成本效益分析在政府決策上的應用與限制 * 張四明∗∗

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成本效益分析在政府決策上的應用與限制 45

行政暨政策學報第三期民國九十年八月第 45∼80 頁 Public Administration & Policy, No.3 August 2001 pp.45∼ 80

成本效益分析在政府決策上的應用與限制 * 張四明

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摘要

成本效益分析常被用來評估一項計畫或方案的經濟可欲性 (economic desirability)。以美國政府為例，成本效益分析最早應用在新政 (New Deal)時期的洪水控制計畫上，稍後並擴大適用於其他公共事業的經營分析，直到 1960 年代才進一步應用到聯邦政府的預算過程，成為擬編設計計畫預算(PPBS)的分析工具。我國在民國八十七年修正的預算法第三十四條中也規定，重要公共工程及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，

始得編列概算及預算案，並送立法院備查。從國內外的發展趨勢來看，成本效益分析在政府決策上鑿斧的痕跡將會越來越普遍。

本研究以剖析成本效益分析在政府決策應用上的基本議題為軸心。首先，概略介紹成本效益分析在中外政府公共部門的實施情形。其次，逐一討論實施這項分析工具經常涉及的一些基本議題，包括從誰的立場來考量一項政策所有相關的影響？各項成本和效益的估價問題？如何處理時間、風險和不確定的因素？又如何將預算限制和分配效果納入政府決策上的考慮？以及為何只能追求潛在的薄瑞多效率(potential Pareto efficiency)？再次，說明成本效益分析在實務應用上經常遭遇的限制因素。又次，綜合

∗ 本文撰寫過程中承蒙臺北大學林鍾沂教授提供參考資料，並與作者數度對談、啟發有關經濟分析的倫理與哲學上的議題，特別在此致謝。另外，本文初稿曾發表於《政策分析理論與實務》

學術研討會，世新大學行政管理學系主辦，民國 90 年 3 月 23、24 日，感謝蕭全政教授暨兩位匿名審查人惠賜的指正意見，內文疏漏之處仍由作者自行負責。

∗∗ 作者現職為國立臺北大學公共行政暨政策學系副教授，美國馬里蘭大學公共政策哲學博士。

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行政暨政策學報 46

討論各界對於成本效益分析的批判與質疑，提出經濟分析的邏輯是否會減損民主價值等反思的觀點。最後，以成本效益分析來促進理性決策和理性預算的主張，來作為本文的結論。

關鍵詞：成本效益分析、成本效能分析、決策制定、薄瑞多效率、付錢意願、機會成 本、貼現、風險、不確定性、亞羅不可能定理

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壹、前言

成本效益分析(Cost-Benefit Analysis,以下簡稱為 CBA)是屬於一種經濟面的分析方法，常被政策分析家用來評估一項公共投資計畫是否符合經濟效率(economic efficiency)的要求；亦即從社會是一個整體(society as a whole) 的觀點，來考慮、比較所有和計畫相關的成本和效益，最後推薦一個淨效益大於０的計畫供政府決策上之參考。這種經濟思考邏輯對於促進理性決策的達成非常的重要；由於社會資源具有相對的稀少性，因此唯有留意整體資源的分配效率(distributive efficiency)，才可能實現社會總和福利最大化的「薄瑞多效率」(Pareto efficiency)目標( Boardman, et al., 1996)。另外，從政府預算的分配與運用觀點，CBA 也可以協助民眾瞭解政府是否把每一分錢花在刀口上，以回應對納稅義務人所肩負的公共責任(accountability)。

自從一九三○年代，美國政府開始將 CBA 應用到洪水控制計畫的評估上，直到今天這種方法已經成為政府各部門偏愛的政策分析方法之一。我國在民國八十七年修正的預算法第三十四條明文規定，重要公共工程及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查。從國內外的發展趨勢來看，CBA 在政府決策上鑿斧的痕跡將會越來越顯著。雖然如此，各界對於 CBA 應用的批判與質疑卻是一直方興未艾。大多數的質疑從實務面的操作費用昂貴，技術面的爭議性高，深受政治過程的干擾等諸多運作上的問題加以論述(Boardman et al., 1996；張四明，民 90 年)。另外，社會學者胡斯(Hoos, 1972)從多元價值的角度，批評許多 CBA 存在著「見樹不見林」的盲點；許多位哲學家如麥金泰爾(MacIntyre, 1979)等人更針對 CBA

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陳述的效用主義者觀點(utilitarian assumptions)，將人類的思考、感受和行為經驗化約成快樂和痛苦的效用型態，提出他們最深沈的批判。

上述的批評在學理和方法論上，雖然有其立論的基礎，值得從事 CBA 的實務工作者檢討改進，不過部分的質疑恐怕是出於對 CBA 本質上的誤解，或者對於分析方法的發展現狀缺乏認識所導致。基於此，本研究以剖析 CBA 在政府決策應用上的基本議題為軸心，來闡釋這項政策分析方法的特質與決策上的角色。首先介紹 CBA 在政府決策上的應用情形以及實施的方式。其次，逐一討論政府部門推動 CBA 經常涉及的一些基本議題，包括決定從誰的立場(standings)來考量一項政策所有相關的影響？各種成本和效益的估價問題？如何處理時間、風險和不確定的因素？又如何將預算限制和分配效果納入政府決策上的考慮？以及為何只能追求潛在的薄瑞多效率而非真正的薄瑞多效率？再次，說明成本效益分析在實務應用上常遭遇的限制因素。又次，綜合討論各界對於 CBA 的批判與質疑，提出經濟分析的邏輯是否會減損民主價值等反思的觀點。最後，以 CBA 來促進理性決策和理性預算的主張，來作為本文的結論。

貳、CBA 在政府決策上的應用

追溯 CBA 的發展歷史，最早見諸於美國聯邦政府用來評估水資源計畫，

以供政府決策上的參考。¹一九二○年末期的河川暨海港法(River and Harber Act of 1927 and 1928)，授權美國陸軍兵工團(Army Corps of Engineers)針對

1 以下有關 CBA 在西方國家應用的情形，主要參考 Fuguitt and Wilcox, 1999, pp. 3-14 的內容改寫而成。

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國境內主要河川的整治計畫進行成本分析，為稍後邁向經濟性評估分析奠立初步的雛形。美國國會在洪水控制法(Flood Control Act of 1936)，授權農業部開始對洪水控制計畫實施成本和效益分析，邁向一個新的里程碑。其後，

美國墾務局根據開墾計畫法(Reclamation Project Act of 1939)的規定，進一步使用 CBA 來評估改善河川航行、商業釣魚和其他休閒活動的經濟價值。這些發展使得 CBA 逐漸成為一種決策制定的輔助工具，可以提供有用的資訊來幫助政策形成的過程，但是它並非決策考慮的唯一因素 (Fuguitt and Wilcox, 1999: 5)。二次世界大戰後公共支出大幅的成長，使得根據理性分析的架構來決定預算的優先順序更加重要。此時成本效能分析 (Cost Effectiveness Analysis, 以下簡稱為 CEA)，也開始發展並用於軍事支出或健康衛生計畫的評估上。蘭德公司（RAND Corporation）使用 CEA 來評估各種研發的武器系統，在達成特定軍事目標的效能性，例如摧毀敵軍目標的數量、或者及早發現敵人攻擊的能力等。換言之，前述的 CBA 可以告訴政策分析家，哪一項計畫是最符合經濟效率的要求？CEA 則顯示在相同的資源水準下，哪一項計畫的目標實現程度最高？

一九六○年代時，CBA 的足跡才擴散到美國以外的領域。英國政府首先引用這種方法在交通運輸計畫的投資分析，倫敦和伯明罕之間的鐵路建造計畫是為顯例。一九六七年的英國政府白皮書，正式授予 CBA 應用到國營事業的投資方案評估上。同一時間的美國則重視 CBA 與政府預算過程的連結關係，CBA 成為擬編設計計畫預算(Planning Programming Budgeting System, PPBS)的分析工具(張則堯，民 83 年)。另外，加拿大聯邦政府與各省之間對 於佛瑞瑟河(Fraser River)的防洪協定，也有類似引用事前的成本效益分析(Ex ante CBA)來作為政府決策參考的實例。

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邁入一九八○和九○年代之際，聯邦政府在經濟活動的角色持續擴張；

不僅公共支出佔國內生產毛額的比例繼續成長，同時各種聯邦管制機構的活動力也越來越強，紛紛介入健康衛生、公共安全和環境保護等議題的管制工作，因此需要借用 CBA 來評估這些管制措施的必要性。一九七四年當美國經濟面臨兩位數的通貨膨脹威脅時，福特總統要求管制機構討論擬議措施對通貨膨脹的影響效果，預算管理局(Office of Management and Budget)具體要求在成本、生產力、能源供給和需求、重要物資、就業和市場結構等六個領域，任何新設的管制標準都必須實施 CBA，因此成本和效益的考慮正式成為聯邦管制措施的一部分。稍後歷任的總統卡特、雷根和克林頓都陸續簽署行政命令，推動 CBA 作為評估聯邦管制措施合理性的重要工具。譬如雷根總統在一九八一年簽署第 12291 號行政命令，要求聯邦管制機構必須為那些可能帶來一億美元以上經濟效果的措施，實施管制影響的分析 (regulatory impact analysis)，其中的管制影響分析必須要確認擬議中的政策可以極大化社會的淨效益。

在民國八十七年正式寫入預算法的要求之前，我國也不乏CBA應用的實例，政府部門自行推動或者委託的研究所在皆有。交通部運輸研究所(民79 年)曾經執行《台灣西部幹線多軌化成本效益分析》，探討台灣西部走廊運輸功能的轉變，繼而進行多軌化方案運量的預測，研究結果發現台灣西部幹線多軌化並不具有經濟效益。其次，郭秋勳等(民81年)接受教育部委託，探討《各級補習學校學習成本效益分析及發展模式之研究》。黃月桂(民86年) 針對《全民健保預防保健服務之利用與成本效益分析》，作過一次有系統而且詳盡的探討。另外，梁啟源(民82年)主持的《台灣環境保護政策之總體效果與成本效益分析》，蕭代基(民87年)進行的《評估溫室氣體排放減量的社

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會效益與成本》，這些研究大致屬於環境保護或資源管理的議題。台灣大學土木工程學研究所(民88年)接受交通部委託，推動《重大交通建設工程資訊運籌管理系統建置之成本效益分析研究》，該項分析以台北捷運木柵線為例，進行導入資訊運籌管理系統的經濟評估，以作為未來交通建設工程全面推動資訊運籌管理系統的決策依據。綜合言之，CBA已經成為一種衡量公共投資計畫或政策的實用方法，對於大型公共投資計畫從事抉擇時又特別有幫助；然而，目前在政府部門CBA大多只應用於國營事業及非營業基金上，一般公務機關則比較少採用(吳文弘，民89年：13)。未來透過新修正預算法第三十四條，對於重要公共工程及重大施政計畫設定的CBA要求，公務機關應該要積極採行 CBA，以作為決定政府施政的優先順序和預算資源分配的參考。

典型上，CBA 從經濟效率的思考邏輯出發，來決定擬議中的政策或計畫是否值得採行？譬如在松山菸廠現址興建一座巨蛋體育館，將使得社會整體因此而獲益還是蒙受損失？然而，隨著各種相關的成本和效益能夠數量化 (quantification)及金錢化 (monetization)處理的程度，這項方法在政府決策上的應用可區分為：純粹或標準成本效益分析(Pure or standard CBA)、計質成本效益分析(Qualitative CBA)、修正成本效益分析(Modified CBA)、成本效能分析 (CEA)以及多目標分析 (Multigoal Analysis)等五種類型 (Weimer and Vining, 1999)。茲分別說明如下：

其中標準 CBA 以經濟效率的目標為主要考慮，要求所有與效率相關的計畫影響都必須要能夠數量化操作，並且轉換為金錢單位來衡量，然後根據凱爾德、奚克斯標準(Kaldor-Hicks criterion)來判斷這項計畫的經濟可欲性。

其次，計質 CBA 同樣是從效率的目標來考慮，但在進行各種成本和效益的

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測量及估價時，只有部分的影響能夠加以數量化操作及金錢化衡量，其餘的只能用質化方式來呈現，譬如改建東海大學茂榜廳曾有破壞校園景觀和天際線的疑慮，不過「景觀破壞」是無法以金錢價值表示，此時政策分析家可以透過排列方案的優先順序來作成一種質化的論述，亦即校園景觀的維護是否優先於教學研究空間的擴充？

再次，當效率不再是唯一的考慮時，政策分析家可能更關心其他非經濟效率的目標，如財政重分配政策所追求的公平性(equity)。在兼顧效率和公平性價值的處理時，修正 CBA 牽涉到分配權數(distributional weights)概念的運用，將發生在不同團體之間的成本和效益以指派的權數重新調整，再觀察計畫衍生的效益是否高於成本？又次，CEA 經由投入的成本相對於目標實現程度的比值，來排列各個備選方案的優先順序，雖然無法判定哪些方案值得採行，但在眾多方案中可以區分哪個方案達成目標的效率最好。這種分析適用於所有的成本和效益雖然可以用數量單位來表示，但是我們不願意以金錢來衡量某些產出的市場價值，例如拯救鯨豚的生命、避免身體傷害或者推動濕地保育等計畫的評估上。最後，多目標分析是導向於多元目標的比較分析，兼具有前面幾種分析部分的特質；除了考慮效率的目標外，多目標分析通常也會兼顧處理公平、正義、生態維護等社會價值，端視這項公共政策打算處理的問題性質來決定。由於實務上政策目標經常具有多元性，而且要求將所有的影響都予以數量化和金錢化處理有技術上的困難，因此多目標分析在政府決策上的應用反倒是常見。

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參、實施 CBA 的基本議題

CBA 可以用在一項政策形成前的預評估(pre-evaluation)，也可以配合一項政策實施後的影響評估(impact evaluation)來進行，不管是事前或事後的分析，都可能涉及和一個對照假設(counterfactuals)相互比較的問題(Rossi and Freeman, 1993)。譬如政府若加重對酒類課稅而非消極的不作為，可以降低酒後開車肇事的傷亡個案及財產損失，所帶來的總和淨效益也高過於總成本，從 CBA 的角度來看，此項政策即值得加以採行。這種根據成本和效益的比較來作成決策的邏輯，事實上與經濟學上分配效率(allocative efficiency) 的概念息息相關。由於社會資源如土地、勞工和資本等，是處在一個相對稀少的狀態；因此，決策者向來關心如何將有限的資源，以最高的利用價值來加以配置運用。根據當代福利經濟學的定義，分配效率是一種薄瑞多效率

（Pareto efficiency）的觀點，亦即只有在無法找到其他替代分配的情況，至少可以讓一個人過得更好，但又不會使任何人的福利變得更差，這種資源分配的方式才能合乎薄瑞多效率的原則(Boardman, et al., 1996: 28-29)。在實務操作的層次上，CBA 是測量上述的分配效率能否達成的重要方法。為了說明整體的運作過程，以下分別從：(1)選定一項政策所有相關的影響、(2)估價(valuation)各種影響的成本和效益、(3)處理時間和不確定的因素、(4)考慮預算限制和分配效果、以及(5)追求潛在的薄瑞多效率等五方面，來討論實施 CBA 時涉及的各種基本議題。

一、選定一項政策所有相關的影響

實施 CBA 的首要步驟在於，選定一項政策所有相關的影響，並且依照

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團體的類型將它們區分為各種成本和效益。這項議題牽涉到從誰的立場 (standings)，來考慮各種影響衝擊情形的重要決定，亦即那些政策利害關係人（policy stakeholders）的觀點應該優先被納入考慮，那些人的偏好可以被排除？上述問題都與管轄領域的界定(jurisdictional definition)有關。管轄領域的界限雖然可以大到整個地球村或一個國家，小到是一個城市，但可能牽涉到各種經濟或財政的外部性(economic or fiscal externalities)，而使得政策影響範圍的界定趨於複雜化(Weimer and Vining, 1999)。以臺北市推動垃圾處理費隨袋徵收為例，實施專用垃圾袋的措施當然關係到轄區內每位市民的生活福祉，但也可能因垃圾違規傾倒的問題而損及鄰近台北縣民眾的權益。

另外，美國或許可以堅持本位主義，繼續現有以石化原料消費為主的能源政策，卻無法迴避酸雨或全球暖化的問題進一步惡化，她的能源政策可能遭致加拿大和其他國家反對。

然而，外部性問題在政治上的重要性很難加以決定。當涉及外部性問題的處理時，政策分析家可以兼從雇主和社會整體的觀點來考量各種成本和效益。從地區或雇主觀點進行的分析，顯示了如何回應選民需求和雇主利益所應該有的作為；相對的，基於社會整體觀點的分析，代表著理想狀態下稀有資源應該有的分配方式。本文認為政策分析家應該要事先洞察外部性問題的存在，再從專業的角度妥善向雇主說明相關成本和效益的適當定位，才能善盡對雇主所肩負的倫理責任；不過他也應該體察管轄領域的界限不僅是一種專業認定的問題，更關係到雇主對於某些外部性問題的政治判斷。

其次，誰的立場應該納入考慮的議題，也和偏好的表達 (expression of preference)息息相關(Weimer and Vining, 1999)。理論上每一個人表達的偏好都應該獲得重視，不過實務上只有合法居留的人才能算入管轄領域的範圍，

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至於非法居留的外國人是否列入考慮，目前仍存有許多爭議。這項問題不僅關係到現行的法律規範和政治立場，同時也和人道主義、倫理或哲學上的議題相關。其次，社會上目前無法接納的偏好通常也被排除在外，譬如有些慣竊把犯罪所得財物的減少，當作肅竊政策執行後的一種成本；然而竊盜行為畢竟為法律所禁止，因此這種成本通常不列入肅竊政策影響的計算範圍。至於未來世代的偏好是否要列入考慮，也值得留意斟酌(Boardman, et al., 1996:

43-45)。大多數的情況下，或許不需要特別考慮未來世代的利益，但假如政策分析家是關懷核廢料的處理或者其他的環境敏感議題時，基於維護世代公平性的價值，納入未來世代的觀點就變得非常重要。

二、估價各種影響的成本和效益

在決定誰的成本和效益應該列入計算之後，接續的步驟是選定各種政策影響的測量指標，實地進行估測工作，並以貨幣單位來表示各種影響的金錢價值。估價工作的挑戰不僅在於有些公務產出很難用計量單位衡量，而且不容易轉換為金錢價值來表示。一般來說，我們常把一項政策所需要的各種投入(inputs)視為成本項目，並以機會成本(opportunity costs)的概念來看待，亦即觀察這些投入資源的最佳替代使用(best alternative use)之價值；政策執行之後的各種產出 (outputs) 則視為效益，運用付錢意願 (Willingness-to-Pay, WTP)來衡量(Weimer and Vining, 1999)。譬如對於第二條高速公路的建造和維護成本，我們可以透過政府編列的預算金額來瞭解。其次，使用國有土地的機會成本也應該一併納入考慮，因為我們不能排除這種公共財包含其他替代使用的價值，如公開標售時可能獲取的金錢收益，國有土地的機會成本是某些公務成本效益分析常忽略的重要課題。

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在另外一方面，各種政策產出的估價是根據利害關係人的付錢意願 (WTP)來衡量。由於某些產出可能涉及外部性的問題，因此需要由外溢效果 (spillover effects)的正負屬性，來調整它們是成本或效益的適當定位。正向的效益是人們願意支付的最大金額，以便換取他們認為可欲的政策產出；相對的，當成本被視為一種負向的效益時，表示人們願意付出的最大金額來避免某些不可欲的結果發生。在一個完全競爭的市場，估算各種政策產出的金錢效益較為直截了當，技術上只要計算每一種產出的淨收入，加上瞭解整體的社會剩餘(social surplus)因為政策執行而發生改變的情形，就可以掌握這項政策衍生的總和價值。不過問題的關鍵在於，我們是否願意將每一種產出的效益使用金錢數字來表達？如何來看待減少一條生命損失的金錢價值，仍然存在相當的爭議性。

三、處理時間、風險和不確定的因素

大多數的公共投資計畫經常具有長遠的效果，而且衍生的成本和效益是發生在不同的時間點上；亦即各種成本通常發生在計畫推動的初期，效益接收在後並且延續至長遠的未來。CBA 根據現在價值(present value)的概念，

將所有未來的成本和效益轉換為目前的時間來建立一個共同比較的基準 (baseline)，以便讓不同時間點的成本和效益可以相互比較(commensurable)，

通稱之為貼現程序(Weimer and Vining, 1999)。在使用貼現公式時，貼現率 (discounting rate) 的選擇往往是計算各種成本和效益現在價值的關鍵；然而，貼現率的選擇不僅在經濟學者之間存在很大的爭論，同時也可能對 CBA 的結果產生重大的影響，值得大家寄予特別的關注。部分研究使用內在投資報酬率(internal rate of return, IRR)的概念，計算能夠使擬議中的政策獲得正

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面效益所需要的最低貼現率(荀玉容，民 81 年)；不過，這種將現在價值設定為０的貼現作法存在兩個缺點。首先是內在投資報酬率的計算較為困難，而且有時候會出現數個解答，致使計算的結果很難加以解釋。再者，內在投資報酬率並未限定於目前時間點的成本和效益衡量，使得發生在不同時間點的投資計畫無法加以比較(Gramlich, 1985: 93)。基於此，CBA 較少直接採用內在投資報酬率來從事貼現的處理。

就貼現率的選擇而言，理論上有兩種不同的看法：機會成本途徑 (opportunity cost approach) 和社會時間偏好途徑 (social time preference approach)。前者強調透過機會成本的估算來決定公私部門間的資源分配，其中機會成本是代表相關投入的最佳替代用途(best alternative use)所可能獲取的投資報酬率，機會成本途徑認為：唯有以民間的報酬率為貼現率且現在淨值大於０時，政府才能進行這項公共投資；後者主張以社會時間偏好作為貼現率估算的基礎，由於社會整體對於不同時間點的資本財消費具有不同的偏好，利率的功能在於補償不同時間點的消費，使其能夠維持相同的現在價值，因此公共投資的貼現率必須反映出社會的消費時間偏好。換言之，在貼現率的選擇議題上，機會成本途徑重視橫斷面部門間的資源分配，社會時間偏好途徑則傾向於縱向世代間的資源分配問題(蕭全政，民85年：24-26)。雖然以機會成本作為貼現率的基礎提供觀念上的啟發，不過由於資本市場的不完美性和多元利率存在的事實，機會成本論者其實並未告訴我們何者才是恰當的貼現率。另外，從社會的時間偏好來估計貼現率，雖然更能精確掌握貼現率所反映的時間差異和不同世代的觀點，但是社會時間偏好的推估比起機

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會成本途徑還要困難許多²。這是 CBA 在處理時間議題的重大挑戰。

從實務運作上觀察，有些學者基於資本財在目前和未來之間消費的邊際替代率(marginal rates of substitution)是相同的假設，主張把市場利率解釋為一種社會貼現率(social discount rates)來作為調整所有成本和效益的基礎，因此資本市場利率成為目前最常被採用的貼現率估算基礎。不過資本市場充斥著各種不同的利率，如政府公債利率、中央銀行重貼現率、商業銀行存放款利率、股票市場利率、乃至於民間借貸或互助會的利率等，取捨上並沒有一個絕對的標準。由於中央政府債券的風險不高，能夠吸引人從事長期的投資，部分經濟學家因此認為政府長期債券的利率，應該是社會時間偏好的最佳測量(林華德，民 75：228)。

雖然如此，從事貼現調整的程序時，政策分析家仍應留意下列兩項問題。首先任何的金錢貨幣都涉及通貨膨脹的因素，實質或名目金錢(real or nominal dollars)就是為了控制由於價格膨脹而衍生的購買權力變化的問題。

因此在成本和效益的金錢價值轉換過程中，可以選擇將名目貼現率(nominal discount rates)應用到名目金錢上，或者將實質貼現率(real discount rates)應用在實質金錢上，兩種作法絕對不能混淆才能獲得一致的計算結果。再者，由於資本市場傾向於不完全競爭的狀態，對於不同時間點的消費偏好也可能因人而異，使得究竟選擇哪一種市場利率來作為社會貼現率，CBA 的實務界依舊缺乏定論(Lind, 1982: 21-94)。基於此，敏感度分析(sensitivity analysis)

2 兩種理論爭執的根源也出現在，對於未來世代的利益和政府角色皆有不同的認知。主張由政府

根據理性判斷來選擇貼現率者，包括考慮未來世代的最大多數人的最大幸福，大致是承襲功利主義及福利經濟的傳統；另外主張由個人的政治互動過程來決定貼現率者，傾向於古典的自由主義學派，認同縮小政府規模並減少政府干預的觀點。參見蕭全政，民 85 年，頁 26。

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經常被用來觀察 CBA 的結果，可能隨著市場利率的不同選擇而變化的情形。

除了時間因素的處理外，許多公共投資計畫的結果並非都已知確定的，

例如評估核能電廠運轉的安全性，或者預測新建高速公路完成後的通行量，

都可能觸及某些風險(risk)或不確定性(uncertainty)的問題。風險的概念指稱某項計畫可能的結果(outcomes)與對應發生的機率(probabilities)都是在已知的狀態；相對的，不確性的情況充其量只掌握可能的結果，但是對於各種結果發生的機率並無法預先知道。從 CBA 的觀點來看，相關的風險或不確定性原則上被當作是一種成本。期望效用途徑(expected utility approach) 理論上可用來估計這些成本的範圍，根據所得邊際效用遞減定律 (diminishing marginal utility of income)，期望效用途徑認為投資人從一項產生期望收益的風險性投資所獲得的效用，將會低於另一項具有確定收益的投資所帶來的效用。因此對風險規避者(risk-adverse)而言，逕行冒險將會減少效用的總和進而造成一種不可欲的結果，所以投資人必須獲得一定金額的補償，才能維持一如毫無風險的投資所產生的效用( Boardman, et al., 1996)。由此一概念引申，當政府推動一項涉及顯著風險的計畫時，對於利害關係人的補償金額應該列入計畫的真實成本加以考慮；問題是期望效用曲線的形狀事實上難以清楚的界定，而且每一種結果發生的機率也不容易估算出來。

基於成本很難有效掌握的理由，CBA 常採取下列四種途徑來處理有關風險和不確定性的問題。其一是在現在淨值(net present value)大於０的條件之外，附加一個風險門檻(risk threshold)作為採行計畫與否的決策依據。其二有些長遠效益的估計可能相當的不確定，因此可以縮短效益估算的水平時間 (time horizon)範圍。其三對於不確定成本和效益的估計採取一種保守的策略，亦即傾向於低估效益的額度但是高估成本發生的範圍，來建立一個防衛

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誤差存在的緩衝空間。其四對於每一種結果的現在淨值實施敏感度分析，來瞭解 CBA 的結果因為使用不同參數(parameters)而產生改變的情形。另外，

必要時也估計每一種結果發生的機率，以便對公共投資的決策實施風險管理。由於上述的處理途徑仍然未臻成熟，而且有些流於武斷之嫌，因此合理的補償額度通常不是完全交由技術面的分析來決定，而是取決於政治協商過程的結果。我國的環境公害賠償制度的運作，即經常顯露此一特質。

四、考慮預算限制和分配效果

許多公共投資計畫經常面臨多重目標(multiple goals)的問題，而且彼此之間存在交互影響的效果(interdependent effects)，例如山林保育地的開發利用可能與維護自然生態的目標相互衝突。當經濟效率不是唯一或者最重要的價值時，CBA 的決策不能只從凱爾德、奚克斯的標準來考慮，採納所有可能提供正面淨效益的方案；相反的，決策者必須嘗試在既有的條件限制下，

選擇一種可以極大化社會淨效益的政策組合 (combination of policies) (Weimer and Vining, 1992: 285)。政府預算的限制或者分配效果(distributional effects)的觀點，通常會左右各種政策組合產生的可能性。就政府預算的限制而言，資源的水準不僅劃定一項計畫政治可行性的目標區域，同時也使得不同計畫之間可能產生排他性；在這種情況下，決策者只能採行某些具有較大淨效益的計畫，來追求預算資源分配的最佳效率。

再者，CBA 的決策也應該納入分配效果的觀點，亦即考慮各種成本和效益在不同團體的分配情形來代替總和效果的觀察，否則有些計畫可能根本就無法通過凱爾德、奚克斯標準的考驗。譬如以幫助低收入家庭為宗旨的社會救助計畫，通常會減損預算資源運用的效率，但假如決策者認為給予窮人的

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每一塊錢可以交換一點五元的效益，社會總和的福利其實不見得因採行這項計畫而減少；許多污染防治計畫或者重大的公共工程，可能具有某些跨區域的效果，假如沒有考慮外溢效果的影響將會低估計畫的效益。這些例子不僅說明容納分配效果的重要性，分配效果的考慮也使 CBA 超越純經濟效率的觀點，進一步納入政治可行性或社會公平性的因素。決定團體的劃分方式和權數體系 (weighting schemes) 的選擇，通常是處理分配效果的兩大關鍵 (Weimer and Vining, 1999)。在社會救助計畫的個案上，假如只有窮人和非窮人兩種團體涉入，可以應用內在權數(internal weighting)的概念，先計算能夠使他們願意支付的總和價格為零所需要的加權值，然後再針對相關的成本和效益分別加權處理即可。然而，問題是大多數的計畫牽連的團體經常不只有兩個，同時對於團體的劃分方式也存在很多的爭議。目前只要大家對團體劃分的方式能夠取得共識，在方法上即可參照累進所得稅制 (progressive income tax system)的概念，從分配效果的觀點來設定不同團體之間的適當加權值，以作為轉換各種成本和效益的參考依據。

五、追求潛在的薄瑞多效率

當一項政策或計畫所衍生的各種影響都加以衡量，並且經由貼現程序或加權調整至適當定位後，政策分析家會將所有的成本和效益加總計算，再使用凱爾德、奚克斯的標準來從事決策。這項決策標準偏向於經濟效率的價值考慮，主張根據淨效益的結果來決定是否採行該項投資計畫。正向的淨效益 (positive net benefits)表示，計畫的獲益者(gainers)有可能透過一種單方給付系統(side-payment system)來補償損失者(losers)，使得沒有任何人的福利會因該計畫的採行而變得更差，同時社會上的總和福利仍然有剩餘，代表著前

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述的薄瑞多效率的目標可以滿足；相對的，負向的淨效益意味著欠缺這種可能性，社會剩餘將因為推動該項計畫而減少。

透過效益減去成本得到的淨效益標準，亦即「益本差」通常是 CBA 決策上的主要考量，不過有時候淨效益比較高的方案只反映它是一項大型計畫的事實，因此政策分析家也可能採用「益本比」(benefit-cost ratio)的途徑，

顯示每一塊錢投入所衍生的效益來標準化決策比較的基礎，並且祛除計畫規模的因素所帶來的偏差影響。然而，在政府預算有限的情況下，不同備選方案的選擇往往具有排他性(mutually exclusive)，使用「益本比」的途徑可能會混淆決策的過程，甚至於產生一個無法極大化社會淨效益的結果。再者，

某些負向的付錢意願(negative WTP)到底是應該從效益中扣除，還是要列入成本的計算範圍，實務界也沒有一定的結論，致使「益本比」途徑非常敏感於計算的方式，而且有被任意操控的危險性(Boardman, et al., 1996: 34)。基於此，大多數的分析仍傾向於使用淨效益的標準來作成決策。

假若經濟效率是政策分析家唯一考慮的價值，一項通過淨效益標準考驗的投資計畫，即可以促進社會剩餘的增加來回應薄瑞多效率的原則。然而，

這裡指稱的經濟效率是一種潛在的、而非真正的(potential but not real)薄瑞多效率，因為前述的損失者可以完全被加以補償(fully compensated)的條件，在實務上很難達成，理由敘述如下(Boardman, et al., 1996: 32)：

(一)資訊的負荷過重：若要能符合這項要求，政策分析家將面臨沈重的資訊負擔，他們不僅要測量一項計畫總和的成本和效益，同時也必須釐清個別的成本和效益在不同的利害關係人或團體之間的分配情形，所需要的資訊非常龐大。

(二)行政成本過高：即使對每個人分配到的成本和效益可以單獨的測量，為了

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達成完全補償的條件，實務上要逐一進行移轉性支付的成本也非常高。

(三)容易扭曲利害關係人的行為：單方給付系統的運作也很容易扭曲利害關係人的投資或工作行為，進而降低稀有資源的運用效率。

(四)付錢意願難以估算：若要逐一履行每個人可以完全被補償的原則，容易引發利害關係人高估成本、低估效益的不良傾向，使得原本即很難精確估計的願意支付價格，更加的複雜化。

基於上述的理由，CBA 的決策主要以權衡一項計畫的獲益者，是否有可能給予損失者必要、合理的補償後，社會整體的福利仍然維持得更好，但是無須以每位損失者個別獲得完全的補償為前提；換言之，凱爾德、奚克斯標準是根據社會集體偏好的趨勢所代表的潛在薄瑞多效率，來作為政府決策考慮的依歸。

肆、CBA 在政府決策應用的限制

從國內外發展的趨勢來看，CBA 在政府決策上鑿斧的痕跡越來越明顯，

這項方法也被期待能在公共決策過程，特別是政府預算的編製上扮演更重要的角色，以促進社會資源合理配置運用的目標早日實現。具體言之，透過突顯政策淨效益的概念， CBA 理想上可以作為利害關係人從事溝通與對話的參考架構，使得原本漫無邊際的磋商過程能聚焦在較有意義的範圍之內；各種事前和事後的 CBA，也有助於排列計畫的優先順序，決定採行或終止該項計畫的客觀依據。然而，從實務的運作面觀察，這項方法時常面臨操作的費用昂貴、技術面的爭議性偏高以及深受政治過程的干擾等問題的限制(張四明，民 90 年)。因此，當利用 CBA 的方法來決定某些計畫的可欲性時，

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上述潛在的問題都值得吾人再三深思，茲分別說明如下：

一、操作的費用昂貴

CBA 的應用通常要耗費相當多的資源，包括龐大的時間、技術和金錢的投入。就時間與技術的要求而言，實施 CBA 最艱鉅的挑戰，並不在於最後階段各種估測成本和效益的加總計算，而是初期對於每一種政策影響的界定、測量以及估價工作；特別是大型公共投資計畫的影響估測，一般要藉助於複雜的評估模型和大量的資料分析，使得 CBA 往往成為一種相當費時 (time-consuming)、而且技術密集 (technically-intensive)的活動。從事一項成本效益分析所需的經費，也經常超乎大家的想像範圍，根據估計美國環境保護署 (U.S. EPA)約花費一百萬美元，才完成一個減少汽油含鉛量的分析計畫；另外，環境保護署平均在一個主要的分析計畫大約投入七十萬美元，每年總計花費超過一億美元在各種 CBA 的研究之上(Hopkins, 1992)。美國許多就業訓練計畫的大型評估研究，通常也包含成本效益分析的項目，動輒耗費數百萬美元以上的研究經費( Boardman, et al., 1996)。

二、技術面的爭議性偏高

CBA 的技術近年來雖不斷地精進突破，但在實務運作上仍然遭遇許多的限制。從誰的立場來計算各種成本和效益，仍然存有一些爭議；立場的問題不僅受到參與者個人的認知和偏好影響，也經常隨著利害關係人所在的位置而有不同。許多環境議題如酸雨、臭氧層破洞和全球暖化等問題，典型的 CBA 通常只從單一國家的立場，來評估各種成本和效益的分配情形，但是批評者認為應該納入區域、甚至於全球的角度考慮才算合理；到底應該選擇

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哪一種立場？顯然是偏向一個政治性決定，而非單純的技術面決策事宜，也容易受到國際強權勢力的扭曲而變質。再者，評估一項計畫可能衍生的影響，以及各種成本和效益的歸類等議題看似直截了當的工作，但是有些計畫的影響經常會被遺漏、忽略或者重複計算。例如，在提高對酒類課稅的個案分析上，傾向於只計算加稅後酒類營業損失的直接成本，卻排除酒類市場萎縮可能引發失業問題的間接成本；另外，汽車駕駛人所減少的酒類消費其實已經算入成本或效益的範圍，因此若再將駕駛人減少的死亡人數列入效益，

就可能發生重複計算(double counting)的問題。

又次，有些的政策影響並不是直接可以觸及(intangible)，而且很難用金錢價值來衡量利害關係人的付錢意願，這時候測量工作上常會面臨信度和效度問題(problems of reliability and validity)的挑戰，測量指標的選擇也會牽涉一些價值判斷的問題。譬如說有關生命價值的估算，司法審判上經常使用收入損失法(forgone-earning method)，估計被害者一生可能獲得的收入減去生存的成本，來決定被害者家屬應該獲得的賠償金額(Viscus, 1978)。問題是一個人的社會價值不僅止於工作收入的層面，應該還包括其他心理、精神、文化或社會層次的貢獻，像是投入志願服務的社會價值。另一種方法是風險津貼途徑(risk-premium approach)，使用職業災害死亡的統計資料來估計某些高死亡風險的職業，為了聘僱這些從業人員所需要額外付出的風險津貼(Moore and Viscusi, 1988)。例如，假若礦工的職業風險高出其他的行業千分之一，

每月的報酬平均高出其他行業 2000 元，則推測每位礦工的生命價值約為 2,000,000 元；不過，這種途徑將每一個人的風險接受程度假定是相同，實務上仍舊存在相當大的爭議性，這些都顯示 CBA 估價工作的複雜性。

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三、深受政治過程的干擾

理論上，CBA 可以就社會資源的分配提出一些規範性的建議，但在實務運作上依然跳脫不了官僚和政治過程的影響。包德曼等學者(Boardman, et al., 1996)指出，政府官員的自我角色定位，到底是守門人 (guardians)、花費者 (spenders)或者分析家(analysts)？將會深深左右他們對於 CBA 的認知與操作方式。譬如說美國的預算管理局(Office of Management and Budget)或我國行政院主計處的官員，通常在政府預算運作上被認為是擔任守門人的角色，這些官員傾向於採取底線預算的方向，從事嚴密的財政收支分析，力求預算平衡的目標實現。相反的，來自交通、經濟建設或者社會服務部門的官員，可能是扮演花費者的角色，將政府的支出當作是給予選民的一種效益而非成本，強調提供服務給特定的團體是作為建立政治支持的憑藉。那些具有花費傾向的官員，在操作 CBA 上偏愛用較低的社會貼現率，因為大多數的成本發生在先、而效益產生於後，如此一來可以使得計畫淨效益的現值提高，有助於取得合理化計畫採行的證據。再者，CBA 在政治過程的運作，也難免會有工具化的傾向；亦即被某些人用來促進自己的價值偏好或政治上的目的，譬如拿 CBA 的結果來作為化解反對聲浪的擋箭牌，或者終結不喜歡計畫的劊子手。

伍、對 CBA 的批判與反思

除了前述實務上的限制因素外，CBA 也遭受來自社會學者和哲學家的強力批判。社會學者胡斯(Ida R. Hoos)曾對這項政策分析方法提出兩點質疑。

其一，他認為這種方法誘導決策者只從片斷、以管窺天的角度、或者那些可

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以測量的部分來考慮一項政策問題，因此容易陷入見樹不見林的盲點。其二，由於瀰漫著偏差的估計問題， CBA 強調的科學客觀性 (scientific objectivity) 反而會導向一個既不科學、也不客觀的目標邁進 (Hoos, 1972:

25)。譬如 1967 年美國加州公共衛生局分析固體垃圾的處理系統時，只在意找出一個最具有處理效能的備選方案，卻忽略了探討人們是否浪費太多的資源等類似的社會、文化或哲學上議題。

胡斯的論點獲得一些哲學家，像是麥金泰爾 (Alasdair MacIntyre)的迴響。麥金泰爾(MacIntyre, 1979)指出：效用主義者和醉心 CBA 的人經常物以類聚，因為他們都是一群擁抱相同道德觀的鳥。在《效用主義與成本效益分析：官僚理論相關的道德哲學》大作中，他討論到 CBA 的五大缺點，包括：

(1)這種方法未能仔細考慮一組廣泛的方案之間相對的成本和效益，只是偏執於目前可以獲取利益方案的比較分析；(2) CBA 不僅預設哪些項目將列入成本和效益的考慮，同時也預設一個抉擇的尺度來排列某些難以具體衡量的項目，例如拯救生命的數量是優於生命品質的考慮；(3)這種方法必須要事先決定，從誰的立場來權衡各種成本和效益；(4)對於一項計畫未來的影響應該要考慮多久，CBA 也沒有定論；(5) 它的擁護者同時無法妥善處理，來自人類需求、科技創新和環境變遷等因素所帶來的不確定性 (MacIntyre, 1979:

271-74)。綜合言之，除了侷限在部分的備選方案比較外，許多 CBA 議題的處理牽涉價值上的判斷，事實上也很難定位於一尊。

再者，雖然 CBA 在方法論上強調中立性，不過在效用主義的觀點下，

有關價值的問題 (例如生命的價值為何？)已經被轉化為事實的問題 (一條生命值多少錢？ ) 來看待，這種作法其實背離它所宣稱的價值中立原則 (value-free principle)；也因此，麥金泰爾認為 CBA 成為當代官僚組織一項

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重要的機制，來確保人們的思考、認知和行動是依照效用主義的觀點加以安排(MacIntyre, 1979: 270)。政策分析倫理學者(Rosemarie Tong)呼應麥金泰爾價值無法中立的觀點，談到 CBA 本意是想提供決策者一個理性、無私的基礎來推動公共政策；不過假使運用失當，這種量化分析也可能如同肉桶立法或滾木立法(pork barrel or log-rolling legislation)一樣的不理性和意識型態化 (Tong, 1986: 14-15)。羅勃貝拉等人(Robert N. Bellah et al.)指出：公平和客觀原來是 CBA 最吸引人的地方，但是這些價值屬於形而上的抽象觀念，只能仰賴人類的判斷來處理，不適合以一套自認為客觀的衡量標準，或者中立的經濟規則來計算、決定的事情。因此，美國政府只能把 CBA 的結果當成一種參考資料，絕不能用它們來取代人類的判斷力(孟汶靜譯，民 83 年：167)。

以上的觀點，誠然都是相當發人深省的論述。

參酌羅勃貝拉等人的批判觀點，本文以下從 CBA 與民主政治的相容性、

以金錢衡量生命價值的商榷性、以集體偏好為依歸的決策陷阱等三方面，來反思這項方法應用在政府決策上的適當定位。

一、CBA 與民主政治的相容性

自從一九七○、八○年代以來，CBA 廣泛用在美國聯邦政府的決策過程，不過引發的爭議和討論也一直綿延不斷。包德曼等學者(Boardman, et al., 1996)曾經討論到：CBA 偏重效率的單一價值，是否會無意中傷害了民主政治？降低公共論述的範圍？甚至於顛覆民主的價值？羅勃貝拉等人也指出：表面上看起來，CBA 似乎是一個理性化、系統化的參考原則，不過由於美國民眾很少參與公共福利問題的討論，加上這種方法只能從金錢的角度，去衡量一項政策的利弊得失，它事實上無法將「民意」列入考慮的範圍

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(孟汶靜譯，民 83 年：166-67)。CBA 植基的經濟分析邏輯與民主的相容性問題，於是引起社會各界的關心。

本文認為羅勃貝拉等人的批評，或許高估了 CBA 在政府決策上的影響力。吾人應該先釐清：到底民意在決策制定過程的輸入不足，是因為 CBA 的特徵妨礙了民意的表達，還是出於民眾本身的政治疏離感所使然？在代議政治的過程中，各種利益和偏好並非一視同仁的被看待；有組織、凝聚力超強的利益團體影響力，往往比那些沒有組織的個人、或者結構鬆散的團體高出許多。另外，CBA 在公共政策制定上充其量只有部分的影響，很少是決策考慮的唯一因素 (Vining and Weimer, 1992)。上述的疑慮也有部分來自於，對 CBA 的誤解而造成，亦即將這項方法一直定位在純經濟分析的邏輯之上。事實上如前文所述，隨著各種成本和效益可以數量化及貨幣化處理的情形，這項政策分析的方法已經演化出：標準 CBA、計質 CBA、CEA、修正 CBA 以及多目標分析等五種類型。不再強求一切必須以數字化和金錢來表示為前提，在社會價值的考量上也超越狹隘的效率觀點，同時根據公共問題的性質，納入效能性、公平性、可行性及其他價值的處理，特別是多目標分析已經兼容併蓄社會公平性和政治可行性的考慮。總之，這些的責難應該是言重了。

然而，CBA 可能減損民主價值的忠告，也並非毫無道理。過度強調經濟效率的觀點，只關注那些能夠數量化表示的成本和效益，卻規避對事物品質、人文社會價值的關懷，將非常容易掉入方法論上經濟化約主義的陷阱，

或者胡斯(Hoos, 1972)所指出「見樹不見林」的盲點。為了回應麥金泰爾對經濟分析邏輯的批判，可以儘可能將非效用主義的價值，納入 CBA 的過程；

在實務操作上，政策分析家也表現出越來越樂於、而且能夠採納非經濟性的

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觀點，來擴大一項分析關照的視野(Tong, 1986: 24)。從這個角度來說，在整合經濟分析的邏輯與非經濟觀點的努力上，倫理學和哲學的指引可以提供很大的助益。

二、以金錢衡量生命價值的商榷性

典型的 CBA，往往試圖將所有的影響包含生命的價值在內，轉化成以金錢單位來表示，這種作法時常遭受哲學家強烈的批判。例如羅勃貝拉等人認為，CBA 完全漠視個體生命的獨特性與價值，把一個人的道德意識、宗教熱忱和社會價值當作是一文不值；其次，大多數人其實很在乎自己面對的是哪一種風險，自己死得有沒有價值？雖然傾向於接受無法預測的危險後果，

但是不能默許人為錯誤所造成的傷害；另外，由於 CBA 不能評估那些無法量化表示的風險，使得它經常會低估危險的程度，或者低估改善環境對於生命和健康的效益；再者，效用遞減法則假定生命只會逐漸減值、不會增值的道德邏輯，可能與某些人的生命哲學觀大相逕庭 (孟汶靜譯，民 83 年： 169-70)。常見的幾種對生命的估價方法，在倫理立場上也有瑕疵，譬如貼現的未來收入法(discounted future-earnings approach)受到最多的抨擊，它可能因為男女收入上的差距，去認定女性的生命價值是低於男性，進一步擴大性別歧視的問題；若從另一個途徑付錢意願(WTP)來考慮雖然較為公平，但在決定個體的付錢意願上有些困難，並且唯有成本和效益的概念能夠連結到人類的福祉上，這種分析才會有倫理上的意義(Tong, 1986: 19-20)。

誠然生命的價值原本就很難估算，而且每個人有自己的特殊性與認定方式，按照個人付錢意願來計算生命價值的作法，的確有些流於簡化、冷酷及不符實情等商榷的餘地。表面上看來，經濟學家似乎認為生命都是有價的；

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然而細究其實，經濟學家只是從人們為了規避或降低死亡風險所願意支付的金錢數額，來概略地衡量一條生命的代價。換言之，這種測量是反映一種統計上的生命價值(value of a statistical life)，而非真實的生命價值(Boardman, et al., 1996: 46)。再者，本文認為這種生命價值金錢化的疑慮，也和分析人員偏狹的視野或研究態度有關。假如研究者忽略個體所存在的政經結構有不平等的情況，漠視每條生命都有寶貴的、無法替代的意義，而只從窄化的經濟分析邏輯來處理複雜的人類社會現象，獨斷輕率地排除某些難以估價的成本效益，將難逃分析者是進行冷酷無情分析的批判。

三、以集體偏好為依歸的決策陷阱

CBA 是根據集體偏好的趨勢，來作成一個政策推薦的決定。在凱爾德、

奚克斯的標準下，集體偏好通常以潛在薄瑞多效率的實現為依歸。包德曼等學者(Boardman, et al., 1996: 33)提出幾點理由，來闡釋追求潛在薄瑞多效率的妥當性。首先，雖然不同政策之間獲益者和損失者的組合可能有差異，但只要潛在薄瑞多效率的規則普遍被運用之後，個別的損益之間可以相互截長補短而平均抵銷，最後從各項政策獲得的總和淨效益仍大於零。其次，潛在的薄瑞多效率目標包含重分配的意義，亦即只要重分配的對象是正常財貨 (normal goods)，有錢的人一般擁有較高的經濟能力，透過移轉性支付來幫助窮人；換言之，CBA 在追求一項政策的經濟效率之後，可以運用移轉性支付的制度，來進一步回應財富平均分配的主張。最後，這項規則可以矯正代議政治運作上常見的缺失，例如太過於重視那些有組織、既得利益者的成本和效益，卻忽略一項政策對於其他沒有組織或者低度代表民眾的衝擊。

然而，波斯納(Richard Posner)和其他學者認為，凱爾德、奚克斯標準隱

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含著濃厚的效用主義觀點；亦即假定個人效用的總和可以極大化，並且獲益者新增的效用可以替換損失者減少的部分，所有的效用加總以後即成為社會總和的福利，而總和的意思代表著許多個人之間效用的比較，但是這些假定能否成立備受人懷疑(Kelman, 1981; Posner, 1983: 49)。肯尼斯•亞羅(Kenneth Arrow)指出：在團體決策中，由於多數決原則無法將個別的偏好順序正確地排列，因此很難導出一個集體的理性抉擇(Kelly, 1978)。從亞羅不可能定理 (Arrow's Impossibility Theorem)的啟示，個人偏好的加總不等於集體的偏好，可見得凱爾德、奚克斯標準的假定與論述是有問題的。羅勃貝拉等人更批評：這種按照一堆個人意願的原則來制定的公共政策，是對未來世代不負責任的表現，因為他們根本無從表示意見；再者，以集體偏好為依歸的決策方式，也破壞了公共福利的觀念以及人與人之間的相互依賴關係，因為集體偏好只是一些沒有經過深思熟慮的膚淺見解，或者經不起考驗的人性慾望表達而已(孟汶靜譯，民 83 年：170-172)。本文認為雖然凱爾德、奚克斯標準還不是各方都能接受的決策規則，但它至少是一個判斷資源分配效率性的檢定工具，值得我們繼續沿用下去。另一方面，未來在運作 CBA 時，更應該促進某些爭議性公共議題的公開討論與對話，來補救羅勃貝拉等人指出的決策陷阱。

陸、結論

持平而論，CBA 的理論基礎與實務操作，誠然有許多等待改進的地方，

但是各界的質疑部分可能來自對於這項方法本質上的誤解所致；直覺地認為 CBA 是很簡單、抱持純經濟觀點、而且具有很大的決策影響力，這些迷思值得進一步予以辨正。首先，透過成本和效益的比較過程，來尋求一個效益

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極大化的方案，表面上看似簡單的分析邏輯，實則牽涉到非常多的重要議題，包括從誰的立場來考慮各種成本和效益？如何估價這些影響的金錢價值？如何決定、處理不僅仰賴適當的技術支援，同時也必須藉助合乎專業規範的價值判斷。其次，我們必須體認 CBA 雖然奠基在經濟分析的邏輯之上，

但它並非一種純粹的經濟分析方法。許多的政策議題涵蓋多元利害關係人和多元價值的處理，分析人員不能只根據經濟效率的高低作成政策推薦的決定，還應該通盤考慮社會公平性和政治可行性等價值存在的意義。譬如多數的社會救助計畫在沒有考慮分配效果之前，根本就無法通過凱爾德、奚克斯標準的考驗，或者勉強採行也將使社會總和的福利減少；然而，當納入各種成本和效益的分配問題，權衡其他社會價值的重要性並經過加權處理之後，

某些計畫也取得正式採行的合理基礎。可見得 CBA 的決策，並不是單純應用凱爾德、奚克斯標準的直線式思考，而是一種兼顧各種社會價值的系統性考量結果。再者，雖然許多人樂見 CBA 可以在政府決策上擔任重要的角色，

過去 CBA 在美國及其他西方國家的發展經驗也印證了這種功能；但分析的結果畢竟只能作為政府決策的參考，不宜將它無限上綱成公共決策的唯一指標，否則容易陷入羅勃貝拉、麥金泰爾等人所警示的問題陷阱。

在專業與政治互動的過程中，筆者並非一廂情願地認定「專業至上」，

足以化解台灣政治過程許多的紛擾和利益衝突問題，但基於透過健全的資訊來提升決策品質的信念，本文認為應該積極將 CBA 融入我國政府預算的運作過程，來促進理性預算的向上提升。我國預算法第三十四條已經把 CBA 納入預算編製過程的一部分，要求重要公共工程及重大施政計畫，應先行製作成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案。這是 CBA 取得決策應用合法性地位的重要里程碑，不過有關哪些

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公共工程及施政計畫是要納入評估的範圍，現行的規定過於空泛，未來應該儘速研訂具體的實施規範，來落實 CBA 與政府預算編製作業相互結合的要求。另外，針對實務應用的方向而言，考慮到這項分析方法的操作費用昂貴，

以及政府經常性支出的效益比較不容易衡量的因素，似乎可以全面性優先推動資本支出的成本效益評估。最後，從批判與反思的啟示瞭解，人的因素往往是 CBA 應用的成敗關鍵。誠如政策倫理學者董氏(Tong, 1986: 24)所言：

當面對某些頑強的人一直拒絕把人性價值列入考慮時，不管是 CBA 或 CEA，都同樣顯得脆弱不堪。基於此，未來對政策分析人才的培養，不僅要提供兼具政治、經濟和社會分析的思維訓練，同時更要培養人文素質、倫理和哲學觀的視野，才能做好從事 CBA 的準備工作。

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(35)

Cost-Benefit Analysis in the Governmental Decision-Making:

Its Applications and Limitations

Ssu-Ming Chang

Abstract

Cost-Benefit Analysis(CBA) is normally used to evaluate the economic desirability of public programs. Given its increasing importance in the governmental decision-making, this paper is first to explore several critical issues concerning the utilization of CBA in the public sector, such as identifying relevant impacts, monetizing impacts, discounting for time and risk, and choosing among policy alternatives under consideration. This paper is further to describe the three major weaknesses of CBA in the governmental decision-making process. As a decision-supporting technique, the implementation of CBA is very expensive and time-consuming. In addition, many decisions involving in the CBA are still controversial since they are not only technical issues but also pertinent to the value judgement of policy analysts. The utilization of CBA is also intruded by the political process which often flocks with many conflict interests and preferences. From the standpoint of ethic and philosophical critiques, the paper finally discusses the adequacy of utilizing CBA in the representative government.

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Key Words:Cost-Benefit Analysis, Cost-Effectiveness Analysis,

decision-making, Pareto efficiency, Willingness-To-Pay, opportunity costs, discounting, risk and uncertainty, Arrow’s Impossibility Theorem

成本效益分析在政府決策上的應用與限制 * 張 四 明∗∗