我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證 - 政大學術集成
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(2) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 要. 摘. 關鍵字：警勤區警員、防禦行為、政策執行者、第一線執行理論 我 國 警 察 的 任 務，依 警 察 法 第 二 條 規 定 為「 依 法 維 持 公 共 秩 序 ， 保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利。」致警察工作包羅 萬 象，使 得 警 察 人 員 成 為 政 府 推 動 許 多 行 政 事 務 的 重 要 執 行 者，扮 演 政 府 與 民 眾 之 間 的 橋 樑 角 色，是 民 眾 接 觸 最 頻 繁 的 公 務 員；又 因 警 察 任 務 具 有 執 法 及 管 制 的 特 性，影 響 民 眾 權 益 甚 大，所 以 平 時 爭 議 頗 多，其 中 尤 以 負 責 將 警 察 任 務 轉 化 為 實 際 行 動 的 警 察 勤 務 基 本 單 位 的 警 勤 區 警 員，更 是 警 察 組 織 對 外 的 代 表，其 經 常 決 定 了 警 察 政 策 的 實 際 效 果， 所 做 所 為 不 僅 是 民 眾 對 警 察 組 織 評 價 的 重 要 依 據 ， 更可能轉移至對政府的印象，故選擇其為本文的研究對象。. 政 治 大. Li psk y(1980) 的 「 第 一 線 人 員 執 行 理 論 」 (Theor y of t h e work of s t reet -l evel bu reau c raci es)， 從 第 一 線 執 行 人 員 的 工 作 本 質 ， 其 身 處 的 工 作 情 境 談 到 第 一 線 執 行 人 員 的 行 為 類 型 ， 本 文 即 是 以 Li psk y 之 第 一 線 執 行 理 論 為 基 礎 架 構 ， 防 禦 行 為（ defensi v e be havi ors ）部 分 並 參 考 S or g(198 3) 的 「 基 層 官 僚 執 行 行 為 類 型 」 及 A shfort h 和 Le e(1990) 的「 防 禦 行 為 之 初 探 模 式 」等 研 究 ， 以 實 證 調 查 方 式 ， 研 究 我 國 警 勤 區 警 員 的 防 禦 行 為，目 的 在 瞭 解 我 國 警 勤 區 警 員 的 工 作 環 境 及 其 適 應 環 境 的 心 態 與 方 法 ；我 國 警 勤 區 警 員 防 禦 行 為 的 現 況 ； 他們為何會有這些行為表現？及不同防禦行為之重要決定因素。. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 為 求 能 了 解 警 勤 區 警 員 防 禦 行 為 之 實 際 情 形，恐 態 度 認 知 和 行 為 表 現 間 存 有 差 距，本 研 究 嘗 試 結 合 質 與 量 的 研 究 方 法，除 對 警 勤 區 警 員 編 製 問 卷 施 測 外，亦 由 警 察 大 學 二 年 級 至 派 出 所 實 習 的 學 生 擔 任 觀 察 者 ， 樣 本 之 選 取 ， 係 以 立 意 抽 樣 法 (purposi ve s am pl i ng )， 配 合 觀 察 者 之 實 習 ， 選 擇 警 察 大 學 正 科 六 十 一 期 學 生 83 年 度 實 習 派 出 (分 駐 )所 內 之 所 有 警 勤 區 員 警 為 施 測 對 象 。 研 究 編 製 「 我 國 警 勤 區 員 警 執 勤 模 式 問 卷 量 表 」， 由 員 警 填 答 ， 另 設 計「 學 生 實 習 觀 察問卷表」，由學生實習畢填寫，問卷調查資料，則進行次數 (Fr equenc y) 、 量 表 的 效 信 度 (R el i abi l it y & Val i di t y ) 及 因 素 分 析 (Fa ct or Anal ysi s )、描 述 性 統 計 (Desc ri pt i ve st at i st i cs )、卡 方 考 驗 (X 2 )、 相 關 係 數 (C orrel at i on C oeffi ci ent ) 、 T 考 驗 (T Test ) 、 變 異 數 分 析 (ANOVA ) 、 迴 歸 分 析 (R e gressi on A nal ysi s ) 、 逐 步 迴 歸 (S t epwi se re gres si on )、路 徑 分 析 (P at h Anal ysi s )、集 群 分 析 (C l ust er Anal ysi s )、 區 別 分 析 (Di scri m i nant anal ysi s )等 統 計 法 分 析 。. Ch. engchi. i n U. v. 研究發現摘錄如下： 一、我 國 警 勤 區 警 員 防 禦 行 為 之 現 況：我 國 警 勤 區 員 警 普 遍 存 在「 推 諉責任」、「輕忽民眾」、「抑制變遷」等 防禦行為，現況經分析 員警和學生二組之調查結果，在「推諉責任」、「輕忽民眾」項， 員 警 自 認 不 會 推 諉 責 任 及 輕 忽 民 眾 需 求 （ 平 均 數 低 於 中 位 數 ）， 但 2.
(3) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 學 生 組 的 觀 察，員 警 們 有 推 諉 責 任 及 輕 忽 民 眾 需 求 的 防 禦 行 為（ 平 均 數 則 高 於 中 位 數 ）， 且 二 組 間 的 差 異 經 T 檢 定 ， 達 顯 著 水 準 ； 至 於 在「 抑 制 變 遷 」因 素 項，二 組 的 平均 數 皆 高 於 中 位 數，員 警 的 平 均 數 高 於 學 生 組 的 平 均 數，表 示 警 勤 區 警 員 對 新 政 策、新 措 施 在 態 度 上 是 抗 拒 的，但 學 生 們 旁 觀 者 的 觀 察，警 勤 區 警 員 在 行 為 表 現 上 卻 未 如 是 強 烈，研 究 者 認 為 是「 警 察 管 理 階 層 與 執 行 階 層 鴻 溝 」與 「 警 察 服 從 天 性 」二 者 矛 盾 交 織 而 成 的 現 象 ： 任 何 新 的 措 施 與 作 法 皆 會 增 加 員 警 有 形 (工 作 量 ) 無 形 (心 理 層 面 )的 負 擔，員 警 在 心 態 上 是 抗 拒 排 斥 改 變 的，但 為 因 應 組 織 監 督 考 核 的 現 況，故 在 行 為 上 則 是配合的。 經 集 群 分 析 ： 「 消 極 應 付 」 組 有 618 人 為 最 高 ， 「 高 度 防 禦 」 組 6 0 7 人 ， 「 積 極 認 事 」 組 則 有 448 人 ， 顯 示 有 33. 5% 的 勤 區 員 警 是 以 消 極 、 應 付 的 心 態 及 行 為 模 式 在 執 行 日 常 的 勤 務 ， 有 33%的 警 勤 區 警 員 會 表 現 出 積 極 的 防 禦 行 為 ， 故 有 66. 3% 的 警 勤 區 員 警 有 防 禦行為。. 立. 政 治 大. 二、警勤區員警處於民眾矛盾對待嚴重、各種內外環境交錯複雜之混. ‧. ‧ 國. 學. 沌環境中，同時法令不完備、工作單調矛盾具危險性常須處理突發狀況，資 源不足、同儕間汲汲追求績效，對上無從表達意見、重服從的工作情境；整 體而言，則認為警察工作目標、工作範圍尚稱明確。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 三 、 本 研 究 從 警 動 機 調 查 ， 有 33. 9% 的 員 警 是 「 想 為 社 會 治 安 貢 獻 一 己 心 力 」 為 最 多 ， 而 有 22. 9% 的 員 警 是 為 「 喜 歡 警 察 工 作 」 ， 得 知 我 國 警 勤 區 警 察 之 從 警 動 機 仍 多 有 利 他 的 理 想。大 致 而 言，從 警 動 機 主 動 明 確，愈 具 理 想 性 則 其 愈 能 明 瞭 工 作 範 圍 與 職 掌，亦 認 為 警 察 之 理 想 目 標 是 可 實 現 的，在 行 為 的 表 現 上 亦 較 不 會 有 推 諉 責 任 的防禦行為。. Ch. engchi. i n U. v. 四、年紀愈輕、從警年資愈低，愈認為警察工作目標過高遠、職掌 不明確，執勤所需之資源不足感愈強，而工作壓力愈大，表現推諉 責任之防禦行為情形愈嚴重。 五、未婚者之推諉責任、抑制變遷、輕忽民眾等防禦行為較已婚者 嚴 重；有 宗 教 信 仰 的 同 仁 較 不 會 逃 避 工 作、推 卸 責 任 (「 推 諉 責 任 」 平 均 數 較 低 )，對 於 民 眾 的 權 益 及 需 求 會 積 極 熱 心 處 理 (「 積 極 應 事 」 平 均 數 較 高 )。 六 、 勤 區 員 警 之 工 作 考 量 優 先 順 序 是 ， 50. 1% 的 員 警 (925 人 ) 是 個 人 導 向 （ 保 護 自 己 優 先 ） ， 38. 7% 的 員 警 則 為 程 序 導 向 （ 程 序 合 於 法 規 優 先 ） ， 而 有 10.9% 的 員 警 是 屬 任 務 導 向 （ 達 成 任 務 優 先 ） 。 個 人導向者在防禦行為中的「推諉責任」、「重質輕量」、「抑制變 遷 」 、 「 輕 忽 民 眾 」 等 4項 ， 平 均 數 最 高 和 其 他 五 組 中 之 一 至 二 組 3.
(4) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 組 間 差 異 達 顯 著 水 準，由 此 可 知，個 人 導 向 工 作 考 量 之 警 勤 區 警 員 ， 較易有防禦行為。 七、路徑分析結果，驗證「工作壓力」、「工作自主」及「管理自 主」居於中介變項之位置，「裁量權」（含「裁量權限」及「裁量 功能」）非居於中介變項位置，研究架構需作修正。 八、依 多 變 量 的 區 別 分 析 法 分 析，彙 整 成 2 線 性 區 別 函 數，函 數 一 ， 可 將 62. 64% 母 群 體 加 以 分 類，而 其 餘 3 7. 36%，則 可 由 函 數 二 加 以 分 類 ， 整 體 正 確 區 別 率 為 56. 56%， 超 過 50%， 而 56. 56% 之 整 體 區 別 率 達顯著水準。 九、迴 歸、路 徑 分 析 及 區 別 分 析 皆 顯 示「 工 作 壓 力 」、「 工 作 目 標 模糊衝突」、「管理自主」、「工作自主」、「政策目標接受度」 5因 素 為 預 測 防 禦 行 為 之 重 要 變 數 ， 雖 先 後 順 序 有 所 不 同 。. 政 治 大 從 本 研 究 結 果 顯 示，目 前 基 層 普 遍 存 在 消 極、無 力 的 任 事 態 度 ， 此 種 情 形 與 違 法 犯 紀立 的 重 大 違 規 事 件 比 起 來，或 許 微 不 足 道，但 若 ‧. ‧ 國. 學. 大 部 份 的 政 策 執 行 者 都 採 此 態 度 應 事，那 麼 即 使 有 再 立 意 甚 佳、見 解精闢、規劃完善的政策計畫亦屬空中 樓閣，而無法落實執行，故 於實務上對於警勤區警員的工作提出以下建議： 一、業務簡化降低壓力 二、尊重基層參與決策 三、定位預防犯罪專業 四、有效溝通價值傳承 五、回應民意民眾回饋. n. er. io. sit. y. Nat. al. v. 有關後續研究則提出：精進發展預測模式，對工 作 2 年 之 警 勤 區 員 警 施 測 後 分 群 ， 針 對 問 題 給 予 正 確 引 導 ；對於員 警 裁 量 之 判 斷 與 選 擇 過 程 等 做 行 政 學 上 之 研 究 探 討，與「 裁 量 權 限 」、「 裁 量 功 能 」二 因 素 對 防 禦 行 為 之 影 響 地 位 進 行 瞭 解 ； 警 勤 區 警 員 在 面 臨「 服 務 更 多 民 眾 」與「 維 持 高 品 質 服 務 」時 的 實 際 選 擇；及 持 續定 期 關 注 瞭 解我國警勤區警員防禦行為的現況，等建議。. Ch. engchi. i n U. Abstract Keywords: The police officers in the police beats, Defensive Behavior, Policy implementer, Theory of Street-Level Bureaucracy According to the Article 2 of the Police Act: The police are obligated to maintain public order, protect social security, prevent all hazards, and promote public welfare according to applicable laws. The work of police is 4.
(5) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. all-encompassing, and the police officers are the frontline workers or policy implementers in government agencies. They are more frequently and directly interacting with citizens, they play the role of bridge between the government and the public. Because the police officers are the law enforcement and regulatory role, they affect the rights and interests of the public very seriously, so there are usually a lot of controversy, especially the police beats that are the basic unit of police duties, a key contention of the police officers in the police beats is that the decisions and actions of them, actually ‘become’, or represent, the policies of the government agencies they work for. They are very important so chosen to be the objects of this study. "Theory of Street-Level Bureaucracy" of Lipsky (1980), which is grounded in observations of the collective behavior of public service organizations and advances a theory of the work of street level bureaucracies as individual workers experience it. The behavior of street-level bureaucrats is shaped by the nature of their work and conditions in which they operate. In response to the challenges they face, street-level bureaucrats often develop routines and simplifications in an attempt to reduce complexity, gain greater control over. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. their work and manage stress. This research was based on Lipsky's theory of street-level bureaucracy, and the “A Typology of Implementation Behaviors of Street Level Bureaucrats.” of Sorg (1983), and the “Defensive Behavior in Organizations: A Preliminary Model." of Ashforth and Lee (1990). The purpose of this study is to understand what’s the working environment and dilemmas of the police officers in the police beats? How they adapted the dilemmas? What’s the situation of the defensive behaviors of the police officers in the police beats? Why did they have these behaviors? And what are the important determinants of the defensive behaviors?. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. This study attempts to combine the quantitative and qualitative research methods. There is a questionnaire for the police officers in the police beats, also an observant questionnaire for the sophomores of the Central Police University, while the sophomores worked as police cadets they also were observers. The questionnaire survey data was analyzed by Frequency, Reliability and Validity Analysis, Factor Analysis, Descriptive Statistics, X2, Correlation Coefficient, T Test, Variance Analysis (ANOVA), Regression Analysis, Stepwise regression, Path Analysis, Cluster Analysis, Discriminant Analysis and so on.. 5.
(6) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. This study’s finding are as follows: 1. There are some kinds of defensive behaviors of the police officers in the police beats such as "shirk responsibility", "neglect the people", "resist change". According to the cluster analysis, there are 618 samples (33.5%) in the "negative coping" group, 607(33%) in the "highly defensive" group and 448 in the "Positive Attendance" group, showing that 66.3% of police officers have defensive behaviors. 2. The internal and external environment of the police officers in the police beats is complex and chaotic. There are a series of dilemmas of the police officers in the police beats. 3. There are 56.8% of the police officers in the police beats serve as public employment with a commitment to serving the community. The police officers in the police beats working with more idealization are more less "shirk responsibility" behavior. 4. The younger police officers who were working less than 2 years from the police service, they think that the goal of police is too ambitious, lacking of resources, felling more working pressure, and have more serious "shirk. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. responsibility" behavior. 5. The unmarried police officers in the police beats have more "shirk responsibility", "neglect the people" and "resist change" behaviors than the married. The police officers with religion have less "shirk responsibility" behavior. 6. The priority of the police officers in the police beats were follow: there are 50.1% of the police officers (925) are personal oriented (to protect themselves), 38.7% of the police officers are procedural oriented (the legal procedure) and 10.9% of the staff are task-oriented (to achieve the task). The personal oriented police officers have more serious defensive. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. behaviors. 7. According to the path analysis, that the "working pressure", "work autonomy" and "manage autonomy" are the intermediary variables of the defensive behaviors. The "Discretion" is not, so the structure of research needs to be revised. 8. According to the discriminant analysis, there are 2 function, the 62.64% of the population could classify correctly by function 1, and the remaining 37.36% of the population could classify correctly by function 2. The distinction rate was 56.56 %, more than 50%, and reached a significant level. 6.
(7) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 9. According to the regression, path and discriminant analyses, that the "working pressure", "the working objectives are fuzzy and conflict", "manage autonomy", "working autonomy" and "acceptance of policy goal" 5 factors are important variables of defensive behaviors. Based on the findings above-mentioned, here are the recommendations of this study: 1. Simplify the working contents of the police officers in the police beats, and to reduce the working pressure. 2. Establish the mechanisms that the police officers in the police beats participate in decision-making. 3. Clarify the police officers in the police beats be the professional crime prevention roles. 4. Enhance internal communicant channels to preserve the heritage. 5. Respond to public opinion and build up the feedback of citizens to be the encouragement of the police officers in the police beats.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.
(8) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 我國警勤區警員防禦行為之研究-第一線執行理論之檢證 錄 1. 第一節. 研究動機與目的. 1. 第二節. 研究問題與範圍. 4. 第三節. 研究方法與限制. 第四節. 預期研究貢獻. 11 11. Nat. 第二節 第一線執行理論. ‧. 第一節 政策執行理論. 16. y. 第二章 相關文獻檢視. 10. 學. ‧ 國. 立. 政6 治 大. io. 第三節 第一線執行人員的防禦行為類型. n. al. 第四節. sit. 第一章 緒論. i n C 國內第一線執行人員之相關研究 hengchi U. 第三章 研究設計與實施. 57. 第一節 本文研究架構. 57. 第二節 研究假設. v. 49. 85. 第三節 研究設計與樣本分析 第四章 調查發現與分析. 37. er. 目. 87. 95. 第一節 因素分析、信度分析後之結果分析. 8. 95.
(9) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 第二節 我國警勤區警員之工作環境及其工作壓力、運用裁量權 限、自主性等和防禦行為之現況分析 98 第三節. 基本資料類別與其對組織內外環境因素、警察工作特質 之感受，工作壓力、裁量權、自主性之覺知，和對防禦 行為之影響分析 109. 第四節. 相關類別資料與其對組織內外環境因素、警察工作特質 之感受，與對工作壓力、裁量權、自主性之覺知，和其 對防禦行為之影響分析 134. 第五章 調查驗證與討論. 163. 政163 治 大. 第一節 研究架構驗證. 立. 177. 第三節 區別分析研究 187. Nat. io. 第二節 研究建議. 198. n. al. 參考文獻. y. 187. sit. 研究發現. Ch. er. 第一節. 179. ‧. 第六章 結論與建議. 學. ‧ 國. 第二節 防禦行為之群集. engchi. i n U. v. 205. 附件一 員警問卷. Ⅰ-Ⅵ. 附件二 學生實習觀察問卷. Ⅶ-Ⅸ. 附件三 員警問卷學生問卷題目對照表 附件四 樣本分佈統計表. Ⅹ-ⅩⅡ. ⅩⅢ-ⅩⅤ. 附件五 問卷各變項原設計題目表 9. ⅩⅥ-ⅩⅧ.
(10) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 附件六 問卷因素分析、效信度考驗總表 附件七 學生實習期間觀察重點摘要表. ⅩⅨ-ⅩⅩⅡ ⅩⅩⅢ. 圖表目次 表目次 表 1-3-1. 實證論和自然論基本公理對照表. 表 1-3-2. 質與量的研究法在研究方法上之比較. 表 2-3-1. 政 治 7大 國內有關政策執行研究主要變項表 15 立 Sorg 執行行為之初步分類. 39. 學. ‧ 國. 表 2-1-1. 7. Sorg 執行行為之多樣類型. 41. 表 2-3-3. Sorg 多樣執行行為之分類. 42. 表 2-4-1. 國內第一線執行人員相關研究內容摘要. 表 3-3-1. 受測者年齡分配表. 表 3-3-2. 受測者從警年資及勤區年資分配表. 表 3-3-3. 受測者階級分配表. 表 3-3-4. 受測者轄區特性分配表. 表 3-3-5. 受測者婚姻情形分配表. 表 3-3-6. 受測者宗教信仰情形分配表. 表 4-2-1. 組織內外因素、警察工作特質等自變項之各因素描述統計. 表 4-2-2. 工作壓力、裁量權限、管理自主等中介變項各因素之描述統計. 表 4-2-3. 各防禦執行行為類型之描述統計. 表 4-3-1. 年齡對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) 111. 表 4-3-2. 年齡對自變項各因素之變異數分析 Scheffe 統計表 112. 表 4-3-3. 年齡對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA) 112. 表 4-3-4. 年齡對中介變項各因素之變異數分析 Scheffe 統計表 113. 表 4-3-5. 年齡對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 113. 表 4-3-6. 年齡對依變項各因素之變異數分析 Scheffe 統計表 114. 表 4-3-7. 從警年資對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) 115. 表 4-3-8. 從警年資對自變數各要素之變異數分析 Scheffe 統計表 116. y. 91. sit. 91. 92. n. Ch. er. io. al. 49-56. ‧. Nat. 表 2-3-2. 93 93. e n g94c h i. 10. i n U. v. 99. 107. 102.
(11) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 表 4-3-9. 從警年資對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA) 116. 表 4-3-10. 從警年資對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 117. 表 4-3-11. 從警年資對防禦性行為各要素變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-3-12. 任勤區員警年資對自變項各因素之變異數分析(ANOVA). 表 4-3-13. 任勤區員警年資對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA) 121. 表 4-3-14. 任勤區員警年資對依變項各因素之變異數分析(ANOVA). 表 4--3-15. 任勤區員警年資對防禦行為各要素之變異數分析 Scheffe 統計表. 117 120 121. 表 4-3-16 婚姻對自變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗 123 表 4-3-17 婚姻對中介變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗 123 表 4-3-18 婚姻對依變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗 124 表 4-3-19 階級對自變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗 125. 政 治 大. 表 4-3-20. 階級對中介變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗 125. 表 4-3-21. 階級對依變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗 126. 表 4-3-22. 宗教信仰對自變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗. 表 4-3-23. 宗教信仰對中介變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗. 表 4-3-24. 宗教信仰對依變項各因素之比較平均數差異(TTEST)考驗. 表 4-3-25. 轄區特性對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) 129. 立. 127 128. ‧. ‧ 國. 學. 128. 表 4-3-26 轄區特性對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA) 130. y. Nat. 表 4-3-27 轄區特性對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 131 表 4-3-29. 警察局對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA) 133. 表 4-4-1. er. al. v i n Ch 長官對人性看法對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) engchi U n. 表 4-3-30. sit. 警察局對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) 132. io. 表 4-3-28. 警察局對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 134. 137. 表 4-4-2. 長官對人性看法對自變項各因素之變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-3. 長官對人性看法對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA). 表 4-4-4. 長官對人性看法對中介變項各因素變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-5. 長官對人性看法對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 140. 表 4-4-6. 長官對人性看法對防禦行為各因素變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-7. 人性看法對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) 143. 表 4-4-8. 人性看法對自變項各因素之變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-9. 人性看法對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA) 145. 表 4-4-10. 人性看法對中介變項各因素變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-11. 人性看法對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 146. 表 4-4-12. 人性看法對防禦行為各因素之變異數分析 Scheffe 統計表 11. 138. 139. 144 145 146. 139 140. 122.
(12) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 表 4-4-13. 從警動機次數統計表. 149. 表 4-4-14. 從警動機對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) 150. 表 4-4-15. 從警動機對自變項各因素之變異數分析 Scheffe 統計表. 150. 表 4--4-16 從警動機對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA) 151 表 4--4-17 從警動機對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 151 表 4-4-18. 從警動機對防禦性執行行為之變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-19. 案件處理優先順序次數分配表. 152. 153. 表 4--4-20 案件處理優先順序對自變項各因素之變異數分析(ANOVA). 153. 表 4--4-21 案件處理優先順序對中介變項各因素變異數分析(ANOVA). 154. 表 4--4-22 案件處理優先順序對依變項各因素變異數分析(ANOVA). 154. 表 4-4-23. 工作原則考量優先順序次數分配表. 表 4-4-24. 工作優先順序對自變項各因素之變異數分析(ANOVA) 158. 表 4-4-25. 工作原則優先順序對自變項變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-26. 工作原則優先順序對中介變項各因素之變異數分析(ANOVA). 表 4-4-27. 工作原則優先順序對中介變項之變異數分析 Scheffe 統計表. 表 4-4-28. 工作優先順序對依變項各因素之變異數分析(ANOVA) 160. 立. 158. 政 治 大. 159. ‧ 國. 學. 表 4-4-30. 工作原則優先順序次數分配表. ‧. 表 4-4-29 工作原則優先順序對防禦行為之變異數分析 Scheffe 統計 162. 表 5-1-2. 自變項各因素與中介變項各因素之相關係數表. 表 5-1-3. 自變項各因素對工作壓力(IT1)之逐步迴歸分析表. 表 5-1-4. 自變項各因素對工作自主(IT2)之逐步迴歸分析表. sit. 166. er. al. v i n Ch 自變項各因素對管理自主(IT3)之逐步迴歸分析表 engchi U n. 表 5-1-6. io. 表 5-1-5. 165. y. 自變數間之相關性分析. Nat. 表 5-1-1. 166 167 167. 自變項各因素對裁量權限(IT4)之逐步迴歸分析表. 167. 表 5-1-7. 自變項各因素對裁量功能(IT5)之逐步迴歸分析表. 167. 表 5-1-8. 自變項各因素與依(D)變項各因素之相關係數表. 表 5-1-9. 自變項各因素對防禦行為總合之逐步迴歸分析表. 169 169. 表 5-1-10. 中介變項各因素之相關係數表. 表 5-1-11. 中介變項各因素與依變項(D)各因素之相關係數表. 表 5-1-12. 中介變項各因素對防禦行為總合之逐步迴歸分析表. 表 5-1-13 路徑分析係數(1) 176 表 5-1-14 路徑分析係數(2) 176 表 5-2-1. 三集群之重心座標. 表 5-2-2. 各集群分組情形. 177 178. 12. 170 171 171. 161. 159 159.
(13) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 表 5-3-1. 防禦行為區別分析之影響變項次序表. 179. 表 5-3-2. 防禦行為典型區別函數未標準化係數表. 表 5-3-3. 防禦行為典型區別函數顯著性檢定表. 表 5-3-4. 防禦行為之典型區別分析函數組間結構相關係數表. 表 5-3-5. 區別函數群組平均數. 183. 表 5-3-6. 區別率與分類錯誤率. 185. 表 5-3-7. Box's M 法考驗. 180 181 182. 186. 圖目次 圖 1-1-1 圖 2-1-1 圖 2-1-2. 2 治 政 11 Edwards Ⅲ的政策執行模式 大 Van Horn & Van立 Meter 之政府間政策執行模式 第一線執行人員之功能與角色. 圖 2-1-4. Berman 之總體與個體政策執行模式. 圖 2-1-5. Goggin 等的第三代執行途徑模式. 圖 2-2-1. Lipsky 第一線執行理論圖. 圖 2-3-1. Ashforth & Lee 防禦行為類型及其前因模型. 圖 3-1-1. 本文研究架構. 圖 4-2-1. 混沌環境常態分配圖. 圖 4-2-2. 政策目標接受度常態分配圖. 圖 4-2-3. 工作目標明確性常態分配圖. 圖 4-2-4. 資源不足常態分配圖. 圖 4-2-5. 民眾矛盾對待常態分配圖. 100. 圖 4-2-6. 警察工作特質常態分配圖. 101. 圖 4-2-7. 績效官僚權威常態分配圖. 101. 圖 4-2-8. 法令不完備常態分配圖. 圖 4-2-9. 工作壓力常態分配圖. 102. 圖 4-2-10. 工作自主常態分配圖. 103. 圖 4-2-11. 管理自主常態分配圖. 103. 圖 4-2-12. 裁量權限常態分配圖. 104. 圖 4-2-13. 裁量功能常態分配圖. 104. 圖 4-2-14. 推諉責任常態分配圖. 107. 14. 16. ‧. ‧ 國. Sabatier 和 Mazmanian 執行過程架構模式 13. 36. y. sit. io. 99. n. 99. Ch. e n g100c h i. 100. 101. 13. er. Nat. 46. 84. al. 學. 圖 2-1-3. 12. i n U. v.
(14) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 圖 4-2-15. 重質輕量常態分配圖. 107. 圖 4-2-16. 抑制變遷常態分配圖. 108. 圖 4-2-17. 輕忽民眾常態分配圖. 108. 圖 4-2-18. 積極應事常態分配圖. 108. 圖 4-2-19. 推諉責任常態分配圖(學生觀察) 107. 圖 4-2-20. 重質輕量常態分配圖(學生觀察) 107. 圖 4-2-21. 抑制變遷常態分配圖(學生觀察) 108. 圖 4-2-22. 輕忽民眾常態分配圖(學生觀察) 108. 圖 4-2-23. 積極應事常態分配圖(學生觀察) 108. 圖 5-1-1. 防禦行為之充足模式. 173. 圖 5-1-2. 防禦行為之限制模式. 174. 圖 5-1-3. 防禦行為之路徑分析圖. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 5-3-1. 175 治 政 防禦行為三集群分佈領域圖 184 大 立. Ch. engchi. 14. i n U. v.
(15) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 第一章. 緒論. 第一節、研究動機與目的 壹、研究動機 對 巨 大 的 政 府 機 制 進 行 深 入 的 研 究，一 直 是 公 共 行 政 學 界一貫的堅持及責無旁貸的使命。 基 本 上，在 行 政 學 的 範 疇 裏，組 織 被 視 為 一 個 理 性 的 工 具 ， 可 達 成 政 策 制 定 者 的 目 的 (Graham & Hays，1986)。 傳 統 政策執行理論與文獻中，都是討論行政組織的控制、效率. 治 政 題， (林 水 波，民 82 )所 以 公 共 行 政 研大 究 的 兩 大 領 域「 行 政 立 學理論」與「公共政策」對於研究課題實是殊途同歸。. 等問題，也就是說，傳統行政學所研究的就是政策執行問. ‧ 國. 學. 就 公 共 政 策 的 發 展 而 言 ， Max Webber 的 理 性 官 僚 系 統 (ideal bureaucracy)由 金 字 塔 的 一 小 群 決 策 者 所 控 制，決 策 者 的. ‧. 政 策 透 過 命 令 和 指 示 ， 由 下 級 行 政 人 員 (subordinate. sit. y. Nat. administrators) 立 即 、 自 動 而 無 疑 問 的 加 以 執 行 ( 曹 俊 漢 ， 民. er. io. 79 : 205 ) ， 故 早 期 的 公 共 政 策 研 究 ， 多 著 重 於 政 策 形 成 和 採 納 ， 亦 即 立 法 過 a程 之 研 究 。 但 到 了 一 九 七 0 年 代 由 於 大. n. iv l C n 社會政策的失敗，使得學 究 興U趣 轉 向 探 討 法 律 如 何 h e者n的g研 h c i 成為行動方案的過程，以及方案執行成果與立法承諾間差. 距 形 成 之 探 討 (洪 葦 倉 ， 民 81 : 27 ) ， 因 此「 執 行 」的 相 關 問題才受到重視，而成為新的研究領域。 「人」是政策執行中最重要的變數。基層執行人員身 處 行 政 官 僚 組 織 的 最 基 層 ， 如 依「 由 上 而 下 」途 徑 的 執 行 觀點，他們應該會忠實地執行任務，政策目標垂手可及， 但 事 實 上 第 一 線 執 行 人 員 (street-level bureaucrat)都 有 其 自 主 意 識，在複雜的執行過程中，對於政策、命令的意義或多或 少地會主動地賦予不同的詮釋，甚至由於他們經常處於高 15.
(16) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 度 的 工 作 負 荷 之 下 ， 因 而 產 生 了 各 種 防 禦 行 為 (defensive behaviors)，造 成 了 不 同 的 執 行 結 果，有 學 者 即 認 為 執 行 一 項 政策，不僅應從「在較高層級領導者的帶領之下全力達成 組織目標的『由上到下』途徑」著手，更要結合「由下而 上 」 的 途 徑 ( bottom-up approach )，對政策執行面做深入研究。 (Goggin, Malcolm, Ann, Lester, James, O’Tool & Laurenceet, 1990; Bass,1985 ; Argyris,1964)。 負責將組織目標付諸行動的第一線執行人員身處組織 的 邊 緣 地 位 (boundary of organization)， 在 組 織 所 提 供 的 環 境 及. 治 政 刺 激 、 資 源 、 滲 透 及 影 響 ， 承 受 組 織大 內外的壓力，復需擔 立 任 組 織 內 外 的 橋 樑 (參 照 圖 1-1 )。第 一 線 執 行 人 員 對 工 作 有 資源中完成任務及使命，同時，亦直接面對外環境給予的. ‧ 國. 學. 相 當 的 裁 量 權 (Lipsky,1980:13) 故 其 不 只 是 政 策 的 執 行 人 員 更可能在政策執行過程中運用其裁量權而使政策轉向，搖. ‧. 身成了另一個政策制定者；第一線執行人員又和一般工作. sit. y. Nat. 中 的 部 屬 (subordinates)有 異 (Lipsky,1980:25)， 前 者 因 為 代 表 組. er. io. 織和顧客密切接觸，擁有許多額外資源，使管理者亦需要. n. 依 賴 其 專 業 執 行 能a力 及 資 訊 ， 在 某 些 情 形 下 可 相 對 自 主 於 組織權威之外。. 外環境. iv l C n hengchi U 官僚組織. 第一線 執行人 員. 外環境. 民眾 圖 1-1 -1 第 一 線 執 行 人 員 功 能 與 角 色 (作 者 自 繪 ) 16.
(17) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 第一線執行人員基於以上的特性，因此對於政策的執 行，其行為可以從完全的執行，到完全的不執行，在執行 和不執行之間，則可以顯現出許多不同程度的執行行為， 在 政 策 執 行 的 研 究 領 域 中 我 們 常 稱 其 為「 順 服 」(compliance) 或 「 不 順 服 」 (noncompliance)行 為 。 Milward 和 Denhard 等 學 者 (1983:368-369)指 出 「 順 服 」 與 「 不 順 服 」 並 非 兩 個 極 端 ， 而 可 用 一 長 列 的 數 軸 (continuum)說 明 ; Coombs (1980： 885)則 說「現代所有的公共政策都有不順服的情形，有如光譜排 列 (Spectrum) ， 只 有 輕 重 之 分 罷 了 。 」 這 些 執 行 行 為 以 「 順. 治 政 政 策 執 行 研 究 途 徑 ， 從 政 策 制 定 者 的大 角度出發，重視政策 立 目標達成的程度，對第一線執行人員監控大於瞭解; 誠如. 服」或「不順服」稱之，實際上隱含了傳統「由上而下」. ‧ 國. 學. Benvenist(1983 : xviii)所 言 :「 許 多 重 要 的 因 素 決 定 了 人 們 的 行 為，並非因為他們是好是壞，勇敢或脆弱，而是因為他們. ‧. 被控制了，因此就依其可預測的方式行動。」. sit. y. Nat. 正 確 地 瞭 解 各 種 執 行 行 為 的 內 涵 及 其 可 能 產 生 的 結 果，. er. io. 對管理者而言是進行適當控制的基本工作，對於執行者的 行 為 類 型 和 行 為 動a機 愈 能 掌 握 ， 就 愈 有 助 於 進 行 干 預 的 時. n. iv l C n 機與方法之設計，然真正 的 瞭 解 是 產U 生 於「 同 理 心 」， 而 非 he ngchi 立於對立的角色去看待，否則常會回到官僚世界的行政原 理：愈多的控制規範，執行者就有愈多的反控制對策，結 果 是 有 關 執 行 的 法 規 日 增 ， 但 執 行 力 未 必 隨 之 提 昇 。 (林 水 波 ， 民 82) 警 察 人 員 是 政 府 與 民 眾 之 間 的 橋 樑，是 政 府 推 動 行 政 事 務的重要動力，又因其任務具有執法及管制的工作特性， 影響民眾權益甚大，平時爭議頗多，其中尤以負責將警察 任務轉化為實際行動的警勤區警員，是警察組織對外的代 表及橋樑，其所做所為不僅是民眾對警察組織評價的主要 17.
(18) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 憑藉，更可能轉移至對政府的印象，由此可知其角色地位 的重要性，然負責實際警察政策執行的警勤區警員，是否 真如大家期待的執行工作？其所表現之行為模式為何？會 產生各種防禦行為嗎？情形嚴重嗎？當管理者以更多的控 制規範去回應時袛是愈加證明了「上有政策，下有對策」 的罷了；本研究希望能依「由下而上」研究途徑的精神， 以第一線執行理論檢證，反應其處境，對其展現的行為做 同理的探討。. 第二 立節. 政 治 大. 研究問題與範圍. ‧ 國. 學. 基 於 以 上 的 研 究 動 機 與 目 的，本 研 究 希 望 能 對 我 國 警 勤. ‧. 區警員，以第一線執行人員的立場為基礎，設身處地反應 其工作特質及工作環境，對其展現的行為模式做另面向的. Nat. sit. y. 探討，故選擇不含權威、管理、責備意味、以執行人員為. er. io. 出 發 點 考 量 的 「 防 禦 行 為 」 (Defensive Behavior)稱 之 ， 期 望 能. n. 真 正 展 現 出 「 由 下 a而 上 」 研 究 途 徑 的 精 神 i v。. l C n織型態是一個非常 U 目 前 我 國 警 察 人 員 約h有 八 萬 人，其 組 engchi. 龐大的官僚組織，在我國政治、社會及經濟等發展上扮演 著 重 要 角 色。同 時，由 於 近 年 來 國 內 政、經 環 境 急 遽 變 遷 ， 深深影響民眾、員警及警察組織，一般人皆認為警察是公 權力的象徵，具高度服從性，而我國警察組織亦強調由上 而下的運作體系，但實際上，在與外環境的頻繁接觸中， 組織早已具備了開放性組織的特性，然負責實際警察政策 執行的基層員警，是否真如管理階層所期待的落實工作執 行？基層員警的工作環境及工作困境又為何？ 「 工 作 若 允 許 且 需 要 自 我 裁 決，則 常 使 他 們 強 調 自 我 控 18.
(19) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 制的價值；工作若須要聽從別人的指導，則常強調服從而 貶 低 自 我 控 制 的 價 值 。 」 (徐 正 光 ， 黃 順 二 ， 民 81 : 37)其 他工作或許可以二者取一，而有所偏重，然基層警察的工 作 本 質 不 時 與 「 裁 量 」 糾 葛 (如 對 違 規 之 勸 導 、 警 告 、 取 締 之取決) ，故自我控制是不容忽視的工作要求，但在實際 執行工作時，組織重視控制、服從的特性，強調遵從上級 指示行事，又因而貶低自我控制的價值。基層警察人員就 不斷在角色轉換，但彼等如何在其中尋找平衡點而自處呢？ 其行為模式又有何特性？這些都是值得探究的問題. 治 政 序 ， 保 護 社 會 安 全 ， 防 止 一 切 危 害 ，大 促進人民福利。」在 立 此 前 提 下，警 察 工 作 實 在 包 羅 萬 象。就 警 察 組 織 內 部 分 工 ， 警 察 的 任 務，依 警 察 法 第 二 條 規 定 為「 依 法 維 持 公 共 秩. ‧ 國. 學. 警勤區佐警實為工作範圍最廣、執勤方式最繁、最具代表 性之警察，在目前刑事績效掛帥的警察文化中，其角色與. ‧. 功能應是最需澄清、亟需定位者。由於暴力犯罪對社會治. sit. y. Nat. 安之危害至鉅，社會大眾往往關注於警察的破案能力，而. er. io. 警察機關基於抗制犯罪之天職，重視偵破刑案績效，由刑 事 警 察 專 責 主 導 犯a罪 偵 查 實 無 庸 置 疑 ， 至 警 勤 區 佐 警 則 必. n. iv l C n 須負起事前的犯罪預防及 務 等U工 作 。 惟 目 前 由 於 警 h e為n民g服 h c i 察組織內部認知及績效制度之誤導，警勤區警員角色定位 有欠明確、功能未予重視的情況下常無所適從，或產生衝 突矛盾，此更是值得研究，故選擇其為本文的研究對象。 因此本文探討要點及問題： 一 、 探 討 我 國 警 勤 區 警 員 的 工 作 環 境 與 困 境 （ dilemmas）及 其適應環境的心態與方法。 二、我國警勤區警員防禦行為的現況如何？ 三、他們為何會有這些行為表現？ 四、不同防禦行為之重要決定因素為何？ 19.
(20) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 第三節. 研究方法與限制. 「 經 驗 主 義 者 好 似 螞 蟻 們，聚 集 食 物 以 備 後 來 使 用；獨 斷主義者則彷彿是蜘蛛，用自己的本體交織著網罟；蜜蜂 的方法才是真正的中庸：這個小蟲子在田野與花園中採得 自 己 的 材 料 ， 然 後 再 以 自 己 的 技 術 使 它 改 變 而 予 以 消 化 -培 根 。 (Ravetz， 1991； 趙 博 雅 ， 民 81 年 ： 259-260). 政 治 大. 壹、研究方法. 立. 一般在社會科學中所使用的研究方法大體上可分為. ‧ 國. 學. 「 質 」 (qualitative)與 「 量 」 (quantitative)的 兩 種 研 究 取 向 。 二 者之詳細差異如下表：. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 1-3-1 實 證 論 和 自 然 論 基 本 公 理 對 照 表 ： 公理項目 實證論典範 自然論典範 本體論： 單一的，有形的 多元的，建構的 實體的本質 細分的，輻合的 整體的，分歧的 客觀性： 研究者與研 彼此獨立 彼此關連 究對象間之 關係 目的： 超越時空的通則規律的 有時空限制的工作假設； 通則化 陳述；強調類似性 個例的陳述； 強調類似性及差異性並重 解釋： 先發生或同時發生的真 正反饋互動相互影響 因果關係 正原因 價值論： 價值中立 充滿價值 價值的角色. Ch. engchi. i n U. v. (資 料 來 源：譯 自 Guba，E.G. ”The Context of Emergent Paradigm Research.” Lincoln，1985:ch.3，p.87). 20.
(21) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 在獲取知識，蒐集資料的技術上則分為量的研究與質 的研究，下表為二者間差異之介紹： 表 1-3-2 質 與 量 的 研 究 法 在 研 究 方 法 上 之 比 較 ： 比較項目 量的研究 質的研究 大量的隨機、立意或分層 不作代表性的抽樣，但 樣本 抽樣，有系統、精確並能 以小型的具有完整意義 控制某些變項的樣本 的較小單位為對象 工具 目 錄、問 卷、測 驗、電 腦 、 錄 音 機 、 手 抄 寫 、 研 究 量表等可量化的測量工具 者常是研究的主要工具 方法 實驗法、調查法、結構化 觀察法、參與式觀察、 (技 術 ) 的 訪 談 、 問 題 觀 察 、 準 實 開 放 性 訪 談 (深 度 的 、 非 驗法… 結構或半結構的… ) 資料分析 資料收集完成後才分析、 持 續 進 行 的 、 概 念 化 統計分析、演譯的分析 的、詮釋的，歸納的分 析. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. (轉 錄 自 ： 錢 玉 芬 整 合 質 與 量 研 究 再 思 ， 民 83 國 立 政 治 大 學 學 報 第 六 十 八 期 ， 頁 1-16). ‧ sit. y. Nat. 二者在立論基礎及獲取知識之方法上有差異，自然各 有 優 勢，亦 有 不 足，彼 此 或 有 批 評，然 學 者 Feyerbend ( 1978 ). er. io. 主 張「 方 法 論 的 無 a 政 府 主 義 」， 強 調 讓 任 何 學 術 研 究 自 由 的. n. v i l n C寬 運作進行，以更開放、 去 面U對 及 進 行 學 術 研 究 ， h e廣n胸g襟 h c i 多 位 學 者 亦 嘗 試 設 計 整 合 模 式 (註 一 )。 …………………………………………………………………….. 註一：多位學者針對研究設計、蒐集資料之型態及資料分析方法， 提 出 六 種 質 與 量 的 整 合 方 式 ( P at t on ,1986；江 明 修，民 81 年 ： 315-344 )， 包 括 ： 整合型一：量的實驗研究設計、質的資料蒐集與質的內容分析。 整合型二：量的實驗研究設計、質的資料蒐集與量的統計分析。 整合型三：質的自然研究設計、質的資料蒐集與量的統計分析。 整合型四：質的自然探究設計、量的資料蒐集與量的統十分析。 整合型五：量的實驗研究設計、量的資料蒐集與質的內容分析。 整合型六：質的自然探究設計、量的資料蒐集與質的內容分析。. 21.
(22) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 貳、本文研究方法 質 與 量 的 研 究 方 法 各 有 所 長，亦 各 有 缺 陷，但 彼 此 應 可 產生擷長補短的互動，基於以上的信念，本研究嚐試以整 合的概念，綜合的方法來設計，說明如下： 本 文 的「 分 析 單 位 」(執 行 單 位 )是 個 別 層 次 的 執 行 行 為 ， 但亦可累積成組織機關層次的執行行為。 經 由 執 行 人 員 的 自 我 報 告 (問 卷 調 查 )， 其 他 參 與 者 的 實 地觀察，探究基層人員的執行行為，故本文研究採用文獻. 治 政 大 survey method)以 及 觀 察 法 (Observational method)。 立 一、 文獻探討法：對於第一線執行人員及警勤區警員之防. 探 討 法 (Literature review method) 、 問 卷 調 查 法 (Questionnaire. ‧ 國. 學. 禦行為的相關文獻，加以蒐集綜合、研究分析。 二、 問卷調查法：本研究編製了「我國警勤區員警執勤模. ‧. 式 問 卷 量 表 」(如 附 件 二 )及「 學 生 實 習 觀 察 問 卷 表 」(如. sit. y. Nat. 附件三) 作為調查的工具。 四個類型：. er. io. 三 、 觀 察 法 ： 社 會 學 家 Raymond Gold 把 觀 察 者 的 角 色 分 為. al. n. v i n (一 )局 外 觀 察 者C(complete h e n g cobserver) hi U (二 )觀 察 者 的 參 與 (observer-as-participant) (三 )參 與 的 觀 察 者 (participant-as-observer) (四 )完 全 參 與 者 (complete participant). 本研究之觀察者是中央警察大學學生，利用渠等暑假 實習期間，實際參與警勤區員警工作，對基層執行員警之 行為模式所為之觀察，其角色應介於「觀察者的參與」與 「參與的觀察者」之間。本研究設計「學生實習觀察問卷 表」乙份供填答。 參、研究限制 22.
(23) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 本 文 希 望 在「 同 理 心 」的 前 題 下 瞭 解 我 國 警 勤 區 員 警 之 工作環境，並瞭解基層勤區員警防禦行為之現況，和自主 性、裁量權等特性對防禦行為之影響。防禦行為雖是基層 同 仁 別 無 選 擇 的 權 宜 之 計，但 在 組 織 紀 律 下 是 不 被 允 許 的 ， 所以欲瞭解現況在技術上有其阻礙，研究者雖參照以往相 關 研 究 結 果 及 建 議，在 研 究 限 制 上 輔 以 學 生 參 與 觀 察 結 果 ， 在觀察者之訓練上亦儘量符合規定要求，但終究學生因諸 多因素不可能每一位均成為合資格之觀察者，而忠實反應. 政 治 大. 被觀察者之一切行為，但是至少多一份資訊可供參考比 較。. 立. Lipsky 之 第 一 線 執 行 理 論 (street level bureaucracy) ， 從 第. ‧ 國. 學. 一線執行人員的工作本質，及其身處的工作情境談到第一 線 執 行 人 員 的 行 為 類 型 ， 事 實 上 是 做 概 念 (concept)上 的 綜 合. ‧. 分 析，其 對 第 一 線 執 行 人 員 工 作 之 困 境 與 兩 難，描 寫 生 動 ，. sit. y. Nat. 令人印象深刻。環境因素、工作結構和行為產出，邏輯上. er. io. 而言彼此間的前後因果關聯，應是明確的，但嚴格來說文 中 對 於 環 境 因 素 和a工 作 本 質 的 內 涵 定 義 並 不 清 楚 ， 而 二 者. n. iv l C n 間 的 關 聯 亦 複 雜 交 錯，對h於 行 為 類 型 部 e n g c h i U份 亦 多 元 包 含 外 顯 、 內薀、可觀察、不可觀察的行為及狀態，因此若要轉化為. 構 念 (construct) 做 實 證 性 的 研 究 亦 仍 有 多 項 因 素 待 轉 換 、 克 服。 另 外 在 防 禦 行 為 之 分 類，理 論 上 是 多 樣 的，在 研 究 程 序 上研究者先是依各行為之特質再參酌我國勤區員警之工作 內容予以設計問卷，但因為初探性問卷，在二次前測效信 度要求下，已刪除部份，因此對於理論中各種態樣的防禦 行為於問卷無法完全呈現。. 23.
(24) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 第四節 預期研究貢獻 壹、在學術方面： 一、對第一線執行人員的行政行為做本土性的研究，期 能精進理論的完整性與週延性。 二、將「由下而上」的研究途徑應用於警察學術的研究 上，期能呈現另一真實面。 貳、在實務方面：. 治 政 出 現 ， 而 上 級 長 官 所 推 展 的 防 弊 之 道大 ，只是把偏差執行行 立 為 ， 由 甲 領 域 驅 逐 到 乙 領 域 而 已 。 (陳 書 華 ， 民 77： 88 ) 在 工 作 結 構 未 曾 改 變 的 情 形 下，許 多 偏 差 行 為 仍 會 相 繼. ‧ 國. 學. 希望本研究能提供實務界瞭解現況，以能對症下藥提出真 正的改進、解決之道，並透過問題之解決，扮演好警察角. ‧. 色，呈現警政工作的新面貌。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.
(25) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 第二章 相關文獻檢視 第一節. 政策執行理論. 自 Pressman 和 Wildavsky 二 位 學 者 於 1978 年 發 表 了 「 執 行：聯 邦 政 府 期 望 何 以 在 奧 克 蘭 市 遇 挫 」(Implementation：How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland)， 首 度 力 陳 政策執行過程對政策結果之重要性，受到廣大迴響後，公 共政策學界開始重視及致力於政策執行的研究，更發展出 許多執行模式：. 政 治 大. Edwards Ⅲ(1980 )認 為 ：「 政 策 執 行 受 到 溝 通 、 資 源 、 執. 立. 行 人 員 意 願 和 機 關 結 構 等 因 素 之 直 接 影 響。除 此 之 外， 這. io. n. al. 源. er. 資. sit. y. Nat. 通. ‧. ‧ 國. -1-1) 溝. 學. 些 因 素 亦 透 過 彼 此 的 影 響 力 ， 間 接 影 響 執 行 。 」 (如 圖 2. Ch. e執行者意向 ngchi U. v ni. 執行. 官僚結構 圖 2-1-1. Edwards Ⅲ的行政影響模式. ( 資料來源：George C. Edwards Ⅲ, Implementing Public Policy (Washington, D. C.: Congressional Press, 1980)P.148 轉引自曹俊漢，民 74：107). Van Meter 和 Van Horn (1975)認 為 在 執 行 的 過 程 中 ， 影 響 政 策 產 出 的 相 關 因 素 是：(一 )政 策 標 準 (standard)與 目 標 ; (二 ) 25.
(26) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 政 策 資 源 ； (三 )組 織 間 溝 通 和 強 化 執 行 活 動 ； (四 )執 行 機 構 特 質；(五 )經 濟、社 會 與 政 治 環 境；(六 )執 行 者 意 向 等 六 者 。 (如 圖 2-1-2). 組織間溝通 與執行活動 執. 標準與目的. 行 執行機關的特性 資源. 立. 政 治 大. 學. 圖 2-1-2. Van Meter & Van Horn 的執行機關互動模式. ‧. ( 資 料 來 源 ： ”The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework,”. er. io. sit. y. Nat. Administration and Society, Vol.6,No.4(Feb.1975)p.463 轉引自曹俊漢，民 74：69). al. v i n Mazmanian(1979)則 重 視「 環 境 」因 素 對 於 執 行 Ch engchi U n. Sabatier 和. 過程的影響，希望能建立執行者行政行為與政策環境因素. 之 關 聯 性，並 特 別 強 調 其「 政 策 執 行 模 式 」主 要 是 針 對「 管 制 性 政 策 」 (regulator policy)而 設 計 ， 其 中 影 響 政 策 執 行 的 變 項 有 ： (一 )問 題 的 可 處 置 性 (tractability of the problem)： (二 )法 令 規 章 的 執 行 能 力 (ability of statute to structure implementation)： ( 三 ) 影 響 執 行 的 非 法 規 變 項 (non-statute variables affecting implementation)等 三 項 ， 並 將 執 行 過 程 分 為 五 個 階 段 。 (如 圖 2-1-3). 26. 績 效. 經濟、社會 與政治環境. ‧ 國. 執行人員意向.
(27) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 問題的可處置性 1.有效技術理論與科技的可得性 2.標的團體行為的多樣性 3.標的團體在總人口的比例 4.行回需要改變的幅度. 執行結構化的法規能力. 執行結構的非法規因素. 1.清晰一致的目標. 1.社經環境與技術. 2.正確因果理論的結合 3.充分的財務資源. 立. 2.媒體對於問題的注意 政 治 3.公眾支持 大. 4.執行機構間與內部的階層整合. 4.選民團體的態度與資源. ‧ 國. 學. 5.來自主權的支持. 6.執行官員的選拔. 6.執行官員的承諾與領導. 7.外圍份子的正式接近程度. 7.外圍份子的正式接近程度. 政策產出. 策產出的服從. n. al. 政策產出的. er. io. 標的團體對政. sit. y. Nat. 執行過程的階段. 執行機構的. 圖 2-1-3. ‧. 5.執行機構的決策規則. 政策產出的. iv. 法規的主. 要修正 n C h實際影響 認知影響 U engchi S abat i er 與 Maz m ani an 決 策 環 境 關 聯 模 式. ( 資料來源：“The Implementation of Public Policy: A Framework of Analysis,” Policy Studies Review Annual, Vol. 4(1980),p.183，轉引自曹俊漢，民 74：120). Berman(1978)針 對 美 國 地 方 分 權 的 政 治 制 度 背 景 ， 發 展 出 總 體 執 行 (Macro-Implementation)與 個 體 執 行 (Micro-Implementation)模 式，將 政 策 執 行 劃 分 為 聯 邦 層 級 及 地 方 政 府 層 級 。 (如 圖 2-1-4) 27.
(28) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 政 策. 總 體 執 行 1.行政階段 2.採納階段 3.個體執行階段 4.技術效度階段. 個治 體 執 行 政 1.動員階段 2.調適階段 大 3.制度化階段 立 圖 2-1-4 . Berman 總體與個體政策執行模式. ‧ 國. 學. (資料來源： "The Study of Macro and Micro- Implementation," Public policy，. Nat. y. ‧. Vol.26,(1978), p.157-184，轉引自曹俊漢，民 74：94). sit. O'Tool 分 析 近 三 百 篇 有 關「 執 行 」的 文 章 ， 企 圖 找 出 影. er. io. 響「執行」的重要因素。其中近半數的研究中強調了政策. n. 特 徵 (清 晰 度 、 明 確a性 、 目 標 手 段 之 彈 性 i、 v 政策因果理論之. l C n U he 有 效 性 )的 影 響 力，亦 有 相 當n 數量的 研 究 g c h i 指 出 資 源 (財 務 或 其 他 )的 重 要 (1986： 189)。. 林水波等多位學者在「強化政策執行能力之理論建構」 一文中，歸納國內自民國七十二年至八十一年中，二十四 篇有關政策執行研究，主要使用變項有理論技術的有效性' 等 二 十 三 項 。 (林 水 波 ： 5 ) (如 表 2-1-1). 28.
(29) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 表 2-1-1 國 內 有 關 政 策 執 行 研 究 主 要 變 項 表 變項 政 策 資 原 (人 員 、 經 費 、 權 威 、 設 備 ) 政治及行政體制的特質 政 策 背 景 環 境 (社 會 、 濟 、 政 治 、 文 化 ) 執行人員的意向 參 與 者 的 互 動 (溝 通 、 協 調 、 順 服 ) 標的團體的特性 政策的明確性、一致性 理論技術的有效性 機 關 問 的 關 係 (互 動 ) 影響政策利益的型態 政策目標的期限 對執行的監督、控制與支持 政策規劃 政策問題的特質 政策推介形式 政策合法性 政策的優先順序 政策的地點 標的人口行為改變程度 新聞媒體的態度 專業人員的配合程度 執行者的工作性質 執行者的工作行政職務關係 (作 者 統 計 繪 製 ). 學 ‧. ‧ 國. 立. 政 治 大. n. engchi. sit er. io. Ch. y. Nat. al. 篇數 17 15 14 11 11 11 10 8 7 6 5 5 3 3 2 2 2 2 2 1 1 1 1. i n U. v. 就 執 行 研 究 的 發 展 過 程 而 言 ， 學 者 Gogging(1986 ： 328-347)指 出 現 有 文 獻 仍 存 在 有「 個 案 太 少，變 項 太 多 」的 問題。分析各學者的模式、論述，不難發現有其共通的特 性，但亦因其政策本質、環境特性而有其獨特性。. 29.
(30) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 自變項. 依變項. 中介變項. 聯邦政府層次 的誘因與限制. 州政府能力. 州政府執行. 州政府決策結果 州與地方政府層 次的誘因與限制. 回饋. 圖 2-1-5 Goggin 等的第三代執行途徑模式. 政 治 大. (資料來源：Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation.. 立. (1990)，轉引自吳定，民 89：506). sit. y. 第一線執行理論. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 第二節. er. io. 有 關 政 策 科 學 的 文 獻 中，討 論 第 一 線 執 行 人 員 的 個 案 研. n. 究 為 數 不 少，Prottasa 在 一 九 七 八 年 即 針 對i警 v 察、生 活 環 境 調. l C n U h e、n公g立 查員、教師、公設辯護人 醫 院 醫 護人員等，進行個 chi. 案研究，曾指出自主權及控制之平衡，為研究第一線執行 人 員 面 對 的 二 大 問 題 (蔡 允 棟，民 76：141 )。但 真 正 就 第 一 線 執 行 人 員 作 一 有 系 統 的 分 析 性 研 究 者 ， 首 推 Lipsky 與 Weatherley 二 人 (Ham & Hill， 1984 )。 其 所 稱 的 「 第 一 線 執 行 人 員 」(street-level bureaucrats)， 是 指 例 如 學 校 、 警 察 機 關 、 褔 利部門、地方法院以及其他部門中，其從事日常公務時需 與大眾直接接觸、對於利益分配或公共制裁等擁有裁量權 (discretion)的 公 部 門 工 作 人 員 而 言 (Lipsky， 1980： Ⅸ )。 Lipsky 認 為 以 前 的 許 多 社 會 研 究 成 果 ， 對 於 組 織 與 政 府 30.
(31) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 行 動 的 推 論 (generalizations) ， 個 人 的 行 為 如 何 ？ 何 時 集 結 起 來成為集體行動？個別市民與政府工作人員如何受這些行 動的影響？等問題大多欠缺具體解釋，所以為了要明瞭公 共官僚組織的政策執行，為何經常違反其組織目標以及何 以致之，我們急需要了解這些組織中的工作人員如何執行 日常職務，以及他們身處何種工作情境，致使他們產生如 此的行為。換言之，就是探討公共服務體系中第一線執行 人員個人行為的兩難。 Lipsky( 1980 )的 研 究 基 礎 ， 是 對 公 共 服 務 組 織 之 集 體 行. 治 政 大the work of street level 策 的 「 第 一 線 人 員 執 行 理 論 」 (theory of 立 bureaucracies as individual workers experience it)。 自 早 期 學 者 的 相. 為作一有系統的觀察，進而形成個別政府工作人員執行政. ‧ 國. 學. 關 文 獻 分 析 歸 納，「 基 層 執 行 人 員 」與「 政 策 」及「 民 眾 」 間 之 關 係 有 以 下 四 個 共 識 ： (prottas， 1978). ‧. sit. Nat. 位透過他們的行動而實現政策目標。. y. 一、 基層執行人員是政府與民眾直接接觸的代表，上級單. er. io. 二 、 政 策 標 的 團 體 中 ， 個 別 服 務 對 象 (clients)所 獲 得 的 實 際 政 策 內 容，大 a 大 的 受 到「 基 層 執 行 人 員 」行 為 之 影 響 。. n. iv l C n 這 些 執 行 人 員 的 行h 為 是 決 定 分 配U予 服 務 對 象 多 少 利 益 engchi (benefits)及 使 用 何 種 方 式 分 配 的 關 鍵 。. 三、 這些執行人員背負著沈重的工作負荷，在有限的資源 下 ， 其 行 為 表 現 出 相 當 程 度 自 主 權 與 自 我 取 向 (selfdirection)， 以 發 展 因 應 對 策 (coping strategies)。 四、 第一線執行人員常引發爭端，乃由於他們所分配的政 策 通 常 是「 即 時 且 攸 關 個 人 的 」(Immediate and personal) ， 他 們 常 常 必 須 當 場 (on the spot)即 刻 做 出 判 斷 決 定，且 其 決定效果都完全落實到個人身上。 本 文 是 以 1980 年 Lipsky 之 第 一 線 執 行 人 員 之 行 為 理 論 31.
(32) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 為基礎，應用於警察人員行為的個案研究，首先介紹此理 論。 壹、第一線執行人員的工作本質 一、第一線執行官僚的定義 Lipsky 認 為 凡 是 在 工 作 執 行 過 程 中 與 一 般 民 眾 直 接 接 觸 ， 且 對 於 工 作 有 實 質 支 配 權 與 裁 量 權 (discretion)之 公 共 服 務 工 作 人 員 即 為「 第 一 線 執 行 人 員 」。此 界 定 是 屬 於 分 析 性 的 ， 其關注重點在於特殊工作情境中之特質，而不在於名義上 之職位角色階級的高低。. 治 政 (一 )公 共 服 務 的 功 能 及 本 質 的 衝 突 ： 大 立 「 國 家 機 能 」與「 政 府 職 能 」是 個 隨 時 空 轉 換 而 不 斷 演 二、受批評的角色：. ‧ 國. 學. 進 的 論 題，亦 是 政 治 學、公 共 行 政 學 界 續 探 討 的 重 要 主 題 ， 從「最好政府、管理最少」的看法到「大有為政府」，至. ‧. sit. Nat. 服務功能本質等會是個特續不斷的爭論。. y. 今日「小而美」的精簡政府理念，因此，公共領域及政府. er. io. 第一線執行人員掌管的業務範圍涵蓋人民生活各個層 面 ， 他 們 的 整 體 行a動 組 成 了 政 府 各 種 服 務 的 輸 出 ， 集 合 執. n. iv l C n 行人員個人的決定或累加 成了機關的政策。 h e起n來g就c形 hi U 第 一 線 執 行 人 員 所 執 行 的 任 務，依 其 與 民 眾 發 生 權 利 義 務關係之內容性質而別，可區分為「供給性工作」和「管 制性工作」，他們既是服務的提供者，又是社會秩序的維 護者，因此，常為政治爭端的焦點。不論政府的政策是獎 勵性或懲戒性，第一線執行人員的裁量行為，都成為政府 政策分配的手段，也決定了人民是否獲取政策利益的重要 因素，因其高度分配社會資源的特性，而成為社會上民眾 希望在公共服務的供給及公共支出的合理負擔上，求取一 平衡所關注的焦點。 第 一 線 執 行 人 員 數 目 龐 大，人 員 眾 多，其 人 事 費 用 構 成 32.
(33) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 政府非國防性消費的大半比例，就國家整體資源有限的角 度而言，投入數量龐大的預算支出，若績效不彰，服務品 質低落，不但妨礙政府其他層面施政的運作，同時也亟可 能引發民怨。 不論從大環境政府功能的定位到第一線執行人員的任 務、業務範圍、工作方法等都顯示出其極易招致批評的困 境。 (二 )與 民 眾 直 接 互 動 的 衝 突 ： 自 民 眾 的 觀 點 言，第 一 線 官 僚 大 則 代 表 政 府 的 功 能，小. 治 政 大)， 且 常 常 必 須 當 場 時 且 攸 關 個 人 的 」 (immediate and personal 立 (on the spot)做 出 判 斷 和 決 定 ， 其 擁 有 裁 量 權 限 ， 而 決 定 效 果 則與日常生活息息相關。由於他們所擔負的工作常是「即. ‧ 國. 學. 又都完全落實到個人身上。就民眾個人而言，第一線執行 人員代表了民眾企求被政府公平及有效對待的象徵，既關. sit. Nat. 三、第一線執行人員如同決策者. y. ‧. 利益，衝突就在所難免了。. er. io. 第一線執行人員之決策角色是建立在其所據職位之兩 個 相 關 事 實 上 ： 有 a高 度 裁 量 權 (high degrees of discretion) ； 相. n. iv l C n 對自主於組織權威之外 h (relative i U from e n g c hautonomy authority)。. organizational. (一 )裁 量 權 第 一 線 執 行 人 員 的 工 作 具 有 相 當 的 專 業 性，因 為 他 們 不 但熟悉各種法規，更精於各實作過程，在專業的領域下甚 少受到上級監督和一般人民的控制。另外由於法規數量龐 大、複雜，且有相互競合處，或不能及時因應時代環境變 遷之需要，所以，第一線執行人員只能做選擇性的適用， 同時「法規」亦可能造成上級監督的一種障礙。 第一線執行人員擁有裁量權的原因分析如下：· 33.
(34) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 1、 第 一 線 執 行 人 員 常 常 在 煩 瑣 、 複 雜 的 情 境 下 工 作 ， 使他們無法將工作內容全部依「制式化作業程序」 (programmatic format)操 作 ， 因 此 就 產 生 「 彈 性 」 的 空 間。 2、 第 一 線 執 行 人 員 的 工 作 情 境 或 因 外 在 壓 力 ( 如 公 關 休 、 人 際 關 係 、 上 級 交 辦 等 )、 或 因 內 在 壓 力 (如 同 理 心 、 親 屬 關 係 等 ) ， 須 他 們 以 人 道 觀 點 (human dimension)考 慮 問 題 ， 我 們 社 會 對 公 務 機 關 ， 一 方 面 尋 求 公 正 無 私 的 態 度，另 一 方 面 也 要 求 他 能 正 視 個. 治 政 大自 我 認 定 (self-regard) ， 3、 裁 量 權 的 運 用 可 提 升 執 行 者 的 立 並使民眾相信執行人員是他們是否能獲得最佳服 別特殊情形，予以額外關切與彈性處理。. ‧ 國. 學. 務的關鍵所在。. 有 裁 量 權 並 不 表 示 行 為 不 受 約 求，正 確 說 法 應. ‧. 是 其 行 為 受 法 規 的 指 導 及 約 束。而 裁 量 權 是 個 相 對. sit. y. Nat. 的 概 念、在 某 些行 為 上 就無 法 廣泛 使 用 裁量 權，如. er. io. 「 警 械 使 用 條 例 」就 嚴 格 規 定 了 種 警 械 的 使 用 時 機 ， 裁 量 權 的 使a 用 程 度 愈 高，則 對 工 作 者 行 為 之 分 析 就. n. iv l C n 愈顯著。 hengchi U (二 )相 對 自 主 於 組 織 權 威 之 外. 多 數 分 析 家 認 為，低 級 工 作 人 員 大 都 會 順 從 組 織 的 規 範 ， 組 織 理 論 家 則 承 認 命 令 與 執 行 問 是 存 有 差 距 (slippage)的，差 距主源自於缺乏溝通、或個人的誤差，但此差距對組織目 標無重大影響，且組織有能力加以克服，然在實際運作時 卻由於眾多因素配合，常使得第一線執行人員獨立於組織 權威之外，其因是： 1、 政 策 規 劃 都 是 出 自 於 上 級 長 官，然 其 對 實 際 的 工 作 情 境 多 所隔 閡，缺 乏 瞭 解，真 正執 行 人 員又 無 法參 與 決 策 表 達 意 見，再 加 上 缺 乏 有 效 的 監 督 系 統，致 34.
(35) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 使第一線執行人員不易忠實的達成任務。 2、 組 織 內 不 同 層 級 間 ， 其 關 注 的 利 益 焦 點 各 有 不 同 ， 政 策 規 劃 和 政 策 執 行 間 的 差 異 (discrepancy) 是 可 以 想 像 的，差 異 根 源 於 工 作 結 構 中，工 作 者 利 益 的 衝 突，因此，機關層級間因本位主義而造成的衝突， 往往比相互合作的機會來得多。 因此執行人員就會有各種不合作的行為出現， 其方式在個人行為，如工作時偷懶、怠惰、缺席、 辭職；對組織則偷竊、欺騙、浪費公物，服務態度. 治 政 為 往 往 會 損 害 政 策 效 果 ， 或 扭大 曲政 策 目 標，甚 至使 立 政策無疾而終。 則表現冷漠、疏離、官僚作風等。而這些不合作行. ‧ 國. 學. (三 )和 管 理 階 層 間 的 差 異. 第一線執行人員和其上級管理階層間有其微妙又矛盾. ‧. 的關係：. sit. y. Nat. 1、 相 互 衝 突 ：. er. io. 基層執行人員會將工作所產生的危險、不適. 感 降 至 最a 低，收 入、個 人 滿 足 感 最 大 化 列 為 優 先 ，. n. iv l C n 並注重以自己偏 式 提U供 服 務 ； 管 理 階 層 則 h e好n之g方c h i 是 結 果 導 向 (result-oriented)，他 們 較 關 心 生 產 力、績 效、效能及如何達成組織目標等的問題。 為了因應資源不足及大量的工作負荷，執行 人員多運用裁量權發展一些簡化工作的捷徑，以 應 付 職 責 上 的 壓 力，但 以 上 級 管 理 者 的 立 場 而 言 ， 這 些 因 應 策 略 是 不 被 允 許 的，即 所 謂「 上 有 政 策 ， 下 有 對 策 」， 它 們 顯 然 與 組 織 的 本 意 背 道 而 馳 。 管理者為了有效控制組織目標的達成，他們 必須設法隨時對執行人員裁量權的運用予以限制， 35.
(36) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 而執行人員則企圖維持及設法擴大裁量權的使用， 因此二者間的衝突是必然的。 2、 相 互 依 賴 管理階層必須依賴基層執行人員的協助來達 成 組 織 目 標，也 需 要 他 們 提 供 資 訊 以 為 決 策 參 考 ， 基層執行人員在工作績效的優異表現，是凸顯管 理者領導才能的最佳證明，故二者在工作績效上 是互惠，甚至相互依賴的。 (四 )擁 有 抗 拒 的 資 源. 治 政 時 間 、 經 費 、 資 訊 、 設 備 等 各 方 面 都大 較缺乏，但社會學家 立 David Mechanic(1963)指 出 ， 第 一 線 執 行 人 員 在 許 多 情 形 下 卻 一 般 而 言，基 層 工 作 人 員 所 擁 有 的 資 源，不 論 是 權 力 、. ‧ 國. 學. 享 有 些 額 外 資 源，如 專 業 知 識、參 與 的 意 願、付 出 之 意 願 ， 其在組織內所佔的位置，會影響資訊的交通、指令的傳輸. ‧. er. io. 貳、工作情境. sit. Nat. 須依賴他們的協助 才能迅速完成使命。. y. 及實現等，都將提昇基層工作者的權力，使得主管階級必. al. n. v i n 第 一 線 執 行 人 員 的C工h作 環 境 有 五 項 e n g c h i U 特 性 ： (一 )所 需 資 源. 長 期 不 足；(二 )服 務 需 求 不 斷 增 加；(三 )組 織 工 作 目 標 模 糊 、 衝 突 、 不 夠 明 確 ； (四 )工 作 績 效 不 易 評 估 ； (五 )服 務 對 象 為 非自願性的，故民眾的回應並非為第一線執行人員的首要 參 照 團 體 (reference group)等 。 一、資源問題 基 層 執 行 人 員 往 往 在 有 限 的 時 間 及 資 訊 下 做 出 決 定，彼 等 工 作 情 境 中 ，充 滿 了 高 度 不 確 定 性 (uncertainty)， 要 面 對 非 特定且複雜的民眾，短時間內須做出決定，龐大的業務負 擔及需求壓力，迫使無法仔細考量每一件個案、每一項細 節，而影響到執行品質。對基層員警而言，明顯的資源限 36.
(37) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 制就是蒐集資訊和採取行動的時間。身處生命普受威脅的 環境下，又必須迅速做出判斷，實為警察工作趨向保守的 一個重要因素，因此可知，龐雜而繁重的業務量不但影響 決 策 時 間，亦 影 響 執 行 品 質。另 外 組 織 本 身 對 業 務 的 需 求 ， 亦使得第一線執行人員得花時間在文書工作上，而佔用了 和民眾互動的時間。 為 何 第 一 線 執 行 人 員 的 資 源 需 求 及 供 給 總 是 無 法 平 衡， 一如公務單位常有資源不足的困擾，何以如此？ 近 代 行 政 權 不 斷 擴 大，政 府 所 管 轄 的 事 務 日 益 增 加，公. 治 政 追 求 服 務 的 需 求 也 隨 之 增 加 ， 而 投 入大 各項服務的資源因此 立 迅速消耗。. 共服務範圍亦隨之加大，所提供的服務供給愈多，則民眾. ‧ 國. 學. 民 眾 對 公 共 服 務 可 說 是 個 無 底 洞，是 永 遠 無 法 滿 足 的 ， 而 且 不 但 要 求 在 量 方 面 的 增 加，亦 希 望 在 品 質 上 相 對 提 昇 。. ‧. 「需求」在公共服務上的意義，不但是政府與人民間交易. sit. y. Nat. (transaction) 的 一 部 分 ， 而 且 是 一 個 交 易 概 念 (transactional. er. io. concept)，故 服 務 的 供 給 應 該 給 需 求 者 有「 接 受 感 」(receptivity)， 亦 即 政 府 的 施 政 應a使 人 民 實 際 受 惠 ， 同 時 能 反 應 民 眾 的 需. n. iv l C n 求 ， 否 則 祗 是 口 惠 (lips service)而 h e n g c已h，i 不U但 需 求 會 更 增 加 ， 更 會造成資源的浪費。 服務行政不僅要求服務數量的增加，亦要求對品質的 提昇，但質與量間卻有三種可能的情形需檢測： (一 ) 當 第 一 線 執 行 人 員 擁 有 剩 餘 資 源 (slack resource) 時 ， 他 們 會 想 尋 求 去 開 拓 額 外 服 務 項 目，而 不 願 將 資 源 投 入 於 改進舊有業務上。 (二 ) 要 求 服 務 品 質 的 提 昇，若 只 是 做 到 在 個 別 個 案 上 花 較 多 時間，也祇是顧此失彼，無法達到全面效果的提昇。 (三 ) 業 務 量 上 少 許 的 改 變，在 實 務 上 無 法 達 到 實 質 的 改 進 ， 37.
(38) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 亦即改變結果不顯著。 再者，民眾利用或需求服務的時間是個不確定變項， 無法事先預知，因而使得第一線執行人員難以對資源做適 當 調 配，當 民 眾 對 其 緊 急 事 故 無 法 得 到 充 分 完 善 的 服 務 時 ， 抱怨之氣自然出現。 二、目標與績效評估問題 (一 )目 標 問 題 第 一 線 執 行 人 員 的 工 作 特 性 就 是 目 標 模 糊 且 衝 突，例 如 警察的角色究竟是執法者抑或是服務者？至今仍爭論不休。. 治 政 大 成、且手段混淆、複雜。 立 第 一 線 執 行 單 位 中，目 標 衝 突 是 非 常 明 顯 的，而 其 衝 突. 公共服務的目標因其具有理想性的一面，故使得目標難達. ‧ 國. 學. 的來源有以下三項. 1、 顧 客 導 向 的 目 標 和 社 會 公 益 目 標 的 衝 突 ：. ‧. 尤 其 是 在 民 主 社 會 中，第 一 線 執 行 人 員 均 被 要 求 尊. sit. y. Nat. 重 服 務 對 象，然 某 些 基 於 保 護 社 會 大 眾 利 益 的 管 制 性 政. er. io. 策，賦 予 第 一 線 執 行 人 員 維 護 社 會 秩 序 的 職 責，而 須 對 某些人採取約束 a 、取締的行動，因此「尊重服務對象」. n. iv l C n 和 「 維 護 社 會 大 眾 利h益 」 的 衝 突 就 engchi U 產生了。 2、 顧 客 導 向 目 標 和 組 織 目 標 的 衝 突. 對每位有需求的民眾給予周全服務的顧客導向目 標，常 與 重 視 效 率、爭 取 績 效 的 组 織 目 標 相 衝 突，而 第 一 線 執 行 人 員 在 各 方 因 素 的 考 量 下，常 犧 牲 前 者 利 益 而 遷 就 後 者，於 是 將 繁 複 的 工 作 簡 化，使 得 儘 量 將 工 作 結 束 代 替 了 服 務 顧 客 的 工 作 目 標，而 產 生 了 目 標 錯 置 (goal displacement)的 現 象 。 3、 目 標 衝 突 和 角 色 期 待 ： 角 色 理 論 中 指 出 角 色 期 待 的 來源有三種： (1)社 會 大 眾 的 期 待 ： 社 會 大 眾 對 第 一 線 執 行 人 員 應 達 38.
(39) 我國警勤區警員防禦行為之研究--第一線執行理論之檢證. 成的首要任務常有不同的意見，例如有人認為警察 應嚴正且完全的執法，但有人則認為警察的首要任 務 是 維 持 社 會 秩 序，服 務 民 眾。異 質 性 愈 高 之 社 會 ， 意見愈是分岐，而第一線執行人員所面臨的目標衝 突也愈大。 (2)同 儕 群 體 之 影 響 ， 尤 指 共 同 工 作 的 同 儕 群 體 而 言 ， 因為他們彼此最能領會工作壓力，以及解除此工作 壓力所需採取的目標取向，以基層警察為例，最大 的爭議應在目標期待的衝突，警察工作有其嚴厲執. 治 政 裁 量 的 需 要 及 為 適 當 行 為 提 出大 多項說明的需求，他 立 們必須調節法律保護的強制性及有效地維護秩序和 法以完成工作職責的部分，而在嚴厲執法中又存有. ‧ 國. 學. 控制犯罪。社會大眾期待警察能小心謹慎、客觀公 正 、 誠 實 負 責 地 執 法 ， 以 保 護 社 會 中 所 有 的 人 (即 使. ‧. 這 理 想 永 遠 不 可 能 )。. sit. y. Nat. (3)服 務 對 象 的 影 響：事 實 上 工 作 同 儕 群 體、工 作 標 準. er. io. 規範和社會大眾的期待才是決定官僚角色行為的重 要 因 素 ， 服a務 對 象 並 非 第 一 線 執 行 人 員 的 首 要 參 照. n. iv l C n 團 體，因 為 他 們 通 是 個 體，在 面對龐大的官僚 U h常 i e n只 h gc 體系時，個人力量實在渺小而不足以和官僚體系相 抗衡，但此並不意味著他們就不重要，若許多被服 務對象和組織聚集起來以集體行動方式表達意見， 要求在政策中有發言權時，此股力量和潮流，是不 容官僚體系忽視的。 (二 )績 效 評 估 問 題 ： 績 效 評 估 不 易 做 到 正 確 公 平，是 一 般 官 僚 體 系 所 具 有 的 特徵，在第一線官僚體系中更是先天就有許多因素，使得 績效評估無法達到正確公平，因為這些機關都不是自我矯 39.
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