影響政府公共支出決策因素之研究

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doi:10.6132/JCM.2009.5.1.04

商業現代化學刊, 5(1), 2009

Journal of Commercial Modernization, 5(1), 2009

吳文弘(Wen-Hung Wu);盧惠伶(Fei-Ling Lu);李仁棻(Ren-Fen Lee)

43-54

http://dx.doi.org/10.6132/JCM.2009.5.1.04

影響政府公共支出決策因素之研究

吳文弘

1

、盧惠伶

2

、李仁棻

3 1 康寧護理專科學校 2 行政院主計處會計管理中心 3 國立高雄應用科技大學會計系

摘 要

本研究旨在衡量政府公共支出決策，受非理性之政治及其他因素影響程度。利用立意抽樣方法 找到合適的專家，以尋求專家的反應，作為合理之公共資源配置策略之參考。過程中以層級程序分 析法(AHP)時，由於前後兩層級間加入中介變項，專家之反應可能會產生偏差，因此其權數之計算 運用模糊中綜合評判方法，採用模糊合成法，以緩和級增加後產生之干擾狀況。並將產生之結果建 立模型作為預測之準則。透過殘差的檢視，省略與大多數專家共識差異很大的觀測值，使所建立的 預測模型更加合適。本研究以我國中央政府為例，建構迴歸分析模型，預測政府在財源不同因素影 響下，合理公共支出之決策，並將通過一致性考驗之專家意見，作為結論與建議之參考。 關鍵詞：公共支出、層級程序分析法、迴歸分析、立意抽樣

1. 緒言

自十七世紀以來，政府公共支出持續擴大， 造成財政收支不平衡所衍生之財政赤字及公共債 務不斷增加之問題，始終困擾著世界各國。在台 灣，以 2004 年度政府決算為例，財政赤字及累計 未償公共債務餘額，分別高達 1,976 億元(美元)及 33,965 億元。而主張政府應優先考量政務之推 展，持續擴增公共支出，以達成政府執政當局冀 期之施政理想或目標者，與主張應先考量人民財 政負擔能力，適度地維持支出之水準，而不宜隨 意擴大支出之規模者，這兩種不同之論點，產生 重大爭議。 以往衡量政府公共支出是否得當，通常係以 世界先進國家作為比較之基礎，而評估之項目主 要為政府支出比例(政府總支出占 GDP 比率)、政 府規模、債務額度和人民租稅負擔等，常會因指 標之不同而造成比較上基準點之差異（喻長瀛， 2002）。 事實上，每個國家國情各有不同，因此公 共支出擴大之成因與背景，彼此互異，所需採 取之改進策略亦迥然不同。本研究以我國政府 為例，尋求適當研究程序，以供確立政府合理 之公共資源配置政策，進而建立模型並加以評 估。研究中利用立意抽樣方法找到對該問題有 深入了解的對象得到意見，並以層級程序分析 法(AHP)進行評分。由於前後兩層級間加入中介 變項，應答者之反應分數可能會產生偏差，因 此其權數之計算運用模糊中綜合評判方法，採 用模糊合成法，以緩和級增加後產生之干擾狀 況。並將產生之結果建立模型作為預測之準 則。透過殘差的檢視，省略與大多數專家共識 差異很大的觀測值，使所建立的預測模型更加 合適以作為結論與建議之參考。

2. 研究背景

在我國中央政府公共支出中，支出之金額 及所佔比例較高者，有國防、經濟建設、教科 文建設及社會福利（含保險與退休撫卹支出） 等四項。以九十三及九十四年度中央政府總預 算為例，這些支出之金額佔總支出比例，高達 75%。而就我國政府當前所面臨之情勢分析， 未來可能會造成這些主要公共支出增減之背景 如下： 2.1 在公共支出方面： 2.1.1 在國防安全支出方面： 政府權衡當前國家防衛需要，為增強防禦擊之 能力，保障國家及人民安全，減少人員及財產 在戰爭遭受重大損失而必須大量採購防禦所需 武器。並藉由軍備採購，增進美台間及與其他 大國間之關係。就其正面之意義而言，國防安 全支出之增加，會增進國際社會對台海安全之 關注，爭取國際強國介入，以抵消威脅。並提 高人民對國家安全之信心。但其負面之影響， 則包括升高海峽兩岸軍事對峙局面，會影響廠 商投資意願，影響本島經濟發展。也會造成民 眾沉重負擔，因而會相對降低民間之消費能力， 2.1.2 在經濟建設支出方面： 適量之公共投資與公共建設可促進國內經濟繁 榮，提高經濟成長率及就業率，提升人民生活 水準。尤其在加入世界貿易組織之後，適量之 公共建設投資，可以營造有利之投資環境，吸 引外資投入，並讓台商根留台灣。在經濟不景 氣時，增加公共投資，對失業率之降低確會有 直接之幫助。然因台灣幅員過小，過度之經濟 開發，將更加重水、空氣及土壤等之污染與對 大自然之破壞，並可能造成大地之反撲，因而 蒙受重大災害損失。 2.1.3 在教科文支出方面： 台灣傳承大量中國文化資產，文化建設較其他 國家容易產生效果；增加教育投資，可提升國 內大學素質及國際競爭力。而科技研究則可帶 動下一波經濟發展。加強研究創新，也可為本 國企業創造明日之競爭力。但也有人認為，學 術地位、文化水準及科技研究成果之提升，非 一蹴可及，短期內無法立即見效，必須長年不 斷大量投資，累積實力，光靠階段性投資，成 效未必良好。同時，過量之教科文投資，常會 排擠當前其他重要政務之推動。 2.1.4 在社會福利支出方面： 政府推動實施重大傳染病（如 SARS）防治或重 大天然災害（如 921 大地震或颱風）之救助與 重建，為社會必要之緊急支出。而實施擴大國 民就業方案等，由政府增編預算僱用短期勞工 之計畫，也可有效地降低失業率。政府增加社 會弱勢團體之救助、補助，則可解決社會安定 與社會公平性問題。政府適度支助社會保險， 可維持該制度之賡續辦理，並確保健保醫療品 質。政府編列榮民、軍公教人員、勞工、農民 退休與撫卹支出之補助，則是在履行政府應有 之法律責任。但是也有人認為過多的社會福利 支出，會造成國民稅賦等負擔之加重。社會救 助、照護與短期之以工代賑，往往無助於國民 生產力之提升，反而使更多人力不願投入生產 工作行列。社會保險與社會福利應有嚴格之分 際，社會保險應尋求收支之平衡，沈重之社福 支出，往往不具生產力，且支用者通常不必負 擔任何代價。如社福支出之比例不斷提高，恐 將成為政府未來重大財政負擔。

2.2 在支出財源之籌措方面： 在政府考慮增加公共支出時，必須同時謀 求適當之財源挹注。若無法獲得適當財源 之情況，擴增政府支出幾無可能。因此， 公共支出之增加與其財源之籌措間，實為 一體之兩面。 政府在籌集增加公共支出之財源，如果 不想增加人民額外之負擔，通常會採移用 以前年度歲計賸餘或相對縮減其他支出兩 種途經之一。以目前我國中央政府之現況 而言： 2.2.1 在移用以前年度歲計賸餘方面，歷年來累計歲 計賸餘，預估 94 年度終了時，將僅餘 470 億元 可供運用。 2.2.2 另根據以往經驗，當政府決定增加某些公共支 出後，通常會要求先檢討縮減原有預算中已編 列之其他公共支出，此時政府通常會透過追加 減預算或訂頒預算節約措施，要求各機關配合 辦理。然因當前我國中央政府支出中，屬法定 義務支出及基本維持費，所占比例極高（以 94 年度預算為例，約分別佔總支出之七成及二 成）。加以自民國 80 年代以降，政府因收入成 長不足，而年年採取縮減各機關用途別支出之 措施（如凍結支出），支出預算亦採取低成長之 策略（尤其經常支出長年採用接近零成長之策 略）。因此，未來可再進一步縮減支出之空間已 相當有限。若過度縮減，恐將影響政府現有各 項服務之品質。因此上述兩項措施，對於未來 年度政府擴增公共支出所能提供之幫助必然有 限。因此，政府必須另謀對策。 而根據財政學者之看法，政府挹注財政需 要，除上述二種方式外，所採用之手段，通常 有增加收入（主要為加稅）、赤字財政（如舉借 國內、外債務）或發行貨幣（如中央銀行發行 貨幣、出售政府債券予中央銀行）等方式： 1.在增加收入方面，政府最主要之收入通常為 稅課收入。稅課收入，通常可分為交易有關 之稅課（如所得稅、營業稅、關稅等）；財產 有關之稅課（如房屋稅、地價稅、土地增值 稅、遺產稅等）；其他收入(如獨占及專賣收 入、工程受益費收入、罰款及賠償收入、規 費收入、信託管理收入、財產收入、營業盈 餘及事業收入、協助收入、捐獻及贈與收入 等)。這些收入之增加有其限制之條件，例如 稅課收入、規費收入、罰款及賠償收入等， 除隨稅基自然增長者外，須先透過修法調高 稅率；獨占及專賣收入、營業盈餘及事業收 入等，須視交易行為或盈餘狀況而定；協助 收入、捐獻及贈與收入，則受契約或法令限 制。增加政府收入，雖可擴大政府整體服務 規模。但也會相對減少民間總需求，具有抑 制通貨膨脹之效果。就我國國民賦稅負擔率 （即賦稅收入占國民生產毛額之比例）而 言，90 年為 13.0%，91 年為 12.3%，92 年為 12.2%，93 年為 12.9%均較美國、英國、法國、 德國、日本、新加坡為低。賦稅依存度（即 稅收占政府支出比率）近年來平均僅約 55%， 較 1980 年代的 70%及 80 年代的平均 65%均下 降，亦較歐美國家多在 70%以上為低。另一 項佔政府收入大宗之公營事業釋股收入，因 中央政府最大三家國營事業－中油、台電及 中華電信公司，94 年度預算釋股後，中央政 府持股占各該公司資本額比例，已分別降至 42%、67%及 34%。又截至 93 年止，政府已編 列出售國營事業股份預算，但因外在因素尚

無法賣出之收入高達 5,046 億元。因此，再擴 大編列該項收入預算之空間，亦屬有限。至 於其他收入，冀期再大幅增加之可行性亦不 高。 2.在舉借債務方面，當政府財政收支無法平衡 而以舉借債務作為財源時，稱為實施赤字財 政(Deficit Finance)。政府舉借債務，通常分為 舉借內債及舉借外債兩種。舉借內債，包括 向非銀行之大眾發行公債以及向商業銀行融 資（包括貼現及債券融資）等。舉借外債， 則包括國外發行債券及商業貸款等。我國中 央政府舉借之長期債務，截至 93 年 12 月底 止，有國內借款 33,965 億元（包括公債 25,487 億元及銀行借款億 8,447 億元），惟目前並無 國外借款。 政府實施赤字財政，雖可擴大政府整體服 務規模，但政府如果舉借外債或向商業銀行借 款，而這些銀行轉而向中央銀行增加借入準備 金或減少超額準備金，就會增加貨幣供給，影 響物價及利率。此外，過度之舉借長期債務， 也有人認為會導致“債留子孫＂，造成代際間 負擔之不公平。在我國，無論中央或地方政府 舉借長期債務，均有一定之上限規定，例如： 現行公共債務法對於中央政府公共債務之舉 借額度及債務未償餘額，規定每年度舉借額度 不得超過總預算及特別預算歲出總額 15%，債 務餘額不得超過國民生產毛額之 40%。以 93 年預算為例，舉借額度占總預算及特別預算歲 出總額 14.8%，債務餘額占國民生產毛額之 32.5%，除非修改公共債務法相關規定，否則 擴大舉債之空間已相當有限。 3.以中央銀行發行貨幣或出售政府債券予中央 銀行以籌集政府公共支出所需資金，在以往 戰亂年代，政府雖曾採用，但在目前中央銀 行獨立性很高之情況下，可行性並不大，故 未列入本研究之範圍。

3. 研究動機與目的

在一般民主國家，行政當局有時為施展其 施政理想與抱負，有時係基於政治或其他因素 之考量，通常會傾向不斷地擴張各項公共支 出。而這些公共支出之擴大，常未經由客觀合 理之科學方法加以評定，而是由行政當局首 長，憑其個人意志即可決定。但由於政府支出 之擴大，不免會增加人民的負擔，因此立法部 門通常會加以反對，而其反對通常亦無適當之 科學理論依據。亦即雙方往往受主觀立場決定 政府之支出規模。 根據上述研究動機與問題，本研究透過量 化之方法，針對現階段我國中央政府公共支出 (1)尋求資深專家學者之共識意見，以確立專業 性之合理公共支出策略與方向；(2)建立預測模 型；(3)檢討是否有與這些專家共識大差異的觀 測值。 4.

資料蒐集與分析

本研究針對不同背景的專家進行訪問，並 利用 Saaty 在 1971 年提出層級程序分析法 (Analytic Hierarchy Process，以下簡稱為 AHP 法)，將問題建立層次分明的層級系統化評估的 科學方法，由不同的層面給予層級分解，而形 成層級結構。以比例尺度(Ratio Scale)執行各因 素間的評估，進行成對比較(Pairwise Comparison) 評估，並以 1，2，…，9 的比例尺度對各評估 指標間的相對權重做成對比較，建立比較矩 陣 ， 反 應 不 同 層 級 中 各 因 素 間 的 優 先 順 序 (Priority)。 接著整合各層級要素的相對重要程度，以

On Fuzzy Approach to Multi-AHP for Public Expenditure

Wen-Hung Wu

1

Fei-Ling Lu

2

Ren-Fen Lee

3

1

Kang-Ning Junior College of Medical Care and Management

2

Accounting Management Center, Directorate-General of Budget, Accounting and Statistics Executive Yuan

3

Graduate Institute of Applied Statistics, Fu Jen Catholic University

Abstract

In view of continuing expansion in fiscal deficits in Taiwan government, this study explores the determinants affecting the expansion of public expenditures. First, we employ the Analytical Hierarchy Process (AHP) to set up a reasonable allocation strategy for public resources. While experts in different levels may make erroneous judgment, we use the comprehensive judgment technique in determining the weights and employ the fuzzy synthesis method to solve the hierarchical fuzzy issue. After analyzing the public expenditures of Taiwan’s central government, we find that the expansion in public expenditures, along with its budget and implementation, is affected by the political changes, extrogenous environment changes, catastrophes, and financial sources. And the most serious deviation from the reasonable expenditure is the expenditures for economic development, next by the expenditures for science, education and culture, and then the expenditures for national defense. The least deviation in expenditures is the expenditures for social welfare.

Key words: Public Expenditure，Analytical Hierarchy Process (AHP)，Regression model, Judgement