歷史制度論的方法論基礎

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

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※ 政策選擇、時間序列與政策資產

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－構連歷史制度論方法論基礎 ※

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計畫類別：□

ˇ

個別型計畫

□整合型計畫

計畫編號：NSC 90-2414-H-004-007

執行期間：

90 年

8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日

計畫主持人：顏良恭博士

共同主持人：

計畫參與人員：博士班研究生 謝俊義、李明寰 本成果報告包括以下應繳交之附件： □赴國外出差或研習心得報告一份 □赴大陸地區出差或研習心得報告一份 □出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份 □國際合作研究計畫國外研究報告書一份

執行單位：國立政治大學公共行政學系

中

華

民

國

91 年

10 月

31 日

中文摘要

歷史制度論在近幾年受到比較政治領域很大的重視，一般學者將歷史制度論歸類為 新制度主義學派的一個分支。歷史制度論沿襲傳統國家論與結構功能論的論述，但更重 視制度所扮演的角色，在應用不同跨國性個案比較中，歷史制度論在理論獲得極大的進 步。在最近歷史制度論的發展則將觸角延伸至時間順序的論證，這樣概念是透過路徑相 依、規模報酬遞增、自我強化、關鍵時刻、先行發動者角色等方式，不斷強化歷史制度 論在方法論推論的邏輯基礎；除此之外，另有一批歷史制度論學者則不斷探討理念在勞 工運動、健保政策、福利方案、國際關係的影響。 在這些進展中，我們發現以政策選擇、時間序列與政策資產的線性關係，可以詮釋 歷史制度論的最新發展。基於此線性關係，本研究鋪陳如下：第一章緒 論：主要為本 文研究動機、研究問題、研究流程。第二章歷史制度論的發展：探討傳統歷史制度論以 至目前歷史制度論的進展，以及歷史制度論的方法論議題。為更進一步探索歷史制度論 發展與方法論議題，本研究在章節編排從政策選擇、以至於時間序列共構政策結果，因 之，在第三章本研究探討的是政 策 選 擇 的 定 位 ： 主 要 分 為 制度、利益與理念的政策 定位，政 治 經 濟 學 的 理 念 基 礎 途 徑，理念與歷史制度論：方法論與其他問題，以及 理 念 如 何 影 響 政 策 選 擇 效 果。在 第 四 章 為 時 間 序 列 共 構 政 策 選 擇 與 政策結 果 ( 資 產 ) ， 主 要 可 分 為 時 間 點 的 轉 折 、 制度的變遷機制、路徑相依的變遷。承襲上 述的論述與質疑，在第五章未來研究建議上，本研究提出了新制度論學派逐漸融合、方 法 論 與 核 心 論 述 的 評 析 、 歷史制度論如何指引政策實務，以及歷史制度論提供國內 政策的思維等四項建議。 關鍵字：歷史制度論、政策選擇、時間序列、路徑相依、理念、制度變遷、內鎖效果

Abstract

In recent cross-national comparative cases studies, historical institutionalism gets more progress theoretically. Many of the key concepts to underpin analysis of temporal proceses, such as path dependence, critical junctures, sequencing, events, time horizons, duration, timing, and unintendended consequences, have received great attention. Moreover, ideas are increasingly seen as potentially decisive variables affecting labor movement, health insurance and social welfare policy development, and international relations.

This study focus on the linear relationship among policy choice, time sequence, and policy legacy to interprete the recent development of historical institutionalism. In the second part, we review the development of historical institutionalism and its methodological issues.In the third part, we investigate how institution, interest, and ideas interact with one another to effect the policy choice. In chpater four, we claim that systemic exploration of temporal processes should be central to political science, as it influences policy choice and policy results (legacy). The final section considers historical institutionalism’s future direction, its methodological critique, and its possible guide to policy practices and thinking in Taiwan.

Keywords :

Historical institutionalism, Policy choice, Time sequence, Path Dependence, Ideas, Institutional change, Lock-in Effect

壹、計劃緣由與目的

美國政治學發展逐漸受到歷史制度論的影響，歷史制度論引導學者重視在政治結構 發展的關鍵第一個步驟，以及這些早期的選擇如何界定與限制政治行動者隨之而來產生 的偏好，這樣途徑提醒我們注意政治行動者所面對的限制 (Polsky, 2000:304)。Katznelson （1997:85）認為歷史制度論主要專注於比較政治、公共政策與政治經濟學，相較於前人 所累積的研究，Katznelson 認為傳統比較政治學者忽略時間水平，將體制問題以契約表 述，狹隘去考量結果（Hall, 1986）。大部分理性選擇學者探討規範組成非正式制度，建 立誘因或行為制約的規則；然而，理論家在解釋規範與文化適合於政治結果分析上存在 著差異，某些作者將文化符號與規範視為策略互動中協助的資源，也有將之視為在不完 全資訊賽局的信號機制（Bates et al, 1998）。歷史制度論在解決這樣差異上，發展制度、 利益與理念的不同政策選擇定位（Hall, 1997），以及透析在時間序列所可能產生的變化 (Pierson, 2000a, 2000b; Thelen, 1999, 2000)。研究比較政治學的學者不滿意在這個領域的 理論忽略了制度的要素，這些學者從事不同國家複雜的歷史研究，證明制度解釋了跨國 家間的政治結果差異。歷史制度論指出制度如勞工運動或社會福利方案可以藉由誘因結 構化、權力分配，以及影響文化系絡等方式型塑行動者的偏好。歷史制度論同時也指出 了歷史是「路徑相依」（path dependency），因為先前的制度選擇、政治角力與政策選擇 的影響，所以在不同國家所呈現的結果也大大的差異。在同時間的瑞典與英國所受到重 創程度，在持續時間與嚴重性相似，但是由於國內制度結構的歧異所以採取的政策也就 大大不同。在歷史制度論最近所發展時間序列的概念可以突顯制度變遷所發生的阻礙與 政治可行性。「路徑相依」是近年來政治學所發展的有力分析工具，讓我們瞭解到構成 選擇的結果過程。一旦選擇某一途徑，行動者所跟從選擇方式，政策創新依循著此一方 向進展，如何使新政策跟從目前的能力，或者突破老舊的運作程序，唯有打破制度設計 者所建立累積的政策資產（policy legacy）。本研究試圖論述政策選擇、時間序列與政策 資產之間的線性關係，以構連歷史制度論的方法論基礎。

貳、結果與討論

一.政策選擇 利益、理念與制度的不同定位選擇提供制度變遷不同力量，透過這樣選擇達成政策 結果。然而，制度論者強調制度經由政治行動的目標型塑利益與理念，個人行動選擇與 制度界限之間的互動方式使這種關係更形複雜。歷史制度論學者指出在從事制度選擇 時，個人並非無助或被動行動者，制度雖然指引他們的選擇，但是制度所加諸的限制並 不是明確（Koelble, 1995: 238-239）。制度取向的途徑通常尋找在政治經濟學背後的經濟 政策或績效，主要分析單位是－國家。信仰這個途徑的學者強調不同國家制度的差異 性，以及隨著時間與制度的持續進行，制度差異性被認為是導致經濟績效與政策的不同 結果（Hall, 1997:180）。歷史制度論逐漸將「理念轉向」(ideational turn)視為可以獲取最 佳解釋，作為彌補研究綱領在先天缺陷上的解決方法（Blyth, 1997:231）。他們藉由詢問 「什麼造成穩定」（what stabilizes）以及「什麼促使變遷」（what causes change），而不 是「理念是什麼」（what are ideas），以及「他們做什麼」（what do they do）等問題。制

度選擇大部分決定於所運用的理念型式、理論層次，以及解釋範圍（Blyth, 1997:231）。 Hall(1993:279)將理念界定為政策典範，作為政策目標明確化與達成政策結果的工具，同 時也是提出問題正確本質的架構，理念的目標可能不是伯瑞圖最適。的確，理念可能界 定我們所忽略或掩飾問題與解決方法的方式，但是政策相關理念不同於一般意識型態與 世界觀，因為理念指出如何達成可欲結果的實用因素（Berman, 1998:2）。最好的例子是 保守黨柴契爾政府有關減少赤字與增加地方政府課責的理念（Rhodes, 1988）。柴契爾主 義（Thatcherism）的理念是符合在經濟上減少政府干預的意識型態，而貨幣主義則是符 合柴契爾主義的意識型態，界定特定政策問題與解決方法（Walsh, 2000: 485）。在 Hall 的定義指出理念至少以三種方式影響政策：首先，理念的界定是多數決策制訂者所關 心；例如，凱因斯主義理念認為減少失業率是總體經濟的主要問題，然而，貨幣主義重 視的是減少通貨膨脹的問題（Hall, 1993）。其次，藉由提供決策制訂者社會世界如何運 作的簡易模型，理念減少不確定性（Goldstein ＆ Keohane, 1993）。貨幣主義主張通貨 膨脹率的增加可以歸因於政府決策，而非失敗的薪資政策或任何單一的原因。第三，在 這樣的模型指出了需要解決問題執行的措施。貨幣主義理念主張減少通貨膨脹的承諾可 以藉由緊縮貨幣條件的一連串事先宣示計劃達成，儘管這些重要的角色，很清楚的理念 不會單獨影響政策，如同 Goldstein 與 Keohane(1993)所說的，理念角色的擁護者所做成 最大的錯誤是假定政策制訂者所主張理念與政策選擇間的因果連結，理念總是出現在政 策的討論，但假如很多理念可以使用，分析家並不應該假定理念的某些內在特質解釋決 策制訂者的選擇（p.11）。 二.時間序列 在歷史制度論最近所提出令人深刻的作品，大都偏重於如何結合時間順序的論證， 以歷史取向的政治學經驗文獻將歷史視為背景變數，整合某一時間的時刻特定變數價 值，以此引導我們更關注於政治真相，提出更有效率論證以及檢視在系絡中所處特定政 治動態，透過這樣的經驗與努力得以確認與解釋社會生活的複雜與微妙型式(Pierson, 2000a:92)。而這樣努力突顯歷史制度論兩個關鍵轉變：首先：這些分析重視路徑相依與 時間順序之間的區別：初始關鍵時刻、正向反饋時期，以及在自我強化過程的最後阻隔 點；其次：這些分析家將路徑相依的時間過程列入在歷史變遷過程系絡加以考量（Pierson, 2000a:80）。時間秩序分析是歷史重要的訴求，這項訴求勢必提供研究累積的較佳基礎， 分析家可以很明確將焦點放在那裡(where)、何時（when），以及重要的因果順序如何 （how）運作(Pierson, 2000a:91)。在這樣努力之下，歷史制度論發展很多關鍵概念，如 時間過程、路徑相依（path dependence）、關鍵時刻（critical junctures）、順序（sequencing）、 事件（events）、時間水平（time horizons）、持續時間（duration）、及時性（timing），以 及不可意圖的結果（unintended consequences）（Pierson, 2000a:72）。而對於這些時間關 鍵點概念，有很多不同型式對於順序的論證，Pierson（2000a:91-92）則將之歸結為三種 型式：路徑相依、自我強化順序，以及因果相扣的事件發生順序。這些論證主要關注於 在相同時間所發生不相關的事件，或者在不可預期事件中不斷阻礙的轉折點。時間順序 的論證精準顯示社會生活的重要面向，使吾人更充分瞭解社會過程的進展。同時，為分 析家指出了社會事件原有的困境，並為未來研究議程進一步鋪陳。在時間順序上，先前 的事件影響結果與軌跡，但未必在同一方向運動。的確，路徑方向可能的確需要，因為 同樣在其他方向促進運動。「事件順序」是在特定時刻的事件或結果可以引發一連串因 果事件，一旦開始運作，制度也隨之啟動。當最後連結關鍵時刻的事件順序，有可能會 演變成遠離最初關鍵時刻的結果。事件順序最有效率的論證，當事件活動明顯造成其他 不同事件時，如同「原先的邏輯」－a 產生 b，a 產生 c 等等（Pierson, 2000a:84）。如何

去確認這樣的邏輯？ Pierson 所論述的時間順序概念結合了兩種不同的文獻：其中之一 是強調正向反饋效果隨著時間鎖進至特定制度；另外一個是強調不同時間過程與制度動 態相互解開的互動效果。Pierson 在探討自我強化事件順序借用了經濟史學家所發展的 「規模報酬遞增」的邏輯與語言，探討了政治內鎖的過程，包括正向反饋的影響，政治 與政策內鎖過程的結構化，強調「選擇點」或「制度創新的時刻」透過正向反饋不斷進 行與複製，Pierson 的討論包括下列三項活動：1.沿著特定路徑誘發活動，2.由正向反饋 過程誘 導的再產出時 期，3.路徑的結束：均衡受到外在事件展開的影響（Thelen, 2000:103-104）。 三、路徑相依制度變遷：從政策選擇、時間序列到政策資產 以政策制度為樞紐，我們為制度的形成與變遷、制度的形式與制度的後果建 立 起 分 析 的 關 連 ， 從 這 個 關 連 來 追 尋 政 策 發 展 在 歷 史 軌 道 上 的 路 徑 相 依 （ 林 國 明，2000）。歷史制度論的學者投入大量的心力在解釋制度如何產生的途徑上；例如， 如何將路徑結構化以回應新的挑戰。早期歷史制度論學者強調現有「國家能力」以及政 策選擇下的「政策資產」的影響。最近的學者則藉由強調政策過去軌跡來排定政策的順 序，以牽引社會力量沿著某些軌跡前進，或者發展可能代價昂貴的有利政策（Pierson, 1993）。他們將歷史事件的流向分成由「關鍵時刻」（critical juncture）所突顯的密切關 連時期；例如，透過從歷史發展匯入新路徑的「分水嶺」（branching point）發生時刻的 實質制度變遷（Kranser, 1984）。路徑相依分析不僅暗示特定途徑將持續鎖進至自我強化 的途徑（self-reinforcing path），在確認自我強化的過程則有助於我們瞭解為什麼組織與 制度實務不斷持續（Pierson, 2000b:265）。路徑相依也似乎不太關心在引介某些技術、 產品或標準，或者市場資源分配有何重要、是否產品有不可替代性等。路徑相依關鍵論 證在於歷史事件內鎖特質，特別是這些歷史事件並不甚明顯時。假如路徑相依效果的確 發生了，是否意味著經過邊際調適也可能無法提供確保最佳或者次佳的結果，這可能是 市場失靈的結果（Liebowitz ＆ Margolis, 1995:206）。也許路徑相依的最佳論證是持續 使用 QWERTY 鍵盤的制度變遷作為支持理論的模型，儘管歷史的真相不足以支撐劣質 路徑相依的訴求，QWERTY 鍵盤演進仍是路徑相依舉證的最佳範例（Liebowitz ＆ Margolis, 1995:223-224）。雖說強調路徑相依過程的特徵是有必要；然而，要避免傾向過 度詮釋與誇大這些效果，Thelen（1999:385）就曾這樣提出路徑相依的模型太權變以及 太決定性；亦言之，過於強調結束之前或關鍵時刻，而忽略結束之後影響（一旦關鍵時 刻已經過去）。

參、計畫成果自評

一.新制度主義各個學派逐漸融合 理性選擇理論過度強調個體在制度界限之內決策的選擇，忽略行動者決定他們偏好 可能是結構特徵所賦予的限制（Koelble, 1995:236）。歷史與社會學制度論則反對個體行 動者主要是受到效用極大化計算與偏好所指引，這倆個學派主張發展人類行為相互連結 的解釋，系絡是型塑個體行動的中介制度。社會學家主張個體行動是由社會與文化因素 所決定；然而，歷史制度論承認個體可能企圖計算他們的效用，但結果是超越個人計算， 或者控制的結構與制度因素所型塑。歷史制度論無法忽略行動分析的權力，需要整合個 體決策面向到他們的解釋；就這個層面而言，政治科學家與經濟學家的努力彼此是近 似。除此之外，歷史制度論在分析制度發展與政策制訂特別有用，它重視政治努力對制 度結果的影響，制度結果進一步型塑政策與制度規則（Koelble, 1995: 242）。換句話說，

歷史制度論對微觀基礎與集體行動問題有深層的評價，理性選擇理論也已經將偏好、規 範與信念視為核心議題，Zysman 則將兩種觀點的差異比喻為「高層次電腦語言」（歷史 敘事）以及標準層次（bit-level）的電腦機械語言（個體經濟學敘事），就好比原本他們 必須工作在一起，他們必須協同一致（Zysman, 1994），議題必須適當應用，而非拒絕部 分觀點的意識型態爭論（Zysman, 1994:278）。事實上，每個學派的特徵存在相當大內部 分歧，難以區分之間的差異；然而，彼此的界限也開始融化，以及盡可能的相互自由借 用，以回答特定經驗的問題(Thelen,1999:370)。從理性選擇研究的學者，已經不再拘泥 於一家之言，他們以演繹途徑－理性選擇的品牌證明，企圖結合歷史制度論長期系絡的 分析方式（Bates et al,1998），這種策略稱之為「敘事分析」（analytic narratives），透過重 視特定時間與地方的分析，建構經驗事件解釋，但為了超越特定情節，需要在架構之內 規範細節與適當性（Levi, 1997），提供這項分析結合了演繹與歸納方式，藉以克服歷史 制度論重視特定情境系絡的特徵，以及理性選擇尋求根植於個人面對的誘因結構的政治 行為特徵。 二.方 法 論 與 核 心 論 述 的 評 析 歷史制度論的理論限制在於如何謹慎建構個案比較的特徵，亦言之，如何將歷史長 時間過程化約，以及將之連結宏觀分析，這對歷史制度論競逐於比較政治的優勢方法論 存在著危機。持續關心與深化特定歷史的結果，以及社會機構、政治聯盟、政治制度與 意識型態的國家與社會結構，仍然是歷史制度論關注重點。個案比較仍是歷史制度論重 要的問題，如同 Katznelson（1997:87）所觀察我們應該就比較政治深刻的理念加以比較， 而不僅是研究美國，還包括其他世界區域，但是比較什麼？以及如何比較呢？這都存在 著困難，甚至不適當，實驗與準實驗設計很少能夠將不可共量的個案加以深化？在國外 歷史制度論分析個案大都以重分配性政策為主，但是如果應用到台灣個案呢？如國內健 保制度的費率與財務系統的演變，又如行政院組織法歷經十多年修正都還沒定案，其中 曲折如何，幾任閣揆的行政革新，有何相似？有何路徑依循軌跡等？而當以歷史制度論 分析這些個案，可以應用到其他例子做為借鏡嗎？或者只是以結果論評估好壞呢，不過 歷史大部分是以結果論斷，蓋棺論定似乎是歷史的原罪。但是歷史制度論重視時間順序 過程如路徑相依、關鍵時刻、斷續均衡，它迥然不同於傳統歷史學門或政治科學的分析 方法，歷史制度更去探索這些個案的關鍵事件提供何種意義。而在政策選擇中，歷史制 度論提供我們不同的理念思路，這種思路訓練可以避免我們浪費很多無形的成本，例如 漢語拼音與通用拼音政策選擇？制度的內鎖效果提供我們答案，違背普遍認知邏輯的選 擇，終將掩沒於潮流之中。 三.對國內政策實務分析的助益 過去，在政治經濟學的論述大都以國家論、結構功能論，或者馬克斯主義為 分析工具，但隨著歷史制度論在方法論基礎的強化，彌補了過去政治經濟學忽略 政策選擇與時間序列對政策結果（資產）的影響。在本研究中整理國外歷史制度論 的相關文獻，最重要的目的在於希望這些國外的經驗提供國內不同政策思維的決策探 討，甚且可以觀照不同政策的發展，當然，未來歷史制度論存續關鍵除了深化方法論的 內在邏輯外，更重要的是提供我們決策思考，尤其在國外的健保方案、勞工政策、歐盟 建立過程、薪資政策等有關重分配福利政策，很大部分都是以這個途徑透析可能的問 題。雖說歷史制度論在國內發展不甚發達，不過在西元 2001 年的『美國政治學會』 （American Political Science Association）所發行的《美國政治學評論》（American Political Science Review）的最佳文章獎得主 Paul Pierson(2000b)，以及該年度最佳博士論文獎得

主，耶魯大學政治學博士 Jacob Hacker（1998），學術得獎的關鍵都是以歷史制度論為 取向。在可預見的未來，國內學術界會慢慢接受這一套分析，強化政治學、政治經濟學、 比較公共政策領域發展。隨著我們面臨的世界越來越 多元，以及 全球化腳 步加快 ， 歷史制度論可以提供我們在健保政策、勞工政策、薪資政策、歐盟統合、農業政 策、環保政策等比較公共政策領域，一個堅固的分析方法論邏輯。 本研究與原計畫大致相符，學術與政策應用價值均高，稍作整理即可在學術 期刊發表。

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