從抗拒到承諾 : 中國應對全球氣候變化的立場與論戰－一個「氣候話語權」的觀點

(1)

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

從抗拒到承諾 : 中國應對全球氣候變化的立場與論戰－一

個「氣候話語權」的觀點

研究成果報告(精簡版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 100-2410-H-004-115- 執行期間： 100 年 08 月 01 日至 101 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學國際關係研究中心計畫主持人：宋國誠計畫參與人員：博士班研究生-兼任助理人員：陳曉宜公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 101 年 11 月 26 日

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中文摘要：在 2009 年的「哥本哈根氣候變化會議」(Copenhagen Conference on Climate Chang, COP15)上，中國成為英美國家指責破壞全球暖化的對象，國際間紛紛要求中國承擔溫室氣體減排的責任。因為截至 2007 年，中國 CO2e 的排放量已超過美國，成為 CO2e 世界最大排放國家，成為影響全球氣溫上升的主要國家，未來中國面對國際氣候組織的壓力將越來越沉重。本計劃通過「中國氣候話語權」vs.「氣候公約壓力」的分析路徑，並運用「環境干涉主義」vs.「環境合作主義」之論述框架，探討中國應對氣候變化的立場與態度。中國在應對氣候化經歷兩個階段，一是「公約－京都」時期「局部抵制－有條件合作」階段，二是「京都後－哥本哈根」時期「高度配合－協商式合作」階段。在第一階段，中國依據「共同但有區別」的原則頑強對抗國際壓力，但到了第二階段，中國開始轉向積極配合的立場；本計劃將分析中國從抗拒履約到自主承諾之立場轉變的因素與戰略考量。本計劃通過兩個演進階段的細部闡釋和解析，說明中國對全球氣候變化的政治立場與理論論述。本計劃試圖回答，中國是否積極遵守國際氣候公約，中國是否願意成為國際氣候社群的合作夥伴？中國運用哪些氣話話語進行爭辯與抗拒？最後證明中國是否採取積極作為並在全球環境和氣候變化上扮演「負責任的大國」？中文關鍵詞：氣候變遷，話語權，共同但有區別原則，京都議定書，哥本哈根氣候變化會議

英文摘要： At the 2009 Copenhagen Conference on Climate Change, China became the target of public discussion when each and every country successively approached China＇s leaders asking them to take up

responsibility for the reduction of greenhouse gas emissions. In 2007, China＇s discharge of carbon dioxide had already surpassed emissions caused by the United States, turning China into the world＇s number one climate polluter and a major contributor to

global warming. This is why in the years to come the pressure China has to face from international climate organizations is going to increase notably.

This project investigates the relationship

between China＇s leverage in the discourse on climate change on the one hand and the pressure originating

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from climate conventions on the other. In Methodology, this project uses the analytical framework of ＇China＇s climate discourse right＇ vs. ＇commitment of climate convention＇ and also combines the analysis path of ＇environmental

interventionism＇ vs. ＇environmental corporatism＇ to expose China＇s position and attitude on global climate change. It provides an in-depth analysis of the

country＇s position and conduct in the climate change debate.

This project shows that China has been going through two different phases when addressing climate change. During the first phase, corresponding with the period of the Kyoto Protocol, the country passed through a stage of ＇partial boycott＇

and ＇cooperation with strings attached＇. During the second phase which parallels the Post-Kyoto era and the time around the Copenhagen summit, China＇s behavior has involved a high degree of coordination, agreement and cooperation.

The project thoroughly traces the evolvement of these different phases, explaining China＇s political position and its theoretical discourse regarding global climate change. It also attempts to answer the questions as to whether China is actively going to abide by international climate change conventions and whether it is becoming a cooperative partner in the international climate arena. Finally, the project tries to answer the question as to whether China is going to adopt an active approach and play the role of the ＇responsible power＇ in the field of global environmental and climate change.

英文關鍵詞： climate change, discursive power, common but different principle, KyotoProtocol, Copenhagen Conference on Climate Chang

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□期中進度報告

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 □期末報告

從抗拒到承諾

: 中國應對全球氣候變化的立場與論戰

－

一個「氣候話語權」的觀點

計畫類別：□個別型計畫 □整合型計畫

計畫編號：NSC 100－2410－H－004－115

執行期間：

2011年 8 月 1 日至 2012 年 7 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學國際關係研究中心(中國社會暨經濟研究所)

計畫主持人：宋國誠

共同主持共同主持人：

計畫參與人員：

本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 ___ 份：

□移地研究心得報告

□出席國際學術會議心得報告

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

中華民國 101 年 10 月 12 日

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(二) 中、英文摘要及關鍵詞 (keywords)

關鍵詞：氣候變遷，話語權，共同但有區別原則，京都議定書，哥本哈根氣候變化會議

在2009 年的「哥本哈根氣候變化會議」(Copenhagen Conference on Climate Chang, COP15)上，中國成為英美國家指責破壞全球暖化的對象，國際間紛紛要求中國承擔溫室氣體減排的責任。因為截至2007 年，中國CO2e的排放量已超過美國，成為CO2e世界最大排放國家，成為影響全球氣溫上升的主要國家，未來中國面對國際氣候組織的壓力將越來越沉重。本計劃通過「中國氣候話語權」vs.「氣候公約壓力」的分析路徑，並運用「環境干涉主義」vs.「環境合作主義」之論述框架，探討中國應對氣候變化的立場與態度。中國在應對氣候化經歷兩個階段，一是「公約－京都」時期「局部抵制－有條件合作」階段，二是「京都後－哥本哈根」時期「高度配合－協商式合作」階段。在第一階段，中國依據「共同但有區別」的原則頑強對抗國際壓力，但到了第二階段，中國開始轉向積極配合的立場；本計劃將分析中國從抗拒履約到自主承諾之立場轉變的因素與戰略考量。本計劃通過兩個演進階段的細部闡釋和解析，說明中國對全球氣候變化的政治立場與理論論述。本計劃試圖回答，中國是否積極遵守國際氣候公約，中國是否願意成為國際氣候社群的合作夥伴？中國運用哪些氣話話語進行爭辯與抗拒？最後證明中國是否採取積極作為並在全球環境和氣候變化上扮演「負責任的大國」？

Keyword: climate change, discursive power, common but different principle, Kyoto Protocol, Copenhagen Conference on Climate Chang

At the 2009 Copenhagen Conference on Climate Change, China became the target of public discussion when each and every country successively approached China’s leaders asking them to take up responsibility for the reduction of greenhouse gas emissions. In 2007, China’s discharge of carbon dioxide had already surpassed emissions caused by the United States, turning China into the world’s number one climate polluter and a major contributor to global warming. This is why in the years to come the pressure China has to face from international climate organizations is going to increase notably.

This project investigates the relationship between China’s leverage in the discourse on climate change on the one hand and the pressure originating from climate conventions on the other. In Methodology, this project uses the analytical framework of “China’s climate discourse right” vs. “commitment of climate convention” and also combines the analysis path of “environmental interventionism” vs. “environmental corporatism” to expose China’s position and attitude on global climate change. It provides an in-depth analysis of the

country’s position and conduct in the climate change debate.

This project shows that China has been going through two different phases when addressing climate change. During the first phase, corresponding with the period of the Kyoto Protocol, the country passed through a stage of “partial boycott” and “cooperation with strings attached”. During the second phase which parallels the Post-Kyoto era and the time around the Copenhagen summit, China’s behavior has involved a high degree of coordination, agreement and cooperation.

The project thoroughly traces the evolvement of these different phases, explaining China’s political position and its theoretical discourse regarding global climate change. It also attempts to answer the questions as to whether China is actively going to abide by international climate change conventions and whether it is becoming a cooperative partner in the international climate arena. Finally, the project tries to answer the question as to whether China is going to adopt an active approach and play the role of the “responsible power” in the field of global environmental and climate change.

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(三)報告內容 1. 前言 氣候變化是關係到人類共同未來的重大全球性問題，它表現在兩個方面： (1)以全球變暖為主要特徵的氣候變化，其表現和影響是全球性的。近百年來，全球平均氣溫升高了 0.74 ℃，預測未來100 年仍將上升 1.1～6.4℃；氣候變化導致極端氣候災害增加，2003 年因氣候變化導致的自然災害使全世界至少損失了600 億美元；近百年來，全球變暖已致使海平面上升了約 17 釐米，還直接影響了世界至少1/6 人口的用水。(2)應對氣候變化的行動是全球性的。除自然因素外，人類活動是導致全球變暖的主要原因。大氣中的二氧化碳濃度已經從工業革命前的0.280ml/L 上升到 2005 年的 0.379ml/L，大氣中其他溫室氣體的含量也在增加。地球氣候已經發生變化，並且不斷和加速對人類生存環境的威脅。在全球暖化、臭氧層破壞、酸雨、淡水資源短缺、生物多樣性減少、土地荒漠化等等生態危機紛紛出現之際，「氣候變化」(climate change)已成為改變國際體系和國家行為轉型的重要議題之一。氣候變化以其與生產生活息息相關，與科學、經濟、政治、安全、國際制度與規範的複雜關聯，其不僅對國際體系提出「深度治理」(deepen governance)的需求，也促成了「氣候外交」的興起，它要求各類國際行為主體，為解決全球氣候變化問題所採取的一種全球治理行動，它要求國際社會重新審視國家、國際組織和其他行為體的許可權與責任，進而改變個別國家的外交思維與行動。換言之，隨著全球氣候危機的不斷加劇，氣候變化問題逐漸進入國際外交議事日程，成為國家和國際社會之間博弈的新焦點。在今天，尤其在環境問題上，一種全球生態視野觀正越來越為人們所接受。這種觀念不是將眼光放在單一的主權國家上，而是將世界看成是一個整體，一個單一的、相互依賴的生態圈。世界領土儘管可以分成許多主權國家，國民是有國籍的，領土上的一切資源也屬於國家主權範圍，但是在全球生態視野之下，地球只有一個，大氣層沒有國界。對於氣候為題，沒有一個國家能夠要求以主權加以排斥或否定。進而言之，隨著氣候變化和減排話題的深入人心，這一領域最有可能成為搭建國際新秩序的舞臺。「氣候主權」、「碳排放權」，或將與傳統的國家主權並列，成為主權國家的基本屬性，甚至由此建立起新的集體安全機制、新的全球貿易規則、新的能源產業格局，乃至新的經濟發展模式。國家在氣候變化問題上的態度，經常被看做是檢驗這個國家對環境問題的重視程度和對全球利益關心程度的試金石，被認為是最能體現「環境道德」和「全球道德」的問題。在當今時代，談論「全球環境意識」、「環境道德」已成為時尚。特別是在西方先進國家，已經出現國內選民要求政府為某種全球利益而犧牲本國局部利益的呼聲。由此來看待本研究的重要性在於，中國作為一個擁有十幾億人口的開發中國家，目前已躍居世界最大的CO2排放國，預估2030-2035 年，中國的碳排放量將占世界排放總量的 50%。換言之，中國在應對氣候變化方面的成果，已不是「一個國家的事情」，它將決定全球應對全球氣候變化和節能減排的成敗；中國對於國際氣候公約究竟採取消極抵制還是積極配合的態度？中國如何判斷圍繞在氣候變化議題上的國際政治格局與權力關係？中國是否願意遵守國際氣候公約的條款與規範，並執行公約的約束將是其中的關鍵因素。

在2009 年的「哥本哈根氣候變化會議」(Copenhagen Conference on Climate Chang, COP15)上，中國

成為英美國家指責的對象，國際間紛紛要求中國承擔溫室氣體減排的責任。因為截至2007 年，中國碳排放量總量已超過美國，成為世界最大碳排放國家，並成為影響全球氣溫上升最主要的國家，未來中國面對國際氣候組織的壓力將越來越沉重。然而，正如本研究所言，中國作為世界人口大國，至今依然處於高能耗、高污染的發展階段。遵守國際氣候公約對中國短期而言是不利的，它將減緩和阻礙中國經濟發展的規模和速度，但長期而言，遵守國際氣候公約將有助於中國轉變「高耗、高碳、高污」的發展模式。目前，中國處於經濟快速發展和國際減排壓力的夾縫中，因此，中國的氣候應對立場具有「兩重性」：一方面，自居「負責任大國」和面對國際減排壓力，中國無法完全逃避國際氣候公約的履約責任和義務，必須對國際氣候公約作出應有的妥協和承諾，一方面，基於經濟發展的需要，中國必須「避重就輕」，必須爭取和建構有利於自身的「氣候話語權」(climate discourse)；換言之，中國既要扮演不違背國際義務又必須有利於自身發展的雙重角色，這種雙重角色決定了中國必須採取謹慎的戰略考慮和政策選擇，也決定了中國在氣候變化立場上的複雜性與困難性。另一方面，當前的全球氣候外交面臨著發達國家與發展中國家間的信任危機。貿易保護主義、環境霸權主義、經濟和權力之爭以及談判和執行的「雙重難題」等因素，都的制約發展中

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國家履行國際氣候公約的意願與能力。在這種爭議與矛盾中，中國居於漩渦的中心。

為了表明中國的態度與立場，中國近年來積極進行氣候話語的生產、控制、特徵和規律，積極參與調整、解釋、建構和傳播中國的國際發言權，也就是積極推展中國的氣候外交。進而言之，隨著環境議

題的全球化與政治化，「氣候話語」(climate discourse)已成為中國介入「全球氣候話語體系」(global

environmental discourse system[GEDS]) 之建構的重要手段；而通過對中國氣候話語的分析，是理解中國應對全球氣後變化之立場和態度的必要之路。 2. 研究目的： 本文以「話語權」為視角，研究中國在應對全球氣候變化的話語內容與立場演變，並把中國的氣候話語置於「中國氣候話語表達」vs.「國際氣候公約」的話語(爭辯)場域中，藉以分析中國對在不同階段 (主要是兩個階段)下應對氣候變化的態度、主張與立場。最後則從中討論中國履行國際公約的意願和行動(履約與執行)，並判斷中國減緩全球氣候惡化(主要是「減碳」)上是不是一個「有意願、有能力、負責任」的大國。 3. 文獻探討： 在有關環境政治方面較有系統且具觀念啟發性的著作，首推美國學者 Daniel A. Coleman 的 Ecopolitics: Building a Green Society 一書。該書的特色是，對於環境的破壞與惡化，不只是一味的憂慮和感歎，而是冷峻的思考和有效的行動；與大多數的環保著作不同，該書不是把重點放在對環境遭受破壞的慘狀的描述上，而是提出環境問題產生的經濟、社會原因的分析上和解決對策，不只是散發對人類未來悲觀情緒的上，而是宣導環境與發展雙贏理念。換言之，作者不是把環境問題放在純技術層面的研究上，而是放在融技術、體制、觀念於一體的綜合分析上，不是放在對各種生態政策和受生態政策引導的生活方式的考量評價上，而是放在對生態政治理想、觀點的闡釋上。目前，關於中國氣候論述的研究相當稀少(儘管描述中國氣候政策和國際氣候談判的文獻不在少數)。挪威學者 Kristian Tangen、Gørild Heggelund、Jørund Buen 等人首先在〈中國參與全球氣候變化國際協議的立場與挑戰〉一文中，分析了國際氣候談判上中國立場背後隱含的主要擔心和考慮。該文指出，中國曾強烈反對發展中國家對溫室氣體排放量的承諾，中國這種強硬的、有時缺乏靈活性的立場，在國際談判中贏得強硬路線者的聲譽；但該文也指出，中國在對「清潔發展機制」(CDM)的立場卻轉向積極，並努力爭取增加清潔發展機制項目的數量1。但該文正是因為忽略中國最在意、最敏感的「氣候責任分配不公」問題，而相形失焦與失色。在有關「氣候談判」問題方面，任職於中國氣象局的專家任國玉、徐影，在〈從未來氣候情景看主要發達國家的氣候談判立場」〉、〈氣候變化的觀測事實與未來趨勢〉等論文中指出，全球氣候變化的不確定性，特別是世界各國對未來氣候變化可能情景及其影響的預期不同，是影響包括中國在內之世界各國氣候談判立場的重要因素2。McKibbin 和 Wilcoxen、胡永泰等人則認為，執行減排目標而產生的經濟成本的不確定性，是中國能源使用和CO2減排問題最大的困難所在。3 戴曉蘇、任國玉在〈氣候變化外交談判的科技支持〉一文中，直接而坦率地指出中國應對氣候變化的真實立場。該文指出，中國作為一個發展中國家，在應對氣候變化方面只能履行與自身經濟發展水準相適應的義務，以便為中國經濟和社會發展爭取更多的時間和更大的空間；該文還指出，利用現有減排責任分擔方法中對中國有利的推論和結論，儘量延緩中國承擔減限排義務的時間；同時避免形成涉及所有締約方減排的談判進程，並適時提出符合中國利益的減排責任分擔方法。然而，由於該文並沒有指出中國這種固執立場是否能夠獲得國際諒解，而顯得自說自話。 1

劉文俊譯，Kristian Tangen、Gørild Heggelund、Jørund Buen 著，「中國參與全球氣候變化國際協議的立場與挑戰」，世界經濟與政治(北京)，第 8 期(2002 年)，頁 34~40。

2

任國玉、徐影，「從未來氣候情景看主要發達國家的氣候談判立場」，中國科技論壇(北京)，第 2 期(2006 年)，頁 13~17、 22；以及「氣候變化的觀測事實與未來趨勢」，科技導報(北京)，第 7 期(2004 年)，頁 10、15~16。

3

胡永泰、趙達譯，Warwick J. McKibbin, Peter J. Wilcoxen 著，「魚與熊掌兼得－中國的發展和規避二氧話碳公地悲劇」，宋立剛、胡永泰主編，經濟增長、還境與氣候變遷－中國的政策選擇(北京：社會科學文獻出版社，2009 年)，頁 165~195。

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4. 研究方法： (1)話語理論

「氣候話語」是環境政治學重要的理論概念之一，乃援引 John Dryzek 之「環境話語」(environmental discourse)和 Maarten A. Hajer「環境話語政治」(politic of environmental discourse)的概念。John Dryzek 將環境議題定位在「地球政治」這一更大的範疇之中，並認為環境話語的內容會隨著地球生態與人類認知程度而發生變化：地球政治的基本特徵是議題數量眾多而且不斷增加。早期的環境關切集中於污染、荒地保護、人口增長和自然資源耗盡。隨著時間的推移，這些關切之外又添加了能源供應、動物權利、物種滅絕、全球氣候變化、大氣臭氧層損耗、有毒廢棄物、生態系統整體保護、環境正義、食品安全和基因轉作。所有這些議題都與關於人類生存、公共態度以及我們與這個行星(有時候甚至在它之外的)上其他存在之間正確關係的道德與美學問題交織在一起。因而，整個環境領域是一些激烈的爭論和辯論的發源地，其中包括從某一地區政策選擇的執行細節到哲學家關於應用於環境事務的適當倫理立場的辯論。4 依據 Dryzek 的觀點，環境領域是一個激烈爭論和辯論的場域，在此意義上，環境往往只是一個載體，實質是國家之間利益和權力的較量，並決了定環境政治同時也是一種「話語政治」(politics of discourse)。

Hajer 把話語視為一種「動態的論證」(dynamics of argumentative game)，他不是把語言視為僅僅反應功能與利益的手段或工具，而是把語言視為一種特定的溝通實踐(communicative practice)，具有建構現實並成為現實一部分的作用：話語互動(discursive interaction)會創造新的意義與認同，它可能改變既有的認知模式並創造新的認知和立場，因此，話語構成了政治變遷的重要角色。……政治是一種話語霸權(discursive hegemony)的鬥爭，行動者藉之以保全支持他們所定義的現實。5 (2)話語權(國家話語權、國際話語權)與氣候話語 「話語權」包括說話權、發言權、闡釋權、辯護權、評議權、裁判權……等等，「國家話語權」則是指國家立場的表達權，體現的是國家的意志、利益和權力；「國際話語權」則是指國際社會中進行溝通、利益交換和實力伸展的能力對比，是國際行為體在國際交往中呈現的觀點、立場和影響力，是國際社會各種力量、矛盾、利益相互交織、錯綜複雜的博弈過程。然而，如此定義的話語權和國際話語權，更多地透露出人們對權利平等或共用的美好願望，卻無法體現出這一概念在現實語境中作為一種強勢資格與權力的顯著特徵。因為在現實的語境中，話語權往往代表著某一主體對某一議程的主導權或控制權，而非簡單地與他人平等或共用的權利，也就是說，現實中的話語權更多是一種強勢的權力，而非平等的權利。因此，從更實質的意義上可以認為，某個國家在某一問題上的國際話語權，是指該國在其國家利益的基礎上，對該問題進行定義!評判!裁決等方面的主導權或控制權。「氣候話語」則是指環繞在全球環境與氣候變化議題上所形成的「權力言說場域」(field of power discourse)，各國在此領域中進行既有利於自身又有利於全球氣候變化的博弈與論戰。話語權的大小，往往與事物的真實性不必然相關，而是取決於話語本身的結構、論據和策略，取決於對受眾者的說服力與公信力，也與一個國家的實力與影響力密切相關。本文所使用的「話語」，接近於「辯論」(debate)和「爭議」(dispute)涵意，對中國而言，氣候話語權的核心是「中國應對氣候變化的立場與對策」，是指在國際減排壓力下，針對國際氣候公約與氣候談判，通過立場闡釋、原則辯論、觀念回擊等策略，力圖消解國際氣候公約中不利於中國的價值取向、法律體系、制度安排、輿論導向等等，並藉此轉化為「利己」的狀態。 4

John S. Dryzek, The Politics of the Earth: Environmental Discourses (New York: Oxford University Press, 1997), preface. 另有 中國學者提出「全球話語體系」「全球環境話語體系」(Global Environmental Discourse System[GEDS])的概念，意指國際社會對全球環境問題或其相應事務的主流信念、價值、通則與共識，參見藺雪春，「相互建構的全球環境話語與聯合國全球環境治理機制」，南京林業大學學報(人文社會科學版，南京)，第 8 卷第 2 期(2008 年 6 月)，頁 63~70；藺雪春，「變遷中的全球環境話語體系」，國際論壇(北京)，第 10 卷第 6 期(2008 年 11 月)，頁 6~10 轉 77; 郇慶治，環境政治國際比較(濟南：山東大學出版社，2007 年)；另有學者提出「氣候變化的國際論辯」概念，它包含科學認知、經濟評估和政治角逐三方面的內容，參見莊貴陽，「後京都時代國際氣候治理與中國的戰略選擇」，世界經濟與政治(北京)，第 8 期(2008 年)，頁 9。 5

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(3)氣候話語分析框架 本研究提出「氣候話語分析框架」(如圖 1)，將「中國的氣候立場」與「國際氣候公約規範」視為兩個「辯論方」(或話語系統)，並將彼此的論爭歸納和交集在「全球氣候話語場域」中，分析雙方交鋒、辯論、博奕的過程。兩個「辨論方」的相對關係既是動態的，也是演化的。中國的氣候立場不斷演繹和轉化，同時，國際氣候的規範與約束，也是不斷修正和調適的。圖1 中國氣候話語分析框架資料來源：作者自繪圖1 左邊是指中國在兩階段中的立場與行動；右邊是指國際氣候公約主要的約束和壓力機制，左右兩方(中國的立場與國際壓力)的箭頭方向都會集中投射到全球氣候話語場域，並在此場域中進行爭辯與論戰。在本文所稱的第一階段中，中國基本上只有「環境保護」的觀念，缺乏「全球環境治理」的認知。中國基本上國際氣候公約和西方發達國家對中國的減排要求，視之為「環境干涉主義」，甚至視為西方國家對中國主權與內政的干涉；直到哥本哈根會議之後，中國才開始轉向「環境合作主義」的立場。這其間的複雜過程和轉折，正是通過本文的分析框架加以說明。 5. 結果與討論 本計劃的研究結果顯示，中國對氣候變化的政策與立場，經歷了一個從「批判－抵制」到「協商－合作」的曲折過程。中國氣候立場的演變大約落在前期(聯合國《氣候變化框架公約》，UNFCCC)到「京都議定書」，以及後期(京都議定書到哥本哈根氣候會議)兩個階段。介於這個時期之間則稱為「轉折期」，在此期間，中國政府逐漸體認到，遵守國際氣候短期內對中國的經濟發展雖然不利，但長期而言，對中國轉向「低碳經濟」是有利的。基於這種認知與體認，中國開始轉向國際合作的立場。

1992 年，聯合國制定了具有全球指導性與領航性的《氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change, 簡稱 UNFCCC)，並在 1994 年 3 月 21 日得到 50 個國家的批准後正式生

效6。UNFCCC 的最大目標是將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平

6

UNFCCC 旨在對「人為溫室氣體排放」(Anthropogenic Greenhouse Gas Emissions)作出全球性限制，是第一個全面控制各種溫室氣體(主要是二氧化碳)排放以對付全球變暖給人類經濟和社會帶來不利影響的公約，是環境與發展領域中影響最大、涉及面最廣、意義最為深遠的國際法律文書。公約的最終目標是將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水準上，從而使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅，並使經濟發展能夠可持續地進行。參見“United Nations Framework Convention on Climate Change,” United Nations, 1992,

http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf；許小峰、任國玉、王守榮、張政，「氣候變化問題與我國的應對戰略」，中國軟科學(北京)，第 1 期(2004 年)，頁 24。

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上，並訂立 5 項原則：(一)代際公平原則：要求為人類當代和後代的利益而保護氣候系統；(二)應充分考慮發展中國家的願望與要求；(三) 風險預防原則與成本效益原則：當存在嚴重和不可逆轉的損害威脅時，不應以科學上的不確定性為由而推遲採取預防措施；(四)可持續發展原則：承認經濟發展對於應對氣候變化的重要性；(五)國際合作原則：目的在促進有利於各國特別是發展中國家建立可持續增長的國際經濟體系。然而，UNFCCC 也是一個集結各國錯綜複雜之利益與分歧、充滿矛盾與妥協的大型氣候公約7 (參

見圖2)，但依據聯合國「政府間氣候變化專門委員會」(Intergovernmental Panel on Climate Change, 簡稱

IPCC8)多次的評估報告(assessment-report)所強調，「人類活動是氣候暖化主要原因」這一結論已成為全

球共識9。而自1972 年「斯德哥爾摩人類環境會議」(United Nations Conference on the Human Environment)

以來，世界科學組織就已發表許多聲明，強調全球氣候系統所承受的壓力和破壞10。圖2 UNFCCC 的國家分類與立場分析國家行為歐盟積極支持公約之CO2減排規定，並主張超越性目標美國反對公約CO2減排之具體規定與時間表 OECD 反對公約中規定任何實質義務中國與印度反對公約限制本國經濟發展之具體規定小島國家應立即進行量化減排雨林國家應將減排目標限制於發達國家註：上圖虛線表示兩國家對於減排的態度較為一致，例如美國與OECD 反對條約中設定具 7 有學者認為，UNFCCC 只是一項缺乏法律約束力的柔性框架，無力成為嚴格意義上的國際環境法的法源，于曉泓，「全球減緩溫室氣體排放談判探析」，東北亞論壇(長春)，第 3 期(2002 年 8 月)，頁 84。 8_{IPCC 是在 1988 年由世界氣象組織、聯合國環境署合作成立，專責研究由人類活動所造成的氣候變遷。} 9_{氣候變化在自然科學界仍存有很多爭議，儘管未來 100 年全球地表溫度將繼續增暖的預測，是由各國 23 個氣候系統模式} 58 次數值試驗得出來的結果，但有一些研究機構仍然認為，全球氣候的變化不過是地球自身冷暖週期轉換的結果，與人類自身活動無關，參見胡鞍鋼、管清友，「中國應對全球氣候變化的四大可行性」，清華大學學報(哲學社會科學版，北京)，第 6 期(2008 年)，頁 120；另參見 Anthony Giddens 對地球暖化之懷疑論者的討論，The Politics of Climate, Cambridge (UK: Polity Press, 2009), pp. 22~27。

10 _{這些聲明包括：“Population Growth, Resource Consumption and a Sustainable World,” Joint Statement of the Royal Society lo}

London and U.S. National Academy of Sciences, 1992, p. 7, http://www.dieoff.com.; U.S. National Academy of Sciences, Joint Statement by 58 of the World Scientific Academies, http://dieoff.org/page75.htm; Joint Resolution of the U.S. National Academy of

Sciences and Royal Society of London, Towards Sustainable Consumption, 1997,

http://www.royalsoc.ac.uk/documentaasp?tip=0&ID=1907; World Scientists’ Call for Action, Union of Concerned Scientists, December 1997, http://go.ucsusa.org/ucs/about/page.cfm?pageID=1007; Inter-Academy Panel, Transition to Sustainability in the 21st

Century; The Contribution of Science and Technology, May 2000, http://www.interacademies.net/cms/about/3143/3552.aspx; World

Resources Institute, Guide to World Resource, 2000-2001: People and Ecosystems; The Fraying Web of Life, April 2000,

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體義務與減排時間表，小島國家與歐盟主張各國應立即減排，發展中國家和雨林國家則主張發達國家應首先承擔義務並限時減排。資料來源：作者整理然而，依前述 Dryzek 所稱環境領域是一個「激辯領域」，國際氣候公約不是一個單純的環境條約，而是與國際政治、經濟、外交利益以及國家安全等緊密聯繫的、複雜的綜合性問題，這其中充滿國與國之間的爭執、交換、妥協、糾葛等等複雜的權力關係。確實，對中國而言，自UNFCCC 以來，中國就不是把氣後變化看成單純的環境議題或國際義務，特別是自1995 年柏林第一次締約方會議(COP1)通過了「柏林授權」(Berlin Mandate)以後，中國對於一些發達國家不僅不提出減排的承諾目標，還將溫室氣體減排問題轉移至發展中國家的政治意圖，就已開始產生警惕與防範。換言之，自COP1 之後，氣候公約的政治含義就成為關注的重心，中國把國際氣候談判視同一場「政治作戰」。11 中國一貫的外交表態是堅決支持國際氣候公約，並認為《氣候變化框架公約》和《京都議定書》這兩個國際文件所確立的基本原則是公平公正的，並應作為今後國際談判的指導準則。但是中國對於遵守國際氣候公約的真實態度是「意願有餘，能力不足」，因此所有的氣候話語皆以「非不遵守，但有區別」或「高度配合，但有條件」為立足點，其目標則是藉由話語批判、謹慎論證、有限承諾，爭取轉變國內發展模式從「能耗型」到「節約型」的時間與空間，但最終仍期望實現並符合國際氣候公約的標準與要求。

第一階段

在第一階段，亦即「公約－京都時期」，中國對國際氣候公約採取質疑、抵制、批判的消極態度，主要原因有四個方面： (1)環境霸權主義 在中國看來，西方發達國家以環境之名，遂行「環境單邊主義」。環境單邊主義是指一個國家基於自己的勢力與資源而採取的給其他國家帶來後果的行為，其價值取向是置其他國家的利益與不顧，片面追求本國利益的最大化。在中國看來，美國拒絕簽署「京都議定書」，就充分說明了美國作為主要的碳排放大國，無意認真遵守國際氣候規範。國際氣候公約若無法約束美國這一污染大國，又何以約束眾多的發展中國家？在中國看來，美國就是一個「氣候投機主義」的國家。美國在人均溫室氣體排放量、歷史累計排放量都是最大的，其經濟實力、技術水平也是最高的，理應率先減少溫室氣體排放。但美國認為減排將造成美國經濟的損失、資金外流，所以不願承擔義務，這就是美國履行「氣候單邊主義」和施展環境霸權主義表現。 (2)碳貿易保護主義 在中國看來，西方發達國家在國內立法上制定高出發展中國家的防污指標或認證標誌，來約束或限制發展中國家的貿易與經濟發展，本質上是一種藉環保之名對自由貿易進行變相限制、設置關卡、設定壁壘的作法，是一種「環境霸權主義」；另一方面，由於發達國家立法提高了國內環境標準，其國內產業不願支付較高的環保成本，遂以「投資」之名，向發展中國家輸出高污染、高成本、毒害性的產業和商品，更是一種「環境殖民主義」的表現。自 1990 年代以來，美國就屢次基於環保問題，濫用國內法的「域外效力」，而成為與發展中國家之間貿易爭端的主要當事人。例如1990 年「限制泰國進口香煙案」，1991 年「墨西哥控訴美國金槍魚案」， 12_{1995 年「委內瑞拉、巴西控訴美國汽油案」以及 1997 年「印度、馬來西亞、巴基斯坦、泰國控訴美} 11_{陳迎，「中國在氣候公約演化進程中的作用與戰略選擇」，頁 16；另外，中國領導人傾向於認定國際氣候政策是一個很敏} 感的話題，被視為對發展經濟的國家主權的一個威脅，因而將它提升到國家外交與安全的戰略高度(高階政治)之上，參見劉文俊譯，Kristian Tangen、Gørild Heggelund、Jørund Buen 著，「中國參與全球氣候變化國際協議的立場與挑戰」，頁 38。

12_{該案由美國根據自己的國內法《1972 年海洋哺乳動物保護法》，禁止墨西哥進口金槍魚及其產品而引起，國際法院爭端}

解決小組最後裁定，美國該項國內法不能適用於美國境外。參見王曦編，國際環境法，第2 版(北京：法律出版社，2005 年)，頁31~32。

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國蜆出口案」等等，132000 年，美國政府還通過了《對貿易協定進行環保審議的指導原則》，對簽署每一個貿易協定時，就簽署對象國是否符合環保要求進行細緻的分析和評估`；2009 年 6 月，美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》(the American Clean Energy and Security Act [ACES])，規定至 2020 年

美國有權對不實施「碳減排限額」的國家的產品徵收「碳關稅」，對於這些以環保之名設置貿易障礙的

「綠色貿易壁壘」(Green Trade Barriers)，特別是針對美國長期以來過分渲染中國所謂「碳衝擊力」，一方面阻礙國際環境協商與合作，一方面不履行自己保護環境的國際義務，甚至拒簽或退出國際氣候協定，在全球氣候變化上採取單邊主義，對此，中國採取的是強烈批判、堅決抵制的立場。除了批判環境霸權主義之外，中國對於「氣候投機主義」也採取高度的警惕的態度。14在中國看來，美國就是一個「氣候投機主義」的國家。美國在人均溫室氣體排放量、歷史累計排放量都是最大的，其經濟實力、技術水平也是最高的，理應率先減少溫室氣體排放。但美國認為減排將造成美國經濟的損失、資金外流，所以不願承擔義務，這就是美國履行「氣候單邊主義」和施展環境霸權主義表現。換言之，如果進口產品產地的行業溫室氣體排放量高於美國同行業的排放量，則總統有權對這些進口產品徵收「碳關稅」。在中國看來，美國的這項政策實際上是打著保護氣候的幌子，搞「碳貿易保護主義」或「碳貿易歧視主義」，其目的是將「碳關稅」作為打擊發展中國家貿易的一項工具，以此爭奪低碳經濟的國際話語權。一旦美國的「碳關稅」政策付諸實施，歐盟可能會迅速仿效，這將會對中國、印度等發展中國家的外貿出口造成嚴重衝擊，對於這些以環保之名設置貿易障礙的「綠色貿易壁壘」(Green Trade Barriers)，特別是針對美國長期以來過分渲染中國所謂「碳衝擊力」，一方面阻礙國際環境協商與合作，一方面不履行自己保護環境的國際義務，甚至拒簽或退出國際氣候協定，在全球氣候變化上採取單邊主義，對此，中國採取的是強烈批判、堅決抵制的立場。 (3)國際環境治理的「強權政治」 中國認為，「大國意志」和「強權政治」支配著全球環境治理領域的基本格局，各民族國家在全球環境治理體系中不平等的地位，嚴重制約著全球環境治理目標的實現。西方八國集團在很大程度上制約著全球環境治理的進程，它們與發展中國家在環境治理的價值目標上存在著很大的分歧。從本質上講，現有的全球環境治理制度體系是由發達國家主導的，總體上對發達國家有利。而廣大發展中國家則往往受到發達國家的環境侵略或「環境殖民主義」的危害，它們的平等權利受到嚴重侵害。發達國家在幾百年的發展中消耗了大量的地球資源，排放了大量的污染物。中國認為，當今世界的重大環境問題多由發達國家釀成，如臭氧層破壞、溫室效應、酸雨等全球環境問題，都是長期積累形成的；同時，發達國家利用地球資源的人均數量也高出發展中國家數十倍以上，發達國家理應承擔環境保護的主要責任，並為發展中國家解決環境問題提供資金和技術。然而，多數發達國家非但沒有積極履行自己的義務，反而迴避和推卸責任，甚至利用環境保護限制發展中國家的發展。 (4)氣候公約的不公正性 中國認為，由於 CO2在大氣層中的生命期由50 年到 200 年，當前的溫室效應主要是由於發達國家在其實現工業化、現代化的過程中，無約束地、大量地排放造成的，在過去150 年中，75%的溫室氣體是由發達國家排放的(參見圖 3)。從工業革命開始到 1950 年，發達國家的排放量占了 95%；從 1950 年到2000 年，發達國家的排放量仍占到總排放量的 77%；如果拉長歷史跨度來看，自 1850 年－2002 年的歷史累積排放，美國是2913%，中國是 716%，在人均排放方面，2004 年的統計美國是 2011 噸，中國是319 噸，在世界人均排放水準最高的 75 個國家中，美國占第 7 位，中國占第 74 位。中國宣稱，中國作為發展中國家，歷史累計排放量要小得多，即使在排放量最多的時期(1980－2004 年)，也只占世界總量的 11.36%，而同期中國的人口占了世界的 19.5%。對於發展中國家來說，首要任務是發展經濟、消除貧困，如果過分地限制發展中國家的排放，要遠比氣候變化帶來的後果更為嚴重。因此，不去指責歷史累計排放量大、人均排放量高、在發展過程中經濟和排放彈性係數大的國家，而是指責歷史排放量少、人均排放低、在發展過程中彈性係數也小的中國，顯然是不公平的。 13 施本植，「從美國對貿易協定的環保審議引發的思考」，世界經濟研究(上海)，第 4 期(2001 年)，頁 81~82。 14 這裡所謂「氣候投機主義」是指發達國家以向發展中國家輸出技術將降低其國內產業競爭力為藉口，拖延或拒絕技術輸出；另外是企圖利用氣候變化的機會，不積極採取減排行動，反而為自己先進的環境技術特別是低碳技術尋求國際市場。

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圖3 世界各國碳排放分佈資料來源：魏一鳴、劉蘭翠、范英、吳剛等編，中國能源報告(2008)：碳排放研究，頁 32。 除了氣候公約的「公正性」問題之外，也存在各國之間在解決氣候問題能力上的差異，而中國也認為，正視這些「差異」，而不是「齊頭式」分配減排份額，才是達到公正地履行氣候公約的重要條件。為此，中國提出「共同但有區別的責任」原則，並主張只有採取此一原則，才能真正達到減緩氣候變化的目標，儘管這一原則也在國際間存有爭議。15 在第一階段中，為了爭取國際氣候公約的公平性，中國將氣候話語的爭辯核心，放在對《京都議定書》的批判之上。在中國看來，《京都議定書》16既成功又失敗的，因此，中國的氣候話語目標，就是爭取中的「減排豁免權」。從中國的角度來看，《京都議定書》是一個既成功又失敗的協議。成功之處在於為實現UNFCCC 目標走出了第一步，是人類推動可持續發展、保護全球環境進程的重要進展。17它是第一個為發達國家單方面規定減少室氣體排放具體義務的法律文件，例如制定了13 項規定，對各國分別做了要求，如附件一所列的發達國家必須在2008 年至 2012 年間，回復到 1900 年排放基礎上減少 5%等等(參見表 2)。在《京都議定書》確立之後，美國曾以發展中國家(主要指中國和印度，以及中國與其他發展中國家組成的「77 集團+中國」)不願承擔具體減排責任而拒絕簽署這份協議，這使得中國被暗指為「氣候禍首」，承受國際義務逃避者的重大壓力。但儘管如此，中國對《京都議定書》的批判，包括對議定書內含的國際氣候主流話語的挑戰，還是嚴肅而尖銳的。中國認為議定書失敗的主因，在於沒有契合各國的政策意願，凸顯發達國家與發展中國家在義務配置方面的差距，造成雙方的隔閡，因而出現義務落實困難、締約國爭議太大等問題。18 15 例如 Christopher D. Stone 就認為，在發達國家與發展中國家之間的「責任分配」上就存有執行上的困難，因為造成全球氣候惡化之責任較大的國家，不一定具有改善環境的技術與能力，而有能力與技術的國家往往是造成環境惡化責任較小的國家；有關國際社會對「共同但有區別的責任」原則的爭論，參見Christopher D. Stone, “Common but Differentiated Responsibilities in International Law,” American Journal of International Law, Vol.98(April 2004), pp. 276~301;Paul G. Harris, “Common but Differentiated Responsibilities: The Kyoto Protocal and United States Policy,” New York University Environmental

Law Journal, Vol. 7(1999), pp. 27~40；Rumu Sarkar, “Critical Essay: Theoretical Foundations in Development Law: A

Reconciliation of Opposites?” Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 33(Summer 2005), pp. 367~378.

16 《京都議定書》共 28 條，兩個附件。正文分別介紹了定義，針對發達國家和經濟轉型國家締約方的措施，減排目標，承諾、計算方法，關於全球升溫潛能值，關於聯合執行，國家資訊通報，國家資訊通報評審，議定書定期評審，所有締約方義務，資金機制，清潔發展機制，議定書締約方會議，議定書秘書處，附屬科技諮詢機構和附屬履行機構，多邊協商程式，排放貿易，處理違約和的程式和機制，比照適用以及議定書的修正和議定書附件；其中，所謂「京都三機制」－「排放貿易」(ET)、「聯合履約」(JI)和「清潔發展機制」(CDM)，被視為《京都議定書》最大的成就。 17 唐潁俠，國際氣候變化條約的遵守機制研究(北京：人民出版社，2009 年)，頁 64。 18 孫法柏、丁麗，「後京都時代氣候變化協定締約國義務配置研究」，山東科技大學學報(社會科學版)(泰安)，第 11 卷第 5 期(2009 年 10 月)，頁 17。美國 28.03% 中歐 17.01% 西歐 13.94% 中國 7.96% 日本 4.02% 中南美 3.88% 非洲 2.56% 印度 2.44% 其他 20.16%

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所謂「沒有契合各國的政策意願」，正是中國「氣候話語權」的訴求焦點，中國從「環境目標」和「責任不均」兩方面進行話語爭辯。 (1)環境目標 : 在中國看來，《京都議定書》在實現「環境正義」是軟弱無力的，19因為發達國家對今日地球暖化的惡化趨勢，確實負有生態補償的政治責任，也應承擔環境救贖的倫理責任。另外，即使在實現減排目標上，《京都議定書》也是令人失望的，因為占全球總排放量約1/4 的第一排放大國美國，破壞了國際條約的遵守機制(compliance mechanism)，逃避了減排責任，其他的發達國家則利用重新計算「碳匯」20和「海外減排」的靈活機制，大幅度緩解了自身的減排壓力，如俄羅斯等經濟轉軌國家，不僅不需減排，更可以利用大量可供貿易的「碳交易」從中漁利。另外，在穩定溫室氣體濃度的最終目標上與UNFCCC 相距太遠，對改善地球暖化的效果甚微。 (2)責任不均：雖然《京都議定書》並沒有對發展中國家訂出量化減排義務，但在減排責任的分擔 上，中國依然認為是不公正的。中國認為，中國首先的任務是發展經濟和適應氣候的變化；因為災害是發達國家造成的，受害的卻是發展中國家，所以發展中國家在提高「適應」氣候變化能力上要比「減緩」氣候變化更應該優先，更加重要。表2 京都議定書(1997)減量目標與期程管制氣體基準年目標年削減比率國家 CO2 CH4 N2O HFCs PFCs SF6 1990 2008~2012 - 8% 歐盟。包括其15 國：瑞士、愛沙尼亞、斯洛伐克、立陶宛、捷克、拉脫維亞、羅馬尼亞、保加利亞、摩納哥、斯洛維尼亞、列茲敦斯登 - 7% 美國 - 6% 日本，加拿大，匈牙利，波蘭 - 5% 克羅埃西亞 0% 紐西蘭，俄羅斯，烏克蘭 + 1% 挪威 + 8% 澳洲 + 10% 冰島資料來源：作者整理。

介於第一階段與第二階段的轉折階段

在第一階段與第二階段之間的轉折期，也就是《京都議定書》簽署生效之後，國際氣候議程開始進入所謂「後京都」時期。在此期間，中國也並非全面抵制，而是延續「局部抵制－有限合作」的立場，並開始逐步思考中國在「可容許範圍內」，可以作出的減排承諾。它包括： (1)自願承諾－中國認為，雖然中國不接受「剛性減排」的約束，但卻可以在「適應」與「減緩」 兩個方面，作出自願性承諾。因為，許多減緩氣候變化的措施，其目標並不是氣候變化，而是出於能源安全、環境保護和降低成本的考慮，但卻有非常好的減緩氣候變化的政策效果；中國的可持續發展、新型工業化道路、可再生能源促進法等均具有明確的減少溫室排放的含義。這樣的自願承諾，沒有任何負面效果，儘管目的不在氣候變化，但作為一種自願努力，並不形成剛性約束。 (2)道義承諾－中國可以在保障「生存排放權」的前提之下，採取限制奢侈性、浪費性排放等措施。 中國認為，發達國家的奢侈性消費比中國還多，中國的資源稟賦也不允許過多的奢侈，但現在發展中國家的基本需求還沒有得到滿足，還是需要增加排放，以使它們的基本需求得以滿足，但對於許多發達國 19 「環境正義」主要包括兩個方面的含義，一是所有的人公平地享受環境權利並公平地承擔保護環境的責任，二是所有的人在開發和利用環境資源的同時，承擔補償自然的責任，以實現利用與保護的平衡。參見余謀昌，「公平與補償：環境政治與環境倫理的結合點」，文史哲(濟南)，第 6 期(2005 年)，頁 9~10。 20 在《聯合國氣候變化框架公約》中，「源」的定義為：指向大氣排放溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程或活動；「匯」(Carbon Sink)是指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體的任何過程、活動或機制。

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家存在過度的浪費性排放，應該加以限制，而且是強制性的。中國認為，這種承諾也是對發展權的一種維護。 (3)條件承諾－中國屬於發展中國家，能源效率有待提高，可再生能源開發潛力還很大。如果有資 金、技術支援，中國可以進一步減少溫室氣體的排放，如同《蒙特利爾議定書》一樣，有資金和技術援助，中國在限定時間裡成功地替代了氟利昂的生產與使用。中國政府認為，上述3 種形式的承諾不會對中國的經濟發展形成硬性約束，具有動態特徵，適用減排、適應和技術等諸多談判領域，風險較低，且多在技術層面，較為主動，具有一定的進取性特徵，對發達國家和其他發展中國家也有積極的推動作用，有利於氣候變化的國際合作。21 在轉折期間，中國開始形成並提出國家級的應對氣候變化方案。2007 年年 6 月 4 日，中國正式發佈了《中國應對氣候變化國家方案》，表達了中國政府的立場原則：發達國家締約方應率先簽署具有法律約束力的減排協議，而中國的任務在於採取一系列法律、經濟、行政及技術等手段，減緩溫室氣體排放，並提高適應氣候變化的能力。在「國家方案」的框架下，中國提出了兩個基本主張： (1)有限責任論 中國認為，中國並非不負責任，而是承擔有限責任。中國並非「主要責任國」，因而不應成為減排行動的「帶頭人」，中國只能或願意在世界先進國率先進行減排之後再繼起行動。在《中國應對氣候變化國家方案》中，中國政府表達了此一立場 : 遵循《氣候公約》規定的『共同但有區別的責任』原則。根據這一原則，發達國家應帶頭減少溫室氣體排放，並向發展中國家提供資金和技術支持；發展經濟、消除貧困是發展中國家壓倒一切的首要任務，發展中國家履行公約義務的程度取決於發達國家在這些基本的承諾方面能否得到切實有效的執行。22 (2)適應減緩論 基於中國需要較多的環境資源和能源條件，以支撐處於經濟快速發展的階段，中國比較傾向於應對氣候變化中的「適應」，而不是「減排」。在各項國際氣候公約中，中國特別側重和偏愛《峇里行動計畫》

(Bali Action Plan)，理由是此項行動計劃將「適應氣候變化」與「減緩氣候變化」置於同等重要的位置，而顯然，「適應」(adaptation)，在能力、條件與國家利益上，都要比「減排」(mitigation)更適合中國的國情與現實，因為「適應」將使中國避免承受減排壓力與付出高昂的經濟成本，藉以爭取未來實現國際氣候標準的轉寰空間與時間準備。《峇里行動計畫》第 c 款各項載明：「以國際合作支援急需開展的適應行動，包括通過脆弱性評估、優先行動選擇、資金需求評估、能力建設和應對戰略，將適應行動集成進入國家和部門計畫、具體項目和計畫、適應行動激勵方式以及其他途徑，實現有利於氣候恢復的發展方式，減少所有締約方的脆弱性」，23尤其，「要考慮到對氣候變化不利影響的承受能力特別脆弱的發展中國家的緊迫現實需求」，這等於吐露了中國政府的心聲，合乎中國的心意和願望。對中國政府而言，對「適應」的強調意味中國可以在減排的壓力之下「避重」，可以在「適應」的過渡中「就輕」，儘量延緩或降低量化減排的衝擊和壓力。隨後，2007 年 9 月 7-8 日 APEC 第十五次領導人非正式會議在澳州雪黎召開，會後通過了《APEC 領導人關於氣候變化、能源安全和清潔發展的宣言，簡稱「雪黎宣言」》，胡錦濤在會中闡述了中國政府關於「西方先減排」、「中國則進行適應減緩氣候變化」的立場： (1)堅持合作應對。發達國家應該正視自己的歷史責任和當前人均排放高的現實，嚴格履行《京都議定書》確定的減排目標，並在2012 年後繼續率先減排。 (2)堅持可持續發展。建立適應可持續發展要求的生產方式和消費方式。 (3)堅持科技創新。提議建立「亞太森林恢復與可持續管理網路」，共同促進亞太地區森林恢復和增長， 21 潘家華、莊貴陽、陳迎，「『氣候變化 20 國領導人會議』模式與發展中國家的參與」，世界經濟與政治，2005 年第 10 期，頁57。 22_{中國國家發展和改革委員會，「中國應對氣候變化國家方案」，中國氣候變化信息網，頁 24，} http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File189.pdf。 23

“Decision-/CP.13: Bali Action Plan,” United Nations Framework Convention on Climate Change,p. 2,

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增加碳匯，減緩氣候變化。儘管在轉折期間，中國仍堅持不承擔「量化減排」的立場，但中國卻已經開始進行各項應對氣候變化的準備工作和履行氣候公約的能力建設。在這些準備工作中，尤其以增強「氣象基礎建設」和氣候變化公民教育」兩項，最為顯著。例如，中國氣象局開始進行氣候變化觀測系統，在瓦里關、上甸子、龍鳳山等觀測站都啟動了溫室氣體的線上連續監測；發展第二代氣候系統模式，完成了大氣模式與陸面模式、全球海洋模式、海冰模式的耦合；以提高氣候變化和極端氣候及事件的檢測歸因能力和氣候變化預估方法；加強珍貴歷史氣候資料的拯救、保護和有效利用，製作了一批高品質的中國區域氣候變化基礎資料集；啟動風能資源詳查和評價工作，形成風能資源評估數值模式系統，初步探明了50 米高度風能資源技術可開發量；建立國家級氣候變化業務體系，製作並發佈《氣候變化動態》；開展了氣候變化對農業生產和糧食安全、森林和其他生態系統安全、水資源、交通和能源安全、公共衛生安全等方面影響的研究，大力推進氣候資源開發利用，並提交了12 份氣候變化專題分析報告等等。除此之外，中國氣象局還製作了《氣候變化科普宣傳手冊》、《呵護地球，從點滴做起》、《我們關愛氣候》、《氣候變化：人類面臨的挑戰》等科普讀物，並組織拍攝並以中、英、法三種語言向全社會推出了《氣候變化——中國在行動》電視專題片。以上的諸多舉措，均證明在《京都議定書》生效之後，中國對全球環境與氣候變化的認知逐漸深化並趨於理性與務實。中國體認到，逃避國際氣候公約不僅有損國家顏面，也不利於國内經濟結構的轉化，在國際減排義務上中國儘管可以極力爭論，但國內的減排行動不能停滯；另一方面，中國若持續採取高耗能、高污染的發展模式，亦不利於中國實現可持續發展的目標。中國逐漸體認到，在全球環境事務中扮演負責任的大國形象，將有助於堅持和平、發展、合作的外交理念，有助於消除「中國氣候威脅論」的負面影響。24實際上，中國不可能永遠逃避國際減排壓力，不可能永遠游離於國際氣候共識的約束之外。隨著《京都議定書》2012 年溫室氣體排放限制期限的到來，以及「哥本哈根會議」的召開和第二承諾期談判的展開，中國 CO2 排放量已位居世界第一，甲烷、氧化亞氮等溫室氣體排放量也居世界前列的種種事實，25中國將不可避免的成為國際談判的焦點，成為眾矢之的和交相指責的對象。一項重要的訊息，說明了中國在應對氣候變化態度轉向負責和積極。2009 年 9 月 22 日，胡錦濤以〈攜手應對氣候變化挑戰〉為題，在聯合國氣候變化高峰會上作出了四項承諾26。這四項承諾(特別是其中第一項承諾，被國際社會認為是一項積極信號)，27標誌著中國將以具體的行動承擔具有國際法律約束力的限排或減排義務，也意味中國將在國際環境義務上扮演「負責任大國」的角色。28 中國應對氣候變化立場轉變的主因，主要有如下兩個原因： (1)無法逃避全球氣候變化的義務約束 儘管中國在 2007 年公佈的《應對氣候變化國家方案》中並沒有提出減少溫室氣體排放的具體目標，這意味中國只是提出「原則承諾」而不是「實質行動」，但中國已經體認到，中國無法逃避全球氣候變化的義務約束，亦無法脫離國際氣候政治的博弈舞台。為了取得中國立場的氣候話語權，改變國際氣候 24_{何建坤、劉濱、王宇，「全球應對氣候變化對我國的挑戰與對策」，清華大學學報─哲學社會科學版(北京)，第 22 卷第 5} 期(2007 年)，頁 83。 25 依據「荷蘭環境評價部」(NEAA)2007 年 6 月 19 日的報告指出，中國 2006 年去年排放了 62 億噸二氧化碳，超過美國的 58 億噸，成為世界 CO2二氧化碳最大排放國，參見「荷蘭環境評價部稱中國溫室氣體排放超美國遭質疑」，網易，2007 年 6 月21 日，http://news.163.com/07/0621/04/3HG19DNE0001124J.html；另參見「外交部否認中國成頭號二氧化碳排放國」，網易，2007 年 6 月 22 日，http://news.163.com/07/0622/02/3HICI47O0001124J.html；「IEA：二氧化碳排放量中國世界第一」，台灣英文新聞， http://www.etaiwannews.com/etn/news_content.php?id=1076158&lang=tc_news&cate_img=262.jpg&cate_rss=JD,LD,TD,LG。 26_{胡錦濤，「攜手應對氣候變化挑戰－在聯合國氣候變化峰會開幕式上的講話」，新華網，2009 年 9 月 23 日，} http://news.xinhuanet.com/world/2009-09/23/content_12098887.htm。這四項承諾分別是加強減排、大力發展可再生能源與核能、大力增加森林碳匯、大力發展綠色經濟。 27_{參見楊東平編，環境綠皮書：中國環境發展報告(2010)(北京：社會科學文獻出版社，2010 年)，頁 45。} 28_{另外，國務院發改委副主任解振華 010 年 4 月 4 日－9 日召開的 AWG-KP14 / AWG-LCA12 會議前宣佈，中國將對已經宣} 佈的應對氣候變化行動目標不附加任何條件，並努力確保目標的實現，參見梁彩恆、蔣琪，「解振華：中國已承諾減排目標不附加條件」，人民網，2010 年 9 月 29 日，http://env.people.com.cn/GB/192112/12852666.html。並在 2009 年 12 月 7 日至 12 月18 日舉行的「哥本哈根會議」中正式提出此一具體減排承諾，參見「中國設立 2020 年減排目標」，路透網，2009 年 11 月27 日，http://cn.reuters.com/article/chinaNews/idCNCHINA-1207720091127。

(17)

話語領域以西方國家為主導的情況，也避免國際上「中國氣候威脅論」的指控，中國必須扮演被國際社會普遍承認的建設性國家，因為，良好的國際環境意味著中國必須通過承擔國際義務贏得國際社會的尊重，同時，中國需要利用這種良好的國際環境促進國內的改革與發展。氣候變化是全球最大的公共產品，中國必須扮演公共產品的提供者。另一方面，為了避免成為「局外人」，中國不能自外於國際氣候談判格局，甚至需要積極參與和介入，嘗試主導國際氣候制度框架的建構。在此意義上，國際社會的期待對中國來說既是壓力也是動力，使中國在新的國際形勢下需要以更積極的姿態參與國際氣候合作，並發揮關鍵性作用。29 進一步言之，儘管中國堅持發達國家應承擔率先減排的責任，但作為發展中大國的中國也逐漸體認到，全球環境問題的解決有賴於全球的共同努力，全球環境責任無法再分割或規避。發展中國家屬於「未來性排放大國」，中國作為「排放大國中的大國」，既無可逃避也責無旁貸。實際上，中國如果不積極參與權球減排行動，中國自身將成為環境惡化與氣候災難的受害者。雖然中國未來的減排成果還難以預知，但如果僅由發達國家承擔減排義務而沒有中國的參與，就會出現所謂「碳洩漏」(carbon leakage)問題，亦即發達國家減排溫室氣體的努力將被中國快速的排放增長所抵消，導致全球總排放量不降反升。 30_{因此，從維護全球利益和全人類利益出發，中國儘早參與全球減排行動已經無可避免。} (2)有利於中國經濟發展模式的轉型 在第一時期，中國採取「外交戰」的策略，積極介入國際氣候話語權的爭奪，但是到了第二時期，中國逐漸把國際氣候公約與國內可持續發展結合起來，並且把應對氣候行動視為中國發展轉型的激勵與誘因。31實際上，發展中國家的經濟發展模式如不及時轉型，勢必影響本國經濟的長遠發展。 實際上，中國參與國際氣候公約成為非附件一締約方，並非如中國所形容充滿委屈與不利，更非單 純的受害者。在《京都議定書》第一承諾期(2008-2012)期間，中國無需承擔限期量化的減排義務。然而，中國在此過程中，已從「清潔發展機制」、「碳交易」等等途徑，獲取重大的好處與收益。一方面，中國通過氣候話語的論戰，極力阻擋國際氣候公約的約束與壓力，一方面又以推進減排行動為理由，爭取國際資金和技術轉移的優勢，這種運用「兩難性」並使之「兩面討好」的兩手策略，不能不說是中國在氣候話語論戰上機智與靈巧的表現。

第二階段

在第二階段，亦即「京都後－哥本哈根」時期，中國開始轉向協商、配合的時期，並承諾願意在應對氣候變化上作為一個積極負責的國家。然而，在哥本哈根會議中，各國在減排議題上的爭論，依然相當激烈。 2009 年 12 月 7 日－18 日，聯合國氣候變化框架公約締約方第十五屆會議，(COP15，簡稱「哥本哈根會議」)在丹麥召開，32在歷經13 天馬拉松式的艱難談判之後，達成了不具法律約束力的《哥本哈根協議》(Copenhagen Accord)。會議的主要議程是根據《巴峇行動計劃》完成「雙軌」談判；其中的一軌是《京都議定書》第二承諾期發達國家中期減排目標的談判，另一軌是氣候公約下長遠目標的談判。但會議期間美國和歐盟明確要求將雙軌合併為單軌。這種作法在中國和77 集團國家看來，是一種背離《巴峇行動計劃》和《京都議定書》的作法，目的在混淆發達國家和發展中國家「共同但有區別的責任」原則。33在談判過程中，中國(包括 77 集團)與美國之間在氣候立場上幾乎處於點名叫陣、尖鋒相對的地步，爭論的焦點主要在三個方面： 29 周紹雪，「氣候外交的發展態勢及中國的應對」，中國黨政幹部論壇(北京)，第 1 期(2010 年)，頁 61。 30

正如 Ross Garnaut, Frank Jotzo, Stephen Howes 等人所指出，如果中國不參與或僅僅勉強參與全球減排行動，就會出現一種間接效應：其他國家知道，如果中國不參與其中，他們所作出的努力是無法消除氣候的風險的，因而他就不會雄心勃勃地去努力了，參見Ross Garnaut, Frank Jotzo, Stephen Howes, 王翼龍譯，「中國的高速排放增長與全球氣候變化政策」，宋立剛、胡永泰主編，經濟增長、還境與氣候變遷－中國的政策選擇，頁162。 31 唐潁俠，國際氣候變化條約的遵守機制研究，頁62。 32 「哥本哈根會議」的目的是希望通過一份新的協議，以延續 2012 年即將到期的《京都議定書》，並就 2050 年的長遠目標形成共同願景：發達國家在2020 年比 1990 年水準減排 25% —40%，發展中國家採取適當減緩行動，發達國家提供資金、技術幫助發展中國家適應氣候變化，減少溫室氣體排放，減少毀林。 33 潘家華，「哥本哈根氣候會議的爭議焦點與反思」，紅旗文稿(北京)，第 5 期(2010 年)，頁 9~10。

(18)

(1)減排責任美國提出了「除了工業化國家外，中國和印度等溫室氣體排放居全球前列的發展中經濟體也應被納入氣候變化問題的全球戰略框架」的建議，34但立即遭到中國總理溫家寶的反駁，他在會議最後一天的非正式高層會議上宣稱：「中國政府確定減緩溫室氣體排放的目標，是中國根據國情採取的自主行動，是對中國人民和全人類負責的，不附加任何條件，不與任何國家的減排目標掛鉤」。溫家寶辯稱，如果仔細對比會前各國公佈的減排目標，美國作世界最大的經濟體，其所承諾的2020 年較 2005 年減排 17% 的幅度，還遠不及中國碳強度削減幅度40%至 45%和巴西的 20%。35中國政府辯稱，若以1990 年的水準計算，美國所承諾的實質減排只有4%左右，遠低於歐盟的 20%-30%和日本的 25%，也與 IPCC 要求發達國家在1990 年的基礎上減排 25%-40%的目標相去甚遠，也低於《京都議定書》為美國所制定的在 1990 年的基礎上減少 7%的標準。 (2)資金支持中國在談判中呼籲，發達國家應儘快解除技術封鎖並為前者提供資金支持。但發達國家認為減排技術掌握在私營企業手中，存在知識產權問題，因而主張通過私營部門投資、碳交易市場等管道籌集資金及實現技術轉讓，但中國和77 集團則反對此一主張，認為發達國家主導的市場機制只會讓他們的利益受損，私營部門投資只應是資金來源的補充，而不是主要資金管道。 (3)監督機制公約和議定書能否生效和得到切實有效的實施，有賴於監督、執行、核查機制的建立，如果不能建立這種機制，,公約就沒有約束力。對此，美國氣候變化特使 Todd Stern 將矛頭直指中國，要求中國自願減排的措施必須是成為國際協議的一部分，必須承擔量化、強制的減排責任，而且中國的減排行動必須和發達國家一樣，接受國際社會「三可”(可報告、可檢測、可核實)的監督；36然而，中國外交部副部長何亞非也立即點名批判Todd Stern，認為其說法「極為缺乏常識」，他指出：「中國已經建立了系統的統計、監測和考核體系，並會採取適當形式適時對外公佈國內減排行動及其效果，但中方不接受發展中國家利用本國資源採取的自主減排行動接受國際核查」。37 但爭論歸爭論，從哥本哈根會議之後，中國轉向一種「積極的靈活性」的立場，一種在確保獲得聯合國主導下對發展中國家之資金協助和技術移轉的前提下，在國家主權得到明確的尊重之下，中國接受國際社會對中國「三可」的磋商性查核。38中國「國家發展與改委員會應對氣候變化司」向大會提交了

一份「自主性國內減排行動方案」(autonomous domestic mitigation actions)，並載入協議之附件二：「發展中國家適度減排國家行動」(Appendix II - Nationally appropriate mitigation actions of developing country Parties)之中，39方案中載明，中國努力在2020 年在其 2005 年水準上每單位 GDP 減排二氧化碳 40-45%，非化石能源(non-fossil fuels)在一次能源消耗中下降 15%。40這項「非強制、自願性」的減排行動，與稍 34 「中國自主減排不看西方臉色」，國際先趨導報，http://www.cleanair.net.cn/page_22_202.html。 35_{但實際上，「單位國內生產總值能源消耗削減目標」與「具體百分比的排放總量削減義務」是兩個不同的計算概念並可能} 產生不同的排放效果，因此不能將中國40%碳強度削減的目標和美國 17%減排目標進行簡單比較。碳強度是單位經濟產值產生的溫室氣體當量，隨著中國經濟高速增長，即使碳強度下降，溫室氣體排放總量也可能大幅上升。參見陳剛，「氣候變化與中國政治」，頁62。 36

美國氣候變化特使(US Climate Envoy)Todd Stern 在哥本哈根會議召開之前，就警告中國和印度等發展中國家，如果兩國不在國際減排措施上合作，就更有可能遭遇美國國會保護主義措施(諸如「限量交易」法案(cap-and-trade bill)和邊境稅措施 (border tax-type measures)的報復，參見 Daniel Dombey, “China and India Warned over Emissions,” Financial Times,

http://www.ftchinese.com/story/001028773/en. 37_{冉鵬程、呂文林，「中美兩國在哥本哈根氣候峰會上的分歧及啟示」，江蘇工業學院學報(常州)，第 11 卷第 2 期(2010 年 6} 月)，頁 11~12。 38 早在 2007 年 12 月的巴厘島氣候變化談判上，發展中國家在談判決議文件《峇里行動計畫》中，就首次承諾其國內採取的溫室氣體減緩排放行動，應當「可測量」(measurable),「可報告」(reportable)，「可查核」(verifiable)」(簡稱 MRV，即「三可」)，即保持透明度；在哥本哈根會議最後一輪談判中，中國的立場轉向軟化，同意在清晰的指導原則和確保國家主權得到尊重的前提下，國內的自主減排行動可以接受國際社會的磋商和分析。

39_{“Copenhagen Accord”, UNFCCC,}_{http://unfccc.int/home/items/5265.php}_. 40

蘇偉，「中國國家發展和改革委員會應對氣候變化司司長蘇偉(SU Wei)致 UNFCCC 執行秘書 Mr. Yvo de Boer 的公開信」，