改革）以表達其關切立

Evan A. Feigenbaum, “China and the World: Dealing With a Reluctant Power,” Foreign Affairs, Vol. 96, No. 1, January/February 2017, p. 33.

場；其二是在與國際制度的整合過程中持續尋求國家利益，並尋求與 其他大國的合作，展現出「發展型國家」(developmental state)的新模 式，然其仍接受與強權地位相符的全球性義務空間；其三是構建新的 合作機制與多邊組織，改寫有別於西方主導下的治理合作架構與規 則，在新制度中展現革新的形象。 中國試圖發展多邊治理的新運作模式，與美歐國家在全球治理路 徑上的發展不盡相同。美歐等西方國家試圖以強化多邊「制度」與 「管理」全球挑戰的理念，引領全球多邊治理的發展；然而中國在全 球治理上尚屬西方國家的追隨者，但在參與解決全球性問題中的機會 逐漸增加，尤其在面對直接影響國家利益的挑戰上，其對於國家主權 的重視會持續出現在應對美歐集體行動邏輯的挑戰中。因此對於既存 的多邊經濟治理制度參與，中國凸顯治理結構上的改革與創新，強調 反映發展中國家意願和利益的代表性；另也透過由其主導新創的亞投 行，試圖取信於國際社會，成功吸納了美國的歐洲盟友參與，顯示中 國亦可依據不同的價值觀與理念，試圖主導建立與西方建制並存的國 際規則與多邊體制。誠然亞投行成立運作尚屬起步，實際上建制規則 的正式運作，以及代表新興大國的中國、作為西方世界基礎的歐洲國 家與世界領導權力衰弱的美國等西方自由民主國家，在全球治理結構 中的主客地位鬆動後，透過觀察未來彼此間的互動，將可進一步了解 中國與西方美歐國家對於全球治理各發展領域的競合關係，以及自由 國際秩序發展的態勢。 （收件：2016 年 8 月 23 日，修正：2017 年 4 月 5 日，採用：2017 年 4 月 17 日）

參考文獻

中文部分

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