臺灣性別法案推法歷程的比較分析

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本文以比較性的分析架構並透過訪談分析，將一九九○年以來看似個別化與零碎分散的性別法案推法歷程，區分為競爭性多元主義、統合多元主義、以及自由統合主義等，三種不同的利益代表以及國家與社會團體關係，並由不同模組的歸類中推論性別法案推法難易的解釋。同時，本文關切的是長期以來，不同的性別法案推動的過程，各自獨立的國家部門與社會團體在複雜的交會過程中提煉出不同的立法結果，這些立法歷程自然展現為不同的「模式」後，是否能夠以及如何可以有意識地移植到不同的性別政策場域。本文試圖釐清各種性別推法模式之間的結構紋理與關係，使得政策模組的圖像清晰後，人為的學習與移植複製成為可能，同時強調其轉移必須建立在一系列的社會團體與國家，在各自與相互的場域中，利益與權力配置模式的重組與搭配。 ᙯᔣෟĈ௚Ък̮͹ཌྷăҋϤ௚Ъ͹ཌྷăّҾڱ९ă૎̃ဥវ

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長期以來，由於政府並無系統性的性別政策以及專責機構，性別政策乃零碎地分散於各個不同領域，因而若要檢視國家的性別政策，往往無法免於綴補並檢視零散的法案的形成與發展。自一九九○年以來，台灣性別法案的推動越趨頻仍，1 也累積了豐富而異質的經驗，相當值得分析。在各種性別法案的立法或修法的過程中，早期法案推動速度相當緩慢，例如兩性工作平等法的推動或民法親屬篇持續性的大修正，幾經轉折歷時十幾年；之後也有少於立法院屆期的三年便通過的性別法案（如兒童及少年性交易防治條例、性侵害犯罪防治法、家庭暴力防治法）；晚近更有性別法案的推法時程相當短，如性別平等教育法在立法院由提出到通過，不到三個月。各種性別法案往返於行政院不同政策部門、立法院不同黨派、與各團體之間，隱然發展出不同的立法歷程與面貌。這些性別法案的推法步調與難易程度不一的原因，相關研究提出的解釋不盡相同；有的歸諸於社會事件的發生（如：鄧如雯殺夫案、彭婉如命案）（林芝立，2003）、國家的回應性、法案的目標特性與爭議性（張靜倫，2000）、團體所使用的策略（唐文慧、王文君，2000；林芝立，2003）、立法院的結構因素如婦團與政黨的關聯（陳美華，1999）、或是國際因素（唐文慧、王文君，2000；林芝立，2003）等因素。這些性別法案的個案或少數比較研究，呈顯出性別法案的類型不一、牽涉的利益不等、面對的機會與限制的獨特性、以及推動法案團體的策略的權宜性。然而這些個別因素的解釋力往往是特定而非全面性的，難以涵蓋或適用於解釋所有性別法案的過程的差異。

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系統性的多法案比較，主要是張靜倫（2000）對四個性別法案的推法難易比較，所提出政策特性的解釋。該文將政策特性分為三類，一為政策目標，二為政策特性，三為法案的可爭辯性。針對政策特性比較的結果，兒童及少年性交易防治條例、性侵害犯罪防治法、家庭暴力防治法三法案的政策目標均屬於性別角色公平，政策類型則都屬於規制型（regulative），以及法案的可爭辯性較低，因此在推動的過程中受到國家的阻力較小；相反地，男女工作平等法政策目標則屬於性別角色改變，政策特性為再分配型（redistributive），法案的可爭辯性是高的，故受到的阻力會比較大。然而，法案本身不一定有明確的政策類別，例如兩性工作平等法其內涵涵蓋了規範性與再分配性，政策目標除了性別改變也包含性別公平角色。同時法案的政策歸類並非固定的，往往受到詮釋與認知差異的影響（Boneparth and Stoper, 1988）。2 同時，以政策特質推論政策成敗，無法解釋何以相同類型的法案在不同時期會有推法難易之別，例如美國到七○年代中期，因為投票性別差距的出現，國會立法逐漸由過去強調「平等」法案轉向強調「差異」性法案，顯見政策類別本身也是在不同的政治環境中被選擇的結果（Costain, 1988）。政策類型有一定解釋力，但其困境也在於其提供的靜態觀點，忽略了法案的類型可能是權宜性與策略性的，相同法案在不同時期的不同處境，往往顯示的是，不同性別環境與權力配置型態下，形塑了不同的推法歷程與結果；據此，本文比較近年來通過的主要性別法案，就其立法過程中多樣的國家與社團的角色與動態互動過程，進而推敲其中的權力配置模式與立法成效。綜觀國內的性別法案立法過程，婦女團體往往採取競爭遊說的方式，但因個別法案的推動難易程度與歷程的差異相當大，顯見在立法過程中，仍取決於政策立法的另一主體—國家行為者的利益，以及既存的國

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家與社會團體的競合與利益代表關係。而在性別法案通過難易不一的情況下，國家行為者顯然並非自由主義者所預設的中立的女性主義的工具，也並非馬克思或激進派所認知的從屬於階級利益或是父權代理的性質，而是在個別法案領域當中展演了不同的角色，更確切地說，國家行為者的利益與意志，由政策發展過程的分歧可以推知，往往並無一致立場，國家是「多重功能的多機構組合體，其組織只具有局部、暫時、與不穩定的政治認同與操作能力」（Jessop, 1990）。展現在實際的立法情況則是，在同一國家，某個歷史時間，特定的部門政策議題中，存有不同的國家與社會性別利益的組合型態，以及相對應的行為選擇結果，而產生不同的立法過程與結果。本文試圖回答兩個問題：首先，一九九○年以來各種性別法案的推動歷程之間，存在些什麼樣的差異，以及如何解釋其間的差異？在這些看似個別化與零碎分布的性別法案推法歷程之間，存在某些共同與不同的結構條件組合，本文採用分析國家與社會關係型態的理論架構，將之統整並歸類為不同模組，除了可說明其間的差異之外，並由不同模組中分析推法難易的因果解釋。再者，本文進一步關切的問題是，自性別法案推動以來，在時間的遞移中，各自獨立的國家社會權力在複雜的交會過程中提煉出不同的立法結果，這些立法歷程自然展現為不同的「模式」後，是否可以被有意識地移植到不同的性別政策場域，更具體地來說，較為有效的立法模式是否存在移植仿效的可能? 透過對實際法案推動歷程的分析，本文也將探索立法模式的人為移植複製所需具備的特定條件組合，亦即有效的推法模式所鑲嵌寄寓的權力結構模組，包括該模式所依存的特定的政策領域環境、制度安排、與團體結盟與代表性等條件的組合。透過此積極性分析，本文希望找尋有效的性別法案的立法歷程的轉移所需具備的結構性條件。

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性別法案跨越的政策部門相當廣泛，推法的過程也呈現出多樣性的動態，究竟由過去到現在，性別法案的推動過程究竟出現什麼樣的差異？又在什麼樣的條件下，會有利於性別法案的推動？關於政策制定的過程的差異與難易的解釋，主要有兩種理論途徑，一是認為取決於壓力團體與運動

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組織的團體的資源與策略，此種解釋往往被稱為社會中心論，以多元主義為代表；二是將重心放在社會與國家兩者間的關係尋求解釋，強調社會團體在制定政策過程中，與國家所建立的制度性合作關係決定政策結果，以統合主義為代表。社會中心論將政策產出視為社會團體角力的結果，強調政體內決策權力的分散、團體的私人化與自主性、團體間的競爭而非合作性、政策制定過程的開放性與多重的政策影響管道、團體遊說國會的過程、社會團體與國家有清楚的界線劃分並具有自主性、國家的中立裁判性角色等特質（Wilson, 1987）。社會中心論典型以多元主義為代表，3 此模式對於社會運動團體（婦女運動團體）而言，政策參與過程較為開放多元（Berry, 1989），提供了各種團體影響政策的空間與可能性。然而對於多元主義的批判也在於，此觀點所假設的團體間的開放性競爭，往往忽略團體間的權力不平等與衝突。Goldthorpe (1984: 322) 批評多元主義的缺陷，在於以壓力團體的概念涵蓋組織功能與特質完全迥異的團體，將功能性部門存在層峰組織的工商團體或工會與反墮胎遊說團體混淆。即使學者注意到不同團體的影響力差異，但往往以不同團體所擁有的資源與策略，來解釋團體政治影響力的差異（Truman, 1951；Lindblom, 1977）。然而，許多政策的制定並非完全取決於團體的能力資源或策略，而是受制於國家在政策制定過程本身所具有的自主性利益或意識形態，乃至於轉化利益為政策的主導能力。多元主義的理論弱點在於忽視國家的利益偏好與結構處境，因而被批評為沒有國家理論（without a theory of state），國家往往只是化約為政府或官僚被動

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地反映團體的利益，或受制於社會利益的結果（Skocpol, 1985；Nordlinger, 1988），更甚者，批判者認為多元主義只是 Bently 與 Truman 等學者研究壓力團體的概念殘留（residual），不具理論性且充滿描述性，難以比較，欠缺政治結構的觀點（Cawson, 1986: 27）。4 相對於社會中心論的多元論，統合主義的討論則強調政策制定過程中國家與社會團體的結構性關係。早期的統合主義強調政策取決於國家的偏好與能力，團體的參與代表乃是由上而下地被管制動員，因而也被認為帶有國家中心論的色彩，或稱為國家統合主義，但在新統合主義的發展，則試圖平衡國家與社會部門的角色，強調國家與社會部門（勞資團體）透過制度性協商共同制定政策，並協助政府執行政策。關於統合主義的定義繁多，5 其定義上的模糊、多重性、與彈性，使其廣受歡迎普遍被使用，但也使得其解釋力往往被稀釋（Molina and Rhodes, 2002）。若採取傳統嚴格定義，統合主義既是特定的政策制定與利益調節的模式，同時包括特定的社會組織結構型態，強調社會契約（social pacts）的重要性、勞資層峰組織結構、勞資國家三方的協合關係（concertation）。在嚴格定義下的統合主義，其所強調的階層化組織型態往往只適用於工會或企業組織，難以用來解釋多樣的國家與其他社會部門團體間的關係。同時，過去統合主義模式的討論，乃是戰後工業時代經驗的產物，而在後工業社會，傳統勞資國家三方協商型態或許逐漸消退，但其他各種教育、醫療、福利、環境逐漸產生新的團體行動者，以及新的國家與社會團體二方的統合關係（Wiarda, 1997: 175），這些型態也對傳統統合主義的定義產生挑戰與鬆動。

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上述兩種途徑，作為分析政策制定過程的理論觀點各有其限制，傳統多元主義分析強調團體或行為者間的互動與競逐主導決策過程，而忽略結構性權力關係，將國家視為反映社會利益角逐的結果。而傳統統合主義則傾向於鉅觀的政體探討，忽略流動性與變異性的國家與社會間非規律化連結的可能，在實際的各國政治經驗中，統合主義往往只是相對的趨勢，而非絕對的特質。傳統統合主義與多元主義的共同問題在於：學者往往試圖以此整體系統性概念捕捉國家社會關係，甚至為異質多樣的國家社會關係作單一普遍性的政體定位。多元主義與統合主義，分別作為比較政治與政策過程的分析架構，各有其參考性與侷限性，因此本文將以既有的兩種理論架構為基礎，同時參考 Cawson (1986) 所提出的類型分析概念，一則將分析層次由政體的整體系統性，轉向政策部門的中級層次分類（ meso-level），二則將統合與多元主義視為連續的光譜分類，以呈顯不同的性別政策上，不同的政策制定模式並存的可能。一則採取中間層次（meso-level）的分析架構，強調性別政策存在著部門間的差異性。Ｗassenberg (1982) 最早將政策討論區分為鉅觀（macro）、中觀（meso）、以及微觀（micro）層次的差異。傳統的多元主義與統合主義的討論（如前述）為鉅觀層次的政體討論，以單一排他型態（多元或統合）涵蓋一國內的國家與團體的關係，然而此種政體分類有過於化約與失真的危險，因為即使在多元主義的美國也存在統合主義的政策場域，而在統合主義的奧地利也存在多元的政策場域。6 鉅觀系統導向（ system-steering）的分析將多元主義或統合主義視為政體（polity）特徵，而實際政體乃是由分殊多樣的政策過程所組成，因此區分政體（polity）與政策領域（policy section）的分析有其必要，Cawson (1986) 分析架構以中層政策領域的分析為主，著重於不同政策領域的差異性。整體性的性別政體乃是鉅觀層次的討論，然而性別政策涵蓋範圍相當廣泛，幾乎滲透於各種政策部門或領域之中，因此需要能夠區辨各政策部門的性別政策差異的中層次分析架構。

6 ˵Яѩ Cawson (1986) ᄮࠎ၆ٺ࣎Ҿ઼छ۞߆វҿᕝĂᑕͽ׎௚Ъಞાᄃк̮ಞા۞࠹ ၆ּֽͧҿᕝĂߙ઼Ξਕ׍ѣņcorporate biasŇֽפ΃ߙ઼ࠎ௚Ъ͹ཌྷ۞БჍĄĞCawson, 1986: 43ğ

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二則強調團體與國家兩者關係，乃是連續性與流動性的光譜關係，因而需要中介的轉化過程的概念幫助分析，需要修正既有社會中心或國家中心二分法的概念框架。對於既有的多元主義與統合主義二分的反省下，學者也紛紛提出各種不同的分類方式（Martin, 1983；Lehmbruch and Schmitter,

1982；Wiarda, 1997）。7 但相關的分類討論，有的過於強調團體角色，認

為多元主義與統合主義之間的差異在於團體融入國家政策制定領域的深淺程度，忽略國家與社會的結構與互賴關係（如 Martin 1983）、有的則忽略團體的角色與團體間的利益代理方式，偏重於既有的統合架構的次分類（如 Lehmbruch and Schmitter, 1982）。

根據以上的考量，本文參考 Cawson (1986: 42) 中層與連續性的分析架構，用以分析特定政策議題的利益代表，以及決策與政策執行過程中國家與社會團體的相對關係的不同類型，進一步將政策制定過程中的國家與團體關係分為：自由統合主義、統合多元主義、與競爭多元主義，8 其相對特徵如表 1。此三種分類乃是中層概念，區別了三種政策場域，其中的統合多元主義乃是光譜的中介過程，區隔了多元場域（pluralism sphere）與統合場域

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Martin ޽΍߆ඉሀё۞ాᜈ̶ّοΞ̶ࠎĈϤҋϤ௚Ъ͹ཌྷĞliberal corporatismğז̚ ̬۞ᏙྙĞconsultationğזк̮͹ཌྷĞpluralismğඈాᜈّ۞ЍᙉĂያШ௚Ъ͹ཌྷ۞˘ ბĂૻአဥវд߆ඉטؠᄃેҖ࿅඀̚׍ѣᇆᜩ˧ć̬̚۞Ꮩྙ݋ᄮࠎဥវд߆ඉԛј ̚ѣᇆᜩ˧Ăҭд߆ඉેҖ࿅඀̚݋൑ćያШк̮͹ཌྷ۞˘ბĂ݋ૻአдᛉົϲڱॡဥ វѣᇆᜩ˧Ăҭд߆ඉԛј࿅඀̚൑ϒё֎ҒĄ׎΁Ξણ҂۞̶ᙷ͞ёт Schmitter (Lehmbruch and Schmitter, 1982)ડ̶ corporatism-1 vs. Corporatism-2Ă݈۰ࠎӀৈםአВᙊ Ğinterest intermediationğĂޢ۰ࠎ߆ඉטؠĞpolicy formationğĂҭޢ۰ᅮͽ݈۰ࠎૄᖂĄ ௚Ъ͹ཌྷώ֗ߊߏপؠ۞߆ඉטؠ͞ё˵ߏဥវᄃ߆عొܝ۞পؠᙯܼĄGerhard Lehmbruch (Lehmbruch and Schmitter, 1982) ડ ̶ ҋ Ϥ ᄃ ރ ᝋ ௚ Ъ ͹ ཌྷ Ğ liberal vs. authoritarian corporatismğĂ݈۰ૻአۤဥม۞Ъүͽ̈́ۤဥᄃ઼छม۞ҋᙸّЪүĄۤ ဥдᄃ߆عኘҿםથ݈˵ਕ൴೭၆߆ඉטؠᄃેҖ۞ᇆᜩ˧ĄWiarda (1997) ݋૟௚Ъ ͹ཌྷֶ׎ॲ໚ડ̶ࠎ።Ϋّᄃҋ൒۞௚Ъ͹ཌྷăຍᙊԛၗ۞௚Ъ͹ཌྷăְ၁۞௚Ъ͹ཌྷ Ğmanifestğăͽ̈́າ௚Ъ͹ཌྷĄ 8 ຏᔁᆶߤˠ೩ᏹĂѩ఍ Cawson ۞̶ᙷࠎ̚ᆸѨ۞ໄهĂҭᄃ࿝៍ᆸѨ߆វٙଳϡ۞ໄ هϡෟѣࢦᝑ̝఍Ăּтд࿝߆វᆸѨᄃ̚ᆸѨౌТᇹ΍னк̮͹ཌྷ۞ໄهĂࠎ˞ડҾ ׌۰۞̙ТĂણ੩׎உཌྷĂώ͛૟ Cawson ̚ᆸѨ۞к̮͹ཌྷϡෟ࣒Լࠎᚮۋк̮͹ཌྷĂ ͽᄃ߆វᆸѨ۞к̮͹ཌྷѣٙડҾĄ

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ܑ 1āCawson ̚ᆸѨϲڱ̶ژߛၹ 　競爭多元主義　　Æ （pluralism）統合多元主義　　Æ （corporate pluralism）自由統合主義（liberal corporatism）大量的團體參與重疊的利益範疇流動的權力結構充分的競爭有限的團體參與特定的利益範疇層級式秩序欠缺競爭資料來源：轉自 Cawson (1986: 42)。（corporatism sphere），此中介類別有其定義上的困難，其利益場域雖然欠缺清楚的界定，但提供了一種混合性的國家與團體政策競合性過程的類型，突顯了此架構的流動性與連續性，也降低一般理想型概念可能出現的靜態與僵固性。9 在趨向左端的競爭性多元場域中，諸多團體競爭政策影響力，團體間的利益有重疊性但是並無組織性分工秩序存在，少數團體可能透過動員在短期內可能較具影響力，但政策乃是在開放的權力競爭中決定。而趨向右端的自由統合領域中，參與政策制定的團體數目較少，社會團體間會出現某種程度的組織化分工或協調，在不同的政策部門利益下，不同團體在政策制定與執行過程中經常被政府所徵詢，政策制定過程強調共識而非競爭。Cawson (1986) 架構中的「自由」統合主義所強調的協商共識政策諮詢等面向，雖發展於一九八○年代，但與傳統統合主義面臨理論的挑戰後，10 晚近進行修正後的概念相呼應。晚近討論逐漸將統合主義作

9 ຏᔁᆶߤˠ۞೩ᏹ޽΍ĂCawson ۞̶ᙷሀё૟кࢬШ۞̮৵ΐͽ௡Ъдಏ˘ࢬШ۞ా ᜈّЍᙉ˯ĂΞਕѣٙࢨטٕϬ࠼۞ΞਕĄቁ၁ĂCawson ాᜈّЍᙉ˯ĂՏ࣎ᙷҾт ҋϤ௚Ъ͹ཌྷă௚Ък̮͹ཌྷăᄃк̮͹ཌྷඈౌߏநຐݭໄهĂՏ࣎நຐݭ˜ྏဦஉᄏ к࣎ࢬШĞ֍˯ܑğĂࢬШ̝มхдϬ࠼௡Ъ۞ΞਕĂЯѩ৷ო۞ҋϤ௚Ъ͹ཌྷăٕ৷ ო۞к̮͹ཌྷϲڱݭၗĂд၁ᅫ˯ߏᙱͽԆБ႕֖۞ĂΪਕͽ࠹၆ᔌܕֽΐͽҿҾĂЯ ѩᅮࢋ̚มݭၗ۞௚Ък̮͹ཌྷĂֽΐͽΒट̙ТࢬШ̝มΞਕϬ࠼۞௡ЪĂ˵Яѩྻ ϡдّҾڱ९۞̶ᙷ˯Ăкᇴڱ९टٽᔌܕٺ̚มᙷݭĂΪѣྵ͌ᇴڱ९ΞͽЕࠎ׌ბ ۞நຐݭĂ఺ߏ Cawson ̶ᙷߛၹώ֗дໄه˯۞̰ϠّયᗟĂҭૄώ˯̙Ӹᘣώࡁտ ྻϡٺڱ९ม۞ͧྵĄ 10 ͹ࢋצזາҋϤ͹ཌྷ༊྽ă౶Я೻ሀё۞ٸୢăለ༖۞ፋЪă̍ົᛉᆊਕ˧۞݇ऴĂͽ

(10)

為某種「政策過程」與特定的利益團體「組織結構」兩者區隔開來，「統合主義的政策過程」可以發生於「非統合主義的組織結構」中，統合主義的發展的前提要件，不再侷限於特定的利益團體組織結構，不必然是壟斷式、集權階層化的組織型態，而是可能擴大到社會夥伴（social partnership）與協合式（concertation）的政策制定過程（Baccaro, 2003）。傳統強調組織結構的統合主義觀點，修正轉向強調特定政策領域下政治合作交換與程序性協調的過程（Molina and Rhodes, 2002），「自由」統合的概念似乎正能表示其中的差異，也使得此概念可延伸適用於後工業社會多樣不同的政策領域。在此中層與連續架構下，不論是趨近多元狀態或是自由統合狀態，都是存在於個別政策領域（sectoral）而非普遍系統之上，並非特定的團體型態，也非特定的政府型態，而是特定國家機關與社會團體間的政策折衝、協調與融合的一種狀態，此種狀態存在於特定政策領域，存在於特定時間點並會隨時間改變。因此本文將引用 Cawson (1986) 的中層架構，將近年來性別法案的推法歷程加以分類統整，並進而分析不同政策場域的法案立法過程與結果的差異。

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就實際性別法案的立法過程來看，與國內大多數法案不同的是，幾乎重要的性別法案都是由民間婦女團體提出草案，在立法院中尋求跨黨派合作，同時婦女團體限於外在的政治環境以及本身團體的資源，過去對行政部門的遊說甚少，立法遊說的方式則較普遍且較為有效，長期以來推法的方式，多數是在婦女團體主動相對於政府部門被動的情況下進行的，但近期行政部門在性別立法的被動性似乎也出現改變。由於過去國內多數性別法案的主戰場在立法院，法案的實質內涵乃至

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(11)

於生死都操之於立法院，因而相關研究也多採由多元主義的團體理論分析，主要著墨於團體使用的策略來說明法案推動的歷程（蘇秀美，1995）。然而採用多元主義的團體個別行為者觀點來分析國內婦女團體的推法，往往可以看到團體之間的角色、策略、乃至於資源與限制的相似性。就團體策略而言，婦女團體所採用的遊說方式大同小異，包括召開公聽會、請願、抗議、旁聽施壓、社會教育喚起民眾意識的間接遊說、逐漸擴大婦女團體結盟等等；同時婦女團體在遊說過程中扮演的角色也有相當相似性，包括了擔任專業諮詢者、提供資訊、內外部遊說並進以積極介入立法過程。多元主義的團體主體觀點，無法解釋每個法案推動過程的難易乃至於結果的差異性。推法過程的難易往往受到國家態度、國家與社會互動關係的影響，而隨著新的政治機會結構的出現，越來越多的婦女團體代表進入政府部門，制度化的政府與社會團體利益協商的模式也逐漸成形，乃至於出現政府代理婦團利益模式的可能。然而若單獨採取統合主義的模式來解釋立法的難易，也忽略了團體在立法過程的主動性，以及難以解釋政府部門態度立場的差異。因此，需要更細緻地區分不同政策部門的性別法案，可能存在的不同政策制定模式。採用 Cawson (1986) 的中層分析架構，將有助於捕捉實際上性別法案立法過程的多重樣貌，並有助於將形形色色的性別法案推法歷程加以歸類。就既有性別法案來看，有的是全新法案，有的是部分條文修正案，後者如優生保健法、勞動基準法、兒童福利法與少年福利法、民法親屬篇、刑法妨害性自主罪章、移民署條例等等修正案，不一而足。部分條文的修正案，牽涉法案條文數多寡不一，對原法的影響也不同，例如民法親屬篇， 11 幾乎挑戰整個民法的婚姻制度的基礎，因此工程龐大，歷時相當久，也有修正案只是單一條文的修正，例如於少年福利法中加入第九條離婚子女監護權的單一條文修正案。同時隨著時間環境的改變，不同的團體在不同

11 ૎̃າۢܜഇͽֽ͹ଯڱ९ࠎĶ׌ّ̍үπඈڱķăĶϔڱᏐᛳቔ࣒ϒķĂ׌۰۞ϲڱ ඉரᄃ።඀࠹ҬĂ൒ޢ۰ଳפՀк̮۞ϲڱඉரĂΒ߁̂ڱءᛖጳĂ૔૔๽๽ྼᄲဥඈ ͞ёĂྍ࣒ϒ९Тᇹ።གྷ࠹༊ܜഇ۞ଯજ࿅඀Ăдϲڱੰࢬ၆ኜкّҾຍᙊݭၗ۞ۋ ᛉĂڱચొ૟̝ࢎࠎˬล࣒߱ڱĂϫ݈̪дซҖ̚ĂЯѩώ͛ᇶ̙੅ኢྍڱĄ

(12)

時間也會針對同一法案分次提出不同修正條文，許多修正案還在持續修正中，修正案的時間內容界線難以釐清。因此本文的研究，將以全新的較為重要具代表性的性別法案為例。12 九○年代以來，全新的婦女法案如表 2。 ܑ 2ā˘˝˝

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ѐͽޢέ៉͹ࢋّҾϲڱ 法案名稱主要推動組織單位推動時間兩性工作平等法婦女新知基金會 1990.3～2001.12 兒童及少年性交易防治條例勵馨基金會 1993.10～1995.7 性侵害犯罪防治法現代婦女基金會 1994.3～1996.12 家庭暴力防治法現代婦女基金會 1996.7～1998.5 性別平等教育法教育部兩性/別平等教育委員會 2004.3～2004.6 資料來源：作者整理以下將這五個九○年代以來全新並已通過的婦女法案，依推法開始時間先後分為九○年代初期、九○年代中後期、到晚近後期，上表所指法案推動的開始時間以正式進入立法議程（立法院提案）為主。個別性別法案推動過程歷時不一，而在實際法案提出之前，社會團體對議題的關注耕耘的這個階段，既有討論已相當完整，也非本文重點，本文關切的是在 Cawson (1986) 架構下，在性別議題進入國家政策範疇之後，社會團體的角色策略與團體間的互動（是否存在對立競爭或是分工合作等）、牽涉其中的國家的利益範疇（重疊或特定、一致或矛盾）、國家與社會團體關係（如平行競爭或制度性整合協商）、以及其間的權力流動與分配關係。而在分析的方法上，一方面透過相關文獻檢閱來整理立法歷程，另一方面則分別面訪了熟悉本文所分析的五個性別法案的婦女團體人員，包括主推兩性工作平等法的婦女新知基金會董事與幹部、主推兒童及少年性交易防治條例的勵馨基金會幹部、主推性侵害犯罪防治法與家庭暴力防治法的現代婦女基金

12 2006 ѐ 1 ͡Њາ఼࿅۞Ķّᛢᕘ֨ڼڱķĂϤٺྍڱдώࡁտࢍထణኘඕՁ̶ژޢ఼࿅Ă ᇶॡϏΐͽ఍நĄώࡁտ̶ٙژ۞΃ّܑڱ९Ă͹ࢋͽ̙Тॡมᕇăଯڱᙱٽăͽ̈́ଯ ڱ።඀۞मளඈࠎڱ९ᏴፄૄᖂĂ౅࿅̶ژ̙Т۞ଯڱሀёֽଣۢଯڱ۞ᙱٽĂ˵Ξͽ ଯ̈́ז׎΁ٙѣڱ९Ą

(13)

會幹部、以及主推性別平等教育法的教育部兩性/別教育平等委員會的委員，13 透過檢視其立法過程的差異，將各別法案歸類為不同的推法模組，以尋求解釋其差異的原因。

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「兩性工作平等法」開創婦女團體立法之先，也開創了民間起草法案推法立法的首例，更是婦女新知主要推動的法案與代表性法案，該法案建立婦女運動立法的操作模式，成為後來其他社會運動團體（包括婦女團體）立法的仿效模式，後來的婦女團體也紛紛設立基金會的模式，透過內外部遊說方式推法（范雲，2003），此法堪為婦女團體推法的初期代表。檢視參與立法的團體，由婦女新知提案開始直到三讀通過推動時間長達十一年期間，參與立法過程的團體主要為婦女團體以及對立的資方團體（包括中華民國工商建設研究會以及全國工業總會），兩種團體提供不同的資源，競爭政策內涵的定義權。婦女新知草擬法案，提供立法專業資訊（expertise）以及內外部遊說方式來推動該法，14 資方團體則以工商團體的經濟實力杯葛政策。15 兩性工作平等法的開放性競爭性，可以由其版本繁

13 ˭͔͛ϡణኘྤफ़Ăдణኘޢ̶Ҿͽາۢăᐽᛟăன΃ăّπົణኘֽ΃ܑ͹ࢋ۞צణ ۰ٙᛳဥវ̶֗Ă֭ٺဥវ΃ܑޢොځణኘ͟͡Ăּт 621 ΃ܑణયॡมࠎ 6 ͡ 21 ͟Ă ͽѩᙷଯĄ 14 ፋវֽᄲĂາۢдፋ࣎ଯڱ۞࿅඀̚͹ࢋซҖϲڱྼᄲֽವՐᄃϲ؎ࣇ۞ЪүĂͷซ҃౹ ౄۤົᔕኢٕᛉᗟ͔੓ϲ؎ࣇ۞ᙯڦĄᔵ൒າۢд˟ăˬب۞ϲ؎Їഇ̰̙ᕝгֹϡϲڱ ྼᄲ۞͞ёֽଯજĶ׌ّ̍үπඈڱķਨ९Ăҭߏ׎јड़ߏѣࢨ۞ĂԧࣇΞͽଂ˘ۡז 1998 ѐϲڱੰ఼̖࿅૟ڱ९ЩჍࢎࠎĶ׌ّ̍үπඈڱķĂͷז˞ 1999 ѐҖ߆ੰ̖೩΍࠹၆ ۍώ఺׌Іְଐ଀ۢາۢྼᄲड़ڍ۞ѣࢨّĄЯѩĂາۢд׎ड़ৈෞҤ̝˭ĂՙؠԼតඉ ரͽྻϡಫវăᓝᏱ˞̳᝘ົăळኘົăซˢϲੰय़᝘Ⴞ༛ᆶߤ࿅඀ăវᑭ̳ొܝ٢๒ڡ ෛăٮᛷᘃθڡෛࡔᐂͯඈඈĂֽಓᏹّ̃౻જຍᙊĂ೬ᜨّ̃дᖚಞዎצ۞ڡෛඈүࠎ ଯڱ۞ૄᖂĄᖎ֏̝Ăᔵ൒ᄲϲڱྼᄲਕૉֹڱ९ԣిг఼࿅Ăҭ˵Яࠎϲڱੰ̰ͅ၆ᓏ ঎࿅ֹ̂଀ྍڱᇴޘ൑ڱᆶᛉĂڱ९۞఼࿅ӧᙱّΐ̂ĄЯѩĂາ̖ۢົฟ࣒ؕϒ׎ྻજ ඉரĂᖼ҃ͽۋפՀкϔຍ۞͚޺Ăүࠎдϲڱੰ̰ྼᄲ̍ү۞ޢ࠼ĄΞͽᄲဥវ̰γొ ྼᄲ͞ёᆅᐝ֭ซĂͽವՐࡎ৔઼छّҾ߆ඉౕᗆ۞ӧဩĄ 15 ྤ͞ͅᇅෛ̝ࠎጱ࡭Ћຽ΍֕Ȉ̂ೋڱ̝˘Ą1994 ѐ 5 ͡ 12 ͟Ă౻؎ົ఼࿅׌ّ̍ү πඈڱਨ९ਖ਼ϹҖ߆ੰᆶؠĂ࿣͇̍ᓁ੼୻ၖăͳ˫അ࢒ϲੰౘଐĂͅ၆ౖய઄Ăֹ଀ Җ߆ੰੜа౻؎ົۍώࢦᆶĄ1996 ѐ 4 ͡གྷޙົ˵఼࿅ਨ९Ẵ̍ဥඕϠயቢ݋Բෞ׎

(14)

多推敲得知，該法在推動過程中共有九個版本。民間部門團體之間存在對立遊說的競爭關係，協商共識並不存在。國家部門對於該政策法案，並未存在一致的利益觀點。在初期政府機關採取排斥民間團體的態度，試圖以就業服務法其中兩條機會均等條文來取代完整的男女工作平等法。在兩性工作平等法由民間婦女新知基金會提出後，國家一開始並未提任何相對版本，直到資方對婦女新知所提出的版本出現反彈的聲浪後，國家才在資方的要求下，由勞委會與經建會陸續提出相對版本，國家部門對該法案也出現不同意見，但是與婦女新知版本相似的勞委會版卻遭到行政院的退審，致使男女工作平等法的修法歷程延宕許久，此法推動過程中，國家多數的時候可以說是阻力而非助力。（張靜倫，2000）然則婦團與政府的關係乃是流動的，若說國家的性格一直是父權資本家的利益代理者，則又難以解釋兩性工作平等法的最終通過，當國家性質改變，也可能成為主要推法助力，突顯的是國家內部的不一致性格，隨著與社團關係的改變而調整其政策的軌跡。綜觀兩性工作平等法的政策制定過程中，政策性質本身、社團策略，或是國家利益等因素都無法單獨解釋法案的最終通過。相對的，國家個別部門與社會團體關係的改變乃是重要的轉折。但因立法過程的開放式競爭，需要協調多種利益衝突，因而該法結果產生多處限制。包括適用範圍的限制、母性保護規定無強制性罰則、無相關施行細則（如留職停薪津貼）、無法對政府所有機關一體適用，勞委會作為該法主管機關，無法約束其他部門性別就業平等問題，如教育部（教師同事性騷擾）與國防部的抵制（工作輪調）等。在多元主義的立法過程與特質，由於各造團體與政府部門間利益與影響力的競逐，也連帶影響法案作為政治角力的結果，充滿高度妥協性。

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兒童及少年性交易防治條例（簡稱兒少法）、性侵害犯罪防治法（簡稱性侵法）、以及家庭暴力防治法（簡稱家暴法）三個婦女法案都是九○

૟ዳֈయЇϹϤ౻̍ҋҖ࢑ፉĄĞૺᐖࣖĂ1998Ĉ159ğ

(15)

年代中後期所提出通過的法案，這些法案的提出與通過，與社會性別環境整體氛圍有相當關係，例如婦女團體藉由聲援鄧如雯案，促使國家重視婦女人身安全法條的修訂與提案。而一般咸認為性侵害防治法的通過，與一九九六年彭婉如命案的發生，整個社會運動部門的集體動員有相當關係，而之後一九九七年的白曉燕案，也使得婦女安全持續成為重要政府議題，整個立法大環境對婦女安全相關法案的態度的轉變，都直接或間接促成這些法案的通過。（潘維剛，2003：238 附錄）在推動的過程中，婦團之間已經形成某種程度的默契分工，各有所司（新知訪談#616）。就立法推法行動主體而言，兒童及少年性交易防治條例是由勵馨基金會與婦援會聯手推動的法案，16 性侵害防治法與家庭暴力防治法都是現代婦女基金會主推的法，17 家暴法立法過程有較多婦女團體的參與。18 這些法案初步成為社會關注的公共議題時，不少的社團都曾以不同方式關注或參與，然而進入正式推法階段後，則集中由少數婦女團體主推法案。推法過程婦女團體間以聯盟主從或接力合作的方式進行推法，即使各團體對於法的觀點有不同認知存在，但個別團體往往會尊重主要推法團體的立場，少有採取對立遊說或團體競爭立法。 ֤࣎ϲڱଯજ۞࿅඀Ăૄώ˯ԧᛇ଀ČČԧࣇ఺ֱ۞ۤྻဥវٕ

16 д׊ආ̈́͌ѐّϹٽ֨ڼ୧ּ۞ଯજ࿅඀̚Ă͹ଯ۞ဥវࠎᐽᛟᄃ૎೯ົĂ൒҃૎೯̰ ొЯࠎ၆ྍڱߏӎᑕྍΩϲາڱѣٙۋᛉĂЯѩણᄃ۞͞ёྵ͌ͽ௡ᖐજࣶ۞͞ёֽણ ᄃĂྵࠎ࣎ˠ̼Ą׎΁۞ဥវૄώ˯၆ٺ఺࣎ڱ९ౌ՟ѣ̦ᆃޝ᎕ໂ۞аᑕĂЯѩፋ࣎ ࿅඀Ăͧྵߏͽᐽᛟઇ͹ጱĂજࣶඉர۞ఢထ̂࡭ౌдᐽᛟĂ׎΁ဥវ݋ତצજࣶણᄃĂ ܑϯ׎၆ᐽᛟ۞Җજᄃϲಞ۞͚޺ĄĞᐽᛟణኘ#621ğ 17 дّܬचϚཋ֨ڼڱ۞੅ኢĂ૎̃ဥវ֭ܧϲಞԆБ˘࡭Ăּтன΃૎̃ૄܛົ৭дܲ ᜕జच۰۞ϲಞĂૻአّҾ̚ϲć૎̃າۢ݋ૻአّҾຍᙊĂּтдૻނ۞ؠཌྷ˯Ăາ ۢᄮࠎΪࢋঘ̈́ૻᇷ਎࢝߱͘ӈ࿁ͅ׎ّҋ͹ܮၹјૻނཋĂ൑ᅮצच۰ᙋځ̙ਕԩ ١ĂЯ׎Ξਕ஝ঘૻᇷ࿅඀۞ᝋ˧ᙯܼĂன΃݋ᄮࠎोଫצच۰̙ਕԩ١۞ᓝᙋయЇΞ ਕயϠᄭӘĂЯѩன΃۞ۍώ঻˭Ķᙱͽԩ١ķĄҭז˞ᛨ߆םથ࿅඀ĂາۢЯࠎଂᐝ זԍણᄃᛨ߆םથĂЯѩГޘ૟ّҾຍᙊ۞ొ̶Ӕன΍ֽĄҭߏ̂វ҃֏Ă૎̃ဥវม ၆ٺڱ९۞͹ଯΑ࿅ᕩᛳĞcreditğѣޝ୻຾۞ᐵݵĂೀͼ̙ົ̢ຬٕ၆ϲĄĞາۢణ ኘ#616ğ 18 дछᇷڱొ̶Ăೀ࣎јΑ۞ࡦഀЯ৵ Ķԧᛇ଀૎̃ဥវсࣇޝѣड़۞ဥඕĂ൒ޢְ၁ ˯˵ޝμӻ۞ྻϡ˞˘ֱ߆ڼ˧ณķĞምჯࣣĂ2003Ĉ315 ܢᐂğ

(16)

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19 ምჯࣣĞ2003ğኢ͛ܢᐂ̚۞צణ۰ܑϯĂன΃૎̃ૄܛົଳפߘّ۞͞ёϲڱ Ķٙ Ꮬ۞ߘّಶߏᄲ࠹၆ٺາۢ۞ຏᛇߏາۢົѣޝૻ๕۞ ߆عͣԧ۞ă઼छͣԧ۞ĂҰ ᑕྍᔘԧĂ၆Ă፟ၹّ۞̙ТĂٙͽ΁ޝटٽົፘϲ˘ֱᇲˠĂ҃ͷޝटٽົᛇ଀ԧ நۡঈӴĂ఺ᑕྍߏԧ۞ᝋӀબĊҰᑕྍࢋϲ఺࣎ڱගԧબĊٙͽ̙͉टٽົΝᄲڇ ҾˠਕૉޝԣгΝତצ఺ᇹ۞ڌҘĂΞߏԧᛇ଀ྫྷ؎ࣶ۞পኳѣᙯܼĂČČдଯڱ۞ ॡ࣏сಶΝଫ֤ᆃыዟ۞ࣹ჌շ̝̃มᝋ˧ཌྷચ۞ڌҘĂс҃ͅົͧྵ෦Ր۞ߏࣹ჌ छलᑕྍѣຑĂछल̚ᑕྍࢋЪᏘ۞఺ᇹ۞៍ᕇĂٙͽс̖ͧྵटٽΝᄲڇҾˠĂಶ ົд֤ᇹ۞༊˭۞ঈڤ̝˭ಶ࿅Ăԧᛇ଀ߏЯࠎ఺ᇹ۞ᙯܼķĞምჯࣣĂ2003Ĉ257 ܢᐂణኘğ

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行併案審查，20 而是以民間的婦女團體所提出的版本為審議法案的基礎，此三法在國家消極的回應下得以順利三讀通過。（張靜倫，2000）當然，在推動過程中，政府內部並非全然一致或毫無不同意見的。在兒少法中，主要的爭議在於立法院中的不同委員的立場差異，而有不同的立委版本出現。而在性侵害犯罪防治法上，對口單位主要是法務部和司法院，法務部在部分議題上採取反對態度，21 其他相關單位如司法院、內政部、警政署則相對漠然被動。而家暴法的政府與婦團間的爭議更少，該法主管部門主要是在於內政部，有清楚單一的對口單位的合作，雖行政部門內有少部分爭議，22 但政府部門的配合度整體而言較前面幾個法案來得高。整體而言，相對於九○年代初期，九○年代中期所通過的法案中，國家部門採取了消極合作的態度，一則與團體所採取的相對溫和與性別中立、不挑戰國家意識形態的策略有關。由於相同的主推團體（現代婦女基金會），因此在立法過程中可以看到很大的策略上的相似性（與國家非對立性），以及經驗的累積，使得推法立法越趨順利，越後來的法案推動速度越快；二則在立法過程中，很明顯的可以看到婦女團體，隨著經驗累積發展而來的演進性，也展現在與國家關係的逐步融合之中。就婦女團體與政府部門在立法過程的融合程度來看，家暴法遠較兩性工作平等法來得深入，如潘文（2003）附錄中受訪者比較加暴法與兩平法時表示： ͽـ̂छᓁᄮࠎ૎̃۞ᝋৈྫྷ߆ڼ̙ᑕྍଭ̺Ă˵̙ᑕྍඕЪд ˘੓Ăҭְ၁˯Ă൴னѣޝк۞९Ă՟ѣགྷ࿅ྫྷ࠹ᙯ߆ڼ˧۞ඕ ЪĂ΁ೀͼߏజ఺࣎ۤົՁ̝੼ᅦĂ՟ѣ̦ᆃᇹ׍វ۞ଯणĊČČ ׌ّ̍үπඈڱ೩΍ֽߏͧछलᇷ˧֨ڼڱᔘֽ۞ѝĂҭߏι఼

20 ׊ආ̈́͌ѐّϹٽ֨ڼ୧ּᔵѣˬ࣎ۍώĂ͹ࢋߏϲ؎۞ۍώᚮుĂҖ߆ొܝ֭൑၆९Ą 21 ͹ࢋߏᙯٺߏӎಏ፾ϲপҾڱĂ஝ঘז၁វڱᄃ඀Ԕڱ̝ม۞ۋᛉĂͽّ̈́ܬच၆෪Ă ͽ̈́Җࠎ۞ࠧؠ۞ۋᛉĄ 22 ׎΁࠹ᙯಏҜѣഅણᄃ੅ኢĂҭкࠎௐ˟ቢĂొܝม͌ᇴ̙Тຍ֍Ă͹ࢋߏಶءဈώҜ ͹ཌྷᄃଯኞయЇĂҖ߆ੰᄃ̰߆ొ̢ଯ͹გయЇĂтڱચొૻአҖ߆௡ᖐ۞૞ຽϲಞԩ ١छᇷ؎ࣶົ۞నϲĂ኎Ϡཌԓ୕ᖎ̼छᇷរ๋ಏ̍үĂᛋ၅፟ᙯԓ୕ഴ͌׎ঘˢయ ЇĂᑭ၅ء˫ࢋܲѣ޽೭ᛋ၅ᝋĂЯѩֹ଀ྍڱԁם˭פঐᛋ၅ూҖงॏᝋ (ڒۿϲĂ 2003) Ą

(18)

࿅ࢋֽ۞୎Ăԧᛇ଀౵ࢦࢋ˘ᕇΞਕߏĂ˘ۡᄮࠎ̙υྫྷ߆ڼ˧ ඕЪĂΩγ˘ีĂԧᛇ଀˵ޝࢦࢋ۞Ăಶߏࣣ̖ٙ೩۞ߏϲڱҖ ߆ᔘѣ఺࣎ϔมဥវ۞࠹̢ඕЪĂ͍׎ߏд֤࣎໛఼۞࿅඀༊ ̚ĂҖ߆ొܝ̙ົᄮࠎညϲڱវט఺჌ڱޠĂົֹ΁ࣇᆧΐՀк ۞̍үĂ˵̙ົᛇ଀ϲڱ೩΍֤ᇹ̄۞៍هĂ఺჌៍هߏ̙ߏ၆ ΁ࣇߏ˘჌౫໭ĞምჯࣣĂ2003：277ğ 相似地，家暴法立法過程中婦女團體與政府部門的融合關係也較兒少法與性侵害犯罪防治法來得深入。例如熟悉推法歷程的現代婦女基金會受訪人士表示： ٙͽညّܬचϚཋڱ……Ăι׎၁ߏд˘࣎ಶߏĂԧࣇͧྵઐШ ϔม۞ۍώĂϏᒔҖ߆ొܝ۞ᄮΞ۞ଐڶ̝˭ਖ਼΍Ν۞Ăٙͽ܅ ޝк۞ॡมߏдϲڱੰ྆ࢬ֎˧Ą֤֤࣎छᇷڱι׎၁༊ॡֽᓾ ۞ྖĂι׎၁дϔมăҖ߆ొܝăͽ̈́ΦڱొܝĂࠤҌϲڱ؎ࣶ ౌѣܧ૱кᇴ۞јࣶણᄃĄٙͽ֤ॡ࣏׎၁̏གྷᒔ଀ܧ૱к۞ϲ ڱ؎ࣶ۞͚޺Ăٙͽԧ੃଀ˣȈ̱ѐ˝̖͡ਖ਼΍ΝĂˣȈ˛ѐ׎ ၁д༊ѐ۞౵ޢ˘࣎ົഇ˵఼࿅Ą֤ٙͽ఺࣎ిޘ˯ಶځពमޝ кĄ……֤ԧᛇ଀֤࣎࿅඀༊̚Ăߏᄲԧࣇѣ݈ࢬّܬचϚཋ֨ ڼڱ۞࣒ڱ۞གྷរĂٙͽԧࣇՀ୻຾ᒢྋдछᇷڱྻү۞࿅඀༊ ̚ĂԧࣇᑕྍтңΝඕЪĂྫྷᇃৼҖ߆ăྫྷϲڱੰፋ࣎۞ຍ֍Ą Ğன΃ణኘ#526ğ 在兩平法與兒少法推動上，法案主戰場仍在立法院，婦團仍是行政立法的局外人，而到了性侵害防治法與家暴法的時候，由於主推團體的立委潘維剛兼具公部門與民間團體的身分，能夠將公私資源有效整合，使得推案相對容易（林芝立，2003：36、勵馨訪談#621）。特別在家暴法時，在團體初期研擬法案的研討會中已有大量公部門代表的參與，使得該法在研擬過程已經採納行政部門意見，實際上已經整合了民間團體與公部門（警司檢）的意見，使得法案送到立法院進行協調時容易進行，並快速通過。（潘維剛，2003：238 附錄）

(19)

ˬă୎ܕາڱ

所有性別法案的推法過程，若以進入立法院的推動時程來看，性別平等教育法，無疑是以相當驚人的速度通過的。一個全新的立法，在立法院只經過兩次委員會會議隨即送交院會，在三個月內通過，創下性別法案在立法院的推法紀錄。回顧該法的推動過程，立法院只是最後的認可階段，所有法案的實質精神實質內涵與進展，應該推回到早期婦女團體對國內性別教育的批判與關注，同時設定了政策議題。（蘇芊玲，2001）而性別平等教育由社會運動的關懷轉為政府的立法議程的轉折點，當推一九九七年教育部「兩性平等教育委員會」的成立，將兩性平等教育列為全國教改政策，該委員會成員包含民間婦女團體、大專院校性別研究單位與相關學者，過去在政府之外監督批判的婦團代表與學者，也成為了委員會的核心。婦女團體的代表與學者，由監督批判、政策提案、建立制度（委員會），到進入制度，並使該制度（委員會）成為政府與婦團共同推動性別教育平等法的平台。正如積極推動該法的兩性∕別平等教育委員會委員的婦運工作者在受訪時所提出的： ֤ԧυืࢋᄲ׎၁ԧᛇ଀֤ߏĂ̙ߏΪѣԧࣇ఺࣎̍ү̈௡Ğࡁ ࣒̈௡ğĂ΁׎၁ಶߏؙࣣᄲ۞׌ّπඈିֈ؎ࣶົ঻д֤྆ޥ ҂ྻүĂፋ࣎ۤົ۞૎̃ྻજăဥវѣдޥ҂ྻүĂ൒ޢԧࣇ఺ ೀ࣎ఢထ۰Тॡ˫д఺ֱ؎ࣶົĂд૎̃ဥវĂдۤົྻજဥវ ྆ౌѣ connectionĞү۰୆វૻአğĂٙͽԧົᄲ఺࣎ྻજώ֗ ׎၁ಶߏ˘࣎ϔมྫྷ߆ع౅࿅؎ࣶົٕ౅࿅ࡁտࢍ൪̈௡ĂٙВ Т጖ჸ΍ֽ˞ĄĞّπົణኘ#426ğ 隨著制度化的立法的架構平台（兩性平等教育委員會）建立後，性別平等教育法也隨之進入政府正式議程，教育部兩性平等教育委員會隨即委託性別研究學者進行相關計畫，初步階段的參與者為性別教育與法律專業菁英（多數身兼婦團代表），經由兩性平等教育委員會決議通過後，為使該法適用各區域，乃將該法的討論進一步擴及到社會各界的參與，也因而

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同時擴大該法的參與團體的普及性與民主性。在法案成為正式立法議程之前，由委託計劃到公聽會廣泛討論，法案的擬定內涵全權交付婦團代表專家學者，廣泛納入婦團與教育各界的意見，而耗費的行政管理經費成本主要由教育部承擔。在立法過程中，教育部與民間團體的關係，可見於受訪者的說法： ؎੉΍Ν༊൒ڌҘߏିֈొ۞ĂΞߏჟৠߏϔม۞ĂЯࠎιߏ؎ ੉૞छጯ۰Ԙ۞Ă֤ٙͽ఺྆ಶົតјඕЪĂ֤఺ᇹ̄۞ྖಶߏ ૟ֽזϲڱੰಶ̙ົϔมྫྷ߆ع۞ۍώд֤྆၆኏ဗĂЯࠎ׌࣎ ̏གྷٙͽྍӝ۞ಶߏд֤࣎ڱ۞࿅඀̏གྷӝ˞ဗĂ֤༊൒д఺ԛ ј۞࿅඀㝯ࢬĂௐ˘࣎ಶߏᄲ߆عᔘΞͽϡ΁߆ع۞̳ᝋ˧Ă֤ ΞͽБ࠷Ᏹ̳᝘ົ……Ğາۢణኘ#616ğ 觀察其中政府扮演的角色可以發現，該法由教育部提案，乃是全新的性別法案中唯一由政府主推的法，整個教育部的推法又完全由兩性平等教育委員會主導，而該委員會的組成主要為婦女團體代表與學者專家。相對於性侵法與家暴法建立在立委個人性的公私融合，在性別平等教育法則呈現出民間婦女團體代表與政府部門的制度性結合，巧妙地揉合在推法過程中，參與的婦團代表與學者對於該法有相當自主性，教育部本身幾乎是毫無意見的接受，因此，該法形式上是政府的法案，但精神上又是民間團體的法案，也化解了立法過程中可能的政府部門與民間團體間可能出現的對立。同時在執行過程中，也可以看到公私合力落實政策的推動。23

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Cawson (1986: 27) 認為決定多元與統合之間的差別的主要面向為團體過程的競爭程度、團體的本質、以及團體與國家的關係三者的結合。綜觀

23 дྍڱ఼࿅ޢĂିֈొүࠎ͹გ፟ᙯ˫ѣд̱̰࣎͡ᑢؠ߉Җ௟݋̝యĂЯѩГޘ؎੉ ߊѣ۞ࡁ࣒̈௡Ğϔมဥវጯ۰૞छğซҖ௟݋ᑢؠࡁտࢍ൪Ăࡁ࣒̈௡˵дᑢؠ௟݋ ࿅඀̚ĂГѨΡฟΔ̚ݑڌ̱ડ̳᝘ົĂ౅࿅̳᝘ົᄃጯ۰૞छᏙྙົᛉĂТॡ˵̙ᕝ ซҖڱ९̰ट۞ᄲځᄃםӄ׎ར၁ĂΞͽᄲણᄃϲڱ۞૎ဥ΃ܑጯ۰Ă˵дڱ९ેҖ࿅ ඀޺ᜈԷႊࢦࢋ۞֎ҒĄ

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上述不同時期的性別法案的立法過程，若以推法的團體的角色與相互關係、政府的立場乃至於政府部門間關係、團體與國家關係三個面向來觀察（下表中以色塊顯示），可以發現：兩性工作平等法立法過程中，推法的主體在於民間團體，不同團體之間（婦團與資方）利益重疊矛盾產生對立性遊說，政府態度由反對轉為接受所產生流動的權力關係，可以說是競爭性多元主義的典型；而之後由兒童少年性交易防治條例、性侵害犯罪防治法與家庭暴力防治法的推法過程中，民間團體作為推法主體，團體間形成分工且無競爭性的對立遊說，政府在立法過程中消極性合作同時逐步釋放出國家資源的協助，在團體主導的多元主義立法過程中，引入了與國家非制度性合作的立法過程，可以說已有由競爭多元轉向統合多元主義的意味；而在性別平等教育法，推法主體則已轉入國家機關內制度化的統合性委員會，民間團體的立法意志有系統地與國家機關的動員能量結合，也使得該法順利地推展。可將主要的性別法案的立法途徑歸類如表 3： ܑ 3āّҾڱ९ϲڱ౉श 競爭多元主義 pluralism 統合多元主義 corporate pluralism 自由統合主義 Liberal corporatism 代表性法案兩性工作平等法兒童及少年性交易防治條例、性侵害犯罪防治法、家庭暴力防治法性別平等教育法主要推法團體∕部門婦女新知基金會 vs. 中華民國工商建設研究會、全國工業總會勵馨基金會或現代婦女基金會為主、其他婦女團體參與協助教育部兩性教育平等委員會團體間關係不同性質團體對立遊說複數婦團的參與建立分工、主從結盟關係複數婦團代表融入政府性別教育平等委員會形成共識政府部門間關係部門間對立不一致（勞委會、經建會）部門間分配權責（內政部、法務部）單一部門窗口（教育部）團體與國家關係對立矛盾衝突消極非制度性合作積極制度性合作推法結果政院、團體、與立委共九個版本整合妥協通過少數團體與立委版本通過部分團體主導的政院版本通過推法歷時長中短推法難易高中低資料來源：作者整理

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དྷăЧ჌ଯڱሀёม۞ᙯܼ

將上述五個性別法案依照推法時間先後分析，放在政策類型的光譜上，似乎呈現出婦女法案的推動，已有由早期以立法院為推法的主戰場，採取多元競爭性的團體遊說，逐漸建立起立法委員與婦女團體、與行政部門之間的合作關係，更進而將政策制定戰場轉移到行政部門，建立制度化的合作性架構的發展。隨著不同立法模式的推進，婦女團體在推法策略的擬定，透過經驗的學習逐漸成熟化，推法的速度也越來越快速，樂觀者可以看到性別立法的模式轉移，正如長期積極參與立法推動的婦運工作者所言： ԧࣇΝԯ఺࣎ٙᏜ۞โቐүຽ۞ϲڱχ৔˞Ă൒ޢԧࣇΝ̬ˢז Ν˞ྋזፋ࣎ϲڱ۞࿅඀ߏ̦ᆃĂЯࠎͽ݈΁ߏ˘࣎ݱಢĂҰԆ Бॲώ࠻̙֍ιߏ̦ᆃĂԧࣇ̫͇ࡎ৔˞ซΝ˞྆ࢬۢ྽Ăಊࣧ ֽߏдە̦ᆃྼᑚĂԧ൴னࣹ࣎ྼᑚ̙၆Ăٙͽԧࣇ˘࣎˘࣎Ν ԯιχ৔Ăχ৔̝ޢԧࣇγࢬ΍ֽޙϲטޘĂͽޢҰࣇυᅮࢋֶ ໰఺࣎ྼᑚఢ݋ֽĂ༊఺࣎טޘޙϲ̝ޢĂԧࣇಶ̙ࢋГаזଂ ݈Νە֤࣎ྼᑚ˞ဗĂಶࢋಶ˧ֹ˧ဗĄĞາۢణኘ#616ğ ԧᛇ଀ᄲͽ݈ԧࣇҋ̎ϲڱĂҋ̎ਖ਼ڱ९۞֤࣎ล߱׎၁ԧߏᛇ ଀ลّ߱۞Їચ̏གྷԆј˞Ă֤னдᑕྍϡ۞ߏညّҾπඈିֈ ڱ͞ё۞ϲڱ̖ߏϒۍ……Ч჌؎ࣶົனдౌߏϔมဥវซΝ ˞ဗĂ……ٙͽனд׎၁ߏົតјߏᄲ̂छ۞ჟ˧Ă׎၁ߏតј னдԧזޙϲ۞፟ט྆ࢬΝᇆᜩ߆ඉĂ֤ٙͽд఺྆ಶߏᄲĂᙯ ٺдϲڱ͞ࢬ˵˘ᇹĂԧࣇᑕྍಶညᄲّπົĂᛊтᄲனд۞ّ Ҿπඈૄ໤ڱĂԧࣇಶᛇ଀̙ᑕྍԧࣇϔมဥវГֽϲબĂԧࣇ ᑕྍΝҖ߆ੰ૎ᝋົ೩९Ăࢋ΁ࣇᇥགྷ෱؎੉૞छጯ۰Νࢎ΍ֽ ਨ९Ă֤૎ᝋ؎ࣶົ̂छֽ੅ኢĂ౵ޢГਖ਼Җ߆ੰົĂГਖ਼זϲ ڱੰĂᑕྍߏϡ఺ᇹ۞͞ёĄٙͽᄲд఺ፋ࣎࿅඀㝯ࢬ ׎၁ԧ ࣇ˵ౌߏ˘Վ˘Վֽ֕дጯ௫ĄĞТ˯ణኘ#616ğ

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從九○年代婦女團體開始推法以來的長期發展來看，不同的婦女法案的推動似乎呈現著累積性的演進關係，由多元競爭轉向自由統合政策型態的趨勢，而立法時程也越來越順暢。這樣的政策發展模式，一方面顯示婦女運動的成熟，由過去個別團體尋求立法的突破，到團體間相互學習與結盟乃至於團體分工，同時面對政府型態轉變進行策略的調整，朝向婦女運動組織化的發展，進而與國家建立合作的關係的趨勢來看，似乎性別政策的發展有朝向自由統合傾斜（corporatism bias）的可能。當然，這樣的政策演化模式也建立在國家與社會團體關係的演變的基礎之上，婦女運動由過去對國家的競爭對立性的不信任，到轉而發展出與國家的制度性的合作關係。在過去多元主義的傳統下，婦女運動或團體與國家乃是分離甚至於競爭對立的關係，逐漸演化為自由統合主義模式下，團體與國家建立的制度性合作關係，轉化國家的資源，成為婦女運動的養分，落實在各個層面的婦女政策與機制的建立。然而性別政策推動的型態，果真存在積累學習的關係？越趨開放的政治機會結構，團體與團體之間、乃至於團體與政府之間建立起政治結盟，是否將使得較有效率的自由統合立法模式，逐漸取代過去的競爭性遊說多元主義的傳統？一則由實際的立法發展，由目前立法院中諸多尚具爭議性的性別法案的修正過程來觀察，這種對於政策發展由競爭性多元朝向自由統合的說法可能是過於樂觀的期待。例如優生保健法的修訂，台灣女人連線與台北市女性權益促進會希望取代「優生」歧視概念，共同擬定「生育保健法」，其中關於尊重自願中止懷孕的選擇，與宗教團體以及部分立委之間意見出現對立，尚難協調出可接受的方案，團體間競爭對立性的立法過程仍在進行中。同樣地，婦女新知在「入出國及移民法」、「移民署組織條例」修法上，對於婚姻移民人權保障的原則，也與內政部意見相左，對於內政部移民署組織一案的反對，迫使原本採取被動抵制的婦女新知只好提出對案，團體與政府部門的意見透過競爭性對案僵持不下。而民法親屬篇及繼承篇的修正上，如放寬子女姓氏自由約定部分，持續著過去修法的方式，仍是在立法院進行主要的修法戰爭。二則實際的現象也反映了理論的發展，國家與社會團體的關係的轉

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變，並非線性的學習演進，由分立對抗轉向合作，此種想像恐流於簡化與理想化。傳統總體觀點的多元主義與統合主義對於國家與社會團體關係的理解過於截然二分。在整體論的多元主義下，婦女團體與國家乃是分離甚至於競爭對立的關係，國家或是不具政策自主能力的仲裁者，或是與團體利益處於競爭的關係；相對地，在整體統合主義模式下，則預設當國家的自主性與能力越高，越有利於與社會團體之間進行政策的合作與協調。然而，如同在中層次分析架構的討論時指出，整體層次討論乃是錯誤的分析層次，國家乃是多重的行為者、多樣的制度與規範的結合體，國家內部存在多組關係與多重利益價值以及不同的能力，並與社會團體互動產生不同的政治過程。國家內部的機構組織，如行政與立法等，彼此之間存在相互矛盾的可能。同時國家與社會團體的權力結構乃是在政策部門間改變，國家並不具有獨立於社團的自主性與利益，政策乃是在國家與社團多樣的互動關係之下發展出不同形貌（Atkinson and Coleman, 1989）。因此國家相對於社團的自主性並非是固定或預設的，而取決於特定時間、彼此所擁有的資源、以及國家與社會策略性的動態互動過程。據此，分殊並存的性別政策模式，包括競爭性的多元、統合性的多元以及自由的統合主義同時存在於同一政體之下的不同政策部門，不同性別政策模式以不同比例性混合，也是真實的現象。

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將各種立法過程加以分析，可以發現在實際立法過程中，各種模式之間似乎存在兩種可能的關係：一是模式之間的學習演進乃至於替代關係；二是各種不同立法模式難以轉移而持續以不同模組並存的現象。這兩種關係之間其實並非完全互斥，模式之間可能因為行為者的有機學習產生演進的關係，使得有效立法模式逐漸成為主要的模式；然而也可能因為各自所依存的結構條件性組合差異過大，難以學習轉移，使得立法模式呈現出多樣的差異性並存。因此更為關鍵的問題，或許在於：這些模組之間是否為各自獨立特別的組合，或是彼此之間存在著某種複製學習的可能？亦即，在什麼樣的結構條件下，會產生競爭性的多元主義政策模式？又在什麼樣

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的結構因素下，會產生自由統合主義的立法模式？有效的立法模式，如自由統合主義的立法模式，只是特定的偶然性組合（例如法案本身的進步性），或是存在某些普遍性的要素而有學習與移植的可能？這是實際立法主體者（社團或國家）所關切的問題，也是本研究的另一關切。比較前述不同的政策發展可以發現，性別平等教育法的自由統合主義立法模式，相對於其他法案得以迅速地推動法案的通過，有其結構性條件：首先，在國家部門的部份，自由統合主義運作最理想的條件，乃是當法案對應的是清楚單一的政府部門，無需處理官僚間利益矛盾的問題的情況。在性別平等教育法推動過程中，唯一的主管單位乃是教育部，甚至只牽涉到教育部內的性別平等教育委員會，其他司處對該法甚少置喙，使得政府部門具一致利益與行動能力。相對地，在其他法案的推動過程中，如兩性工作平等法、性侵害犯罪防治法，政府部門間存在利益衝突則拖延了政策的推動。因此當性別政策所面對的是單一行政部門，有明確可以協商的對口單位，則合作關係的建立較為容易。由於國家部門間的利益不一致性，因此涉及越少政府部門也減少可能的利益衝突，單一部門擁有較完整的政策自主性。相對的，政策牽涉部門利益越廣泛，部門間利益越矛盾，越容易形成多元競爭的政策發展。其次，政府與社會團體之間必須設立制度性的協商機制，如兩性/別教育平等委員會的存在，一方面促使國家釋放政策資源有利於團體取得運用，另一方面國家可以透過制度化的合作，間接管理社會團體的利益，吸納社會團體的立法支持，促使立法共識的推動相對容易。長期來看，婦女團體確實逐漸經由學習立法遊說策略的操作，融入政治運作過程，並進一步以制度化的政治參與取代對立性的政治運動，減少政治性的衝突。然而制度化的政治參與需要制度的入口，在某些政策領域中，婦女政策的制度窗口已經打開，穩定的政策制度性環境已經被製造出來，例如在行政院的婦權會、教育部的性平會、勞委會的性平會，使得未來相關政策的制定與執行過程中，較易納入婦女團體的參與，建立與政府合作的溝通制度平台，但在多數的政策領域中，欠缺統合的制度環境，政府部門與眾多團體間利益的糾葛缺乏有效協調的機制，仍是開放性競爭的多元空間。再者，社會團體與政府之間建立的協商平台，此制度管道必須具備正

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式決策權力，或是發展出自主的政治影響力，而非僅是形式窗口，否則只會成為政府弱化婦女團體動員能力的工具，徒然限制婦女團體政治運動的發展，無法有效化解政府與社會之間可能存在的政策利益分歧，更遑論順利推動性別法案。基本上，協商制度平台若要能有效發揮功能，該制度窗口必須至少與其他政府部門擁有平行的決策權力，否則國家意志或偏好改變時，該制度窗口可能會面臨弱化的危機。以目前既存的制度平台來看，不論是行政院婦權會、乃至於教育部性平會都是無正式法源依據的委員會，屬於臨時編制（ad hoc）的性質，就正式權力位階乃至於資源而言，並無法與其他政府組織分享平行的決定權，同時隱存著制度的不確定性風險。因此，其該協商平台目前的決策影響力，可以說是建立在參與團體的政治影響力之上。現有的協商制度委員會的政治影響力，主要依賴於婦女運動的能量與網絡的連結化程度而定。當婦女運動能量資源越低，組織動員能力越弱，甚至面對其他團體的對立遊說，則政府自主性越高，可以任意更動政策的運作。相對的當婦女運動在議題分工上越趨細密，在組織結盟上更趨頻仍，越是組織化的婦女社團網絡，越容易形成共識，也容易發展出與政府制度化協商所需的權力基礎。在兩性工作平等法推動過程，主推的婦女新知單獨面對其他工商團體的對立遊說，使得政府不同部會有了更動政策的操作空間；相對的，在性別平等教育法的推動中，性別平等教育委員會其實正提供了一個婦女團體集結、組織化，發展集體影響力的政策管道。推動性平法的婦運工作者，同時本身長期參與政府內部委員會運作的受訪者觀察到： ΁ƟсࣇĞّҾπඈିֈ؎ࣶົ؎ࣶğ׎၁ಶߏޝѣ͞ڱ۞Ă ಶߏكѩΞਕώֽಶд఺๴ᅳાѣ̢࠹Ъү۞གྷរĄԧಶᛇ଀΁ ࣇಶͧԧࣇણΐ۞Ăԧ̙ۢ྽Ұѣ՟ѣણΐ࿅߆ع۞؎ࣶົĂޝ к؎ࣶົౌߏ઄۞Ăಶߏˬ࣎͡ΨҰֽฟ˘ѨົĂฟົ۞ॡ࣏ኡ ˵̙ᄮᙊኡĂٙͽಶߏڌᓾ˘ήྖҘᓾ˘ήྖಶඕՁ˞Ą֤Ă֤ ࣎؎ࣶົĂ׌ّπඈିֈ؎ࣶົॡ΃۞؎ࣶົĂԧᛇ଀ιѣৌ۞ ؎ࣶ۞ק྽Ă߆ඉᏙྙăనࢍఢထ۞֤࣎ק྽Ą֤னд఺࣎ԛё

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注意到這個問題的重要性，24 教育部性平會在草擬性平法並正式提出該法之前，透過全國公聽會廣納各種團體意見，相當程度反映出，其尋求統合架構中團體決策民主性與代表性的努力，也因而避免了在推法過程中可能面對的反對與衝突。

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本文參考 Cawson (1986) 的中層連續性架構，將一九九○年以來的五個重要性別法案的推動歷程，依據立法時期的先後，區分為競爭性多元主義、統合多元主義、以及自由統合主義等三種不同模式。由於採用的架構本身強調各類之間連續性，以避免理想型（ideal type）的僵硬與靜態性，在歸類時不免有難以清楚區劃切割的問題，然而之所以將法案分類的主要目的，一則在於顯示在不同模式下，各個法案推動過程展現了幾種不同的社會利益代表，以及國家與社會權力配置模式。二則試圖由歸類中尋找出可能的因果規律，立法的形態與推法難易的連結。由諸多的性別立法模態觀察，在不同的性別政策領域中，中層次多元與統合的矛盾交錯，似乎正顯示「多元的社會與不一致的國家」（黃長玲， 2004），在不同的政策領域將持續以不同的型態運作。各種立法型態的並存，一方面顯示社會團體在政策過程的多樣組合方式：團體之間有時存在競爭或平行的利益代理關係，有時存在組織間結盟分工方式；同時，團體融入國家政策制定領域的深淺程度不一，有時團體可透過國會來與政府部門之間產生零星互動，有時團體具有正式與實質性地參與政府的政策制定與執行管理，這些都具體呈現於性別法案的立法過程中。另一方面則顯示出國家的特質，國家只是「多樣的論述性的論壇」（plurality of discursive forum）或是「一系列不同場域」（series of arenas）（Pringle and Watson, 1992: 53）的集合，並非一個單一巨大維護父權利益關係的整體，而是不穩定與間斷的組成。不同的團體、可以不同方式、在不同時間與國家不同部門建

24 Β߁૎ᝋົᐛᓄ᎕ໂгޙϲᄃ׎΁૎ဥ۞၆ྖπέĂ˵ߏ׎ޙϲᄃ૎ဥม΃ّܑ۞˘჌ Ӆ˧Ą

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立起不同的競合關係。當然，分類除了幫助我們展示並理解，在漫長的立法過程中，國家與社會團體的相互證成的動態與不確定性關係，其積極意義更在於幫助我們了解何種立法過程較有利於性別立法的結果。在這個層次上，本研究的個案似乎提供了較為清楚的圖像，自由統合的模式作為快速而有效的立法方式，似乎給了推動性別法案者可期待的方向，或建立了某種可供學習複製的模式。然而剖析實際的性別法案立法過程，卻也進一步透露出，這樣的期待必須扎根於特定的基礎之上，在本個案中自由統合的立法途徑其實具備也發展出多樣的結構條件，包括：單一政策部門或是利益一致且權責明確具備自主性的政策部門、制度化具有合法性或是政治影響力的政府與團體協商平台、具有共識的婦女團體的運動結盟網路、以及廣泛的社會團體參與的代表性，這些是自由統合政策模式的特質，也是在現實中性別政策模式得以透過統合架構順利運作的結構要件。在實際政策制定過程中，往往會出現政府與社會團體利益偏好矛盾、政府部門間政策權責與階層關係不明、社會團體間的對立難以有效調理，團體間無法在行政體系內達成團體與團體、以及團體與政府部門之間的共識，只好延長到立法部門持續進行開放式的遊說角力，因此競爭對立的多元立法決策過程，仍將屢見不鮮，使得在不同的性別政策部門中，存在不同的結構條件組合，多元與統合的分殊混合性性別政體將繼續存在。然而，在這樣看似零散化的性別政策中，本文試圖釐清其中的結構紋理與關係，使得政策模組的圖像清晰後，學習與複製成為可能，同時強調其轉移必須建立在一系列的社會團體與國家，在各自與相互的場域中，利益與權力配置模式的重組與搭配。

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