社會主義經濟轉型中金融改革的政治經濟學分析 －以中國大陸為例

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

社會主義經濟轉型中金融改革的政治經濟學分析

－以中國大陸為例

A politico-economic analysis of financial r efor m

in the economic tr ansition of socialism:

The case of mainland China

計畫編號：NSC 89-2414-H-002-031

執行期限：89 年 8 月 1 日至 90 年 7 月 31 日

主持人：吳玉山 執行機構及單位名稱：台大政治系

一、中文摘要 在不同的經濟制度當中，金融體系扮 演著不同的角色。當社會主義經濟制度從 統制經濟向市場經濟轉型時，金融體系必 然隨之而變，以順應轉型的要求。因此社 會主義國家的金融改革必須從整體經濟改 革的角度來觀察和理解。金融改革不但受 到總體經濟改革的牽動，它又對於總體經 濟產生了特定的影響，因此對於整個改革 的進程產生了一定的作用。本研究的對象 是中國大陸的金融改革，時間是從 1970 年 代末開始，到 1990 年代末為止，共有二十 年。本研究採取了政治經濟學的研究框 架，試圖從中國大陸政治環境的變動開 始，經由經濟改革的總體設計，解釋中國 大陸的金融體系如何產生變動。並以金融 改革和其他經濟改革所造成的影響來推論 解釋經改的進程，也就是上一波的經改如 何帶來下一波經改的動因。整個的金融改 革可以分為三個階段。從 1979 年到 1983 年為第一個階段，在這段時間經濟改革（主 要集中在農村）還沒有帶來相對應的金融 改革，在金融體系內所看到的是中國人民 銀行從財政部脫離，直屬於國務院，和一 些國有專業銀行的恢復。第二個階段是從 1983 年到 1993 年，這是中共推動市場社會 主義經濟改革的十年。在這十年當中，一 個兩階的銀行體系(two-tier banking system)

逐漸成形，但是人民銀行基本上是履行著 支援經濟的功能，沒有採取以穩定金融為 主要政策目標的貨幣政策。在此一階段當 中國有商業銀行的體系逐漸成形，可以說 銀行界產生了市場化(marketization)、但是 還沒有私有化(privatization)的改革。有鑑於 以促進經濟成長為任務的金融體系會帶來 週期性的嚴重通貨膨脹，和社會以及政治 的騷亂，因此到了第三個階段（1993 年到 1999 年），由當時的副總理朱鎔基領軍， 中共開始努力強化人民銀行穩定通貨的角 色，並且在 1995 年所通過的人民銀行法當 中，強調要對於人民銀行給予獨立於中央 各部會和地方政府的權力。在廿世紀末， 中國大陸的金融體系已經走向了西方式的 兩階（中央銀行－商業銀行）模式，並且 在商業銀行的部份引進了市場機制，同時 允許多種所有制的存在。雖然如此，中共 對於銀行體系的掌控依然十分緊密，因此 人民銀行其實並沒有對於國務院和中共中 央的獨立性可言。總體而言，在經改的廿 年中，大陸金融體系的改革是鑲嵌在總體 經濟改革和中共的高層派系政治的系絡當 中。它反映了每一個階段中國大陸政治和 經濟的總體狀況，又對於這個政經狀況帶 來巨大的影響。 關鍵詞：中國大陸、經濟改革、金融改革、 人民銀行、市場社會主義

Abstr act

Financial institutions play different roles in different economic systems. When a socialist economy is making a transition to a market economy, its financial system is changing correspondingly. This means the only way to understand the financial reform of a transitional economy is through the prism of the overall economic reform. Financial reform not only reflects the overall politico-economic environment, it also feeds back on it. This research concentrates on the financial reform in the Chinese mainland from the late 1970’s to the late 1990’s, a twenty years’ span. A politico-economic approach is taken here. We start from the changing political environment in mainland China, through the overall economic reform, to an understanding of the particular mode of financial reform which is an integral part of the mainland’s economic restructuring. We also perceive the initiation of the following stage of economic and financial reform in light of the impact of the current stage of economic and financial reform. Specifically, we divide the two decades of reform into three periods. The first period is from 1979 to 1983 when the agricultural reform that dominated the reform agenda of the time failed to bring about a corresponding financial reform. In the financial sector, one saw the emergence of the People’s Bank from under the Financial Ministry to a ministerial-level body directly responsible to the State Council, and the restoration and launching of specialized state banks. The second period is from 1983 to 1993 when the overall economic reform concentrated on introducing market to a predominantly public economy. During this decade, a Western-style two-tier banking system was installed, but the People’s Bank kept as its primary goal financing growth of the economy. Stability was not deemed the paramount goal of the monetary policy, as is the case in the West. A state commercial banking system gradually took shape,

bringing about marketization, but not privatization of the financial system. In view of the rampant inflation and the resultant social and political disturbances during this decade, the third period began with the then Deputy Premier Zhu Rongji heading the People’s Bank and enshrining stability as its paramount goal. In the Central Bank Law issued in 1995, emphasis was made on the People’s Bank’s independence of other ministries and local governments. Towards the end of the 20th century, the financial system in the Chinese mainland has progressed towards a Western style, two-tier model. Market has become the dominant allocator in the commercial banking sector, and the co-existence of public and private banks has become a significant phenomenon. With that, however, the party-state’s grip on the banking system remains tight, and the People’s Bank can claim no independence of the State Council or the Communist Party. In sum, during the past two decades the PRC’s financial reform has always been embedded in the mainland’s overall economic reform and the CCP’s high-level factional politics. The financial reform reflects the general political and economic environment of the country and then impacts on that environment.

Keywor ds: Mainland China, economic

reform, financial reform, People’s Bank, market socialsm 二、緣由與目的 中 國 大陸 的經濟改革對中國大陸本 身、東亞區域、以及全球政治經濟都有重 大的影響。金融改革是中國大陸社會主義 經濟改革當中非常重要的一環，但是不論 在西方自由主義經濟學家為社會主義國家 所設計的經改方案當中，或是在社會主義 國家實際推行的經濟改革當中，金融改革 在時序上都是被排列在較後的位置。這是

由於金融體系的影響特別大，是所有產業 的上游，對於整個經改的方向和步調有指 引的作用，也是國家權力最不容易放手的 部份。在中國大陸，對於金融體系的掌控 被認為是國家穩定和發展經濟的重要手 段。這個思路，可以上溯到前蘇聯的新經 濟政策，當時的銀行被認為是制高點之一 （另外兩個是大工業和對外貿易），是國 家在退出農業、國內貿易和小工業以刺激 經濟復甦後仍然必須牢牢掌控的部份。就 是因為這些緣故，社會主義國家金融市場 開放的非常遲緩。因此金融改革在社會主 義國家經濟改革當中具有特殊而重要的地 位。由於在金融改革的過程當中，各種政 治和經濟的因素交互作用，互相影響，因 此金融改革是運用政治經濟學來研究社會 主義經濟轉型的一個非常好的主題。 研究社會主義國家金融改革的另外一 個作用是藉此檢視不同的經濟體系下國家 和金融部門之間的關係。從中國大陸三階 段的金融改革過程當中，我們發現國家和 金融機構之間的關係不斷在改變與演進， 從一種模式進入另一種模式。這些不同的 模式曾經存在於不同國家的不同時期。究 竟是不是有一個普遍最適的金融制度模 式，還是金融體系必須依隨著總體的經濟 制度中國家與經濟行為者之間的關係，還 是必須配合著經濟發展的程度？從中國大 陸金融改革的實踐當中，我們試圖尋找這 些問題的解答。 中國大陸金融改革的內容繁多，本研 究將集中於大陸中央銀行（也就是人民銀 行）的角色變遷。選擇人民銀行加以研究 是因為人行在過去是中國大陸金融業的代 稱，也是大陸銀行改革的出發點。人行的 角色從 1979 年開始，歷經了三個時期：從 1979 到 1983 年的完善社會主義計畫經濟 時期、從 1983 到 1993 年以成長為取向的 市場社會主義時期、以及從 1993 年以降強 調穩定壓倒一切、逐漸建立兩階的銀行體 系與以控制通貨膨脹為主要目的的中央銀 行制度的時期。本研究是以人行的角色變 遷作為研究焦點，希望以中共高層派系的 消長來解釋銀行體系改革的變化。 三、結果與討論 本研究採用了新制度論的分析框架， 而以中國大陸金融改革當中人民銀行的角 色變遷作為研究的焦點。在中國大陸金融 市場開放的過程當中，各種政治力量角逐 劇烈。基本上中國大陸的總體經濟表現決 定了不同派系的權力均衡，從而決定了金 融改革的走向。在中國大陸經濟改革的過 程當中，可以劃分為三個階段：第一階段 是從 1979 到 1983 年，這是經改的醞釀期， 整體的經改走向是計畫經濟體系內的改 革。反映著這個大環境，當時的人民銀行 基本上還是如同在經改開始前一樣是一個 記帳單位。此時人民銀行完全缺乏獨立 性，但是已經開始分出和建立了各個專業 銀行（1979 年恢復中國人民銀行，中國人 民建設銀行自財政部獨立，中國銀行自人 行獨立）。就政治勢力而言，由陳雲的計 委和金融系統所代表的官僚派仍然掌控住 經改大權。不過到了第二個階段的 1983 到 1993 年，中國大陸的發展典範確立為以成 長為取向的國家發展主義，也就是以國家 的力量來促進經濟發展，參與國際競爭， 對於社會主義和計畫經濟放棄了堅持。總 體的經濟結構轉向市場社會主義，而人民 銀行及各專業銀行的功能轉向對企業提供 融資，以促進經濟成長。雖然人民銀行被 賦予中央銀行的角色，並在 1983 年將其信 貸業務交由新成立的中國工商銀行行使， 但是人行實際執行的功能仍然是透過國有

的銀行體系來分配資金，特別是給效率不 佳的國有企業。在這種大環境之下，人民 銀行自然是缺乏獨立性的。就派系鬥爭而 言，這十年當中最主要是市場派和官僚穩 定派之間的爭執，前者以經濟成長為超越 一切的國家目標，而後者則更為關注政治 和社會的穩定。此時期由於人行和四大銀 行（農業、中國、建設、工商）擔負了向 國有企業提供資金的任務，而國有企業在 軟預算之下一味的擴張，地方政府在財政 包幹的制度之下又推波助瀾，對人民銀行 的地方分行施加壓力，促使其增加對於地 方企業的貸放，因此產生了 Janos Kornai 所稱的「投資饑渴」和通貨膨脹。因此每 隔數年中共當局就必須以強力的行政措施 來壓抑劇烈的物價波動。到了 1993 年之 後，前十年的經濟劇烈波動迫使中共接受 了以穩定為取向的國家發展主義，這種主 張和西方所盛行的以保守的貨幣政策來控 制住通貨膨脹的主流學派若合符節，可以 說是在穩定中求發展的看法。此一論述， 與西方對於前蘇聯和東歐的前社會主義國 家所一再提示的穩定化(stabilization)建議 也是一致的。此時中國大陸在經濟體制上 的大環境是逐漸朝向資本主義的發展，已 經不再侷限於市場社會主義。人民銀行要 扮演中央銀行的角色，其主要職責變成控 制貨幣發行，穩定物價。其獨立性也逐漸 開始建立。就銀行體制而言，在 1995 年通 過了中央銀行法，這是正式的採行了兩階 (two-tier)的銀行體系。到了此一時期，在 金融政策上掌握大權的是總理朱鎔基，他 是官僚穩定派的代表。 總計在中國大陸經濟改革的二十年當 中，在金融和銀行改革方面，是將銀行由 原先的社會主義下的記帳單位逐漸變成提 供資本以促進企業投資、帶動經濟成長的 機構，然後再由於受到 1980 年代和 1990 年代初期劇烈經濟波動的教訓，因此接受 主流西方中央銀行學派的看法，建立類似 西方的以穩定為取向的中央銀行政策。這 些銀行任務的轉變，其實是反映出整體經 濟結構的變遷，以及高層派系權力均衡的 變動。 中國大陸在經過了 1980-1990 的幾次 大幅度經濟波動之後，已經體會到穩定壓 倒一切的道理，因此在貨幣政策上趨於保 守，對於人行控制貨幣流通的要求也較為 加強。同時引進西方的銀行體制，希望能 夠控制貨幣數量，遏制通貨膨脹，這和西 方主流思想和西方對於社會主義轉型經濟 的建議類似。但是中國大陸要達到控制貨 幣的目的不是透過增加央行的獨立性，而 是在政策上要求央行控制貨幣。此種機制 從長期的眼光來看，對於是否能夠達成金 融穩定是大有疑問的。尤其重要的，是過 去寬鬆的貸款政策已經使得中國大陸銀行 體系的逾放比例偏高，呆帳問題嚴重，央 行金管能力又不足，金融危機一觸即發。 此時進行金融改革能否化解潛在危機有很 大的問題。 四、計畫成果自評 本計畫完成的工作項目有： 1. 蒐集與整理討論中國大陸人民 銀行角色變遷之文獻； 2. 蒐集中國大陸金融改革在 1979 到 1999 之間的資料，並加以分 類整理，以方便建立政治與經濟 之間的關聯性； 3. 將 1979 到 1999 年之間中國大陸 金融改革加以分期，掌握階段轉 變的因素，檢驗本研究對於金融 改革制度變遷的假設；

4. 嘗試將所建立的理論模式一般 化，並且探討將此一理論運用到 其他轉型經濟的可能性。 本計畫所提供的貢獻是： 1. 加深國內學術界對於中國大陸 金融改革的了解； 2. 對於中國大陸金融改革與經濟 改革和派系政治之間的關聯建 立理論假設並加以驗證； 3. 對於中國大陸金融改革的成果 加以評價； 4. 透 過 中 國 大 陸 金 融 改 革 的 例 子，來檢驗現行關於社會主義經 濟改革和制度變遷的理論； 5. 結合西方對於央行政經研究的 理論、社會主義經濟與金融改革 的理論、和中國大陸人行角色變 遷的理論文獻，提出對於中國大 陸金融與經濟改革的理論分析 架構； 6. 建立將來與俄羅斯或其他前社 會主義國家金融改革與經濟改 革比較研究的經驗事例基礎； 7. 訓練助理人員蒐集與掌握有關 中 國 大 陸 金 融 方 面 資 訊 的 能 力。培育國內在此一方面之基本 人才，並使其接受新制度主義的 學術訓練，俾有助於未來在學術 上更進一步的發展。 五、參考文獻

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