“刘易斯转折点悖论”与中国
户籍—土地—财税制度联动改革
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陶 然 史 晨 汪 晖 庄谷中
【内 容 提 要】对“ 刘 易 斯 转 折 点 ”问 题 的 讨 论 ，应 该 超 越 人 口 学 意 义 上 的 劳 动 力 供 给 考 察 ，而 更 关 注 中 国 劳 动 力 供 给 的 制 度 潜 力 ，特 别 是 户 籍 制 度 改 革 可 能 带 来 的 劳 动 力 供 给 潜 力 。 时 至 今 日 ，户 籍 改 革 本 质 上 是 一 个 与 城 市 化 机 制 相 伴 的 公 共 服 务 问 题 ，涉 及 劳 动 力 、土 地 、财 税 管 理 体 制 的 相 互 联 系 。 以 集 体 建 设 用 地 入 市 为 核 心 的 土 地 改 革 和 配 套 财 税 体 制 改 革 ，有 助 于 推 动 户 籍 改 革 ，对 中 国 应 对 劳 动 力 短 缺 具 有 重 要 意 义 ：从 短 期 看 可 缓 解 劳 动 力 短 缺 ，从 中 长 期 看 将 有 助 于 中 国 提 升 劳 动 力 技 能 ，最 终 推 动 产 业 结 构 升 级 和 国 际 竞 争 力 提 高 。 这 样 的 改 革 也 是 可 行 的 ：以 城 中 村 改 造 模 式 创 新 进 行 的 增 量 改 革 不 仅 有 助 于 流 动 人 口 永 久 定 居 ，还 有 助 于 地 方 财 政 、城 市 化 乃 至 整 个 发 展 模 式 的 转 型 。 关 键 词 ： 刘 易 斯 转 折 点 悖 论 中 国 城 市 化 户 籍 — 土 地 — 财 税 制 度 联 动 改 革 作 者 陶 然 系 中 国 人 民 大 学 经 济 学 院 教 授 ；史 晨 系 新 华 社《财 经 国 家 周 刊》智 库 研 究 总 监 ；汪 晖 系 浙 江 大 学 公 共管理 学院副 教授 ；庄谷中系 台湾政治大学地政系博士研 究 生 。 * 本 研 究 得 到 了 国 家 自 然 科 学 基 金（城 市 化 过 程 中 的 农 地 制 度 与 相 关 社 会 保 障 研 究 70633002）、国 家 社 科 基 金 重 大 项 目（城 乡 经 济 社 会 一 体 化 新 格 局 战 略 中 的 户 籍 制 度 与 农 地 制 度 配 套 改 革 研 究 08-ZD025）、中 国 人 民 大 学 科 学 研 究 基 金（中 央 高 校 基 本 科 研 业 务 费 专 项 资 金）、北 大 — 林 肯 中 心 以 及 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 产 业 发 展 与 环境治 理研究 中心（CIDEG）的 资助 。 文责自负 。[1] Lewis, W. Arthur ，Economic Development with Unlimited Supplies of Labour，The Manchester School，
22 ，May ，1954: 139-92.
在二元经济结构的发展中国家，从工业、城市部门发展可以用不变工资吸收农 业部门的剩余劳动力，到城市部门必须通过更高的工资才能够吸引更多劳动力的时 点被称为“刘易斯转折点”。[1]日本在20 世纪 60 年代，韩国在 20 世纪 70 年代都经历
与很多发展中国家相比，中国的情况比较特殊。1978 年改革开放之初，中国是 一个极端的剩余劳动力经济体，农村和城市都存在大量的剩余劳动力。但随着改革 开放后经济高速增长，大量既有剩余劳动力和新增劳动力逐渐被吸纳进入城市和农 村非农劳动力市场就业。尤其是20 世纪 90 年代中后期以来，农村劳动力大量迁移 到城市非农部门就业。由于农村源源不断向城市输送剩余劳动力，20 世纪 90 年代 一直到21 世纪初的相当长时间内，农民工工资没有显著增长。[1] 上述劳动力过剩状况直到不久前才开始出现变化。尤其是2003－2004 年后，沿 海地区低端劳动力市场开始出现用工荒和工资上涨现象。最近几年，国内经济学界 对中国经济是否已达到“刘易斯转折点”展开了研究和争论。一些学者指出，近年 来中国的出生率、抚养比等人口结构数据变化表明，随出生率下降，中国人口已出 现老龄化趋势，同时人口红利正在下降，这些都预示着刘易斯转折点即将来临。[2] 但另外一些学者则指出，“民工荒”的出现以及非农行业工资的上涨未必是刘易斯 转折点到来的证据，而可能是剩余劳动力供求共同作用的结果，中国仍有大量的剩 余劳动力。[3] 虽然对中国是否已达到“刘易斯转折点”，以及这种转折到底是一个点还是一 个实际工资上升的转折阶段，学术界仍有不同意见，[4]但一个共识是中国低端劳动 力市场已开始偏紧。对中国日益壮大的产业部门，尤其是出口导向型的制造业部门 而言，劳动力已经不再像过去那样无限供给，在未来一段时间中国将面临劳动力成 本的较快上升。[5]显然，劳动力工资上升一方面有助于提高占中国劳动力主要部分 的中低端劳动力的工资和收入，改善目前严重不平衡的收入分配，但中低端劳动力 成本较快上升也同时可能对中国经济增长、产业结构乃至出口竞争力产生一定影 响。一个经常被学术界和政府部门提到的问题是，如果劳动力成本上升过快，可能 对中国劳动密集型、出口导向型的制造业竞争力造成损害。 本文的主要观点是，在中国特定的转轨过程和制度背景下，劳动力工资趋势性 上涨和“刘易斯转折点”的到来，本质上是两个不能等同的问题。要分析现阶段中 [1] 蔡昉 ：《中国流动人 口问题》，社会科学文献出 版 社 ，2007 年 。 [2] 蔡 昉 ：“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯 转 折 点”，“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯 转折点”国际研 讨会工作论文 ，北京 ，2010 年。 [3] 姚 洋 、张 珂 ：“中 国 已 经 到 达 刘 易 斯 转 折 点 了 吗 ? 基 于 省 级 数 据 的 证 据”，“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利和刘 易斯转 折点”国际研讨 会工作论文 ，北京 ，2010 年 。 [4] Garnaut Ross ，“刘 易 斯 转 折 点 给 中 国 宏 观 经 济 带 来 的 影 响”，“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯转折 点”国际 研讨会工作论 文 ，北京 ，2010 年 。 [5] 黄 益 平 、蒋 廷 松 ：“刘 易 斯 拐 点 对 中 国 意 味 着 什 么 ？ —— 基 于 可 计 算 一 般 均 衡 模 型 的 分 析”，“中 国 的 人 口结构 转型 、人 口红利和刘易 斯转折点”国际研讨会工作 论 文 ，北 京 ，2010 年 。
国劳动力工资上涨的原因，必须要结合中国当前的转轨阶段和制度背景来考察。也 只有通过这种考察，才能够理解为什么中国会出现一方面农村还有较多剩余劳动 力，而同时城市劳动力市场却已经明显偏紧的“刘易斯拐点悖论”，才能够在公共 政策和体制改革层面对症下药，通过采取有效的应对措施，使劳动力市场发生的重 要变化一方面能充分发挥其调节收入分配的积极作用，但也尽可能减少其对经济增 长的潜在负面影响。 在当前的学术讨论中，经常被提及的公共政策应对措施包括提高最低工资、加 强劳动保护、促进技术创新、完善社会保障体制以及采取更灵活、更市场导向的汇 率制度等多方面。我们认为，对有效实现中国发展模式转型和经济结构调整而言， 这些改革建议固然都非常重要，但仍难以消除引起当前阶段中低端劳动力短缺的根 本制度性原因。 本文主要讨论“刘易斯转折”阶段一个非常重要但既有公共政策讨论往往重视 不足、且到目前为止仍未找到有效突破口的问题：户籍制度改革。这个问题之所以 重要，首先是因为有效户籍改革可以使中国已上亿的农村外出务工人员和其家庭成 员能逐渐被城市公共服务所覆盖，从农民顺利地转为市民，而这本身就是中国城市 化和现代化的题中应有之义；更重要的是，一旦通过户籍改革和相关配套改革把城 市户籍对应的服务覆盖到城市常住外来人口后，不仅有助于通过降低农村劳动力进 入城市部门的保留工资和实现举家迁移来吸引更多农村劳动力进入城市，有效遏制 劳动力成本过快增加外，还将有利于建立流动人口在城市定居、发展得更稳定预 期，从而使其更有激励通过在职培训、学校教育等多种方式来提升自身及后代的人 力资本。如是，户籍制度改革就不仅在短期大大有助于缓解目前的劳动力短缺，而 且有助于从中期乃至长期提高劳动力技能，最终推动产业结构升级，提升产业的国 际竞争力。 虽然无论是应对当前阶段出现的中低端劳动力短缺，还是推动中国经济的中长 期可持续增长，户籍制度改革都有非常重大的意义，但在既有学术讨论中，对户籍 制度改革如何有助于中国有效应对劳动力工资上涨的具体机制分析仍然不足。更重 要的一点，是即使近年来从中央到地方各级都开始着手积极推进户籍制度改革，但 就各地已采取的行动来看，制度改革仍有较大局限性。当实际政策改革操作中没有 找到突破口时，在中国城市化过程中构造一个经济增长、人口流动、人力资本提 升、城市发展之间的良性循环就无法实现。 本文剩余部分安排如下，第一部分将首先讨论中国目前面临的城市低端劳动力 短缺，在很大程度上是户籍与相关公共服务体制所带来的一种制度性短缺。这就意 味着，中国加速户籍改革本身将有助于在短期应对劳动力短缺。而城市劳动力短缺
又反过来为推动户籍改革、实现流动人口的完全城市化创造了条件。第二部分结合 户籍制度改革的既有实践和几个认识误区，分析目前各地所推动的户籍改革方案仍 然存在的巨大局限。第三部分支持户籍改革的突破口，应该以集体建设用地入市为 核心的土地制度改革为出发点，结合财税和户籍体制进行联动改革。但这种联动改 革，绝不应该是目前各地进行的以农民宅基地指标换城市户口的改革，而是要渐进 但坚决地调整当前的征地、拆迁制度，积极推动集体建设用地入市。我们特别提 出，要借鉴日本、台湾地区“区段征收”、“市地重划”的有益经验，以城郊村、城 中村改造过程中的集体建设用地入市为突破口，通过有效的、环环相扣的制度创 新，实现本地政府、本地农民和外来流动人口的多赢。最后是本文结论。
一、农村劳动力剩余条件下的城市劳动力短缺
最近几年中国低端劳动力市场不断出现的用工荒和工资上涨之所以值得关注， 是因为它并不是一个短期现象。2001 年，从农村迁移到城镇并且居住半年以上的人 口仅为8000 万人，到 2008 年迅速增长到 1.4 亿人。早在 2002 年下半年，用工紧张状 况已开始在沿海部分发达地区出现。到2004 年，浙江、福建、广东等地企业频繁 遭遇“招工难”。如2004 年浙江除了杭州、温州等大中城市，就连富阳、象山、慈 溪这样的小城市也开始出现劳动力短缺。实际上，自2003 年下半年起，中国的民 工荒每一两年就出现一次，且一次比一次更严重。 虽 然2008 年年末和 2009 年年初上千万农民工因金融危机导致的企业关停返 乡，但这一现象很快就发生扭转。返乡农民工相当部分很快又随经济探底回升在城 市找到了工作。[1]到2009 年，随着就业形势的好转，大部分农民工又返回城市。不 仅如此，还有一些从未外出的农村劳动力，也加入进城就业行列。2009 年，从农村 到城市的迁移人口达到1.52 亿人，甚至超过 2008 年金融危机前的 1.4 亿人。即使在 遭遇金融危机后，在农民工因金融危机失去工作而返乡仍在被大家广泛讨论时， [1] 根 据 国 家 统 计 局 的 调 查 ，2009 年 春 节 前 ，大 约 有 7000 万 农 民 工 返 乡 。 在 返 乡 农 民 工 中 ，有 4500 万 人 是 因为回 家过年 返乡 ，占返乡农 民工总量的 64% ；有 1300 万 人 是 因 家 庭 原 因 、工 程 季 节 性 停 工 等 非 经 济 原 因 返 乡 ，占 返 乡 农 民 工 总 量 的 19% ；有 1200 万 人 是 因 企 业 关 停 、企 业 裁 员 、找 不 到 工 作 、收 入 低 等 与 金 融 危 机 有 关 的 原 因 返 乡 ，占 返 乡 农 民 工 总 量 的 17% 。 以 外 出 农 民 工 总 量 为 1.404 亿 人 计 ，因 与 金 融 危 机 有 关 的 原 因 而 返 乡 的 农 民 工 占 农 民 工 总 量 的 比 例 超 过 了 8%（ 国 家 统 计 局 ：“2008 年 末 全 国 农 民 工 总 量 为 22542 万 人”，2009 年 。 http://www. stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20090325_402547406.htm）。2009 年，“民工荒”现象又出现了。[1]2010 年劳动力短缺：春节后，光是广东的用工 缺口就达90 万人以上，其中电子、鞋帽、服装等制造业普工需求占 80%。广州市人 力资源中心提供的数据显示，广州当年用工总量为683 万人，缺工 15 万人以上，深 圳市缺工20 万人以上。为招聘工人，珠三角许多企业都提高了工资待遇，许多企 业将工人的工资上调20%左右，并放宽了年龄、学历和性别等用工条件。[2] 这样看来，低端劳动力的短缺已成为最近6~8 年以来中国经济的一个常态，而 且未来还将相当时间持续存在。这就引发我们去思考如下问题：为什么中国会在当 前的发展阶段出现这种情况？ 对中国目前出现的低端劳动力短缺现象，学术界提供了多种解释。比如过去几 十年中计划生育政策、经济发展等导致的生育观念及行为变化，以及教育水平提 高，尤其是大学扩招等因素，必然导致当前阶段新进入劳动力市场的年轻人数量偏 少。[3] 虽然上述解释都有一定道理，但仍不完备。它们都主要考虑了劳动力市场的供 给面，但对劳动力市场的需求面分析不足。一个鲜明对比是，中国出现农民工短缺 的同时，大学生就业却非常困难。这当然跟大学扩招而导致的高端劳动力供给增加 有一定关联，但也不是故事的全部。即使中国近年来高等教育毛入学率迅速提高到 超过20%，也与多数发达国家 50%以上的水平相差较远，甚至不及不少发展中国 家。在中国大学生占整个国家人口比例目前只有5%到 6%的情况下，需要追问的 是，为什么中国劳动力市场需要这么多农民工，却不需要大学生？ 从根本上看，影响大至一个国家、小到一个行业的经济增长和就业创造的最关 键因素，是这个国家或行业是否有严格的产业进入管制。如果一个产业进入的门槛 较低，民营企业也能够比较容易进入，那么该行业竞争性就强，虽然这会带来全行 业平均利润率低，但该行业的产值和就业却可以最大化。 与行业进入管制紧密关联，甚至某种程度上是由前者派生的，是劳动力市场的 管制。如果一个行业进入门槛很高，特别是当这些门槛是源于政府为保护一些特定 企业，比如国有企业，而人为抬高时，那么伴随地也必然是低产值、低就业及高工 [1] 王 美 艳 ：“受 益 劳 动 力 短 缺 趋 势 ，农 民 工 就 业 形 势 前 景 乐 观”，《中 国 社 会 科 学 报》，http://www.sspress. cn/news/7853.htm ，2010 年 。 [2] “‘ 民 工荒 ’真相”，《财经》，2010 年第 6 期，出版 日 期 2010 年 03 月 15 日 。 [3] 蔡 昉 ：“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯 转 折 点”，“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯 转 折 点”国 际 研 讨 会 工 作 论 文 ，北 京 ，2010 年 ；Garnaut Ross ，“刘 易 斯 转 折 点 给 中 国 宏 观 经 济 带 来 的 影 响”，“中 国
的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯 转 折 点”国 际 研 讨 会 工 作 论 文 ，北 京 ，2010 年 ；Knight John, Deng Quheng
and Li Shi ，“The Puzzle of Migrant Labour Shortage and Rural Labour Suplus in China”，DEPARTMENT OF
资。但高报酬的工作却不是什么人都可以得到的，往往需要通过关系才能够获得。 在中国，以金融、电信、医疗、教育、邮政、市政公共服务、铁路、航空运输等为 主体的中高端服务业部门，以及如石油、石化、天然气、电力，甚至在一定程度上 包括汽车、钢铁为代表的部分制造业部门，就是国有部门垄断或在不平等竞争基础 上占优的领域，民营企业或根本很难进入，或者进入后也受到多种限制而难以发展 壮大。[1]如果不是有很强的产业进入管制，这些部门本来完全可以为中国为数众多 的大学生们创造体面、充分的就业机会。 与此相反，在目前中国各地激烈竞争制造业投资的背景下，一般制造业部门的 产业进入管制却要少得多。为了扩大本地税基，地方政府争相向企业老板提供各种 优惠，包括以廉价土地、低劳动保护和低环境保护等方式来吸引投资。[2]企业老板 也倾向于雇佣不那么麻烦的、或者说“事少”的外来农民工。这是因为企业不需要 给这些工人提供像样的劳动保护，甚至相当一段时期内能够随时解雇他们，极端的 情况下还可以拖欠工资和赖掉工钱。类似的情况也出现在那些政府行业管制较少、 进入门槛较低的城市低端服务业部门，如餐饮、旅馆、家政服务等部门。 就业创造的吊诡之处也就在这里，那些缺乏行业进入管制和劳动力市场管制的 行业，虽然在不少情况下甚至直接损害了劳工的基本权益，但恰恰创造了中国最多 的就业机会，吸纳了大批原来在农村无法实现充分就业的剩余劳动力。虽然无论从 哪个角度看，劳动力市场缺乏基本的管制体系都会损害工人的基本权利，但也正是 因为如此，低端劳动力市场才显得非常灵活，雇主也才愿意雇人。以至于发展到当 前阶段，中国居然开始出现了低端劳动力的短缺。 不妨进一步仔细考察国内经济学界近年来一直在争议的，我们称之为“刘易斯 转折点悖论”的问题。“刘易斯转折点”论者指出，近年来中国的出生率、抚养比 等人口结构数据的变化表明，随着出生率的下降，人口已经出现老龄化的趋势，同 时人口红利正在下降，以及劳动力工资的迅速上升，这些都预示着刘易斯转折点即 将来临。[3]持有“刘易斯拐点论”的主要学者，中国社科院人口所的研究人员指 出，采取直接观察农村劳动力加总数量、年龄结构和就业分布的方法，估算出目前 [1] 天则 所 :“八大行业 垄断状况报告”，《中国改革》，2010 年 第 12 期 ，出 版 日 期 2010 年 12 月 01 日 。 [2] 陶 然 、陆 曦 、苏 福 兵 、汪 晖 ：“地 区 竞 争 格 局 演 变 下 的 中 国 转 轨 ：财 政 激 励 和 发 展 模 式 反 思”，《 经 济 研 究》，2009 年第 7 期 。 [3] 蔡 昉 ：“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯 转 折 点”，“中 国 的 人 口 结 构 转 型 、人 口 红 利 和 刘 易 斯
转 折 点 ”国 际 研 讨 会 工 作 论 文 ，北 京 ，2010 年 ；Cai Fang, “Approaching a Triumphal Span: How Far is China Towards its Lewisian Turning Point?”, WIDER Research Paper, February, 2008 ；Park, A., Cai Fang, and Du Yang,“Can China Meet her Employment Challenges?”，Conference paper, Stanford University, November,2007.
农村只有最多不到1.2 亿剩余劳动力，剩余比例是 23.5%。[1]蔡昉、王美艳估算了在 目前劳动生产力水平下，农业究竟需要多少劳动力。[2]结果是按照不同劳动用工假 设，需要1.78 亿~2.28 亿。然后再根据农村劳动力总规模 4.85 亿减去已有的农村劳 动力转移规模（从2 亿~2.3 亿不等），就可以得到农村剩余劳动力最多为 1.07 亿，最 少甚至只有0.25 亿。他们进一步提出，在目前真正剩余的农村劳动力中，其中一半 超过40 岁，这部分人在未来实现转移将存在较大困难，而 40 岁以下的农村剩余劳 动力充其量只有5800 万，剩余比例只是 11.7%。基于具有全国代表性的抽样调查资 料，都阳、王美艳还测算了农村劳动力资源的配置状况，根据计量经济模型预测了 样本中每一个劳动力的迁移概率，然后基于微观数据预测的劳动力外出概率，推算 出 现 有 劳 动 力 市 场 状 况 和 制 度 环 境 下 农 业 中 可 供 转 移 的 劳 动 力 规 模 仅 有4357 万 人。[3]他们也指出，3.26 亿农业劳动力中，年龄分布上并不均衡，从事农业生产的 农业劳动力中，40 岁以上的人占 52.1%，50 岁以上者占 28.7%，这些人的外出潜力 较少。 但反对“刘易斯转折点”到来的学者则指出，“民工荒”出现以及非农行业工 资上涨未必是转折点到来的证据。他们反对目前农村劳动力剩余有限的观点，指出 即使扣除城市中1.5 亿甚至更多的农民工，农村剩余劳动力绝对数仍然相当高，农 村还有不少劳动力没有被充分利用起来。比如，关，伊斯拉姆和横田， 南和马使 用 生 产 函 数 方 法 估 计 中 国 农 村 的 剩 余 劳 动 力 ， 都 发 现 农 村 还 有 上 亿 的 剩 余 劳 动 [1] 蔡昉 ：“破解农村剩 余劳动力之谜”，《中国人口 科 学》，2007 年 第 2 期 。 [2] 蔡 昉 、王 美 艳 ：“农 村 劳 动 力 剩 余 及 其 相 关 事 实 的 重 新 考 察 —— 一 个 反 设 事 实 法 的 应 用”，《中 国 农 村 经 济》，2007 年第 10 期 。 [3] 都 阳 、王 美 艳 ：“农 村 剩 余 劳 动 力 的 新 估 计 及 其 含 义”，《广 州 大 学 学 报》( 社 会 科 学 版 ) ，第 9 卷 第 4 期 ， 2010 年 4 月 。
力。[1]孟昕也指出，如果将农村外出劳动力定义为16~65 岁在镇外县内，县外省内 和其他省份工作的农村劳动力人口：依据国家统计局的数据，2003 年中国转移的农 村劳动力是1.14 亿，占农村劳动力总数的 23.2%； 2004 年，这两个数据分别达到 1.18 亿和 23.8%； 2005 年，这两个数据分别达到 1.258 亿和 25%。[2]依据2008－2009 年中国农民工大型调查数据（RUMiC），国家统计局发现 2008 年转移的农村劳动力 占农村劳动力总数的25%，2009 年这一比例甚至下降至 23%。[3] 我们认为，“刘易斯转折点”论者关于中国农村剩余劳动力非常有限的计算结 论，其实依赖于较强的假设。比如，蔡昉、王美艳在估算农业究竟需要多少劳动力 时，基本上是假定目前的农业劳动生产率水平，因此计算出农业需要劳动力高达 1.78 亿~2.28 亿。[4]但这样做可能存在的问题，恰恰就是在估算“剩余劳动力”时， 不能假定转移过程中要保持现有的农业劳动生产率水平。毕竟，只要农业和非农部 门存在较大劳动生产率差距， 理论上就存在通过转移实现向非农产业转移者和继 续留守农业者双方收入同时提升的机会，而后者恰恰来自于通过扩大农业生产规 模、农业技术进步和机械化带来的农业劳动生产率提高，或者说农业将可以通过技 术进步来大大降低其对劳动力的需求。 都阳、王美艳利用微观数据进行的迁移概率分析与剩余劳动力计算，也是在假
[1] Kwan Fung ，“Agricultural Labour and the Incidence of Surplus Labour: Experience from China
during Reform”，Journal of Chinese Economic and Business Studies,7,3, August: 341-61，2009；Islam, Nazrul
and Kazuhiko Yokota ，“Lewis Growth Model and China's Industrialization”，Asian Economic Journal, 22,4:
359-96,2008 ；Minami, R. and Xinxin Ma ，“The Turning Point of Chinese Economy: Compared with Japanese
Experience”，Conference paper, ADBI, Tokyo, June,2009. 王 庆 也 指 出 ，2008 年 ，中 国 第 一 产 业 就 业 人 数 占 全 部 就 业 人 数 的 比 例 高 达 35% 。 尽 管 与 10 年 前 的 45% 和 20 年 前 的 55% 相 比 ，这 一 比 例 已 有 大 幅 下 降 ，但 与 韩 国 和 日 本 相 当 发 展 阶 段 的 数 据 相 比 ，中 国 这 一 比 例 仍 是 韩 国 的 1.7 倍 和 日 本 的 2.0 倍 。 中 国 二 、三 产 业（即 制 造 业 和 服 务 业） 劳动力 生产率 一直保持在第 一产业 ( 即农业 、其他农业活 动 ) 的 4.5～ 5.0 倍 的 水 平 ，这 就 说 明 ：第 一 产 业 在 中 国 就 业 总 人 数 中 所 占 比 例 仍 过 高 ，农 村 和 农 业 劳 动 力 过 剩 仍 十 分 明 显 。 他 估 算 农 村 有 8000 万 至 1 亿 农 村 剩 余 劳 动 力 可 以 进 城 从 事 非 农 业 工 作（王 庆 ：“未 来 十 年 中 国 劳 动 力 供 应 依 然 充 裕”，《中 国 证 券 报》，2010 年 11 月 03 日 ，http: //vnetcj.jrj.com.cn/2010/11/0308358472349.shtml）。 周 天 勇 认 为 ，中 国 目 前 有 7.8 亿 左 右 劳 动 力 ，城 市 中 固 定 工 作的大 约 2 亿 ,还有 5.68 亿农村劳动力 ，城市中农民工大 约 2 亿 ,在 农 村 企 业 中 有 0.8 亿, 从 事 农 业 的 大 约 3 亿 ，考 虑 到 目 前 中 国 农 业 劳 动 力 人 均 耕 地 仅 排 在 孟 加 拉 和 越 南 之 前 , 为 世 界 倒 数 第 三 位 , 就 是 与 日 本 、韩 国 和 中 国 台 湾 地 区 这 样 的 世 界 小 规 模 的 家 庭 农 业 比 较 , 中 国 农 场 规 模 也 只 是 他 们 的 1/3 到 1/4。 这 就 意 味 着 农 业 中 劳 动 力 过 剩 数 量 巨 大 。 虽 然 有 部 分 年 龄 大 的 过 剩 劳 动 力 无 法 向 城 镇 转 移 , 但 每 年 新 增 加 劳 动 力 年 龄 的 农 村 劳 动 力 , 还 会 源 源不断 地流向 城市（周天勇 ：“中国刘易斯拐点并未来临 农 业 中 有 大 量 剩 余 劳 动 力”，《人 民 日 报 海 外 版》，2010 年 10 月 12 日 。 http://finance.ifeng.com/opinion/zjgc/20101012/2696524.shtml）。 [2] 孟 昕 ：“中 国 的 劳 动 力 市 场”，北 京 大 学 国 家 发 展 研 究 院 简 报 ，2010 年 第 058 期 ， http://www.nsd.edu. cn/cn/article.asp?articleid=13945. [3] 国 家 统 计 局 ：“2008 年 末 全 国 农 民 工 总 量 为 22542 万 人”，2009 年 。 http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/ t20090325_402547406.htm. [4] 蔡 昉 、王 美 艳 ：“农 村 劳 动 力 剩 余 及 其 相 关 事 实 的 重 新 考 察 —— 一 个 反 设 事 实 法 的 应 用”，《中 国 农 村 经 济》，2007 年第 10 期 。
定现有劳动力市场状况和制度环境得到的分析结果。[1]但恰恰是现有制度环境导致 了农村劳动力无法实现向城市的举家永久性迁移，使得目前在仍有不少潜在可转移 劳动力的情况下，就开始出现“民工荒”和工资上涨。而“刘易斯转折点”论者提 出超过40 岁以上劳动力未来转移困难的观点，虽然也有一定道理，但这种情况在 当前之所以存在，恰恰是目前的制度环境，包括户籍和工厂用工制度带来的不利后 果。在这种制度环境下，很多农民工在城市度过黄金年龄段步入中年后，就不得不 因为家庭原因和用工制度原因返乡，后者是指城市劳动力用工部门只招聘黄金年龄 段的劳动力，基本不录用40 岁以上的劳动力。之所以出现这种情况，很大程度上 就是过去劳动力过剩条件和相应用工保护不足造成的。实际上，在很多发达国家和 一些劳动力不那么充裕的发展中国家，很多企业都会雇用更高年龄段的劳动者。而 日本、韩国、中国台湾等经济体的经验也表明，中年以上劳动力留在城市工作甚至 返乡后重新外出的情况也绝对不是小概率事件。可以预期， 一旦劳动力市场出现 紧张，就会有更高年龄段的农村劳动力进入或继续留在城市劳动力市场，而不能断 言说这些人在改变后的市场以及制度环境下没有太大的转移潜力。 总之，如果城市劳动力供给不足在很大程度上是既有制度、技术条件约束带来 的，而不是潜在劳动力供给不足造成的，那么就应该创造条件放松这些约束条件， 而不是去判断农村剩余劳动力不足。 在我们看来，要破解“刘易斯转折点悖论”， 即一方面农村还有不少潜在可转移的劳动力， 但城市劳动力市场却开始偏紧这个 现象， 关键就在于对户籍制度对劳动力供给的约束效应有更深入的理解，而化解 低端劳动力短缺的关键突破口，也仍然是推进实质性的户籍改革。 具体而言，在目前的户籍制度下，中国的乡—城人口迁移模式不同于其他很多 经济体城市化过程中那种以永久性、家庭迁移为主导的模式，而多为临时性、单 身、钟摆式迁移。这种人口迁移模式，至少会从两个维度提高农村劳动力进城务工 的保留工资，从而降低城市劳动力市场的有效供给：首先是由于大部分农民工进行 单身迁移，与中国农村的社会传统结合在一起，造成大部分外出临时性迁移人口每 年都需要返乡探亲过节，不仅要支付不菲的交通费用，还需要花费相当数额的人情 支出。这些支出，往往会在相当程度上消耗掉农民工外出务工的收益，这就必然会 提高农村劳动力选择外出打工的保留工资，从而降低劳动力供给；其次，由于城市 生活费用较高，尤其是现有户籍体制下非户籍流动人口无法享受与户口相关的保障 性住房和子女在城市公立学校的平等就学，导致流动人口进行家庭迁移所必须支付 [1] 都 阳 、王 美 艳 ：“农 村 剩 余 劳 动 力 的 新 估 计 及 其 含 义”，《广 州 大 学 学 报》( 社 会 科 学 版 ) ，第 9 卷 第 4 期 ， 2010 年 4 月 。
的住房和教育费用较高，因此，相当部分流动人口，即使是已婚流动人口，也只能 选择单身迁移，结果是为了照顾留在农村的孩子乃至老人，有相当一部分流动人口 家庭不得不选择夫妻中的一方，特别是妻子留在农村。而如果实现举家迁移，这部 分留守劳动力本来是可以向城市的劳动力市场供给劳动力，而不是目前不得不放弃 城市高收入机会的情况。[1] 正因如此，我们才能够观察到如下让学者们争论不休的现象：一方面，中国农 村确实还有不少剩余劳动力因上述制度原因而没有迁移出来加入劳动力市场；但另 一方面，城市里的低端劳动力供应却开始显得日益不足，民工荒开始出现和蔓延。 也正是从这个意义上讲，中国近年来出现的低端劳动力短缺，并不是绝对意义上缺 乏劳动力，而本质上是一种与户籍相关联的制度性的劳动力短缺。
二、户籍制度改革：误区和实际内涵
在有关中国城市化问题的讨论中，学术界和政府部门没有分歧的一点是，城市 化首先应该是人口的城市化，是把大量农民工变成市民的城市化。因此，只要大部 分农民工没有在城市实现永久定居，任何人口城市化指标体系得出来的高城市化率 都是“伪城市化”或“不完全城市化”。 但现实情况正是“伪城市化”。国务院发展研究中心2007 年对劳务输出县 301 个村的调查，改革以来累计迁移落户的外出就业农民工，只相当于目前外出就业农 民工的1.7%。若照此计算，全国 1.4 亿进城农民工中只有 200 万左右通过买房、结 婚等方式获得城镇户口。基于2000 年普查和 2005 年的 1%人口抽样调查数据的计 算，在这两个年份期间，城市人口比重从36.6%提高到 44.7%。而与此同时，被算 为城市人口却仍持农业户口者的比重却从40.3%提高到了 46.8%。也就是说，城市 人口的增量中，71.8%是农业户口。[2] 因此，中国城市化率近年的迅速攀升在很大程度上是流动人口被统计为城市人 [1] 比 如 ，按 照 全 国 妇 联 的 调 查 数 据 显 示 ，目 前 全 国 农 村 留 守 儿 童 约 5800 万 人 ，其 中 14 周 岁 以 下 的 农 村 留 守 儿 童 约 4000 万 ，近 三 成 留 守 儿 童 家 长 外 出 务 工 年 限 在 5 年 以 上 。《广 州 日 报》记 者 2011 年 进 行 的 调 查 表 明 ，留 守 儿 童 问 题 其 实 是 农 民 工 不 愿 意 再 外 出 的 主 要 原 因 ，尤 其 是 以 前 农 民 工 大 军 主 要 以 80 后 为 主 ，如 今 80 后 逐 渐 变 成 “ 人 父 人 母 ”，为 了 不 让 自 己 的 孩 子 沦 为 留 守 儿 童 ，选 择 不 再 外 出 打 工 。 http://news.163.com/11/0216/03/ 6T00GR5500014AED.html. [2] 崔 传 义 ：“论 中 国 农 民 工 政 策 范 式 的 转 变”，《中 国 公 共 政 策 评 论（第 一 卷）》，岳 经 伦 、郭 魏 青 主 编 ，上 海 人民出 版社 ，2007 年 。口导致的。在户籍改革没有实质性突破的情况下，这些流动人口不能享受与拥有城 市户口者相同的城市公共服务，其中大部分预期未来仍要回农村老家。换句话说， 中国当前的城市化模式是在农民工黄金年龄段利用这些劳动力，而一旦他们年老或 健康状况恶化时，再将其推回农村。这种城市化模式，不仅从保障作为国家公民的 农民工基本公民权利、尤其是就业权利角度看很不合理，而且也不利于中国经济为 实现可持续发展而必须扩大的内需增加。由于缺乏对在城市居留的长久预期，其消 费、储蓄乃至人力资本模式也必然与城市常住人口存在显著差异，不利于其长久人 力资本投资、收入提高乃至消费模式提升。 要改变作为外来劳动力吸纳主体的沿海地区和内地大、中城市存在的城市常住 与流动人口结构失衡的情况，关键是如何尽快改善农民工在城市的生活状态，把他 们由单纯的劳动力转变成有助于城市持久发展的生产力。任何有关户籍制度的改革 努力，如果不能切实以外来农民工为主体的外来人口为重点，就容易变成表面功 夫。从这个意义上讲，对当前中国的发展阶段而言，更有意义的城市化不是城市常 住人口的简单增加，更不是城市面积扩大和开发区、新城大规模建设，而是尽享城 市公共服务的市民的增加。 实际上，近年来沿海地区不断出现的民工荒表明，户籍制度改革正当其时。这 是因为劳动力短缺必然带来劳动者工资上涨，并进而推动企业和地方政府竞争劳动 力。在短期乃至中期内，公共政策改革方面的一个最重要措施，就是通过户籍制度 改革在城市留住已有劳动力，并进一步吸引更多的农村劳动力，为他们的定居创造 条件。特别是在当前阶段，进城打工者越来越多的是第二代农民工，他们当中的很 多人，与父辈相比，成长环境已有所改善，经济压力减少，权利意识增强；大部分 人的人生理想并不是赚钱后回乡盖房、娶妻、生子，更多希望未来能留在城市居 住，依托城市发展。他们也更注重维护自己的公民权利，在薪酬待遇上往往考虑和 要求更多。对于这些人，各级政府需要做的，恰恰是如何在城市里为他们创造条 件，使其能在城市有机会通过努力过上有尊严的生活。 （一） 户籍制度的内涵演变 要通过户籍制度改革来提高人口城市化质量，首先需要理解户籍制度内涵的演 变及其对人口城市化的影响。实际上，从20 世纪 80 年代末期，特别是 90 年代中后 期开始，户籍制度在控制人口流动方面的功能已经弱化，一方面城乡间人口流动规 模不断增大，另一方面已有制度与制度实施能力根本无法跟上人口流动规模的变 化。因此，这个阶段所出台的各个成文制度，虽然也强调要“严格控制”人口流 动，但都多少承认了人口流动性提高的事实。 户籍控制人口流动功能的不断弱化，首先是基本生活物资商品化动摇了其对农
业人口流动的控制力。其次，随着非国有经济成分壮大，非农正式就业机会不断增 加，本地城市户籍与就业关联度开始逐渐下降。实际上，人口从农村到城市大规模 流动，本身就是对原有户籍制度的一个有效突破，但这个突破并不彻底。 实际上，即使到了今天，中国的户籍制度不仅仍然存在，而且还在继续发挥一 些重要作用：不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，跨省区户籍改革更是困 难重重。这也就是为什么中国的乡—城人口迁移模式不同于其他很多国家城市化中 那种以永久性家庭迁移为主导的迁移模式，而多以临时、单身、钟摆式迁移为主的 原因。[1]以广东为例。大量外来流动人口聚集在广东，尤其是珠江三角洲就业，但 却基本没有稳定的长久居留预期，只能每年在广东城市和内地农村之间进行往返式 流动。这不仅带来了每年春运期间珠三角巨大的交通压力和移动成本，也给流动人 口家庭和整个社会带来了多维度的负面影响：大量农村流动人口不得不忍受家庭分 居、子女成长和教育无法有效监护、老人得不到照顾等痛苦。特别是由于父母外出 打工从而无法监督子女学习，打工者子女在农村学校就读，即使是在农村的寄宿制 学校就读，其心理、生理方面的发育往往会受到很大的负面影响，不仅对于这些孩 子的前途非常不利，而且也不利于社会长久稳定和发展。根据《广州日报》报道， 广州大学人权研究中心披露了基于广东三大监狱新生代农民工犯罪调查的最新数 据，农民工罪犯中九成以上在26 岁以下；八成犯罪的新生代农民工在幼年时期被 留守农村无人看管。[2] 为什么户籍制度改革这么难？这不仅涉及到地方政府进行户籍改革的激励问 题，也涉及到对现阶段“城市户口”到底包含什么内容的认识问题。实际上，无论 是学术界还是政府部门对这个问题都还存在认识上的误区。如前所述，目前中国几 乎所有的生活消费品都已市场化。而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的 主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位， 比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱 钩，也就意味着户口与就业相关的社会保险 （即所谓的“五险一金”：养老、医 疗、失业、工伤、生育保险及住房公积金）脱钩，这些保险是由作为雇主的企业和 作为雇员的个人单独或共同缴纳。因此，如果劳动者就业单位为其雇员上了这些社 [1] 陶 然 、徐 志 刚 ：“城 市 化 、农 地 制 度 与 社 会 保 障 —— 一 个 转 轨 中 发 展 的 大 国 视 角 与 政 策 选 择”，《经 济 研 究》，2005 年第 12 期 ；陶然 、汪晖 ：“以系统性改革渐进式实 现 城 乡 一 体 化”，《领 导 者》，2008 年 第 12 期 ，总 第 25 期 。 [2] “广 东三大监狱调 查报告出炉 农民工罪犯九成 26 岁 以 下”，《广 州 日 报》，2009 年 11 月 9 日 。
会保险，则不管该雇员是否有本地城市户口，都可以享受这些保险。[1]从这个意义 上讲，当前阶段某地城市户口主要意味着可享受由该地城市政府所提供的、与城市 户口相关的、具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服 务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及迁移 人口子女在城市公立学校平等就学的机会。 这里最困难的是户籍制度改革中成本最高的流动人口居住问题，这里所指的 “低收入住房”，是指广义上由各种主体提供的，可以解决低收入人群基本居住问题 的住房，既不意味着一定要由政府来提供保障，也不意味着福利社会；而是“居者 有其所”。以珠三角为例，该地区农民工有50%的人的居住方式是依附性居住：居 住在企业提供的员工集体宿舍或干脆在工作场所居住。剩下的超过40%的流动人口 则居住在以城中村、城郊村为主体的租赁房中，大部分地段基础设施和公共服务都 不到位。[2]由于近年来城市房价飙涨，绝大部分农民工买不起城市住房，而各地地 方 政 府 提 供 的 补 贴 性 居 住 安 排 （包 括 经 济 适 用 房 、 廉 租 房 ， 以 及 近 年 来 的 公 租 房），基本上只针对本地城市户籍人口。总体来看，在中国当前城市地价和房价飙 涨的情况下，要以农民工为主体的外来人口自己购买商品房，或要求地方政府为广 大流动人口提供保障性住房，并不太现实。但居住于可支付的、能维持基本尊严的 住房，是农民工市民化、农民工家庭永久迁入城市的必要条件。为广大流动人口建 设其购买或租住得起的住房，并配合以较好的基础设施和公共服务，是未来中国人 口城市化过程中必须面对的重大挑战。 其次是城市公立学校义务教育。我们近年来调查走访的多个省市，流动人口子 女在迁入地城市的公立学校平等入学的政策只是近年来在少数地区得到了较好执 行，总体上看农民工子女进入城市公立学校就读依然是困难重重。无论是从为流动 人口子女提供教育所需成本相对发达地区财力而言不高这一点，还是从中国未来劳 动力供给将开始偏紧，因此这些发达省份接纳外来人口子女入学并为未来培养各层 次人才的收益来看，加快人口流入地区城市公立学校的平等准入是非常必要、得大 于失的。实际上，城市发展需要多层次人才，劳动力流动与组合应由市场决定，而 不应由地方政府设置门槛，否则户籍改革只会停留在“投资移民”、“技术移民”的 阶段。 [1] 相 当 一 段 时 间 内 ，养 老 保 险 的 社 会 支 柱 部 分 和 户 口 还 有 较 强 关 系 ，这 也 导 致 广 东 等 地 曾 出 现 大 量 农 民 工 的“退 保 潮”。 但 近 年 中 央 开 始 推 行 养 老 保 险 社 会 支 柱 部 分 的 跨 区 接 续 ，该 问 题 将 逐 渐 得 到 解 决 。 未 来 趋 势 是 这些保 险要在 省乃至于全国 范围内统筹 ，进一步与户口脱 钩 。 [2] 蔡 禾 、刘 林 平 、万 向 东 ：《城 市 化 进 程 中 的 农 民 工 ：来 自 珠 江 三 角 洲 的 研 究》，社 会 科 学 文 献 出 版 社 ，2009 年 。
最后是城市低保，自1997 年《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制 度的通知》（国发〔1997〕29 号）颁布后，中国开始建立城市最低生活保障制度， 保障标准的设定与保障覆盖范围目前主要由地方政府决定，在实际操作方面，城市 低保覆盖对象一直把农民工排除在外。[1]但户籍制度改革的目标，是让越来越多的 农民工获得城市户口并纳入城市低保。当然，在向农民工提供城市低保方面，一个 容易被提出的问题是，向他们提供这一福利是否会导致他们对福利的长期依赖？回 答是否定的。首先，从中国各地设定的最低保障标准看，仅靠领取最低生活保障很 难维持生活。其次，从国际经验来看，只要低保水平较低，依赖问题就不严重。实 际上，通过户籍改革改善与农民工及其后代发展有关的制度性安排，就可以有效约 束农民工及其后代对社会救助体系的依赖。最后，在渐进式推进户籍改革过程中， 首先获得城市户口者肯定是那些在本城市已工作和生活较长时间、收入达到较高水 平的流动人口，这些人一般都有较稳定工作和较高收入，获得城市户口后陷入低保 的可能性很小。 （二） 已有的户籍制度改革探索和存在的几个主要误区 2010 年是中央提出加快户籍制度改革的一年。2009 年底召开的中央经济工作会 议明确提出要逐步解决符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户的问题，并放宽 中小城市和城镇户籍限制。一些地区也开始了户籍制度改革的尝试。 但到目前为止，无论是政府、还是学术界对如何推进户籍改革仍然无法形成共 识。比如，户籍制度改革到底是按照目前的政策以中小城市（镇）为主，还是应该 大中小城市都推进？户籍制度改革是应该让地方自主探索，还是需要中央的介入？ 是在给予流动人口户口的同时，要求来自农村的流动人口放弃其承包地甚至是宅基 地，还是不提出这类要求？对这些问题， 无论是既有的户籍改革探索，还是目前 的一些认识，都存在不小的误区。 第一个误区，是认为实质性进步的户籍制度改革应该主要在中、小城市进行； 因为大城市、特大城市已太拥挤了，不宜进行户籍改革。 但实际上，只进行50 万 人口以下的中、小城市户籍改革意义非常有限。很多大城市、特大城市，都已经、 未 来 还 将 继 续 吸 纳 更 多 来 自 农 村 和 其 他 城 市 的 流 动 人 口 就 业 。 以 北 京 为 例 ， 到 2009 年末，实际常住人口 1972 万人中，户籍人口 1246 万人；登记流动人口 763.8 万 人，其中在京居住半年以上的726.4 万人。上海 2009 年常住流动人口达 542 万人。 [1] 按 1997 年《 通 知 》所 明 确 的 保 障 对 象 ，包 括 1. 无 生 活 来 源 、无 劳 动 能 力 、无 法 定 赡 养 人 或 抚 养 人 的 居 民 ；2. 领 取 失 业 救 济 金 期 间 或 失 业 救 济 期 满 仍 未 能 重 新 就 业 ，家 庭 人 均 收 入 低 于 最 低 生 活 保 障 标 准 的 居 民 ；3. 在 职 人 员 和 下 岗 人 员 在 领 取 工 资 或 最 低 工 资 、基 本 生 活 费 后 以 及 退 休 人 员 领 取 退 休 金 后 ，其 家 庭 人 均 收 入 仍 低 于 最低生 活保障 标准的居民 。
2009 年广州常住流动人口也超过 600 万，接近本市户籍人口。而深圳目前常住人口 超过1400 万，但户籍人口却只有 200 多万。人口向就业机会更好的大中城市集聚， 固然部分由于这些地区有更好的行政、财政资源，但更主要是由经济发展规律（城 市规模经济和集聚经济）所决定的。除非我们要违背经济规律把产业从这些城市转 移出去，否则只能让这些大城市的流动人口继续“流动”，或者让他们的家庭成员 继续“留守”。 实际上，从1997 年开始全国已有近 400 个小城镇进行户籍改革试点。1998 年， 各地逐步开放小城镇户籍。2000 年，中央出台了《关于促进小城镇健康发展的若干 意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活 来源的农民均可根据本人意愿转城镇户口。在这一政策推动下，各地对小城镇户籍 开放也相应加速。2001 年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的 意见》，对小城镇户籍进一步放宽，至此大多数小城镇的户籍基本上对本地区农民 开放了。但有意思的是，这一系列小城镇户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城 镇的情况。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、 最多是本省内的农村居民，而本地农民如果想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村 土地与计划生育政策二胎指标，结果是这些地区的农民基本没有什么积极性去转为 城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业机会，而且其本身能为 居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿去发达地区打工，也不愿在 本地小城镇落户。 同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城 市，户籍改革基本没有实质性的突破。要获得本地户口，外来人口一般至少要购买 本地价格高昂的商品房，并有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍控 制方面较为宽松的城市为例，现有规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接 获得杭州市非农业户口，但这个要求对绝大部分到杭州打工的农民工而言仍是天方 夜谭。而在北京、上海等特大城市，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上 千万，或在当地开办企业创造几百人以上的当地就业机会。 第二个误区，是在户籍制度改革进程中应该给城市政府充分的自主权，中央政 府不应该深度介入。但实际上，若无来自上级，尤其是中央政府的指导性政策、跨 区的协调乃至于对地方政府，尤其是人口流入地的地方政府施加较大压力，跨区、 乃至跨省的户籍改革问题基本上很难得到解决。如果我们观察现有的各地户籍改革 试点，就可以看到其主要瞄准对象是来自本省或本市范围内的农村人口，甚至有的 只覆盖本地失地农民 （往往是在低价征收农民土地之后）。但考虑中国人口迁移有 相当比例是跨地区或跨省迁移，特别是从内地向沿海、从发达省份内部较不发达区
向更发达区域的迁移，这种完全由地方推动的改革就基本无法覆盖那些来自外省、 市的流动人口。 一个代表性案例是中国人口流入最多的省份广东。从2010 年 1 月 1 日起，新的 《广东省流动人口服务管理条例》实施。提出流动人员可免费申领居住证，持证人 在一地缴纳社保7 年，将可申请常住户口。主要是通过“积分制”，按照城市设定 的条件，如在本地居住、就业以及缴纳社会保险年限以及本人教育、职称等情况计 算积分，积分达到一定门槛后，外来人口可申请本城市的户口。 如果仔细考察这些积分制的改革举措和相应条款可以发现，这些户籍改革基本 上还停留在吸引所谓“高素质”人才、或多或少排斥“低素质”农民工的阶段。和 中央提出的“以人为本”有很大差距。毕竟，户改针对的对象是人——一个现代国 家中本来就应有平等权利，包括迁移、定居权利的公民，不能够简单用一个“素 质”来无情划分和区别对待。 当然，目前中国城市外来流动人口已经接近2 亿， 如果加上这些劳动力的配偶 和孩子，户籍改革需要解决超过3 亿人的户口问题。要求城市在短期内做到为所有 外来人口提供相应公共服务确有一定难度。因此，在户改中设定一定的准入条件， 可能存在一定的必要性。但这里的关键问题在于，如果准入条件设定过高，只吸引 高端人才，户籍改革倒是可以做到“有序渐进”， 但“以人为本”也就没有了。正 是从这个意义上讲， 如果中央政府不在城市户籍准入条件上对地方政府进行一定 的限制，或者直接给出一些既有一定弹性，但又有实质约束力的纲领性意见，甚至 在一定条件下为激励地方政府放宽落户条件而给予适当财政和政策支持，光靠地方 政府自身推进户籍制度改革，就很可能发生地方政府，尤其是作为流动人口主要流 入地的沿海地方政府把以农民工为主体的所谓“低素质”人口及其家庭成员排斥在 外的局面。 户籍制度改革的第三个误区是将征地拆迁或集中居住的农民作为户籍制度改革 的主要对象，这就涉及到给予城市户口需要农民放弃什么的问题。实际上，中国近 年来很多地方进行的户籍改革，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财 政”行动。由于很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就有较大的升值潜 力，非农就业收入也不低，孩子原来就可以在本地公立学校免费入学，因此，城市 户口对他们的意义并不大，但地方政府为了征拆他们的农地和宅基地，却很有积极 性为这些人“解决”户口。相反，那些最需要城市户口的外来流动人口的户籍问 题，地方政府则基本没有激励解决。近几年以来，一些纯农区的农民宅基地也开始 被大规模拆迁复垦，政府积极推动农民集中居住。其主要目的是拆迁农民宅基地并 复垦后获得非农建设用地指标，然后政府再给被集中居住的农民转为城市户口。与
城郊集体土地征拆后给农民转户口一样，这种以农民土地 （或相应的建设用地指 标，或发展权） 可能带来财政收入为目标而进行的户籍改革，其意义到底有多大， 确实值得存疑。 不妨进一步考察一下近来广受关注的重庆户籍改革。重庆《户改意见》明确提 出：“鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。”具体措施包 括：对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照征地政策给予一次性补偿和购房补 助；对自愿退出承包地的，按照流转标准，对本轮承包期内剩余年限权益给予一次 性补助。实际上，正因城市户口还对应一些福利，而农村承包地在集体所有制情况 下继续面临因人口变动而调整的压力，所以，户籍改革中可以考虑要求外来农民在 自愿申请户口并进城入户后放弃承包地。这样村集体就可以把这些承包地分配给继 续留在农村的人口，使后者农地产权稳定甚至经营规模扩大，这将有助于提高其收 入，改善社会分配状况。[1] 但是，与承包地相比，宅基地因存在两个特点而不应作为获得城市户口的先决 条件。其一是对宅基地及其上建筑物，农民进行了更多的投资；其二是在目前体制 下，作为农村建设用地的宅基地可以通过复垦带来目前城市发展急需的“建设用地 指标”，后者通过跨区域交易具有不小的经济价值，而这也恰恰是重庆近年来推行 的“地票交易”改革，以及天津“宅基地换房”、成都“拆院并院”、浙江嘉兴“两 分两换”等改革模式的关键激励。按道理讲，这部分“土地发展权”的市场价值， 应该自动全部或大部归相应农户所有。[2]换句话说，这部分指标交易和收益的主 体，应该是自愿将宅基地复垦并通过市场机制出卖建设用地指标的农民。但在重庆 等地的操作中，无论是农民宅基地拆迁后的农民集中居住，还是将农村宅基地复垦 后将新增建设用地指标进行“地票交易”，其推动主体都是地方政府。由于区、镇 政府既是相关规则制定者、实际指标转移操作的管理者，也是复垦项目的投资主体 和参与收益分配的利益主体，基层政府组织（区县、乡镇及村集体）对参与宅基地 [1] 陶 然 、徐 志 刚 ：“城 市 化 、农 地 制 度 与 社 会 保 障 —— 一 个 转 轨 中 发 展 的 大 国 视 角 与 政 策 选 择”，《经 济 研 究》，2005 年第 12 期 。 [2] 原 则 上 看 ，对 于 宅 基 地 复 垦 获 得 的 建 设 用 地 指 标 市 场 建 立 而 言 ，地 方 政 府 所 起 的 主 要 作 用 是 组 织 和 模 拟 市 场 ，那 么 理 论 上 就 应 该 只 收 取 市 场 交 易 的 手 续 费 ，而 不 是 目 前 各 地 操 作 中 主 要 由 地 方 政 府 单 方 面 制 定 补 偿 标 准 ，甚 至 从 中 渔 利 的 情 况 。 实 际 上 ，相 当 部 分 地 区 除 了 复 垦 和 给 农 民 集 中 居 住 要 支 出 部 分 地 票 收 益 外 ，还 有 相 当 盈 余 ，这 也 是 各 地 地 方 政 府 为 什 么 不 用 中 央 号 召 ，就 有 积 极 性 大 规 模 推 进 农 民 集 中 居 住 的 原 因 。 一 个 健 康 的 市 场 ，是 政 府 搭 建 平 台 ，交 易 收 益 主 要 归 拥 有 宅 基 地 财 产 权 并 自 愿 复 垦 的 农 民 。 因 此 ，这 里 的 关 键 问 题 ，是 农 民 集 中 居 住 中 的 土 地 发 展 权 转 移 仍 然 缺 少 市 场 定 价 ，土 地 发 展 权 的 价 格 基 本 上 被 地 方 政 府 单 方 面 地 规 定 为 小 城 镇 大 小 不 同 的 一 套 住 房 的 价 格 ，而 农 民 在 此 过 程 中 基 本 缺 乏 谈 判 权 。 总 之 ，在 没 有 找 到 合 理 定 价 方 式 之 前 ，强 势 地 方 政 府 忽 略 、伤 害 农 民 利 益 难 以 避 免（汪 晖 、陶 然 、史 晨 ：“土 地 发 展 权 转 移 与 农 民 集 中 居 住 的 地 方 试 验”，《领 导 者》，总第 37 期 ，2010 年 12 月）。
复垦、农民集中居住、地票交易及其利益分配自然热情高涨。以重庆市地票交易模 式的典型区域——江津区为例，参与收益分配的主体有区级、镇级政府、开发者、 农民集体和农民，两级政府与农民集体的收益分配比例为6︰4，荣昌县政府与农民 集体的流转收益分配比例为5︰5，只有在流转市场化机制较为健全的江北区，政府 与农民集体之间的收益分配比例为2︰8。在区、镇政府如此深入参与地票交易收益 分配的情况下，宅基地复垦中要完全尊重农民意愿，确实是一件相当困难的事情。 这里，不妨进一步来讨论宅基地建设用地指标在本地乃至异地换户籍的问题。 建设用地指标实现在本地空间的转移乃至跨区交易，确实有利于提升土地利用效 率。[1]在我们看来，这种指标交易应该置于一个单独建立的市场中，而不能把给予 农民工城市户口与要求其放弃宅基地及复垦后的建设用地指标挂钩。只有单独建立 区内乃至跨区建设用地指标市场，才能够使被交易的指标在多个买方和多个卖方间 通过市场寻求均衡价格后达到均衡，才是有效率的。而如果把建设用地指标与给予 户口捆绑起来进行操作，只会降低建设用地指标交易市场运行的效率。举例说明， 江苏、浙江农民去上海、南京打工，按照宅基地指标异地换户籍的方案，就不得不 复垦江苏、浙江农民宅基地来获得建设用地指标并提供给上海、南京。但从经济效 率上看，相对于江苏、浙江的宅基地复垦，一些以农业为主地区，如安徽、黑龙江 的宅基地，其占地面积往往要更大，而住房建筑面积更小，投资更少，每单位面积 宅基地复垦的成本要远低于江苏、浙江宅基地复垦的成本。如果建立一个单独的建 设用地指标跨区交易市场，上海、南京就一定会去安徽、黑龙江购买宅基地复垦指 标，而不会去江苏、浙江买。换句话说，从社会最优角度来看，拆迁江苏和浙江的 宅基地复垦并置换用地是次优选择，而宅基地指标异地换户籍则会锁定这种选择。 进一步讲，由于人口迁移和土地利用不是线性关系，那些特大城市土地利用集约度 更高，人口吸纳能力也更强，但却未必需要与吸纳人口同比例的土地，这样宅基地 换户籍很难实现供求均衡。如果无法实现均衡，这种方案就会存在很大问题。[2] [1] 汪 晖 、陶 然 :“论 土 地 发 展 权 转 移 与 交 易 的‘ 浙 江 模 式 ’—— 制 度 起 源 、操 作 模 式 及 其 重 要 含 义”，《管 理 世界》，2009 年 9 月 。 [2] 此 外 ，如 本 文 后 面 所 指 出 的 ，城 市 户 口 对 应 的 主 要 三 项 公 共 服 务 中 ，最 昂 贵 的 是 保 障 性 住 房 ，但 目 前 体 制 下 ，大 部 分 地 方 政 府 没 有 激 励 为 外 来 农 民 工 大 规 模 提 供 保 障 性 住 房 ，而 我 们 提 出 的 改 革 方 案 是 ，只 要 适 当 放 开 集 体 建 设 用 地 入 市 ，让 城 市 郊 区 农 民 给 外 来 农 民 工 盖 房 子 ，就 不 需 要 地 方 政 府 大 规 模 提 供 保 障 性 住 房 。 这 也 就 意 味 着 地 方 政 府 为 解 决 流 动 人 口 户 籍 与 相 关 公 共 服 务 主 要 支 出 在 义 务 教 育 部 分 ，而 此 部 分 支 出 一 则 有 限 ，二 则 可 以 通 过 因 农 村 受 教 育 儿 童 减 少 适 当 调 整 城 乡 教 育 经 费 比 例 及 适 当 补 充 中 央 转 移 支 付 等 方 法 来 解 决 。 因 此 ，在 我 们 提 出 的 系 统 性 改 革 方 案 下 ，地 方 政 府 为 解 决 外 来 人 口 户 籍 问 题 并 不 需 要 付 出 太 多 财 政 代 价 。 因 此 ，也 就 不 需 要 用 农 民 的 宅 基 地 建 设 指 标 来 置 换 。 政 府 不 仅 没 有 必 要 以 农 民 的 宅 基 地 为 代 价 来 换 户 口 ，而 且 还 应 该 赋 予 农 民 更 充 分 的 宅 基 地 买 卖 、开 发 的 权 利 。 实 际 上 ，如 果 承 认 宅 基 地 是 农 民 的 财 产 ，而 农 民 工 本 身 也 通 过 城 市 就 业 向 政 府 纳 税 并 应 该 获 得 这 些 基 本 公 共 服 务 ，那 么 用 作 为 自 己 财 产 的 宅 基 地 来 换 与 户 籍 对 应 的 基 本 公 共 服 务 ，显 然 有失合 理性 。
三、户籍—土地制度联动改革的框架和突破点
当澄清了当今户籍的真正内涵是以“住房、低保、教育”为核心的公共服务之 后，我们可以说户籍改革本身是一个目标而非手段：目标不能和手段混淆，简单地 “宣布”取消城市与农村户口很难有什么现实效果；而手段恰恰需要跳出户籍之 外，以户籍—土地—财税联动改革探索公共服务的筹资创新——以此让“土地的城 市化”为“人口的城市化”服务，进而释放劳动力供给的制度潜力来更好应对劳动 力工资上涨，并在长期建立公平健全的公共服务、提升人力资本，实现产业升级和 持续增长。 （一） 公共服务的分配调整：联动改革的逻辑框架 在明确户籍内涵后，为渐进地增加城市公共服务对农民工的覆盖，防止出现政 府因短期内为所有流动人口提供服务而财力不足的局面，首先需要设置一定的农村 流动人口的“城市户口准入标准”，为达到该准入标准的迁移人口建立一个福利包 （或叫城市户口）；其次，将该福利包与农村的农地承包权利挂钩，让农民在两者之 间有自主选择的权利；最后，为户籍改革配套相应的融资手段，主要通过开征以土 地资产及其增值为税基的地方财政体制改革来实现。从机制设计的视角看来，可考 虑如下户籍—土地制度联动改革的概念模型： 第一，需要降低目前的流动人口向城市进行永久迁移或者说申请城市户口的 “准入标准”。比如，只要在某城市就业2~3 年，累计 6~12 个月的月均收入超过个人 所得税免税额（2008 年 3 月起国家规定免税额是 2000 元；对于一些特大城市，设定 月均收入标准的时候可以在这个基础上有所提高，比如月均收入达到3000~4000 元），缴纳“五险”满2~3 年，就能申请该城市户口。此外，对于那些自我雇佣的 外来人口，或可以要求其自行缴纳“五险”的全部或部分科目，或者另立一些稍 高、但也不能太高的收入和居留时间标准，单独处理。[1] 第二，把城市最低生活保障、结合住房的补贴性安排 （包括“经济适用房”、 “两限房”的购买权，廉租房、公租房的租用权）、子女义务教育公立学校入学权 利、民办学校义务教育入学补贴，构成一个“城市户口福利包”。 第三，达到上述“城市户口准入标准”的农村迁移人口，在自愿基础上 （无 [1] 由 于 户 籍 改 革 很 大 程 度 上 针 对 跨 区 流 动 人 口 ， 而 确 保 人 口 自 由 流 动 和 确 保 商 品 自 由 流 动 一 样 ，是 中 央政府 职责 ，因 此中央必须介 入并制定一定规则 ，限制地 方 政 府 的 歧 视 性 行 动 。偿） 放弃其在农村耕地承包权 （及承包土地），出具原籍户口所在村集体、乡政府 所提供的放弃农地承包权的证明，就可以获得迁入地城市户口和享受上述“城市户 口福利包”的资格。考虑到农民工在老家原有宅基地往往进行了较大投资，不应把 放弃宅基地作为申请城市户口的必要条件，而应该允许其保留，在未来政府相关政 策改变后，宅基地可以直接入市买卖。[1] 对于符合上述准入标准、但不愿意放弃耕地承包权的农民工，则只能获得子女 义务教育公立学校入学权，但不能申请城市户口，也不能享受居住补贴性安排、不 能被纳入城市最低生活保障覆盖范围。在这方面，可通过中央或省政府发放“教育 券”，对应着相应财政拨款，赋予流动人口子女在城市或乡村学校就学的自由选择 权。[2] 在上述政策组合中，要求迁移人口获得城市户口时在自愿基础上放弃农地承包 权，是一个有效的筛选机制，而且也可以在短期内控制城市户籍人口增长过快，城 市政府提供公共服务难以跟上的问题。 需要指出，上述的“准入标准”远远低于现有的购房入户或投资入户的户籍准 入标准。由于上述“户籍准入标准”只针对那些希望获得本地城市户口并享受相应 福利的外来迁移人口，所以不会对劳动力的外出打工 （非永久性流动） 有负面影 响。更重要的，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以 相对不断增加的劳动力收入而言，它实际上是逐渐降低的。这就实现了户籍制度的 渐进式突破。随着越来越多的农村迁移人口放弃农地，那些留在农村的劳动力就可 以逐渐扩大农业生产规模。当最终留守农村者的人均收入也达到“城市户口准入标 准”所要求收入的时候，户籍制度的改革就彻底完成了。 （二） 公共服务的筹资机制：他山之石与本土探索 至此，关键是在城市中建立一个有效筹资机制来实现户籍改革突破。考虑户 籍—土地—财税制度的联动改革，不仅是我们的政策呼吁，更是各国公共经济与治 理上的切实经验：以为公共服务筹资为视角，可以贯穿起土地制度20 世纪以来很 多重要的创新；而将土地和劳动这两个要素联系起来，为户籍改革筹资，其实也是 [1] 农 民 进 城 获 得 户 籍 并 定 居 后 ，其 农 村 宅 基 地 就 应 允 许 自 由 买 卖 。 但 目 前 体 制 下 宅 基 地 的 买 卖 受 到 限 制（现 有 规 定 是 只 能 在 本 村 之 内 转 让）。 未 来 应 该 逐 步 放 开 ，包 括 对 城 市 潜 在 购 买 者 甚 至 是 市 场 化 购 买 建 设 用 地 指 标 的 主 体 放 开 ，这 就 将 有 助 于 提 升 宅 基 地 价 值 。 实 际 上 ，恰 恰 是 目 前 体 制 下 人 口 不 能 永 久 迁 移 、宅 基 地 无 法 自 由 买 卖 、且 农 村 新 增 家 庭 可 免 费 分 配 宅 基 地 ，导 致 目 前 农 村 大 量 外 迁 人 口 虽 已 在 城 市 工 作 却 无 法 定 居 、农 村 宅 基 地 闲 置 不 用 却 无 法 出 售 ，农 村 新 增 家 庭 盖 房 不 得 不 继 续 占 用 耕 地 的 不 利 局 面 。 因 此 ，户 籍 改 革 配 合 宅 基 地 市 场 化将不 仅有助 于宅基地市场 价值充分体现 ，而且有助于切 实 实 现 耕 地 的 有 效 保 护 。 [2] 陶 然 、徐 志 刚 ：“城 市 化 、农 地 制 度 与 社 会 保 障 —— 一 个 转 轨 中 发 展 的 大 国 视 角 与 政 策 选 择”，《经 济 研 究》，2005 年第 12 期 。
这些城市化的政策工具原本应有之义。
在“国家所有权至高无上”和“私有产权不可侵犯”两个极端之间，“增值溢 价 捕 获”（land value capture） 的理论和实践，被称为“公私协作”（public private partnership）的第三条道路。其主旨是捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一 部分，并将其再用于公共服务的提供。我们现在所熟知的许多土地方面的政策工 具，包括源于瑞典，传播到新加坡、香港地区的土地储备制度 （land banking），其 原来的样貌，本是捕获土地升值收益用以支撑“福利国家”政策；再如发轫于德 国，传播到日本的土地重划 （land readjustment），这两个国家的城市如何快速从二 战的一片废墟上崛起，这类自我筹资（self-financed）的土地政策工具发挥了巨大的 作用，而不仅仅单纯依靠“勤劳”。其实在中国有着同样类似的本土实践，那就是 孙中山一直倡导、后来在台湾土地改革中付诸实践的“平均地权”——与一般望文 生义的理解不同，平均地权从来就不是土地产权的平均[1]——其本质上是一个捕捉 土地增值溢价，用于社会公共服务和投资的筹资模式。从表面上看，它是一项土地 政策，但在功能上其实是一项公共财政制度，尽管不同于通常意义上的再分配。当 今台湾的户籍制度仅仅是人口登记管理的工具，其基本公共服务的均等化，特别是 教育、养老、医疗，甚至包括一部分保障性住房，很大程度上得益于“平均地权” 的土地财税政策。 具体而言，台湾平均地权的四个环节（规定地价、照价课税、照价收买、涨价 归公）当中，就涉及到两项重要的地方税：地价税和土地增值税，特别是其中的土 地增值税，原则上来说就是直接用于公共服务与建设、以实现“涨价归公”的财税 工具。[2]而以捕获土地增值以为公共服务筹资为目标，台湾在实践中不仅改进了传 统的征收制度（区段征收），还发展出了与之相平行的重划工具（市地重划）。 其中区段征收，指的是政府出于“公共利益”，扩大征收一定区域内的连片土 地并重新加以规划后，除政府用作公共设施建设之外，公开拍卖一部分以偿还开发 费用，剩余40%~50%（往往大幅提高了容积率）作为“抵价地”返还原土地权利 人。一方面捕捉了基础设施投资带来的增值溢价，以周边房产的升值支持区段的开 发；同时与大陆目前在此处征收土地、批租以后获得收入、再在彼处投资基础设施 建设的模式不同，这种区段开发模式更符合“谁受益谁付费”的公平原则。另一方 面，通过拿出一部分“抵价地”（即留地安置） 与原权利人共享升值收益，一定程 [1] 林英 彦 ：《土地经济 学通论》，台湾文笙书局 ，1999 年 。 [2] 在 台 湾 ，土 地 增 值 税 运 用 需 受 平 均 地 权 条 例 第 51 条 约 束 ，即“依 本 条 例 施 行 涨 价 归 公 之 收 入 ，以 供 育 幼 、养老 、救灾 、济贫 、卫生 、扶 助残障等公共福利事业 、兴 建 国 民 住 宅 、征 收 公 共 设 施 保 留 地 、兴 办 公 共 设 施 、促 进 农业发 展 、农村 建设 、推展国 民教育及实施平均地权之用”。
度上降低了拆迁阻力与开发成本。 而市地重划更是一种完全自我融资、公私合作的社会建设：重划区内公共设施 均由区内土地所有权人共同负担，政府不需要掏一分钱还可以获取结余补贴公共服 务，土地所有权人亦可享受重划后交通便利、环境质量提升及土地增值等收益。具 体做法是依照都市计划规划内容，将都市地区一定范围内地籍凌乱、利用效率低下 的土地，全部加以规划整理：其中至多55%的土地并不变更原所有权，土地经重划 后形状方整且直接面临路街，重新分配给原权利人；另外至少交出45%的“抵费 地”，用于兴办各项公共设施，一般还可以有不少结余，出售所得款项半数充实 “平均地权基金”，对政府财政亦有贡献。[1] （三） 渐进改革的本土创新：以城中村改造为突破 户籍改革中因投资大而难解决，地方也最缺乏积极性为流动人口提供的，就 是 “保障性住房”。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划 的建议》中，一个重要举措是大大增加保障性住房供应。目前，中国城市住房保障 对象已经大大扩展。不仅要对没有购房支付能力的低收入家庭提供廉租房，还要对 有一定支付能力的低收入家庭配售经济适用房，外加对中等收入家庭的自住需求提 供限价房，以及对夹心层和过渡期住房需求者提供公租房。 房价重压下，适当增加保障性住房可能有一定必要。但这里需要追问：这种覆 盖面如此之广的政府保障房体系，在中国可以建立起来吗？从目前各地保障性住房 建设的进展来看，地方政府并没有很强积极性去大规模建设保障性住房，尤其是没 有积极性去为那些真正需要住房的大量农民工家庭提供保障性住房。道理很简单， 在地方财政垄断、过少供给商住用地、地方财政高度依赖商住用地出让金搞城市基 础设施、工业开发区的情况下，要求地方政府大规模提供保障性住房，不说是与虎 谋皮，也至少是勉为其难。一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，地方政府 不仅商、住用地出让金会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护的财政支出。 因此，不少地方政府，尤其是那些房价高、外来人口流入较多的地方政府，没有积 极性就不足为奇了。即使短期内地方迫于中央压力会做出一些动作，但如果要求地 方长期这样做，除非中央愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现的情况就是 “中央请客，地方埋单”，最后难以实施。 此外，保障房盖起来后，如何能够真正实现公平分配，特别是不歧视那些外来 人口， 也是一个很难解决的问题。至少从过去情况看，并没有有效的体制和机制 [1] 韩 乾 ：“2009 市 地 重 划 与 城 市 理 性 成 长 之 研 究 —— 以 台 中 市 为 例”，《 节 约 集 约 用 地 及 城 乡 统 筹 发 展 —— 2009 年海峡两岸土地学术研讨会论文集》，2009 年 ，长 沙 。
