澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構

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(1)107. 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構* Australia’s Maritime Security Strategy in the Asia-Pacific Region: The Security Construction of a Middle Power. 澳大利亞墨爾本大學政治學博士候選人. 黃恩浩. Huang, An-Hao (Ph. D. Candidate of the Graduate School of Political Science, The University of Melbourne). *. 筆者感謝兩位匿名審查委員對本文的細心指正與寶貴建議。.

(2) 108. Australia’s Maritime Security Strategy in the Asia-Pacific Region: The Security Construction of a Middle Power Huang, An-Hao Ph. D. Candidate of the Graduate School of Political Science, The University of Melbourne. Abstract Australia, a continent island, is located in the southern hemisphere and borders on between both the Pacific Ocean and the Indian Ocean, in which its survival and the maritime benefits are therefore closely linked with various maritime activities. Although Australia’s territory is approximately 7.8 million square kilometres in size, its population is actually only around 21 million in number. In regard to this unbalanced proportion of huge open spaces and relatively small population, the Australian capability of national defence would be fragile. Consequently, Canberra requires developing an advanced technical defence system to make up its restricted national defence for its abundant natural resources at land and huge living spaces at sea. Due to Australia is a medium sea power with limited military might, its national security is required to closely link up the regional security and stability. More concretely, Australia’s primary national defence strategy must attach to the US Asia-Pacific security alliance. Besides, it also needs to develop confidence-building measures with Southeast Asia countries as an auxiliary for its security. By doing so, then Australia can guarantee its national security. In the Asia-Pacific, maritime benefits nowadays have become increasingly important among regional countries which all positively expand naval capabilities to guarantee their maritime interests. This situation has already caused the increasing likelihood of potential maritime conflicts. Australia is the medium power, how can it guarantee its maritime security through pursuing the regional stability, which has already become the major strategic problem of Australian national defence in the 21st century.. Keywords: Australian Maritime Strategy, Forward Defence, Royal Australian Navy, Amphibious Warfare.

(3) 109. 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構黃恩浩澳大利亞墨爾本大學政治學博士候選人. 摘要澳大利亞，簡稱澳洲，位於南半球地區瀕臨太平洋與印度洋之間島陸，其生存與海洋利益息息相關。雖然澳洲領土廣闊約七百八十萬平方公里，但人口卻僅約兩千一百萬人。從地理與人口的比例分析，除非擁有高質量的科技防衛系統，以彌補其領土廣大而軍力有限的國防問題，否則澳洲國防力量與亞太地區主要國家的軍力仍有相當大落差。澳洲是一中等國家，國防軍力相當有限，因此其國防戰略須緊密地連結於亞太區域的安全與穩定。具體言之，澳洲的國家安全戰略必須以依附美國的亞太軍事同盟關係為主，且以與東南亞國家之間的信心建立措施為輔，唯有如此才能確保其國家安全。在亞太地區，除少數內陸國家，幾乎所有的國家都是濱海，隨各國對海洋戰略利益日益重視，並積極提升海軍實力確保國家海上利益，已使得亞太海上潛在衝突可能性逐漸增加。澳洲是個中等國家，如何追求區域穩定以確保其海上安全，已成為新世紀澳洲國防戰略的主要發展方向。. 關鍵詞：澳洲海上戰略、前進防禦、皇家澳洲海軍、兩棲作戰.

(4) 110. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 壹、前言從18世紀末期至20世紀初期，澳洲曾經是大英國協的一份子，支援過大英國協各種重要軍事行動，澳洲國防因此繼承著英國軍事戰略思維。基於此歷史背景，澳洲可說是南太平洋地區中唯一擁有近百年歷史傳統海軍的國家。在1980年代澳洲霍克（Bob Hawke）工黨政府時期，因國際上美蘇關係的和解與國內經濟的窘境因而提出「國防自立」的「大陸防衛」政策，以取代先前與美國同盟關係下的「前進防禦」政策。但隨亞太國家在1990年代以來在政治、經濟與軍事上的崛起與亞太關係結構變化，使得澳洲國防戰略思想又必須從大陸防衛走向前進防衛、並逐漸強化其軍事力量以尋求海上安全。加上澳洲持續繁榮的經濟越來越依賴對外貿易與海上資源，使得澳洲在軍事戰略上必須更重視海洋經濟區域安全，並確保海上航線安全與暢通。故自1996年霍華德自由黨上台後，澳洲的國防政策逐漸又調整回前進防衛，並將國家安全的概念結合於海上區域安全。如今澳洲已不再滿足其南太平洋地區中等強國地位，在前進防禦的戰略指導下，正逐漸走向建設成為一個地區性海上軍事強國的目標，不僅積極地與區域交往，且也致力參與亞太周邊國際事務。最近的澳洲國防白皮書，是發表於2000 年在霍華德（ John Howard）自由黨政府執政時期，並經過三次修訂，該白皮書主張澳洲在未來必須達成兩個軍隊建設目標：第一、為了在澳洲周邊地區維持穩定與安全，必需建立一支規模更大的、機動部署能力更強，以及戰鬥力更高的軍隊。第二、持續加強對海空軍的現代化建設。就國防戰略目標而言，白皮書不僅確定了前進防衛和與周邊交往政策，更強調要維護亞太區域安全與穩定，並積極參與國際維和行動。由此可見，區域安全對澳洲國防而言，是國家安全不可分割的一個重要部份，且兵力投射能力對未來澳洲國防建設與武器採購而.

(5) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 111. 言，更是相當重要戰略發展方向。進入21世紀以來，隨著亞太地區海洋安全議題的重要性日益突出，為了確保海岸線與專屬經濟區的安全、配合同盟國的協同遠征作戰，以及應付海上各種威脅，澳洲海上戰略正積極朝向靈活性與多功能性的戰略方向轉變，且逐漸從大陸防禦戰略轉向海上防衛。同時，澳洲也正在積極地發展遠洋海軍增強其海上投射能力，以符合現代前進部署的海上戰略，以確保在海外的經濟利益與區域安全。但與主要強權相比之下，澳洲仍僅是南太平洋地區中的一個中等強權，其在亞太地區的國防戰略方向為何？其海上安全考量因素又為何？再者，以澳洲有限的國防能力是否能建構其海上安全與亞太穩定的戰略目標？這些問題相當值得深入去探討。基於此，本文乃試圖從現實主義結盟的角度出發來分析這中等國家的海上戰略作為。. 貳、澳洲區域安全環境之考量以國家利益為互動基礎的國際戰略環境中，國家為了生存不是以追求安全為目標，就是積極追求國際權力為目標。就澳洲而言，亞太地區對澳洲的重要性不只僅限於區域經濟貿易層面，也包含了國家安全層面，主要是因為自澳洲19世紀初獨立以來其國家安全就已經長期依賴著亞太的安全與穩定。1為了確保國家安全，外交結盟政策因此就成了澳洲維持區域安全的主要考量。基本上，在國際體系內「結盟」（alliance）關係的建構，不僅符合了強權國家追求或維持權力的慾望，並以此作為控制全球事務的手段，結盟亦相當程度地滿足了中小型國家謀求安全的渴望，2像華沙公約組織與北大西 1. David W. Lovell, “The Challende for Australian Foreign-Policy Professionals,” in David W. Lovell ed., Asia-Pacific Security: Policy Challenges (Canberra: Asia Pacific Press, 2003), pp. 18~19. 2. James E. Dougherty and Robert L. Pfaltzgraff, Jr., Contending Theories of International Relations: A Comprehensive Survey (New York: Longman, 2001), pp. 64~65..

(6) 112. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 洋公約組織就是很好的例子。結盟因此被認為是19世紀國際社會的一個典型外交模式，其戰略目的是為了在以叢林法則為基礎的國際體系中求得生存與安全。從結構現實主義的角度來說，結盟政策也就是一種國家「自助」（self-help）的外交行為。就「中等國家」（middle power）一詞而言，其並無特定的解釋與衡量標準。3在國際關係領域中此名詞常被用來描述一些既不是「超級強國」（super power）或「大國」（great power），也不是「小國」（small power），但是在國際上仍具有一定的影響力與國際認同的國家。澳洲在脫離英國之後就將自己定位為中等國家。在這種自我認知的影響下，澳洲獨立後的結盟政策主要是以尋求「強大的朋友」與「公認的安全保障者」為目標，先是英國，然後美國。4在1990年代初期，前澳洲外交部長艾文斯（Gareth Evans）在其任期內更將這種中等國家認知深化到澳洲的外交政策上，因此使得澳洲在國際上被公認為是一個在對外政策上實施依附強權的典型中等國家。 5 對此說法，澳洲學者懷特（Hugh White）也強調說：「對結盟強烈的偏好乃是澳洲特有的戰略文化。」6而在這澳洲偏好結盟的基礎上，澳美同盟關係因此成為澳洲與南太平洋區域安全的主軸。藉此，澳洲也積極地建立與東南亞國家之間的友好關係，尤其是與印尼的關係。對其他周邊小國而. 3. Carl Ungerer, “The ‘Middle Power’ Concept in Australian Foreign Policy,” Australian Journal of Politics and History, Vol. 53, No. 4 (2007), p. 539. 4. Graeme Cheeseman, “Back to ‘Forward Defence’ and the Australian National Style” in Graeme Cheeseman and Robert Bruce, eds., Discourses of Danger & Dread Frontiers: Australian Defence and Security Thinking after the Cold War (Canberra: Allen & Uniwin Australia Pty Ltd, 1996), pp. 258~262. 要補充說明的是，澳洲與英美戰略結盟的外交關係與澳洲對英語系國家文化認同與信任息息相關。參閱Peter Shearman, “Identity Politics, New Security Agendas and the Ahglosphere” in Derek McDougall and Peter Shearman eds., Australian Security after 9/11: New and Old Agendas (Burlington, VT: Ashgate Pub. Co., 2005), pp. 54~57. 5. Ungerer, “The ‘Middle Power’ Concept,” p. 540. 6. Hugh White, “Australian Defence Policy and the Possibility of War,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 56, No. 2 (2002), p. 257.

(7) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 113. 言，像是新幾內亞、索羅門群島、斐濟、東帝汶等國，澳洲則企圖強化對這些國家的領導關係。. 一、澳洲與美國的結盟關係結盟關係似乎應該是平等的夥伴關係，然而美澳懸殊的綜合國力似乎已經註定兩國關係一開始就不可能是平等的關係。明白的說，在亞太地區澳洲對美國的依賴大於美國對澳洲的依賴，這使得美澳相互依賴的結構成為一種「扈從的」（bandwagoning）或「不對稱的」（asymmetric）關係。戰略上而言，冷戰後美澳戰略結盟，表面上是共同安全防衛，實際上在華盛頓方面主要是希望澳洲能夠分擔美國在對亞太的安全部分責任，坎培拉方面則希望美國能夠提供安全保障。在共同安全的架構下，澳洲幾乎參與了美國在亞太發動的軍事行動，例如：1950年代的韓戰、1960年代的越戰，與1990年代以來的兩次波斯灣戰爭。雖然澳洲相當依靠美國的亞太安全保護傘，但澳洲從來不是一個「不負責任的搭便車者」（irresponsible free-rider），而是美國最忠實的朋友與戰略伙伴。7這可從冷戰後澳洲政府積極地參與美國主導的區域軍事事務、雙邊合作、協同軍事訓練演習、情資合作與分享等事務中可為之證明。澳洲是美國在亞太地區主要的戰略合作夥伴之一，其主要原因在於澳洲的地理位置接近南中國海與印度洋，使美澳之間的軍事合作對於美國在南中國海與印度洋兵力投射及維持海空兵力，具有相當重要的戰略地位。當美國無法獲得東南亞地區軍事基地與設施之使用權時，澳洲地緣戰略角色的重要性將超過今日。於2004年，澳洲當局基於南太平洋區域安全考量，不顧中國的反對，曾與美國簽署了參與未來以美國主導的反彈道飛彈防禦計畫。8就美國的亞太安 7. Hugh White, “Australian Defence Policy and the Possibility of War,” p. 254. 8. Federico Bordonaro, “Asia’s Dawning Multipolar System Increases Australia’s Geopolitical Importance,” The Power and Interest News Report (PINR, 14 June 2006)..

(8) 114. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 全架構而言，美國在亞太區域有兩個基本的防禦重心，一個是美日軍事同盟，另一個是「澳紐美軍事同盟」（ANZUS alliance），此兩者更有美國亞太區域南北安全雙錨之稱，因此澳洲在美國亞太戰略中就一直是相當重要的角色。9由於美國小布希（George W. Bush）政府在21世紀的主要戰略是將美國安全防禦重心由歐洲移往亞太地區，並於2003年聲明「擴散安全行動」（Proliferation Security Initiative, PSI）的重要目的是要建立一個國際多邊機制，以防止「大規模武器破壞」（Weapons of Mass Destruction, WMD）擴散，包括：防止核生化武器擴散、恐怖組織，與武器管控等。10由此可知，美國在亞太安全利益都遠比歐洲重要。就澳洲而言，美澳軍事同盟合作更是其國家安全與亞太地區穩定的保障。而就美國而言，澳洲則是美國與亞洲各國建立聯繫管道的橋樑，更是國際安全行動的重要成員。澳紐美軍事同盟成立於1951年，一直是美澳戰略關係的基礎，儘管紐西蘭在這同盟關係中常常被忽略。這聯盟一直是澳洲區域安全建構中的一個整合部分，也是美國全球戰略的一個重要條件。11但紐西蘭卻不這樣認為，紐西蘭總理南格（David Lange）就曾經在這個同盟關係中決定不讓核子武裝船艦使用其海港，企圖將美國排除在外，這事件曾導致美紐關係降至冰點。12在冷戰結束後，澳紐美同盟比起澳洲與美國或與聯合國的雙邊關係而言是相對鬆散，但是 <http://www.pinr.com/report.php?ac=view_report&report_id=509&language_id=1> 9. William T. Tow and Russell Trood, “The ‘Anchors’: Collaborative security, substance or smokescreen” in Brad William and Andrew Newman eds., Japan, Australia and Asia-Pacific Security (New York: Routledge, 2006), pp. 70~71. 10. Andrew Newman and Brad Williams, “Australia-Japan security cooperation: The Proliferation Security Initiative,” in Brad William and Andrew Newman eds., Japan, Australia and Asia-Pacific Security (New York: Routledge, 2006), pp. 107~109. 11. 關於「澳紐美安全條約」(Security Treaty between Australia, New Zealand and the USA)之內容，參閱Australian Treaty Series 1952, No. 2, Canberra: Department of External Affairs. <www.austlii.edu.au/au/other/dfat/treaties/1952/2.html> 12. William T. Tow and Henry S. Albinski, “ANZUS-Alive and Well after Fifty Years,” Australian Journal of Politics and History, Vol. 48, No. 2 (2002), p. 153..

(9) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 115. 美國911事件之後，軍事同盟被霍華德首先提出，並呼籲為對抗恐怖組織，共同安全防禦存在美澳紐之間有其必要性。13此外，這恐怖攻擊事件也拉近了美澳之間在國際上政治與軍事合作關係。14 在美國的亞太安全戰略之架構下，澳洲的主流觀點認為所有的外交政策都必須以澳洲與美國的聯盟關係為優先考量。因此，澳洲處理亞太問題的方向都與美國亞太政策息息相關。像是澳洲強調與美國保持長期安全合作關係，鼓勵美國繼續在亞太駐軍，促進與東南亞國家的戰略合作，與區域性安全多邊合作，以維持一個在美國領導下的亞太區域安全。 15 因為美國在亞太的駐軍對澳洲相當重要，因此維持並強化與美國同盟關係已經是澳洲最高的安全戰略目標。在這同盟關係的互動中，澳洲也則必須持續對美國表現的戰略功能，如共同反恐行動、情報分享、區域外交，以及建立一支可觀武力以充當美軍區域作戰的軍事夥伴等。16. 二、澳洲與東南亞國家的多邊交往關係澳洲與東南亞國家之間最早的安全關係，可以追溯到在1954年在美國主導下並根據「東南亞集體防衛條約」而設置的「東南亞公約組織」（Southeast Asia Treaty Organization，SEATO），成員包括美、英、法、泰、菲、澳、紐、巴基斯坦和隨後加入的高棉、寮國、南越，其目的為防堵蘇聯和中國共產主義的擴張而建構的。越南、柬埔寨和寮國當時尚未被接納為成員國，而該地區其他國家在當時則寧可採取中立態度，所以東南亞公約組織並不像北大西洋公約組織 13. Robert Garran, “Howard Invokes ANZUS Pact to Back Retaliation,” The Weekend Australian, Sep. 15, 2001, p. 16. 14. Bruce Vaughn, “Australia, America’s Closest Ally,” in William M. Carpenter and David G. Wiencek, eds., Asian Security Handbook: Terrorism and the New Security Environment (New York: M. E. Sharpe, 2005), pp. 35~37. 15. Hugh White, “The Limits to Optimism: Australia and the Rise of China,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 59, No. 4 (Dec. 2005), pp. 471~472. 16. Stewart Firth, Australia in International Politics: An Introduction to Australian Foreign Policy (St Leonards, NSW: Allen & Unwin, 1999), pp. 8~9..

(10) 116. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 一樣設有常備軍隊，也沒有嚴格集體安全的觀念。17隨著法英的在東南亞地區利益的減少，此組織又不能協助巴基斯坦對抗印度，巴國因此於1973年退出，這組織就逐漸失去共同安全的意義，並於 1799年解散。18除此之外，冷戰時期澳洲與東協各國互動良好，也曾支持「可倫坡計劃」（Colombo Plan）19援助東南亞國家抵禦共產勢力南下，以創立一個自由、非共產主義的亞洲，澳洲因此受到這區域的認同。再加上澳洲是「東南亞公約組織」的一員又與美國的同盟關係相當密切，這更使得東南亞國家更視澳洲為一個具有著高度安全價值的伙伴。20從地緣戰略的角度，其實不難瞭解到澳洲的區域安全觀與東南亞國家關係的連結。建構集體安全，澳洲與英國、紐西蘭、新加坡與馬來西亞曾於 1971 年簽訂「五國防衛協議」（ Five Power Defence Agreement, FPDA），以強化成員國之間的安全合作，包括：如新加坡空軍可在澳洲訓練、馬來西亞同意新加坡空軍可進入其領空，21以及讓澳洲主導整合這些國家之間的空防體系。22在這五國防衛協議下，澳洲 17. 集體安全的基本觀念為一個成員國若遭受到攻擊視同整個組織遭到攻擊。 18. 參閱 “Southeast Asia Treaty Organization (SEATO), 1954,” U.S. Department of State Website. <http://www.state.gov/r/pa/ho/time/lw/88315.htm> 19. Gordon Greenwood, Approaches to Asia: Australian Postwar Policies and Attitudes (Sydney, New York, and Toronto: Mcgram-Hill Book Company, 1974), pp. 37~38. 此計畫要求較富裕與發達國家提供資金、技術和專業援助開發中或未開發國家之發展。像是提供馬來西亞和泰國的道路建設所需之機械和設備，提供柬埔寨與印尼灌溉與電信設施。到1970年代，澳洲的援助金額已達五千兩百萬美元，可惜這計畫執行不久就終止了。 20. 值得一提的是，因新加坡佔有麻六甲海峽，所以其戰略地位相當重要，同時它也跟澳洲一樣為了國家安全的長遠利益緊跟著美國的亞太政策，並策略性地與東南亞國家交往。在1992年美國自菲律賓撤軍之後，新加坡就扮演著美軍在亞太地區後勤補給的角色，並於1998年更宣布其樟宜(Changi)軍港將會提供美國海軍航母使用。參閱Tomas-Durell Young, Australia, New Zealand, and United States Relations, 1951~1968 (Boulder, CO: Westview Press, 1992). 21. Yang Razali Kassim, “Uncertainties still Cloud FPDA,” Business Times (Singapore),24 February 1999, p. 4. 22.Robyn Lim, “Australia and Maritime Strategy,” Okazaki Institute Special Presentation, Hiroshima Shudo Unicersity, 19 February 1999, p. 7..

(11) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 117. 在馬來西亞巴特沃斯（Butterworth）與新加坡登加（Tengah）地區，分別部署幻象戰機（Mirage）及反潛偵察機（P-3C Orion Aircraft），定期每月巡視印度洋與南中國海，三方並於1971年9月共同建立「空中防禦整合系統」（Integrated Air Defense System, IADS）。23 於1980年代，越南入侵柬埔寨後，澳洲隨即與泰國制定達約380萬澳元的國防合作計劃，此計畫提供泰國海軍四架流浪者（Nomad）戰機以防範突發戰爭。1983年皇家澳洲空軍（Royal Australian Air Force, RAAF）與美國、菲律賓進行聯合軍演，並提供菲律賓總計高達約150萬澳元的軍事援助。24在東南亞公約組織結束之後，取而代之的是以地緣政治經濟合作與區域穩定為目標的「東南亞國協」（ASEAN），此組織由東南亞國家自行發起，當時並沒有包含澳洲等西方國家，但是澳洲在霍華德時期則相當重視參與東協區域論壇（ASEAN Regional Forum, ARF），積極建立以雙邊關係為基礎的區域安全與經濟交流，並與新加坡、泰國、印尼、印度與柬埔寨個別簽訂自由貿易協定。25 印尼一直是澳洲最大的地緣安全考量，因為澳洲政府長期認為印尼的穩定與否會直接地衝擊到澳洲的國家安全。五國防衛協議將印尼排除在外，曾導致印尼蘇哈托（Soeharto）政府在1970年代對澳洲產生極大的不信任，正因為這協議的目的很明顯是為了防範印尼。26隨著印澳雙邊關係惡化，印尼於1975年出兵佔領前葡萄牙殖 <http://www.okazaki-inst.jp/robyn.ausmari.html>. 23. Defence and Trade Group, “Australia’s Asian Connections: A Stocktake,” Foreign Affairs, No. 9 (1996~97). <http://www.aph.gov.au/library/pubs/BP/1996~97/97bp9.htm>. 24. Dora Alves,“The ANZUS Partners,” Significant issue series, Vol. 6, No. 8 (1984), pp. 46~49. 25. David Martin Jones and Andrea Benvenuti, “Tradition, Myth and Dilemma of Australian Foreign Policy,” Australian Journal of International Affairs (Australia), Vol. 60, No. 1 (2006), pp. 114~115. 26. Brenton Crowhurst, “The Australian-Indonesian Security Agreement: Where Did It Come From—Where it is going?” Australian Defence Force Journal, No. 132 (Sep. /.

(12) 118. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 民地東帝汶（East Timor），其中有幾個澳洲記者在此事件中被殺害。然而，澳洲在1978年卻承認印尼對東帝汶的佔領有效，這姑息行為說明澳洲當時是以國家安全與區域友好關係為優先考量。27為了改善雙邊關係，澳洲與印尼在1995年簽署了「澳洲印尼安全協議」（Australia-Indonesia Security Agreement）以增加彼此的信任、合作與區域穩定。28然而，於1999年東帝汶獨立暴動事件，澳洲在聯合國安理會同意下帶領聯軍進駐東帝汶，29這因此導致印尼片面地終止1995年簽署的安全協議，使得兩國關係又陷入一場僵局。東南亞地區是一個國際航道密集且複雜的區域，加上這地區國家政治經濟的不穩定，導致這個地區充滿潛在的海上衝突。為了維持區域穩定與安全，澳洲不僅積極參與東南亞國協論壇（ASEAN Regional Forum, ARF）、西太平洋海軍會議（Western Pacific Naval Symposium, WPNS）30、亞太安全合作會議（Conference on Security. Oct. 1998), p. 34. 27. Peter Edwards and Gregory Pemberton, Crises and Comments (Sydney: Allen and Unwin Pty Ltd, 1992), p. 16、230. 大致上，澳洲與印尼的關係自二次世界大戰後以來就時好時壞。例如在二次戰後不久，澳洲當時相當積極地支持印尼要脫離荷蘭的獨立政策，使印尼於1948年成功的從荷蘭獨立，這事件使得兩國關係維持了一段相當時間的友好。但在1950年代末期，兩國因為對荷蘭主張對西新幾內亞 (West New Guinea)殖民政策意見不同而有所敵對（因為澳洲支持荷蘭的政策，而印尼聲稱擁有西新幾內亞的控制權），然而基於坎培拉當局在當時認為保持與印尼的友好關係是澳洲的重要利益，所以澳洲在1963年主張荷蘭應和平移交西新幾內亞的控制權給印尼。 28. Ikrar Nusa Bhakti, “The New Security Agreement between Indonesia and Australia,” Pacific Research, (Nov. 1995 / Feb. 1996), p. 16. 29. Richard Leaver, “The Meanings, Origins, and Implications of ‘the Howard Doctrine’,” The Pacific Review, Vol. 14, No. 1 (2001), p. 29. 在越戰時期，越南曾經是澳洲最重要的軍事部署區域，但自美國從越戰後撤兵，並逐漸減少在亞太的駐軍之後，澳洲在東帝汶駐軍因此成了澳洲在海外最重要的軍事部署。 30. Chris Oxenbould, “Regional Naval Cooperation,” in David Wilson and Dick Sherwood eds., Oceans Governance and Maritime Strategy (St. Leonards, NSW: Allen & Unwin, 2000), pp. 102~103. 西太平洋海軍會議主要的目標是藉著討論全球與區域海上議題來促進海軍合作，重要的是它提供一個區域海軍交換意見的平台。.

(13) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 119. ，而且也主動參與雙邊 and Cooperation in the Asia-Pacific, CSCAP）或多邊的海上軍事聯合演習，希望以軍事交流合作來維持此地區的穩定。31. 三、澳洲對南太平洋諸島國之領導關係南太平洋國家除澳洲與紐西蘭，尚包括：巴布新幾內亞、索羅門群島、萬那杜、斐濟、薩摩亞、東加、馬紹爾群島、諾魯、紐艾與帛琉等小國。這些南太平洋諸多島國問題不斷，像是布甘威爾島（Bougainville Island）想要從巴布新幾內亞獨立而導致內戰發生、斐濟與索羅門群島的政變等問題。32這些因素都使得其他國家大多不願插手。但基於地緣政治的安全關係，澳洲選擇積極介入，坎培拉當局除了提供實質的經濟援助之外，也積極地加強對這些小國家的領導關係。就澳洲前進防衛的戰略考量而言，霍華德政府擔心這些政局不穩且經濟落後的國家淪為「失敗國家」（failed state），33成為恐怖份子集結的溫床或攻擊的目標，這不僅僅會導致這些國家社會失序，亦會造成恐怖組織擴散導致周邊鄰國的安全問題，34這些國家的穩定因此對澳洲與其周邊有著相當重要的安全的意義，35所以於美國911事件之後，澳洲與這些國家的互動就顯得相當積極。為 31. David N. Griffiths, “Maritime Aspects of Arms Control and Security Improvement in the Middle East,” IGCC Policy Papers, Institute on Global Conflict and Cooperation (University of California, Multi-Campus Research Unit, 2000), p. 11. 32. Peter Jennings, “Australian and Asia-Pacific Regional Security,” Working Paper No. 267 (Canberra: Strategic and Defence Studies Centre, Australian National University, 1992), pp. 3~5. 33. Susan Windybank, “Trilateralism and the South Pacific,” in William T. Tow, et al., Asia-Pacific Security: US, Australia and Japan and the New Security Triangle (London and New York: Routledge, 2007), pp. 118~119. 34. Beth K. Greener-Barcham, “Terrorism in the South Pacific? Thinking Critically about Approached to Security in the Region,” Australian Journal of International Affairs (Australia), Vol. 60, No. 1 (Mar. 2006), p. 74. 35. Elsina Wainwright, “Responding to State Failure-The Case of Australia and Solomon Islands,” Australian Journal of International Affairs (Australia), Vol. 57, No. 3 (Nov. 2003), p. 486..

(14) 120. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 了確保對這些國家的領導地位，澳洲當局則不希望其他國家勢力介入南太平洋周邊事務。總之，澳洲自1980年代以來在融入亞洲的過程中曾面臨不少障礙，也與北方鄰國發生了外交上的衝突。於1996年霍華德上台之後就積極調整澳洲外交政策從「融入亞洲」轉向「回歸歐美」，使得許多亞洲國家對澳洲的對外政策產生不信任。36於1999年澳洲向東帝汶出兵並獲得軍事維和的主導權之後，澳洲隨之提出「霍華德主義」（Howard Doctrine），主張亞州地區不應該等美國出面恢復秩序並維持區域穩定，澳洲要摒棄先前與鄰國的特殊關係，不再對亞洲鄰國奉行毫無原則的姑息主義。在全球維和的行動中，澳洲將自己視為美國在亞太地區的副手，並利用與西方國家之間關係密切之優勢，在區域中發揮領導作用。37這白人優越主義經由媒體報導之後，因而引來周邊國家的一陣撻伐與不信任。再者，2002年12月1日霍華德更提出要在亞洲地區實施先發制人的前進防禦策略，並建議聯合國將此寫入憲章以因應恐怖攻擊。澳洲的原意是想於峇里島的恐怖攻擊事件之後獲得更多的國際支持，而進一步想與周邊國家進行反恐合作，但只受到美國單方面的支持，卻招致東協國家一致的反對。這個現象使得澳洲在亞太區域間的影響力受到一定程度的制約，也使得坎培拉不得不致力於強化與華盛頓的同盟關係。. 參、澳洲國防政策調整與海上戰略形成澳洲在面對二次戰後複雜的亞太周邊關係時，其對外政策曾經陷入兩極的辯論：究竟只要強化領土防禦而對地區性事務置身事外？或是要介入亞太事務並維持區域穩定以求得區域領導地位？ 36. Jones and Benvenuti, “Tradition, Myth and Dilemma of Australian Foreign Policy,” p. 114. 37. Rowan Callick, “How Howard Become Mr Asia,” Australian Financial Review (Feb. 2005), pp. 5~6. 隨著澳洲霍華德主義的提出，使得澳洲在工黨時期四十年間塑造的「澳洲的行動依據是自身的利益與需求」之形象不再為東南亞國家接受。.

(15) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 121. 而這兩個問題不僅影響了澳洲外交決策的思考，也影響了澳洲國防戰略的發展方向。澳洲的國防軍事上曾長期依附於英國的軍事決策，並基於同盟關係而派出軍隊參與配合英國的軍事作戰。二次世界大戰後，澳洲國防安全戰略逐漸向美國靠攏，在亞太地區配合美國的軍事行動，其國防安全亦受到美國義務保護。從歷史上看來，澳洲國防政策主要是建立在與英美兩國的軍事同盟基礎上。澳洲在二次戰後為了因應國際安全環境的變化與國家安全的需求，曾經對其國防與戰略指導思想進行了兩次重要的調整。第一次軍事戰略調整是在冷戰時期，澳洲從與英美軍事同盟關係中的「前進防衛」（forward defence）政策走向「國防自立」（defence self-reliance），並且以質量建軍為原則對軍隊進行裁員。澳洲會朝向國防自立發展，主要是因為英國在1967年聲明其將撤出蘇伊士運河，加上美國1969年的「尼克森主義」（Nixon Doctrine）要求同盟國確定能夠負擔起自身的國防責任。38澳洲於1971年的國防報告中因此表明國防自立與「內陸防衛」（continental defence）對澳洲的重要性。39於1976年的澳洲國防白皮書中，威特廉（Whitlam）工黨政府就清楚界定國防自立並不意味武裝中立，而是指澳洲在持續保持與美國同盟關係中會更大的承擔起國防自主的責任。40在1986年霍克工黨政府時期的一份國防報告中，澳洲戰略學者迪普（Paul Dibb）認為澳洲安全環境沒有立即的威脅，所以有充分的時間建立高度的國防自主能力。他在這份報告主要指出內陸防禦對澳洲的重要性， 38. Robert Ayson, “Australasian Security Policy: Old Agenda Divergence, New Agenda Convergence? ” in McDougall and Shearman eds., Australian Security after 9/11, pp.162~163. 尼克森主義又稱之為「關島主義」(Guam Doctrine)，是由美國總統尼克森於一九六九年七月二十五日於關島的一場新聞記者會議中提出，主要聲明美國期待其同盟國能強化自身的軍事國防以承擔各自的國防安全。 39. Graeme Cheeseman, The Search for Self-Reliance: Australian Defence since Vietnam (Melbourne: Longman Cheshire, 1993), pp. 3~28. 40. Clinton Fernandes, “Self-reliance, Alliances and the Continuity of Australian Defence Policy,” Dissent( Autumn/Winter 2006), p. 6..

(16) 122. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 強調在澳洲國防戰略上只要有能力排拒敵人對領土的侵略即可，而不用強調前進防禦。41 這份迪普報告亦認為澳洲是世界上最安全的國家，澳洲國防武力應該建立在應付明確的威脅之基礎上，而不需要去發展一支全方位的軍隊以因應各種外在可能的威脅與可能的衝突。42雖然迪普同意美澳同盟關係的確給予澳洲許多實質上的安全利益，但是他認為太過於追隨美國與北約將會導致澳洲的國防軍事建設會朝向符合北約的戰略方向發展，因此超越澳洲自身的國防利益與經濟支出。 43. 在走向內陸防禦的過程中，矛盾的是，坎培拉仍不放棄與華盛頓. 的同盟關係，澳洲前國防部長暨前工黨主席貝茲理（Kim Beazley）就曾明確的指出與美國的同盟仍然是澳洲國防自立政策的重要部分。1987年的澳洲國防白皮書亦重申澳洲最重要的國家利益就是與美國維持緊密的國防關係，並且聲明支持聯合國維和行動，其認為這些聯盟關係並不影響澳洲國防軍事轉向的內陸防衛的方向。44雖然澳洲政府當時想要擺脫對亞太周邊的干涉，但為了安全緣故又不得不強調與美國同盟關係的基礎，因此使得澳洲國防政策的制訂難脫離前進防衛的思考。澳洲在1980年代的第一次軍事調整與其國家經濟衰退現象息息相關。所以造成坎培拉當局在當時無法大規模增加軍費預算以支持前進防禦政策。為此澳洲政府於是開始採取一系列的國防現代化 41. 迪普是霍克政府時期的國防部顧問，這份1986年的報告又被稱之為「迪普報告」 (Dibb Report)。Paul Dibb, Review of Australia’s Defence Capabilities: Report to the Minister for Defence (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1986), p. 50. 42. Paul Dibb, Review of Australia’s Defence Capabilities: Report to the Minister for Defence, P. 50. 43. Paul Dibb, Review of Australia’s Defence Capabilities: Report to the Minister for Defence, p. 57. 44. Lorraine Elliott and Graeme Cheeseman eds., Forces for Good: Cosmopolitan Militaries in the Twenty-first Century (Manchester: Manchester University Press, 2004), p. 220..

(17) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 123. 政策與軍隊精簡措施，包括：45第一、執行精簡軍隊人員與軍事機構組織，以提高軍隊效率並減少軍費開支。第二、建立常備與後備部隊，以確保軍隊精簡之後國防不受影響。第三、積極建立國防工業，以實現自主防衛的目標。第四、實行武器裝備現代化計畫。第五、加強區域軍事安全合作與對話。澳洲第二次軍事戰略調整是在霍華德政府時期，主要目的是再次確立前進防衛政策與強化軍隊的現代化與資訊化建設。澳洲2000 年公佈的國防白皮書可視為澳洲第二次軍事調整的重要戰略指導。此白皮書認為全球化的趨勢將對澳洲國際安全環境有著重大的影響，其中美國、中國、日本、俄羅斯與印度之間的關係幾乎決定的亞太區域的穩定與安全。印尼的不穩定仍為澳洲最大的國家安全威脅，也是東南亞地區不穩定的根源。東帝汶的獨立事件使得澳洲與印尼的關係惡化，造成印尼片面終止與澳洲簽署的安全協定。在這種情況之下，澳洲似乎必須塑造其本身成為一個區域軍事的領導地位以確保國家安全。為了取得區域領導優勢，澳洲曾於1999年在沒有同盟國大力的協助下向東帝汶出兵維和，此舉的確大大地凸顯出澳洲的前進防禦政策以及其在亞太地區的重要安全角色。此外，隨著澳洲經濟逐年好轉，為了因應其前進防禦的國防預算支出，霍華德政府決定從2001年開始連續提高國防預算，從14.3億澳元開始以年增3%的速度朝向170億澳元的國防經費目標邁進，以強化國防軍事建設。46. 一、新世紀澳洲國防政策與海上戰略方向冷戰結束後，澳洲國防戰略的轉變除了受到蘇聯瓦解後的國際 45. 2000 Year Book Australia, Defence (Canberra: Australian Bureau of Statistics, 2000), pp. 70~71. 46. Department of Defence, Defence 2000: Our Future Defence Force (Canberra: the Defence White Paper of Commonwealth of Australia, 2000), p. 97. <http://www.defence.gov.au/whitepaper/docs/WPAPER.PDF>.

(18) 124. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 局勢影響之外，亦受到第一次波斯灣戰爭的衝擊。加上西方戰爭觀逐漸由陸地轉向海洋方向，並積極發展武裝投射能力的趨勢之下，澳洲政府因此早在1994年的國防白皮書中就將國防戰略調整為「支持全球安全」，47這一概念在當時的確是意味著澳洲前進防禦概念復甦的開始，但這也對當時內陸防禦概念造成衝突。在此背景之下，澳洲內部也因而隨之產生兩種不同看法的國防觀念辯論：「海軍主（continentalism）。具代表性的官方義」（navalism）與「大陸主義」文件是1997年於霍華德政府時期澳洲國防部提出的「澳洲戰略政策」（Australia’s Strategic Policy, ASP 97）48與澳洲陸軍提出的「重。49前者是海建澳洲陸軍」（Restructuring the Australian Army, RTA）軍主義的代表，其被定義為以發展海上武裝力量為主，發展地面武力為輔，並確保澳洲周邊海上安全。這文件比較重視澳洲軍事發展與海上區域安全的連結，其認為澳洲的環境比較適合發展海軍戰略而非是大陸戰略。50而後者則是大陸主義的代表，其強調強化地面部隊以確保澳洲大陸領土安全。51另外，從1990年代起，西方的戰略思想的發展趨勢，主要是朝向海上前進部署、協同作戰，和以遠征武力為基礎的濱海作戰。由此觀點可知，西方海上戰略的重心似（command of 乎已經開始從對馬漢（Alfred M. Mahan）的「制海權」 47. Cheeseman, The Search for Self-Reliance, pp. 22~24. 48. Commonwealth of Australia, Department of Defence, Australia’s Strategic Policy (Canberra: Department of Defence, 1997). 49. Australian Army, Restructuring the Australian Army (Canberra: Directorate of Publishing and Visual Communications, 1997). 50. 海上戰略(maritime strategy)，並非專指海軍戰略(naval strategy)，而是有關海上途徑的控制(the control of maritime approaches)，也包括對陸地的控制。因此，在海上戰略的軍事行動中並非僅侷限於海上(on the sea)，而是要從海洋延伸至陸地 (from the sea to the land)。Fernades, “Self-reliance, Alliances and the Continuity of Australian Defence Policy,” p. 6. 51. Michael Evans, “The Role of the Australian Army in a Maritime Concept of Strategy,” Edited Version of an Address to the United Service Institution of the Australian Capital Territory (Canberra: Royal United Services Institute of Australia, Oct. 1998), p. 67..

(19) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 125. the sea）觀念的重視轉移到對柯白（Julian Corbett）的「海上武力投射」（maritime force projection）觀念的重視。52 當然這投射戰略的發展是由以高科技為基礎的當代西方現代化「兩棲作戰」（amphibious warfare）能力，與美國海軍陸戰隊的「海上作戰演習」（operational maneuver from the sea）觀念所支撐。 53. 主要特徵是強調兩棲作戰、奇襲與機動能力，而且已經被視為可. 以相容的地整合於協同陸上作戰。在這西方新軍事發展的趨勢中，關於遠征兩棲武力在海上戰略中角色的定位，跟冷戰後澳洲國防戰略的發展方向的確息息相關，主要原因有三：第一是因為澳洲是一個島嶼型大陸必須相當注意海上安全趨勢，第二是因為澳洲是美國的盟邦，在未來可能參與美軍在國際上的海外協同作戰，第三是因為這西方海上軍事思想的發展趨勢直接衝擊了1990年代澳洲國防政策的海軍主義與大陸主義之爭論，使得澳洲必需思考海陸整合的國防戰略。54 在澳洲兩極化的海上防禦與陸上防禦之爭論中，這種戰略認知上的不協調造成了1990年代中期澳洲戰略與武力發展之間的不一致，這戰略觀念的不協調亦阻礙了其澳洲國防戰略與軍事組織的平衡發展。當時海上防禦派主張澳洲應該重視海軍「海上控制」（sea control）與發展兩棲戰力，卻忽視了陸上軍事行動是需要整合於海上戰略之現實面。而陸上防禦派認為陸軍在「大陸防禦」（continental defence）的海上行動中應扮演一個積極的角色，而非是從屬的軍事 52. 參閱Julian S. Corbett, Some Principles of Maritime Strategy (Annapolis, MD: Naval Institute Press, 1988); Alfred Thayer Mahan with an introduction by John B. Hattendorf, ed., Mahan on Naval Strategy: Selections from the Writings of Rear Admiral Alfred Thayer Mahan (Annapolis, MD: Naval Institute Press, 1991). 53. Department of Defense of the US, Elements of Defense Transformation (Washington DC: October 2004), p. 17. <http://www.oft.osd.mil/library/library_files/document_ 383_ElementsOfTransformation_LR.pdf > 54. Evans, “The Role of the Australian Army,” p. 68..

(20) 126. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 角色。在這戰略構想中，陸上武裝力量應該朝向各種特種部隊去發展，並以因應各種陸上情況為主。面對這種戰略主張分歧的情況，這情況迫使霍華德政府必須在這不相容的戰略方向上做一個適當的調整與確定。關於這戰略協調的問題，澳洲學者艾文斯（Michael ，在後 Evans）就曾提出建議認為澳洲是一個島陸（island continent）冷戰時期的國際安全環境中其國防戰略應該是「一個整合的海上，並且有著平衡的海空力量觀念」（an integrated maritime concept）與陸上機動力量。55換句話說，其認為澳洲國防力量應該是以海上戰略方向為指導的一個平衡的陸海空力量。而這個戰略觀點也為 2000年澳洲國防白皮書所採納，並且為之後澳洲國防政策修正的基礎。澳洲在面對國際情勢的變遷與國防安全需要，霍華德政府在 2000年6月27日發表了澳洲國防白皮書，認為「當鄰國逐漸增加與提升他們的軍事力量時，澳洲若不增強其國防力量以因應之，澳洲將會開始失去抵抗入侵的海空防禦優勢。」56此報告提出澳洲國防建設應建立於三個基本原則：57第一為國防自立（self-reliance），第二為海上戰略（maritime strategy），第三是先發制人的行動（proactive operations）。此外，這白皮書亦聲明澳洲國家安全政策目標包括：維持強大軍力以保衛為領土安全、堅持與美國的同盟關係、支持亞太地區的多邊合作機制、積極維持周邊國家的安全與穩定、參與維和行動，以及積極參與聯合國事務。58從這白皮書可以瞭解到，澳 55. Evans, “The Role of the Australian Army,” p. 71. 56. Defence 2000, p. 18. 57. Defence 2000, p. xi. 58. Defence 2000, pp. 29~32. 雖然澳洲2000年國防白皮書相當清楚的表達澳洲政府的國防戰略方向，但美中不足的是這白皮書並沒有充分的論及如何應付「非國家」 (non-state) 的「不對稱威脅」(asymmetric threats) ，像是對抗國際恐怖主義。隨著國際局勢的轉變，澳洲駐印尼大使館受到恐怖攻擊，於2003年澳洲國防白皮書的增修中才明確強調要遏止國際恐怖主義與防止大規模殺傷性武器擴散，以確保.

(21) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 127. 洲國防安全將在強化本土防衛的基礎上朝向海上戰略方向發展，以擴大國防安全空間。此白皮書不僅強調將持續強化與美澳同盟關係以確保其國家及廣泛區域安全，亦要維持與鄰近國家（主要是指印尼、紐西蘭、新幾內亞，以及東帝汶）關係的穩定，以做為澳洲在亞太的安全緩衝地帶。59於美國九一一恐怖攻擊事件之後，澳洲更將防禦恐怖主義攻擊與大規模武器破壞的威脅，並強化美澳同盟關係列入2003年的國防白皮書增修的主要內容。簡言之，霍華德政府時期的國防政策特色是從過去本土區域防，60並著重亞太區域衛政策調整為「前進反應」（forward response）安全。在此國防政策中，美澳安全同盟是確保區域安全與澳洲國家安全的基礎，並以自我防衛與區域安全合作兼顧為主要方向。此外，澳洲國防政策，亦將多邊國防合作策略視為區域安全的途徑，並強調要積極地與東南亞鄰近國家進行國防合作計畫以增進彼此信任，其中包括：情資交換、高層軍官互訪、加強國防透明度、實施聯合軍事演習、與區域維合行動等，以建構區域安全。61. 二、澳洲「海上準則」與「海上戰略」的確定在澳洲2000年的國防白皮書中，海上戰略的構想是其中的一個重要部分，澳洲政府認為澳洲國防的重心是在於能夠控制進入澳洲澳洲安全。參閱Australia’s National Security: A Defence Update 2003 (Canberra, 2003), pp. 8~10. <http://www.defence.gov.au/ans2003/Report.pdf> 於2005年的國防增修中，澳洲則更強調亞太的區域安全與穩定。參閱Australia’s National Security: A Defence Update 2005 (Canberra, 2005), pp. 1~2. <http://www.defence.gov.au/update2005/defence_update_2005.pdf> 59. 從地緣戰略的角度，這個戰略緩衝地帶視乎就隔離了澳洲對中國威脅程度的感受。Defence 2000, pp. 35~45. 60. 大體上，霍華德的前進反應戰略與前進防衛並無不同，前進反應更著重在澳洲對對恐怖主義的應變措施。 61. 就坎培拉與北京在國防軍事合作關係而言，澳洲基本上視中國軍力是相對落後的，而且澳洲政府也確信對中國的信心建立措施 (Confidence-building Measures, CBMs) 在國防合作中是必需進行的，包括定期對話、高層互訪、艦隊恢復互訪、擴大年度裁軍對話並納入區域安全議題等。.

(22) 128. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 內陸的陸海空途徑（approaches），像是排拒敵機與敵船，並維持澳洲軍事行動最大的自由。 62 於同年十月，澳洲皇家海軍（Royal Australian Navy, RAN ）亦發表了「澳洲海上準則」（ Australian Maritime Doctrine）報告，清楚地界定了海上準則也明白指出澳洲海上國防戰略發展的重要性。這報告相當清楚地回應了2000年的澳洲國防白皮書，也為未來澳洲海上戰略的制訂奠定了基礎。海上安全環境是澳洲海上準則的指定依據，因為澳洲是一個瀕臨兩大洋的島陸，其戰略利益相當廣大，國家生存更與海洋環境息息相關。此報告認為海上準則對澳洲國防力量而言乃是「武裝衝突之特徵、角色與行為之一組整體思想…，其中包括指導軍事武力行動的重要原則，以達成國家目標。」63在海上準則的指導下，澳洲海軍主要任務則強調能夠在海上環境中能夠扮演一支重要的協同武力能夠贏得海上戰爭，協助維持澳洲主權完整，以及有助於周邊區域安全。澳洲海上準則報告中，澳洲海軍認為澳洲對其戰略環境有四大考量，64包括：第一、亞太的穩定與安全，主要是指東南亞與西南太平洋地區。第二、區域經濟發展，其認為東亞經濟的發展是亞太戰略體系轉變的驅動力，也影響了國際權力關係的發展，像是美國、中國與日本之間的關係。第三、印尼，距離澳洲本土最近的國家是印尼，因此印尼的不穩定將會威脅到澳洲的安全。第四、新幾內亞與東帝汶，這兩個國家的穩定也影響著澳洲區域安全。為了維持澳洲在這些地區永久的戰略利益，此報告提出五個途徑：第一、避免不穩定的戰略競爭在美國、中國與日本關係中發生；第二、防. 62. Defence 2000, p. 47. 63. Royal Australian Navy (RAN), Australian Maritime Doctrine (Canberra: Defence Publishing Service, 2000), p. 5. 64. Royal Australian Navy (RAN), Australian Maritime Doctrine, pp. 30~31..

(23) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 129. 止亞太強權的崛起，或防範一群強國的戰略利益與澳洲利益相衝突。第三、維持東南亞地區和諧環境，促進各國尊重彼此的領土完整；第四、防止強大的軍事力量在鄰國部屬並與澳洲利益相抵觸；第五、防止大規模武器破壞的擴散。65在這澳洲對戰略環境的認知中可以瞭解到，澳洲已經再次確定其前進防禦的戰略方向，澳洲海軍不僅被要求要扮演著國家安全重要角色，亦要在亞太地區積極承擔著警察與外交的任務。於2004年6月澳洲政府才正式發表「澳洲海上戰略」（Australia’s （maritime strategy）的 Maritime Strategy）白皮書。就「海上戰略」定義而言，海上戰略與「海軍戰略」（naval strategy）是不完全相同的，海軍戰略是國家海上戰略的一個重要部份。海軍戰略僅可被界定為使用海軍武力以達到特定的軍事目標；而海上戰略則有較廣的範圍，主要強調結合所有陸海空武裝力量，以達成於國家在海上方「澳洲海上戰略」與「澳洲海上準則」向的戰略行動目標。66基本上，兩份文件都以2000國防白皮書為基礎，都認為澳洲的海上戰略觀念不外乎傳統上的海洋控制、海洋拒外與武力投射，重要的是兩者都認為海上戰略概念是一個海上方向的海陸協同作戰概念，67因此可視為海軍主義或大陸主義的整合。雖然這兩份文件大同小異，但「澳洲海上戰略」更著重2003年澳洲國防白皮書增訂的內容，強調對國際恐怖主義、海上恐怖組織與海盜的防禦，68這亦使得澳洲當代海上戰略觀念更加全面化，更能符合未來海上安全的需求。 65. Royal Australian Navy (RAN), Australian Maritime Doctrine, p. 31. 66. Clark G. Reynolds, History and the Sea: Essays on Maritime Strategies (Columbia, South Carolina: University of South Carolina Press, 1989), p. 167. 67. Joint Standing Committee on Foreign Affairs, “Defence and Trade,” Australia’s Maritime Strategy (Canberra: Parliament of the Commonwealth of Australia, 2004), pp. 47~49. 68. Joint Standing Committee on Foreign Affairs, Australia’s Maritime Strategy, pp. 22~23..

(24) 130. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 肆、國家利益考量下的澳洲海軍規劃澳洲在歷史上幾乎都是參與領土以外的戰爭，而戰爭從來沒有在其領土以內發生過。從地緣政治的觀點看來，這個情勢在未來也不會有太大的改變。如同區域安全利益，澳洲國家的重要經濟利益也都集中於領土之外，像是海上貿易、海線交通、天然資源、商業及海外市場等。所以從安全的角度可以瞭解到，澳洲所遭遇到的海上威脅之可能性將比陸地上的威脅來得高。69在這背景之下，澳洲的海軍建設方向勢必集中在對海上能源與經濟議題的考量，以支撐國家經濟發展的領海、專屬經濟區、海洋資源的控制與開發等面，以及集中在海上安全環境的考量上，以維持其海洋區域的防禦深縱。. 一、經濟與能源利益考量就海洋經濟利益而言，澳洲的航運與海上貿易都相當依賴麻六甲海峽、安達曼海峽與南中國海。澳洲國家商船佔有99%的跨區域貿易量，有超過85%的澳洲國際貿易是經由海洋，而且有約40%的海上貿易來往於菲律賓群島及印尼群島之間的海線交通。70此外，澳洲也是世界上擁有廣大專屬經濟區的國家之一，其涵蓋了約一千一百萬平方公里的澳洲周邊海域。就大陸架而言，澳洲是被廣大的大陸礁層所環繞，其深度約為200公尺，寬度則介於15至500公里不等，在西北區的大陸架擁有豐富的石油與天然氣，在帝汶海則擁有約70%澳洲尚未開發的石油蘊藏量。71在澳洲最近合法聲稱自然延 69. W.S.G Bateman and R.J. Sherwood, “Maritime Power and Australia,” Australian Defence Force Journal, No. 103 (Nov./Dec. 1993), p. 9. 70. Catherine Zara Raymond, “Australia’s New Maritime Security Strategy,” IDSS Commentaries, 16 Novermber. 2004, p. 2. 71. M. L. F. Spencer, “Australia’s Contribution to Peace in South East Asia,” Journal of the Australian Naval Institute(Jan./Mar. 1998), pp. 10~11..

(25) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 131. 伸的大陸架範圍中，澳洲多增加了七百萬平方公里的海上區域約其陸地面積的35%，經由調查發現其中蘊藏豐富的原油與礦產。72同時，澳洲也是擁有全世界第三大漁場的國家，面積約九百萬平方公里，漁業產量相當豐富。73由上述可以瞭解到海洋經濟利益不僅連結於澳洲國家經濟發展，亦與區域穩定密不可分，所以海軍的建設在澳洲的國防政策中就顯得相當重要。. 二、區域安全利益考量第一次波斯灣戰爭的發生，影響了世界對未來戰爭的看法，認為未來的戰爭將會從陸地到海洋的戰略方向，轉變為從海洋到陸地的戰略方向。在這戰略觀點中，海上戰略與海軍建設將會成為國家戰略發展的主要趨勢。澳洲近年來也是受到這趨勢的影響，高度地重視其海軍建設。澳洲海軍建立於1901年，英王喬治五世於1911曾給予「皇家澳洲海軍」（Royal Australian Navy, RAN）之稱謂並沿用至今。74澳洲海軍成立之初大部分的武器系統與裝備都是來自於英國皇家海軍，所以澳洲海軍當時被視為是英國海軍的一個分支。這支澳洲海軍在二次世界大戰時名列全世界第五大海軍，並且擁有兩艘航空母艦，75在冷戰時期曾協同美國在韓國、馬來西亞與越南的 72. Misha Schubert and Barry FitzGerald, “National Fuel and Minerals Bonanza Could Be Setting on the Shelf,” The Age (Melbourne) ,22 Apr. 2008, pp. 1~2. 73. Hector Donohue, “The Oceans and Australia’s Defence,” in David Wilson and Dick Sherwood eds., Oceans Governance and Maritime Strategy (St, Leonards, N.S.W: Allen & Unwin, 2000), pp. 48~49. 74. Royal Australian Navy (RAN), Australia’s Navy Today (Canberra: Published for the Department of Defence, Chief of Naval Staff by the Australian Government Publish Service, May 2006), p. 3. 75. 冷戰時期澳洲擁有兩艘陛下級 (Majestic Class) 航空母艦，一艘雪梨號 (HMAS-Sydney)於1973年退役，另一艘墨爾本號(HMAS-Melbourne)於1980年代初退役之後賣給中國海軍做訓練用。Ian Storey and You Ji, “China’s Aircraft Carrier Ambitions: Seeking Truth From Rumours,” Naval War College Review, Vol. 57, No. 1 (Winter 2004), pp. 77~93.需要補充說明的是，基本上澳洲軍艦名稱都會冠上 HMAS為首，其原意為「女王陛下澳大利亞軍艦」(Her Majesty’s Australian Ship).

(26) 132. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 軍事行動，在當時相當有影響力。然而隨著冷戰的結束以及經濟蕭條等因素澳洲海軍的戰時編制也隨之縮減。於1970年代，澳洲海軍汰換了許多老舊的船艦，添增了許多現代化的裝備。當時澳洲政府曾計畫去購買英國的英敏斯伯號（Invincible）航母以取代墨爾本號航母，但因英敏斯伯號因為福克蘭群島事件被調回英國，加上澳洲霍克政府上台後有意縮減海軍，最後墨爾本號並未被取代，並於1982年退役。76基於國際戰略環境的轉變從對抗到和解，加上澳洲經濟蕭條，霍克政府就積極縮減國防支出與軍隊建設。於1987年國防白皮書就曾提在大陸防禦的基礎上，要求澳洲海軍要建設成為一支自立中型兩洋海軍（two-ocean navy），並只在新南威爾斯州（New South Wales）與西澳大利亞洲（West Australia）的主要海軍基地部署主要艦隊，以因應太平洋與印度洋的海上事務，因此澳洲海軍發展在當時被限制於近海防禦。 77. 雖然當時澳洲國防受到大陸主義的影響因而維持一支防禦型的中. 等海軍，但是基於與美國的戰略同盟關係，澳洲海軍還是派出六艘戰艦參與了第一次的波斯灣戰役，直到二次波斯灣戰爭前，都還定期地派遣軍艦至紅海地區維持對伊拉克的制裁。78 此外，霍華德政府的前進防禦政策，似乎決定了澳洲海軍在未來勢必要重新走向藍海的戰略構想，並持續參與區域穩定與軍事維和行動。例如：1999年的東帝汶危機中，在聯合國安理會同意下，澳洲派遣了十六艘軍艦參與維和行動。於2006年東帝汶危機再次發. 之簡稱。 76. Tom Frame, No Pleasure Cruise: The Story of the Royal Australian Navy (Sydney: Allen & Unwin, 2004), p. 262. 77. Tom Frame, No Pleasure Cruise: The Story of the Royal Australian Navy, pp. 267~272. 78. Greg Nash and David Stevens, Australia’s Navy in the Gulf: From Countenance to Catalyst, 1941-2006 (Sydney: Topmill, 2006), pp. 61~63..

(27) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 133. 生，澳洲因此派出兩棲艦隊參與維和。在南太平洋為後院的前提下，澳洲海軍亦參與了2003與2006年索羅門群島危機與2006年斐濟政變的維和行動。79在前進防禦與前進部署的指導下，澳洲若要成為一個重要的亞太海權角色，其必須重視海軍投射力與延伸力的發展，對大型兩棲水面艦的需求將會越來越大，而兩棲作戰也將成為海軍戰略的一個重要方向。80. 三、澳洲海軍與兩棲作戰澳洲目前僅有兩艘排水量約八千噸的改良型新港級登陸艦（Modified Newport-Class）與一艘排水量約五千八百噸的改良型舍彼狄威爾級重型登陸艦（Sir Bedivere-Class），81由於沒有大型的兩棲主力艦，所以其海軍兩棲投射能力相當有限。在2001年澳洲最後一艘查爾斯亞當斯級導彈驅逐艦布里斯本號（ Charles F. Adams-Class, Brisbane）退役後，澳洲海上防衛範圍相當有因此出現戰略缺口。雖然美國在2000年也曾經要將四艘老紀德級驅逐艦（Kidd-Class）賣給澳洲以彌補海上空防的缺陷，但是澳洲國防部認為這些過時的驅逐艦並不符合澳洲未來的海上戰略需求，而且澳洲還有其他選擇來增強海上空防，像是用陸基為主的大黃蜂戰機（F/A 18 Hornet strike fighter）來彌補沒有防空驅逐艦的防禦空窗期，因此不需浪費國防預算來購買，最後美國將這些紀德艦賣給台灣。82根據澳洲國防部SEA 4000防空驅逐艦計畫，澳洲未來將建造 79. Windybank, “Trilateralism and the South Pacific,” in William T. Tow, et al., Asia-Pacific Security, pp. 112~113. 80. Arnaud Ng, “The Amphibious Ready Group in Australian Maritime Strategy,” Journal of the Australian Naval Institute, No. 111 (Summer 2004), pp. 19~22. 81. Brian Cooper, “Amphibious Operations: Land Power from the Sea,” Asia-Pacific Defence Reporter (Mar. 2001), p. 42. 新港級兩棲登陸艦可裝載約450名部隊、兩艘軍登陸艇、四架黑鷹直昇機（Black Hawk）或三架海王直昇機（Sea King），與。舍彼狄威爾級登陸艦可裝載520名部隊、兩艘中一架契努克直昇機（Chinook）型登陸艇（LCM-8），與兩輛人員登陸車（LCVP）。 82. Billy Ruffian, “Going Down to the Sea in Big Enough Ships,” Defender ( Autumn.

(28) 134. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 三艘大型驅逐艦，83並預計在2013年建立一支完整且強大的澳洲水面戰力。在1970年代以來，澳洲海軍的縮編以及其航母陸續退役之後，澳洲就沒有大型的水面作戰平台迄今。目前澳洲海軍兵力共有約一萬兩千五百人，十一個海軍基地，擁有約六十艘現代化艦艇，包括：護衛艦、潛艇、巡邏艇與支援艦等。澳洲大部分主要戰艦除了補給艦與新港級兩棲登陸艦在1970年代建造的之外，其他都是1980或 1990年代以後所建造，像是安扎克級護衛艦（Anzac-Class, FFH）、阿德雷德級導彈護衛艦（Adelaide-Class, FFG）、阿米德爾級巡邏艇（Armidale-Class Patrol Boat）、宏級海岸獵雷艦（Huon-Class Coastal Minehunter），以及柯林斯級常規動力導彈潛艇（Collins-Class, SSG）等。84根據澳洲海上戰略白皮書的構想，澳洲海軍將朝向大型水面艦以及兩棲登陸能力的方向建設，其中最受矚目的是澳洲於2005年宣布要以三十億澳元打造兩艘西班牙設計的坎培拉級（Canberra-Class）的兩棲輕型航母，排水量約兩萬七千噸，其不僅可以裝載MRH-90, CH-47直昇機，以及Tiger武裝偵察直昇機，亦可運送一千名士兵與一百五十輛M1A1主力坦克赴海外作戰，並計畫在2012年加入服役。 85 根據最新的2007年澳洲國防白皮書修訂，坎培拉已經明白表示為了因應未來海上戰場，澳洲海軍將從西班牙以八十億澳元引進三艘改良的F-100型驅逐艦，稱為霍巴特級（Hobart-Class）防空驅逐艦，86並計畫要在未來以約三十億澳元升. 2005), p. 32. 83. Commonwealth of Australia, Department of Defence, “SEA 4000 Air Warfare Destroyer.” <http://www.defence.gov.au/dmo/awd/sea4000/sea4000.cfm> 84. Royal Australian Navy (RAN), op cit. 85. Sea Power Centre-Australia, “Amphibious Ships,” Semaphore, Issue 14 (Oct. 2007), pp. 1~2. 86. Fred A. Haddock, “The Asia-Pacific Environment: What the RAN Needs to Face Future Threats,” Asia-Pacific Defence Report(May 2007), pp. 27~31..

(29) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 135. 級其安扎克級與阿德雷德極的防空系統，以提升澳洲海軍權力投射與區域空防能力。87就水下兵力而言，澳洲在未來只規劃保持六艘升級的柯林斯級潛艇。關於澳洲海軍戰力規劃請參考表一。從澳洲正極力朝向發展大型海軍的戰略意義來看，坎培拉當局的確想要使其海軍的投射能力符合前進防衛與先發制人的國防政策。從亞太安全方向思考，這也不難瞭解到澳洲除了要與美國維持緊密的軍事同盟關係外，亦要扮演著在亞太的安全領導角色，所以強化海軍投射戰力與兩棲作戰能力是澳洲海軍必然持續的發展方向。表一：澳洲現代與未來的海軍戰力規劃 2003年. 分類. 水面艦艇. 6×Adelaide Class FFG 5×Anzac Class FFH. 2005年 2×upgraded FFG 3×FFG 2×upgraded FFH 5×FFH. 2015年 3×Air Warfare Destroyers 3×upgraded FFG 8×upgraded FFH. Anti-submarine & Anti-aircraft Frigate (FFH), Guided Missile Frigate (FFG). 海軍航空. 16×Seahawk 11×Super Seasprite 7×Sea King 12×Squirrel. 16×Seahawk 11×Super Seasprite 7×Sea King 12×Squirrel. 16×Seahawk 11×Super Seasprite Utility Helicopter. 巡邏艇. 15×Fremantle Class. 11×Fremantle Class 4×Armidale Class. 12×Armidale Class. 潛. 艇. 6× Collins Class SSG. 6×SSG. 6×upgraded SSG. Guided Missile Submarine, Diesel-Electric Power, (SSG). 掃雷艦. 6×Huon Class MHC 3×AM 2×CDT. 6×MHC 2×AM 2×CDT. 6×MHC 2×CDT. Coastal Minehunter (MHC), Auxiliary Minesweepers (AM), Clearance Diving Teams (CDT). 87. Australia’s National Security: A Defence Update 2007 (Canberra), 13 April 2007, pp. 49~51. <http://www.defence.gov.au/update2007/defence_update_2007.pdf>.

(30) 136. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 2003年. 分類. 兩棲與海上支援艦. 1×LSH 2×LPA 6×LCH 1×AO 1×AOR. 2005年 1×LSH 2×LPA 6×LCH 1×AO 1×AOR. 2015年 2×large amphibious ships (Canberra Class) 1×LPA 1×AO 1×AOR. Landing Ship Heavy (LSH), Landing Platform Amphibious (LPA), Landing Craft Heavy (LCH), Auxiliary Oiler (AO), Fleet Replenishment Ship (AOR). 水文觀測. 2×Leeuwin Class HS 4×Paluma Class SML 1×LADS 1×HODSU. 2×HS 4× SML 1× LADS 1×HODSU. 2×HS 4×SML 1×HODSU Next generation LADS. Hydrographic Ships (HS), Survey Motor Launches (SML), Laser Airborne Depth Sounder (LADS), Hydrographic Office Deployable Survey Unit (HODSU) 資料來源：Joint Standing Committee on Foreign Affairs, Defence and Trade, Australia’s Maritime Strategy (Canberra: Parliament of the Commonwealth of Australia, 2004), pp. 14~15.. 伍、結論嚴格來說，防禦與安全是兩個不同意義的概念，但也是一個不可割的整體戰略觀念。防禦主要是集中在處理對領土入侵的危機；而安全則是一個較廣的觀念，強調一個沒有威脅的自由狀態。就澳洲而言，大陸主義者的國防政策重心比較強調在國防自立原則下的防禦性國防建設，而不在乎區域的事務。海洋主義者的國防政策則比較重視國家安全的廣度，所以其不僅強調國防自立，也著重區域穩定與國家安全的連結。儘管今天澳洲內部對戰略方向的辯論仍是持續著，但澳洲前進防禦的國防大方向在與美國聯盟的亞太安全架構下已經大致底定，而且不會有太大的變化。澳洲在未來仍會支援美國海外的軍事行動以共同對抗國際恐怖組織。要再次強調，美澳軍事聯盟並非是一個對等的結盟，在美國主導的亞太安全架構下，澳洲國防自立的觀念似乎已經淪為口號。由於澳洲國家安全必須建立在以美國為中.

(31) 澳洲區域海上安全戰略與武力規劃：一個中等國家的安全建構. 137. 心的區域穩定之基礎上，澳洲在國防軍事上幾乎依賴了所有的美國軍事設備的硬體與軟體，因此澳洲在國防技術領域上領先其他亞洲國家，而且這種依賴美國所提供的亞太安全架構之情況，在2007年底新上任的澳洲總理陸克文（Kevin Rudd）工黨政府的領導下並不會有很大的轉變。亞太安全與穩定是美澳兩國的共同利益，尤其是在打擊國際恐怖主義的方面，更加深了兩國軍事合作的基礎。雖然澳洲軍事實力有限，但是基於美澳同盟戰略關係，使得澳洲在亞太地區的政治軍事領導地位大大提昇，戰略利益也因此擴及到整個亞太地區，因此澳洲的國防也已經不再僅限於本土防禦。在前進防衛的戰略概念中，澳洲的周邊區域安全、海洋經濟利益與海上戰略實為三位一體之關係，從澳洲海上武力的規劃中可以瞭解到，澳洲未來將會持續著重在提升其海軍建設與武力投射的發展，以保持澳洲軍力在亞太安全環境中的機動性與優勢地位。在軍事上邁向前進防禦的同時，澳洲在外交上仍會持續與周邊國家強化信心建立措施。隨著海上軍事力量的重建，澳洲的戰略企圖心也將從與區域的交往逐漸轉變成對區域的控制，並積極從一個中等國家地位走向成為一個中樞國家（pivotal power），以期能扮演亞太區域安全領導者的角色。.

(32) 138. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2009年1月第四十卷第一期. 參考書目 “Southeast Asia Treaty Organization (SEATO), 1954,” U.S. Department of State Website. <http://www.state.gov/r/pa/ho/time/lw/88315.htm> 2000 Year Book Australia, Defence (Canberra: Australian Bureau of Statistics). Alves, Dora,“The ANZUS Partners,” Significant issue series, Vol. 6, No. 8 (1984), pp. 46~49. Australia’s National Security: A Defence Update 2003 (Canberra, 2003), pp. 8~10. <http://www.defence.gov.au/ans2003/Report.pdf> Australia’s National Security: A Defence Update 2005 (Canberra, 2005), pp. 1~2. <http://www.defence.gov.au/update2005/defence_update_2005.pdf> Australia’s National Security: A Defence Update 2007 (Canberra), 13 April 2007, pp. 49~51. <http://www.defence.gov.au/update2007/defence_update _2007.pdf> Australian Army, Restructuring the Australian Army (Canberra: Directorate of Publishing and Visual Communications, 1997). Ayson, Robert, “Australasian Security Policy: Old Agenda Divergence, New Agenda Convergence?” in Derek McDougall and Peter Shearman eds., Australian Security after 9/11: New and Old Agendas (Burlington, VT: Ashgate Pub. Co., 2005), pp.162~163. Bateman, W.S.G and R.J. Sherwood, “Maritime Power and Australia,” Australian Defence Force Journal (Australia), No. 103 (Nov. / Dec. 1993), pp. 9~19. Bhakti, I. N., “The New Security Agreement between Indonesia and Australia,” Pacific Research, (Nov. 1995/ Feb. 1996), pp. 16~18. Cheeseman, G. and Robert Bruce, eds., Discourses of Danger & Dread Frontiers: Australian Defence and Security Thinking after the Cold War (Canberra: Allen & Uniwin Australia Pty Ltd, 1996). Cheeseman, G., The Search for Self-Reliance: Australian Defence since Vietnam. (Melbourne: Longman Cheshire, 1993). Commonwealth of Australia, Department of Defence, “SEA 4000 Air Warfare Destroyer.” <http://www.defence.gov.au/dmo/awd/sea4000/sea4000.cfm>.

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