我國高階文官制度之研究－法制研究途徑 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文 Graduate Institute of Development Studies National Chengchi University Master Thesis. 我國高階文官制度之研究－法制研究途徑政治. 大. The Legal立Approach to the Study on. ‧ 國. 學. the Institution of Senior Civil Service in Taiwan. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. e. i. i n U. v. n g c h 博士指導教授：高永光 Advisor：Yuang-Kuang Kao, Ph.D. 研究生：張騰亞 Graduate Student：Teng-Ya Chang. 中華民國 105 年 10 月 October, 2016.

(2) 謝辭：在劃下句點之前在劃下論文的句點之前，讓我說些在正文裡不能出現的真心吧。一直認為謝辭是遙不可及的目標，至少在五年前，當自己不顧家人反對，辭去公務人員，只為一圓熱愛學術的夢想。沒想人生崎嶇，就讀研究所期間承蒙永光老師教導，啟發學術志趣，再度成為公職一員，前後心態卻已劇烈轉變。二十歲當公務人員，是為了自力更生；二十五歲當公務人員，是心間跳動的熱誠。投身人事業務後，往往不經意放空思考，觀察現下國家國情與政府. 政治大我熱愛學術，但更享受學術理論與現實情境交會的剎那光芒，撰寫立本論文期間，由於政策變動、法規修正與局勢變化，導致一再更動論文目標，到底需要什麼樣的人事政策？人事體制？人事法規？人事團隊？. ‧ 國. 學. 架構與內文，我卻樂在其中，一路走來縱然艱辛，舉目盡是風光明媚。不過，寫論文的期間，倒是一點都不好受，同時應付工作和學業，. ‧. 逐漸懷疑起自己是否有兼顧兩者的能力，好幾次都想偏安申請留停，在畢業期限的徬徨中掙扎。. y. Nat. er. io. 憑自己矻矻徙步，是無法劃下論文句點的。. sit. 若非那些及時援助的雙手，以及在暗夜幫忙點燈的關心，我想，光. al. v i n C（h歡迎來信 tenyaberuf@gmail.com 祈展讀先進不吝告知，是幸。） U i e h n 歛盡歲月，驚滔駭浪回首，滿懷g 誠c 摯謝意，由衷感謝陪伴我走過這 n. 自知能力未逮，論文校對再三，或有疏漏舛誤，抑或觀點相異，尚. 趟長征的所有人：謝謝永光老師，願意讓當時往返臺中與臺北的我加入研究團隊，並在負責高階文官的研究案中，尋覓到影響一生的研究方向。對於研究興趣廣泛到難以入定思考的我，您如同迷航時的道標，最亮的北極星，永遠燦動光芒。此外，您對於人生態度的修養及豁達，信手拈來幾句勉勵境界高遠，愚騃如徒弟，還在修行路上，仰之彌高，望之彌堅。千言萬語一句，感謝您！謝謝秀光老師，在計畫書及畢業口試的嚴謹評論，珠玉之言但針針見血，使本篇論文整體結構與遣詞用字更臻完善，真金難買真言，更感 i.

(3) 謝您願意擔任口委。題外話，您一開始以為我寫的是博論，雖然不是溢美，也讓學生心內樂了瞬間。謝謝立忠老師，無論是碩一時的方法論課程，抑或有幸邀請您擔任口委，都能夠感受到您如同和煦春風的教導熱誠，面對不同議題總能旁徵博引，給予學生啟發。在您身上，總能感到一股俠義之氣，或許正是您對於學生教育和公共事務都很熱心參與的緣故吧！謝謝敦源老師，雖然至今緣慳一面，學生私淑您分析民主治理的大作，亦為激發研究人事政策興趣的關鍵。對了，追蹤 FB 貓空神秘社團您對於時事的針砭，多在剖析現行公共政策問題，讀來如甘霖化旱，滋潤貧乏，也是學生每日必食靈糧，感謝您！謝謝本研究的受訪者們，撥冗對本研究各項棘手問題提供豐富見解，. 政治大基於身分保密協議（？），無法列名一一致謝，著實良心不安。因此，待立論文付梓之後，若未親自致謝，晚輩一定夜夜輾轉難眠。謝謝永光老師研究室的各位老師與同伴：. 學. ‧ 國. 若非各位長輩的慨然幫忙和熱心分享，本篇論文還在虛空之中漂流，但. 感謝佩怡老師和啟清老師，兩位老師在研究案中展現的專業素養，. ‧. 與對研究團隊的調度安排，使學生有幸浸淫在學術工作的日常。那段在研究室工作的曩昔，至今回憶，依舊鮮明如昨。. y. Nat. sit. 謝謝佳容學姊、克殷學長、 Vero 學姊，各種患難真情不消言說，你. er. io. 懂，我懂，心心相印。. al. v i n C席諸多指引，總之都讓我作東一來個一笑泯U 恩仇吧哈哈哈～ h， i e h n 謝謝同為高徒的志揚學長、懷慧g 學c 姊、焌烜學長、凱琪學姊和兆霖 n. 特別感謝佳容學姊和克殷學長兩位大忙人在我寫論期間，撥冗給予. 學長，平日在群組中的關懷與交流～謝謝所辦和國發所的一切，能夠成為國發學生，是我生命中一個美麗的轉折，不同領域的教授們：教導中國政府與政治的建民老師、教導兩岸政治經濟學的振源老師、教導國家與社會發展的玫娟老師，滋養我對於進階學術的認知。同時，認識眾多滿懷目標與熱情的同學，尤其謝謝郁蓁王子慷慨借書義舉，還有家俊（人稱汐止彭于晏）各種搞笑演出。此外，謝謝台史所的衣雲老師及社會學系的宗文老師，開拓了我對於不同學科的嶄新視野，並感受嚴謹與幽默並存的治學風格。謝謝在寫論期間，諸位長官和同仁的鼓勵與支持，雖然我已經盡力處理業務，由於臺中和臺北兩地奔波，一旦請假總是非常過意不去，因 ii.

(4) 此，請接受我的誠懇謝意（說好的貢品，雙手奉上）！謝謝一路走來，願意給予眾多扶持的長輩與朋友，要感謝的人太多，特別感激下列諸位在煩擾瑣碎的日常中，給我各種心靈上的慰藉與美好，流淌心河：琇美姊、秀珍乾媽、惠玲姊、風哥 Dandy、小玉家瑋相聲、張大郁、 Wu 課和佳宜、重豪兄、宗儒兄、 PUYUMA 妤，及玉樹臨風的澍鋒哈哈～感謝張家的各位長輩與同輩給予的精神支持──阿公！我畢業啦！告慰您在天之靈！我非常想念您！還有同樣逐夢不悔的寬寬堂妹，未來繼續一起努力！接著，必要橋段來囉（請下催淚 music） ─ ─ 謝謝最親愛的家人： QB 妹、香寧弟、寶貝媽和卡比爸，忍受我各種. 政治大熠閃耀，雖然說過很多次了，但我還是要大聲說：我愛你們！立最後，謝謝五年前的我自己。. 無理取鬧與不時發作的傲嬌症候。你們是無可取代的珍寶，家族情誼熠. ‧ 國. 學. 妳破釜沉舟做出辭職決定，不離不棄一路陪伴至今，那時妳望向未知，卻親自斬斷救生索，投入前路不明的漩渦。. ‧. 希望未來，我也能像妳一般勇敢。. 面對前路漫漫，我是誰？來自何處？又要前往何方？. y. Nat. n. al. er. io. sit. 以生命為書頁，在劃下句點之前，我仍會繼續追尋。. Ch. engchi. iii. i n U. v. 張騰亞謹誌 2016 年深秋.

(5) 摘要文官體制為體現國家公權力的表徵，文官系統則為落實政策的團隊，面對現代政府複雜而多元的治理情境，考量文官結構中的「高階文官」位居銜接政務官與事務官的關鍵階層，同時肩負政治角色、管理角色與專業行政角色，對於國家公共政策績效影響甚鉅。是以，為提升我國高階文官核心職能，有必要探討現行高階文官法制，並做為未來擘劃「高階主管特別管理制度」的基礎。為達成本研究之目的，本研究所處理的問題包含：現行各國高階文官法制及實施成果；他國實施高階文官專法之原因、做法和推動成果；. 政治大定專法之目的，相關制度內容應如何設計？在專法制定與推動過程中，立可能碰到哪些阻礙？又應如何解決？我國訂定高階文官專法所選擇的制度邏輯與立法原因；而為達成我國訂. ‧ 國. 學. 本研究運用文獻分析法，爬梳現行各國實施高階文官制度及高階文. ‧. 官專法的內容與情形，並應用比較研究法歸納 3 項制度邏輯及相應的立法原因，進而提出 6 項高階文官專法的法制項目：法制編制、甄選任用、. y. Nat. sit. 訓練發展、績效待遇、陞遷退離、政務－事務關係。此外，應用深度訪. al. er. io. 談法瞭解臺灣高階文官專法相關規劃人員、人事主管、高階文官，以及. v. n. 高階文官業務重要相關人員等對於臺灣高階文官制度的想像，從中勾勒. Ch. 出未來我國訂定高階文官專法的輪廓。. engchi. i n U. 本研究運用前揭研究方法，歸納 10 項研究發現： 1. 他國實施高階文官專法原因與作法歸納； 2. 高階文官制度邏輯決定立法原因與制度內容； 3.臺灣高階文官專法主要是為創造合作文化； 4. 高階文官培養歷程應納入「職位制」思維； 5. 高階文官專法適用職務範圍仍未達成共識； 6. 高階主管職位開放遴用規範仍需細緻化； 7. 高階文官發展性訓練與人才庫應結合部分強制任用； 8.應發展客觀並重視團體績效的考核方法； 9.績效待遇結合績效管理計畫及契約任期制度； 10. 院際間對專法關鍵項目仍需協商以獲支持。. iv.

(6) 本研究對上開研究發現提出相應政策建議： 1. 確認臺灣高階文官專法制度邏輯與立法原因； 2. 高階文官專法適用職務範圍分階段納入； 3. 小規模試辦高階主管職位開放制度； 4. 強化發展性訓練及人才庫之訓用連結； 5.績效待遇機制結合績效管理計畫、 6.建構院際合作機制以促進高階文官之政策溝通。期望藉由本研究對高階文官制度及專法在理論面向與實務經驗的歸納與分析結果，對於我國規劃高階文官專法政策能夠略盡貢獻。關鍵字：高階文官制度、制度邏輯、績效待遇、發展性訓練、開放任用. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) Abstract The civil institution is an embodiment that government t o exercise of public authority; the civil system is a team to implement their policies. When the modern government to face the complicated and pluralistic situation to govern, we must discuss the ability of our senior civil servant due to they are the key node to play three roles, including politics, management and administrative specific. The aim of this research is to gain a better understanding of the legal institution of Senior Civil Service （ SCS） , and the results of this research. 政治大. would become a basic to legislate the Senior Ex ecutives A dministration. 立. System in Taiwan.. ‧ 國. 學. To achieve the goal of this study, there are some problems to deal with, such as the institutional logics and the leg islative purposes; the. ‧. other countries’ legislation and outcomes of SCS, and the reason why we. sit. y. Nat. choose to legislate the SCS and how to enact it.. er. io. This research take s legal approach and using the D ocumentary. al. v i n C h three institutional and this thesis distributed logics and the U i e h n g c are six legislative subjects of correspond ing causes. Furthermore, there n. Analysis to explore the results of the other countries to implement SCS,. SCS: 1. The system of staffing classification; 2. Recruitment; 3. Training & Development; 4. Performance Related Pay; 5. Promotion & Withdrawal; 6. Politics -Administration Relations. This study applies the in -depth interviews to realize and gather the opinions and suggestions of the important r elevant persons how to consider the SCS. T he interviewee such as the law -makers, the personnel leaders of the government, senio r civil servants and cou ncilors, etc.. vi.

(8) Conclusions. were. made. based. on. the. research. results,. and. contributed 10 findings: 1.Summarizing the current institution of the nations have enacted the special norm s of Senior civil servant ; 2. The Institution logics decides the legislative purposes and the context of act; 3.The main subject of SCS in Taiwan is mainly to create the collaboration culture in the civil system; 4.The development process of senior civil ser vant should take the thinking of “Position S ystem” instead of “Career System”; 5.The range to implement SCS does not reach a consensus yet in Taiwan; 6.The prescript of the open recruitment is lack of the widely discussion; 7.The TOP （ Take Off Program for Senior Civil Service ） is inefficient the link b etween promotion and recru itment of SCS; 8.The. 治 consider highly of the 政 should 大 Related Pay（ PRP） performance of the group（ or team）; 9.The Performance 立 should combine the performance agreement and the term s of contract of of. performance. evaluation. 學. ‧ 國. skills. SCS; 10.The Examination Yuan shou ld to negotiate the core subjects of SCS between the di fferent departments to get their supports.. ‧. y. Nat. This research makes six policy suggestions to reach the conclusions. sit. above:1. To confirm the institution logics and legisla tive purposes of SCS. er. io. in Taiwan; 2. The range of open recruitment of SCS should enact with the. al. v i n C h in the beginning; positions engchi U. n. different phase; 3. The open positions for external competitor could implement to specif ic. 4. To improve the. linkage of developmental training between promotion and recruitment; 5. The mechanism of performance pay should combine the p lan of performance agreement ; 6.To enhance the quality of collaborative mechanism. of. Intergovernmental. Relations. to. advance. the. useful. consensus of SCS in Taiwan. Key Words: Senior Civil Service, Institutional Logics , Performance Related Pay, Developmental Training , Open Recruitment .. vii.

(9) 目錄謝辭 ............................................................................................i 中文摘要 ................................................................................... iv 英文摘要 ................................................................................... vi 目錄 ........................................................................................ viii 表目錄 ........................................................................................ x 圖目錄 ...................................................................................... xii. 第一章. 緒論 .......................................................................... 1. 第一節. 研究背景與研究動機 .............................................. 1. 第二節. 研究目的與研究問題 .............................................. 7. 第三節. 研究途徑 ............................................................. 11. 第四節第六節. 第二章. 學. ‧ 國. 第五節. 政治大研究方法與研究設計 ............................................ 13 立研究架構與研究流程 ............................................ 20 名詞界定與研究範圍 ............................................ 25. 文獻回顧 ................................................................ 29 動態發展的政務－事務關係 .................................. 29. 第二節. 政府再造與績效管理 ............................................ 42. y. sit. 高階文官制度相關文獻探討 .................................. 47. er. 各國實施高階文官專法現況探討 ......................... 51. io. 第三章. Nat. 第三節. ‧. 第一節. al. 第三節. v i n C官各國高階文法影響因素U 及制度特徵 ................ 63 h專 i e h n 各國高階文官專法g 項c 目分析 .................................. 74. 第四節. 綜析：制度聚合所追求的文官價值 ....................... 97. 第二節. 第四章. 高階文官專法制度邏輯與立法原因 ....................... 51. n. 第一節. 臺灣高階文官制度法制化分析 ............................. 98. 第一節. 臺灣高階文官制度法制化歷程 .............................. 98. 第二節. 臺灣現行高階文官制度分析 ................................ 106. 第三節. 臺灣高階文官專法法制項目探討 ......................... 117. 第四節. 綜析：對高階文官專法的想像共識 ..................... 261. 第五章. 研究發現與結論 ................................................... 264. 第一節. 研究發現 ........................................................... 264. 第二節. 政策建議 ........................................................... 277. 第三節. 未來研究方向 .................................................... 284 viii.

(10) 參考文獻 .............................................................................. 287 附錄 ...................................................................................... 302 一、本研究訪談大綱總表 ................................................. 302 二、本研究訪談大綱分表 A .............................................. 308 三、本研究訪談大綱分表 B .............................................. 312 四、本研究訪談大綱分表 C .............................................. 315 五、本研究訪談大綱分表 D .............................................. 318 六、本研究訪談大綱分表 E .............................................. 321. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i n U. v.

(11) 表目錄第一章表 1- 1 本研究深度訪談對象 ............................................... 16 表 1- 2 本研究深度訪談訪問對象暨題綱規劃 ....................... 17 表 1- 3 本論文之研究架構要素 ............................................ 20 表 1- 4 高階文官專法法制項目及訪談內涵 .......................... 21 表 1- 5 高階文官專法法制項目定義與具體內容 ................... 27. 第二章. 政治大表 2- 2 政治行政二元模式理論 ............................................ 33 立表 2- 3 政務官及事務官之差異 ............................................ 33 表 2- 1 高階文官與政務官互動關係研究彙整 ....................... 30. ‧ 國. 學. 表 2- 4 民主治理之價值需求暨內涵 ..................................... 39 表 2- 5 高階文官專法問題化原因之研究層次 ....................... 47. sit. Nat. 第三章. y. ‧. 表 2- 6 高階文官專法制度設計內容彙整 .............................. 49. er. io. 表 3- 1 歐盟會員國及其他國家訂定高階文官專法情況 ......... 52. al. v i n 表 3- 3 歐盟會員國 C 職涯制或職位制傾U向綜整 ....................... 54 hen chi 表 3- 4 職涯制與職位制影響g 高階文官制度邏輯 ................... 55 n. 表 3- 2 歐盟會員國高階文官制度法制化類型 ....................... 53. 表 3- 5 高階文官制度實施類型及職涯制或職位制分析 ......... 55 表 3- 6 政府人事體制與權力對高階文官管理方式影響 ......... 56 表 3- 7 OECD 國家實施集中式或分權式高階文官管理 ........... 57 表 3- 8 不同制度邏輯的制度內涵與具體制度比較 ................ 62 表 3- 9 不同地域公共行政傳統對高階文官制度類型影響 ..... 64 表 3- 10 實施高階文官專法 OECD 國家高階文官人數 ............ 76 表 3- 11 實施高階文官專法 OECD 國家開放進用人才情況 ..... 77 表 3- 12 OECD 會員國高階文官訓練思維比較 ....................... 81 表 3- 13 美國高階文官年度績效等次與績效獎金額度 ........... 86 表 3- 14 英國高階文官考績組別 .......................................... 86 x.

(12) 表 3- 15 美國、英國、荷蘭及韓國高階文官績效管理制度 ... 87 表 3- 16 OECD 會員國實施高階文官績效待遇結構分析 ......... 90 表 3- 17 美國、英國、荷蘭及韓國高階文官績效待遇制度 ... 92 表 3- 18 OECD 會員國實施高階文官陞遷退離相關制度 ......... 95. 第四章表 4- 1 臺灣高階文官專法相關倡議立法原因 .................... 103 表 4- 2 行政院及考試院「高階主管條例」意見彙整 .......... 114 表 4- 3 開放私部門人才引起組織內部衝突層面 ................ 141 表 4- 4 高階主管條例（草案）遴選任用制度 .................... 147 表 4- 5 高階主管條例（草案）訓練資格審查規劃 ............. 161. 政治大績效管理策略規劃步驟表 ..................................... 180 立高階主管條例（草案）績效待遇規劃 .................... 184. 表 4- 6 臺灣、美國與英國高階文官績效管理制度比較 ...... 168 表 4- 7. 學. ‧ 國. 表 4- 8. 表 4- 9 高階主管條例（草案）不同進用途徑人員待遇 ...... 185 表 4- 10 高階主管條例（草案）高階文官退離制度規劃 .... 201. Nat. y. ‧. 表 4- 11 高階文官的政治態度與官僚類型區分 .................. 215. sit. 第五章. n. al. er. io. 表 5- 1 高階主管職位開放遴用正反意見歸納 .................... 268. Ch. engchi. xi. i n U. v.

(13) 圖目錄第一章圖 1- 1 政府文官體系運作層次 .............................................. 5 圖 1- 2 法制研究途徑下的高階文官專法法制化作業流程 ..... 12 圖 1- 3 本研究架構圖 .......................................................... 22 圖 1- 4 本研究流程圖 .......................................................... 24. 第二章圖 2- 1 民主治理三項價值之互動關係 ................................. 39. 政治大民主治理價值與政府文官體系運作綜合分析 ............ 41 立. 圖 2- 2 民主治理價值與政策過程參與者之互動關係 ............ 40. 第三章. 學. ‧ 國. 圖 2- 3. 圖 3- 1 高階文官專法制度邏輯及立法原因關聯圖 ................ 61. ‧. 圖 3- 2 OECD 會員國高階文官制度規範密度比較圖 .............. 67 圖 3- 3 若干國家實施高階文官專法之時間 .......................... 74. y. Nat. al. 第四章. er. io. sit. 圖 3- 4 績效待遇在不同政策思維下的成果差異 ................... 91. n. v i n 圖 4- 1 高階文官特 C 別管理制度與高階U文官專法關聯圖 ....... 101 hen chi 圖 4- 2 高階文官專法立法原g 因變遷圖 ............................... 102 圖 4- 3 臺灣高階文官專法在立法途徑及修法途徑之抉擇 ... 105 圖 4- 4 臺灣高階文官培訓體系圖 ...................................... 109 圖 4- 5 高階主管特別管理條例（草案）遴選作業流程圖 ... 133 圖 4- 6 高階主管條例（草案）遴選集權與分權制度選擇 ... 134. xii.

(14) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與研究動機. 一、研究背景「文官制度」（ Civil Service System ）係政府機關為完成其使命，對人員所做的選拔、任用及管理等制度，和習稱的「人事行政」相較下，「制度」定位為靜態的層面，多涉及公務人員的權責關係及法律規章的制定（張潤書，2009），並隨政府的治理情境變化形塑成不同樣貌。. 政治大論是全球化的蓬勃發展，抑或資訊科技帶動的無聲革命，加之民主化立. 我國自從宣布解嚴以來，業已二十餘載，外在環境變動甚鉅，無. 的浪潮持續擴散及公民社會的壯大，不斷驅使政府在政策價值目標及. ‧ 國. 學. 行政手段轉型，以切合變遷時代的民主治理需求（ B.Guy.Peters ， 1996）。. ‧. 值此期間，西方民主國家在二十世紀後期深刻反省韋伯（ Marx. Nat. sit. y. Weber ）的理念型官僚制度，韋伯將官僚政治視為一個純粹理念，卻. io. er. 未理解現實中的官僚政治如何運作，包含官僚政治多元化和內部人員屬性矛盾的問題。（ E.Etzioni-Halevy， 1985）。嗣後，自 1960 年代以. n. al. Ch. i n U. v. 美國為首，由於多元政治主義（ Pluralism）過於漠視常任文官體系在. engchi. 政治決策與執行任務的角色，而失敗的官僚治理動輒成為政黨輪替時不同政黨相互卸責的藉口。隨後，眾多西方學者基於「公共利益」及「官僚專業價值」的立場，提出新公共行政（ New Public Administration ， NPA）及黑堡宣言（ Blacksburg Manifesto ）等理論（ Meier and O’Toole ， 2006： 1-8），批判新右派思維，繼之卻出現為因應行政改革的「新公共管理」（ New Public Manag ement），其強調小政府並試圖解構官僚體制，朝彈性解制的目標邁進（ D.Osborne and T.Gaebler ， 1992），與新公共行政一派論辯文官體系的核心價值。然而，新公共管理雖政府強化顧客思維以及企業型政府的觀念，卻斲傷了公共行政中的公共性，自 21 世紀初始，有學者提出主張找回公共價值的「新公共服務」（ New Public Service，Denhardt & Denhardt， 1.

(15) 2003），強調政府提供服務的對象不是顧客，而是公民，政府應該停止討論規模的大小，而是思考要如何才能夠提供最有效率與效能的公共服務，而政府能夠與社會上其他部門發展相互協力的模式。晚近，則出現了民主治理的呼聲，除強調政府應注重回應民瘼，而文官體系的專業能量也不可或缺，且政策執行成果必須能夠加以課責，從而反饋到政治系統（ M.Bevir， 2010）。直至現今，茲因全球化與資訊科技所導致的時空壓縮，以及去疆域化造成的急遽變遷，迫使國家機關必須對外在環境調整適應，有必要檢視行政團隊所具備的人員素質是否足以因應治理需要。依據文官體系分工相關理論，政務官注重「民主回應」的價值，主要任務在於. 政治大. 政策決策與目標方向，惟實際政策交由事務官加以執行，強調的是「專業素養」的訴求（陳敦源， 2012）。另依新國家論的觀點，民主國家的. 立. 國家自主性相對弱化，必須服從民間社會的意見，決策受制於政務官. ‧ 國. 學. 必須回應民間的需求，惟一旦政府作出政治決定，官僚體系必須強力執行，因此國家能力的提升勢在必行，即政府解決社會各種層面的危. ‧. 機並促進經濟及永續發展的能力（高永光， 2014）。申言之，維繫一國施政良窳的團隊，不僅得依靠靈光的腦袋（政務官），更須有強勁的手. sit. y. Nat. 腳（事務官）方能有效運作。. er. io. 臺灣做為後進新興民主國家，對於西方在文官制度的反省加以研. al. n. v i n 通過「政府再造綱領」，即C 受h到早先西方先進 e n g c h i U國家政府「新公共管理」究，甚至仿效，以此作為追趕的努力，如我國早在 1998 年便由行政院的精神所啟發，引進企業管理要旨，透過組織再造、人力及服務再造. 及流程再造三個途徑，達到「鬆綁」、「彈性」、「精簡」三方面的文官制度興革（許峻嘉、呂育誠， 2012）。然而，我國在建立民主憲政體制之後，並不意味能夠順利進行行政革新，更不代表直接獲取民主的好處。許多新興民主國家面臨的主要問題在於，僅有民主憲政體制的面貌，而未落實民主憲政體制的具體法律和執行機關，亦未建構並執行相應的權力制衡制度與確保公民參與的空間（郭承天， 2014）。此外，臺灣歷經國民黨威權統治，在黨國一體的訴求下，諸多人事政策與人員管理多以穩固特定政黨為重，政府壓抑文官自主性，令其成為統治工具之一（蕭全政， 1994），直至 2.

(16) 今日，部分文官制度仍殘存威權遺緒。是以，臺灣公共行政的危機除面臨全球化與資訊科技所帶來難以治理的困境之外，在政治層面，尚涉及威權轉型議題。以往國家機關長期絕對性支配民間社會，當臺灣國家機關的角色、職能及影響力轉變，實施行政革新是為調整政府結構與治理功能，目的在於穩定國家機關與民間社會的緊張關係，並與劇烈變化的國內外政經環境相互配合（孫同文， 2003）。文官體制為體現國家公權力的表徵，文官系統則為落實政府政策的團隊，其改革不只是文官體系的內部問題，尚涉及社會現況及不同層面的諸多考量 1，究應如何取捨，事關文官體系是否存有「核心價值」及相對應的綱領，而這往往會影響改革的面向（陳金貴， 1996）。. 政治大理的體制改革，是由考試院及行政院下的人事行政總處分權負責，此立然而，我國基於五權憲法的特殊分權，在人事政策與公務人力管. 外，所屬行政院的公務人員任免遷調案件現由人事行政總處掌控，他. ‧ 國. 學. 院人員則由銓敘部管理，因此在人事體制與規範落實的改革進程中，兩個機關的權限如何分配，素為一大問題（曹俊漢， 2003： 4-8）。我. ‧. 國如 2001 年時由陳水扁總統召集的政府改造委員會，其行政革新政策. y. Nat. 中有關文官的議題，即聚焦如何提升政府競爭力、全球化治理觀念的. n. al. Ch. er. io. 務倫理行為等（施能傑， 2003）。. sit. 政策規劃能力、有效執行與管理政策的能力，以及展現高度廉潔的公. i n U. v. 另外，主管文官制度之考試院於 2009 年時提出整體的文官改革綱. engchi. 要，謂之「文官制度興革規劃方案」（下稱興革方案） 2 ，包含六大案由，每案皆涉及一項我國文官體系改革的重大問題。其中在第四案「健全培訓體制，強化高階文官」，肯認我國政府高階文官的素質仍需持續強化，並期從兩個途徑突破：一是強化現有的高階文官訓練地圖，整合培訓資源，達到訓練與歷練結合的目標；二是參採若干國家施行有年的高階文官專法，以法規制度定義「高階文官」內涵，並規劃一套 1. 如 F. A . N ig ro ( 1 9 5 9 ) 在 Pu b l i c Pe rs o n n e l A d m i n ist rat i o n 一書中提到人事行政有關社會環境的因素有 12 項，分別為行政組織、企業管理、教育體制、人力規劃、利益團體、社會輿情、工會組織、司法體制、立法程序、政策過程、研究機構、公務團體等。 2 此方案源自於考試院第十一屆考試院通過之文官施政綱領，惟自 2 0 1 4 年換屆為第十二屆，於 2015 年 2 月 5 日發布第十二屆施政綱領，藉此機會盤整前一屆的方案實施成果，並於同年 8 月 13 日通過施政綱領之行動方案，提出具體可行的執行步驟及時程規劃，成效尚待後續觀察。 3.

(17) 特別制度加以管理，藉由訂定高階文官專法，提升整體高階文官能力。然而，這兩種做法分別奠基於不同的「文官體系價值理念」，將發展成兩種相異的文官體系：第一種講求文官培訓的層面，是「職涯制」（ career-based）的觀念，高階文官生涯自基層陞遷，視公職為終身志業，初任多為透過考試甄選，因此文官系統的目標在於建立一個協調一致（ coherent ）的團隊，高階文官身處在封閉式的陞遷系統，藉由共享文化，相同團隊的溝通能夠更有效地整合。然而，缺失在於高階文官的體系缺乏競爭，且過於保守的團隊傾向文化趨從的壓力，導致形成本位主義的利益集團。反之，第二種訴求建立「高階文官專法」的方式，蘊藏「職位制」. 政治大而任用，並不保障人員的陞遷（林文燦， 2010： 46），認為文官系統應立（ position-based）內涵，依據特定職位需求配合特定職能或專業技術. 對於高階文官職位提供廣泛機會，使有資格競爭的候選人，無論是否. ‧ 國. 學. 來自文官體系，都能夠角逐該職位，講求專才適用與公務文化的更新。職位制的價值內涵承襲新公共管理中一脈相承的企業型政府理念，藉. ‧. 由促進文官體系的去中心化（ decentralization ），解構過於僵化的韋伯. y. Nat. 理念型官僚結構，最終目標在於提升整體政府團隊的產出績效。然而，. sit. 缺點在於公務系統缺乏發展初任公務人員的縝密計畫，不利將人才當. n. al. er. io. 作資產加以培養，亦可能由於文化歧異，導致團隊衝突，並抵銷績效. v. 管理的產出，難以達到原先設想在文官體系中引進競爭的效果. Ch. （ H.Kuperus & A. Rode， 2010）。. engchi. i n U. 考量我國已提出相關制度興革規劃，一是提升既有的高階文官訓練品質，強化文官能力；二是訂定高階文官專法，加以管理高階職位，惟如上文提及，這兩種途徑是基於不同的價值理念，即「職涯制」或「職位制」的選擇。而為瞭解緣何高階文官制度的法制化會成為一個具有討論價值的議題，以及我國對高階文官有何管理策略？未來的制度規劃又應如何進行？此即下段的研究動機。. 4.

(18) 二、研究動機若以金字塔型的文官體系架構觀察高階文官（ senior civil servants ） 3. 處於金字塔的中上尖端，其在行政階層之中是最接近政務官的事務官. 位階，亦為最接近民意代表的事務官，負責業務範疇除行政專業之外，尚包含政治層面的決策與協調，並在事務官系統擔任管理者角色，職務權責吃重，員額則相對稀少。因此，若將文官體系的運作分為四個層次，由上到下分別為：政務層次、策略層次、行政管理層次與技術執行層次，則高階文官介於政務層次與策略層次的分水嶺上。一方面，衍伸出政務官與事務官雙方如何互動的問題；另一方面，由於高階文官通常身兼文官團隊的領. 政治大. 導者，其管理成效足以決定其帶領的公務團隊素質良窳。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1- 1 政府文官體系運作層次. 3. 此文官體系的金字塔如同韋伯對於官僚組織的分析方法，僅是一種「理念型」 ( I d e a l t y p e )，實際上我國的文官組織情況呈現「子彈型」，高階人數最少，基層次之，中層的人數則最多。此結果是以我國的「官等」加以區分，依據銓敘部發布 2012 的年報統計，簡任（派）官等人數為 8,503 人，薦任（派）官等人數為 111,510 人，委任（派）官等人數則為 60,217 人，由此可見，我國的文官組織體系是在中階文官的職務呈現不自然膨脹的現象，惟按＜各機關職稱及官等職等員額配置準則＞規定，可發現基於制度規範，我國人員官職等的配置顯示各機關薦任職等職位約占 65%~75%之間，因此我國實際的文官組織情況是基於法律規定導致中階職務較多，而非自然形成。 5.

(19) 資料來源：修改自施能傑 4（ 2005： 5）. 由於高階文官在政府推動國家發展的政策中扮演關鍵角色，除提供專業政策知識分析，尚須涉及政治性議題，作出重要決策並調和各方利益關係人，同時身為常任文官體系的管理者，不同的責任隱含高階文官必須具備核心職能與更加廣泛的歷練，並得到來自不同部門及社會系統的支援。是以，應如何發展適用於高階文官的任用資格以及工作條件，尚有一些思考脈絡需要釐清，以下即探討本研究之研究目的與研究問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 4. Ch. engchi. i n U. v. 本圖引用自考試院（ 2 0 0 5 ）。＜高級文官考選與晉用制度之研究＞，考試院委託研究計畫。 6.

(20) 第二節. 研究目的與研究問題. 一、研究目的蓋文官系統為國家統治機關之主體，其體質、運作與變化皆受到相關政治、經濟、社會與文化結構特質與發展狀況影響（蔡良文，2007），須從整體與長期的角度，對整個文官系統的制度變遷作一全觀性的觀察，再比較其他國家是否有相似的制度，並納入歷史脈絡的視野，確認制度如何鑲嵌於各國的文官生態。縱然有若干國家業已訂定高階文官專法，用以管理高階文官，惟基於不同的治理情境及文化，制度的項目亦非全然相同。我國自從考. 政治大. 試院於文官制度興革規劃方案中提出「高階文官制度法制化」的議題. 立. 後，學界討論許久的「高階文官專法」終於明朗，而依據該方案規劃，. ‧ 國. 學. 我國高階文官專法名稱為「高階主管特別管理條例」（下稱高階主管條例），惟其內涵至今仍未明確。. ‧. 是以，本研究目的主要有下列 3 項：釐清我國訂定高階文官專法之目的及必要性、確認適用的制度邏輯及立法原因、設計適合的高階. y. Nat. er. io. sit. 文官專法制度項目。. （一）釐清我國訂定高階文官專法之目的及必要性. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 依據「文官制度興革規劃方案」內文，提到我國之所以要制定高階文官專法的原因有三： 1.歐美各國高階主管人員特別管理制度業已行之有年。 2.高階主管資料庫仍未建構 5 ，進用管道未臻周延。 3.缺乏高階主管退場機制，影響高階主管人力運用。第 2 項與第 3 項創制原因仍具實務需求，至於第 1 項的「他國施行與否」，和臺灣是否確實需要是項制度並無縝密的因果連結。因制度鑲嵌於國家的治理情境，舉凡政治社會經濟等層面皆會連帶影響，至臺灣文官體系生態，據學者分析，近年來漸由「消極性人事職能」（限 5. 依據保訓會 2 0 1 5 年 1 月 1 3 日發布「高階公務人員人才資料庫管理及運用要點」規定，參加高階公務人員中長期發展性訓練期滿並經評鑑合格者，由保訓會納入該資料庫，並作為需用機關申請查詢參考使用。 7.

(21) 制、獨立制）趨向「積極性人事職能」（重激勵、績效），惟仍屬「開發中國家」人事制度，其特點如：官僚權位取向、親屬主義、形式主義、政治與行政衝突不斷、人力素質不足、管理功能阻塞等負面現象（許南雄， 2012b）。臺灣訂定高階文官專法，究係為強化政策協調機制，以解決部門本位主義導致的分立情況，或為貫徹新公共管理改革精神，以開放彈性取得最佳人才？抑或政務官與事務官分界不明，有必要以專法加以界定？因此，在訂定高階文官專法之前，須先確定我國之所以訂定專法的政策目標，避免無根的政策移植（詹中原， 2010）。. （二）確認我國適用的制度邏輯及立法原因. 政治大共管理，到未來治理模式的各種變形，至觀念邁向新公共服務與民主立治理後，期許更為開放、回應迅速，且傾向公民參與的政府型態，不. 制度內在邏輯將影響制度設計內容，政府改造的內涵從講求新公. ‧ 國. 學. 僅影響公共政策施行途徑，亦進一步促進政府組織的轉型。. ‧. 現行各國高階文官制度依據「職涯制」與「職位制」的不同，可粗略分為兩類，「職涯制」是注重公務人員「職涯發展」的國家，其文. sit. y. Nat. 官系統的鮮明特色在於長期培育，強調文官在文官體系中的磨練，藉由累積充分經驗之後，方能陞遷為高階文官，此類國家大多為傳統歐. io. n. al. er. 陸國家，如德國、法國與若干北歐國家，以及亞洲國家如日本與中國. i n U. v. 大陸，在高階文官制度的規範密度上相對較低，但在文官訓練的內容. Ch. engchi. 更趨近完整的訓練培育，以法國的國家行政學院（ ENA ）為其翹楚（ Kuperus and Rode， 2008： 5-18、許南雄， 2012a： 323-327）。另一類則是講求「職位制」的國家，職位制強調功績主義，不問高階文官的角逐者有何背景，通常會規劃開放私部門人才甄選制度，最大的訴求在於角逐者的能力必須能夠勝任特定高階文官職位。綜觀目前施行高階文官專法的國家，制度設計價值大多趨近此類，如美國、英國與荷蘭等，至東亞國家以韓國為首，試圖揚棄過往講求年資論輩的風氣，打造講求能力導向及功績制度的政府團隊。反觀臺灣文官體制，現為民國 76 年改制的官職併立制，即結合原本的品位制，納入職位制精神所產生的混合體制，而採行混合途徑的主因，是為解決改制為職位分類時所遭遇的觀念障礙，並試圖調和兩 8.

(22) 分體制在技術上的缺失（許南雄， 2012b： 118-121），卻也因為折衷的作法而失去制度焦點，至臺灣目前討論的高階文官專法，其內在的制度邏輯為何？相應的立法原因又是哪些？尚須確認這些前提條件，方能設計適用於我國的高階文官專法制度內容。. （三）設計適合的高階文官專法制度項目茲因高階文官專法是為提升高階文官素質的穩定性與專業性，在制度設計與實施過程，除競爭性任命與強調功績制的特點，囊括的層面如：甄選任命、陞遷退離、績效管理、俸給獎懲等（ OECD，2008a ： 23-40、Kuperus & Rode，2008：12-18），究應如何規劃制度項目內容，方能達成立法目的？. 政治大此外，為保持高階文官甄選及管理的獨立性，大多數施行專法的立國家，其高階文官的任免或管轄權限主要由中央統籌負責，或制定規. ‧ 國. 學. 範俾使機關遵守（ OECD ， 2008b ）。若臺灣須保持各部會人事自主的權限，授權裁量的權力有多少，中央介入的程度又是如何？而依照我. ‧. 國「院外制」的人事體制架構，考試院與行政院之間如何分配管理及執行權責？此皆為我國政府訂定專法時會遭遇的問題。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 二、研究問題. i n U. v. 為達成上開研究目的，本研究擬先歸納目前各國高階文官制度現. Ch. engchi. 況，與實施高階文官專法的情況，以釐清高階文官制度的內涵及法制內容，包含制度邏輯以及立法原因，並歸納臺灣高階文官專法的制度項目改革內容，至實際訂定專法會碰到哪些問題，加以分析並提出解決方法。綜言之，本論文研究問題如下：. （一）他國實施高階文官專法原因、做法與推動成果？彙整目前其他實施高階專法之國家，分別是基於何種原因，規劃訂定不同的做法，從而導致制度內容的異同，並了解專法推動的成效。. （二）臺灣訂定高階文官專法的制度邏輯與立法原因？歸納他國實施高階文官專法之原因與做法後，分析臺灣訂定專法 9.

(23) 之原因兼論現行高階文官制度，並與專法規劃輪廓做一比較，從中確認所選擇的專法制度邏輯，以及和制度邏輯相應的立法原因。. （三）為達成訂定專法目的，我國制度內容應如何設計？確定臺灣制訂高階文官專法之目的後，進而審視制度應如何規劃，方能達成原先設想目的，並參採其他國家的制度設計，與我國刻正規劃的制度內容做一比較。. （四）專法制定與推動過程的可能阻礙？如何解決？由於過往臺灣高階文官無特別制度規劃，且受制於文官政策發展. 政治大涉及臺灣特殊行政生態的問題，是否會成為在制定與推動高階文官專立法時的阻礙？倘遭遇此類阻礙，又該如何解決突破？. 的脈絡及人事政策機關的權責衝突等（蕭全政， 1994 ： 18-19），此類. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(24) 第三節. 研究途徑. 研究途徑（ Research Approach ）係特定研究選擇問題與資料運用的標準，換言之，研究途徑是一項工具，將研究問題納入一套限定概念中，使其突顯問題意識並獲取研究目的。政治科學途徑紛雜，本文為專注研究立法內容，擇取法制途徑（ Legal Approach ）為主要途徑，此途徑屬於制度論，趨向靜態研究，研究的對象為法條內容，關注法條本身是否切合立法目的，並結合部分動態研究，包含制度變遷歷程，以及變遷情境的外在環境條件。制度研究素為政治學與比較政治研究的傳統，早期重心在於國家. 政治大研究對象（ Lowndes， 2002）。由於制度構成社會行為的基本結構、誘立因及限制，包含正式及非正式的規則與執行（朱鎮明， 1996），因此，（ state ）研究，內容包含對於政府結構、憲政主義及法律體系等靜態. ‧ 國. 學. 制度主義關注於政治交換的規則、規範與價值，傾向檢視主流政治世界中的制度安排，包括政府法規、程序與正式組織的議題，並使用法. ‧. 學家及歷史學家的工具來解釋政治行為與民主效能所承受的限制（ Rhodes， 1997： 68）。在此定義之下，法制途徑為制度主義一類，用. y. Nat. io. sit. 以探討特定法律的條文內容、立法目的，以及法制歷程。. n. al. er. 茲因制度研究於 1990 年代末期受到新制度論，以及組織理論的影. i n U. v. 響，逐漸在個體主義（ individualism ）的靜態研究納入組織變遷. Ch. engchi. （ institutional change ）的向度，認為在不同的組織場域（ organizational fields）之中，同時考量在組織之外的因素（ supraorganizational patterns ），而制度的變遷行動根植於具體規定的實踐（ material practice ）與制度象徵體系（ symbolic system），故制度邏輯 6 （ institutional logics ），可自成一個研究途徑（ institutional logics approach ），並強調制度邏輯是組織場域中各種制度的價值根源，而基於外在環境因素或內部組織場域需求，導致不同的制度邏輯彼此競逐或吸納，則會生產或再生產符. 6. 值得注意的是，縱然台灣的法制研究汗牛充棟，但有關制度邏輯的研究並不多見，其中蔡依倫博士論文＜台灣非營利身心障礙組織場域制度變遷之研究＞著重探討第三部門中的非營利組織由於組織場域中的制度邏輯相互競逐，致場域中的「優勢邏輯」變化，因而改變了身心障礙者組織場域中，庇護工廠朝向社會企業發展的現象；而學者陳敦源《民主治理》一書，對於民主治理概念提出課責、並解釋其中的制度價值變遷情況，則隱含制度邏輯的內涵。 11.

(25) 合該制度邏輯的規範（ norm）或法令規章（ legal）等（ Thornton & Ocasio， 2012）。對於法制作業而言，「立法原因」大多為法規明文的首條條文，若納入制度邏輯概念，在探討制度邏輯如何影響法制項目之前，應先瞭解立法原因，質言之，制度邏輯在法制作業之中，會直接影響立法原因，而不同的立法原因則會規劃出相異的法制項目。. 制度邏輯立法原因. 立. 政治大制度項目. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. 高階文官專法. n. al. er. 圖 1- 2 法制研究途徑下的高階文官專法法制化作業流程資料來源：本研究自行繪製. Ch. engchi. i n U. v. 為此，本研究採取法制研究途徑，並結合「制度邏輯」，探討不同制度邏輯下的「立法原因」，以瞭解其他國家及我國規劃高階文官制度的政策思維，與高階文官專法的法制項目內容。. 12.

(26) 第四節. 研究方法與研究設計. 一、研究方法（一）文獻分析法文獻分析法旨在歸納研究主題之相關理論與研究，包含各類次級資料，並加以分析評論，為最常被應用在理論探討及研析問題時的方法。從研究問題與研究目的出發，本論文將蒐集國內外有關文官制度興革、高階文官制度及高階文官專法等相關文獻資源。此外，就實施高階文官專法的國家，分析其專法設計項目之屬性，. 政治大. 用以瞭解我國未來若要引入類似制度，應如何設計制度內容，方能有. 立. 效提升高階文官職能，以避開或化解不適用於我國行政生態環境的部. ‧ 國. 學. 分，並符合我國高階文官專法立法目的。. （二）比較研究法. ‧. 比較研究法通常針對數件個案（多為國家）所進行的比較，使研. y. Nat. sit. 究者得以評估，究竟一個特殊政治現象的出現只是單純的個案，抑或. er. io. 是從未發被觀察到的「普遍趨勢」。換言之，以此法評估或詮釋特定政. al. v i n C同研究的基礎，方能確認在共或相似點之U 外，國家之間尚存有那些 h點 i e h n 差異，以保有個案式研究的有效性g （c Marsh and Stoker et al.， 2009： n. 治現象的有效性，須加以比較存在相似現象的其他國家，建立通則式. 307-311）。本論文採取質化比較，擇取實施高階文官專法的國家，並藉由確認不同個案間的制度設計，進而比較不同制度的差異，歸納制度邏輯及相異的立法原因。此外，用大樣本（以 OECD 及歐盟所發布之文官相關報告為主）確立個案之間的共變性，至若干差異性部分，則以小樣本分析的方式補強，避免理論與實際經驗之間的扞格。. （三）深度訪談法質性研究的深度訪談法是一種有目的、面對面的對話過程，而在 13.

(27) 深度訪談中，研究者及參與者之間是平等的互動關係，研究者在對話的過程中保持開放與彈性的原則，以了解參與者對某個主題的經驗、感受及觀點等。申言之，相較於觀察法僅能獲取當下直觀的資料，執行順利的訪談法則能夠取得過往與現在的資料。因此，質性訪談不同於日常閒談，其具有明顯目的性，在雙方對於研究主題的共識下，大多由研究者藉著傾聽與提問和參與者互動。而訪談法依其性質有不同分類，依照訪談問題的結構性，可分成結構、半結構與非結構訪談三種，其中半結構訪談介於結構與非結構訪談之間，由訪談人預先擬定訪談的大概方向，但在進行訪談時，可視實際訪問情況彈性調整訪談問題的內容及順序（鈕文英， 2014 ： 143-146）。是以，為達到本研究收集受訪者對於臺灣高階文官制度、. 政治大. 專法，及高階文官實際工作樣貌的初級資料，爰運用半結構式訪談，. 立. 預先提供訪問題綱給受訪人，並依據訪問情況彈性調整訪問內容。. ‧ 國. 學. 二、研究設計. ‧. （一）研究對象. y. Nat. sit. 本研究旨在研究高階文官制度，並採取深度訪談法作為主要研究. er. io. 資料收集方法，深談訪談對象依據不同題綱，回應有關高階文官實際. al. v i n 擇訪談對象。立意取樣（C Purposeful Sampling hengchi U ）是質性研究經常採取的取樣方法，指調查研究人員根據自己的專長、知識、研究目的等考 n. 工作情及我國高階文官體制及制度規範，故本研究以立意取樣方法選. 量要素，加以選取具代表性的樣本，如：學者、專家或代表性之受訪者（高熏芳、林盈助、王向葵譯， 2001），此作法以考量訊息資料歸納為主，而非以統計量化推論為目標。此外，運用立意抽樣的深度訪談，訪談的主題可能比較特殊，適用於研究者為選擇能提供獨特訊息的個案，以確保個案足以提供豐富資訊的情況（朱柔若譯， 2 0 0 0 ： 3 8 7 ）。本研究採立意抽樣方式，選取能提供豐富與深度資訊的對象進行深度訪談，為此，本研究擇取對象分為人事人員、高階文官及高階文官的業務重要相關人士等三類。 14.

(28) 第一類人員為人事人員，考量臺灣「高階主管條例（草案）」目前由銓敘部、人事行政總處及公務人員培訓暨保障委員會共同規劃，因此第一類人員包含上開機關主管高階文官制度業務人員，編號為 A。此外，除參與草案規劃的人事人員之外，實際執行法規的人事人員，對於我國現有高階文官制度亦可提供豐富見解，因此受訪對象納入中央及地方政府的人事機關或單位主管，編號為 D。第二類人員為中央及地方簡任 11 職等以上高階文官，參考臺灣「高階主管條例（草案）」實施範圍，初期為簡任第 1 2. 政治大 11 職等以上正、副主管職務。此外，草案第 7 條明定適用現職立公務人員，須經銓敘部銓敘審定合格實授簡任 11 職等或相當職等以上正、副主管職務，嗣後視推動情形，擴大適用簡任第. ‧ 國. 學. 職等以上，得推薦參加高階主管訓練，因此本研究訪談高階文官以現職簡任 11 職等以上文官為主。. ‧. 考量我國簡任 12 職等主管職務集中於中央部會，專法亦. sit. y. Nat. 規劃排除地方職務，然而，臺灣並未如日本制定中央與地方雙軌公務員法 7（許南雄， 2 0 1 2 ： 2 1 2 ），中央機關與地方政府的文. io. n. al. er. 官仍有商調交流情況，並適用相同公務人員法規，爰本研究區. i n U. v. 分高階文官為中央與地方兩種類型，分別為編號 B 及編號 C，. Ch. engchi. 以瞭解渠等對高階文官制度看法。. 最後，為側面瞭解高階文官平時業務處理情況，以及觀察政務及事務關係，本研究納入第三類受訪者，即高階文官的業務重要相關人，如高階文官的直屬部屬（中高階文官）、平素與高階文官往來密切的代議士等，編號為 E。在訪談過程中，本研究事先依據受訪者類型擬定不同訪談大綱，供受訪者參閱，但每位受訪者的經歷與想法各異其趣，故強調題綱僅供參考，並依據受訪者回答內容，鼓勵其對於熟悉的主題加以論述，以增加資料的完整性與豐富性。 7. 日本訂頒國家公務員法，適用中央公務員，以及地方公務員法，適用地方自治團體職員。由於日本採行人事制度雙軌制，因此中央與地方並無人事交流。 15.

(29) 表 1- 1 本研究深度訪談對象 8 代碼. 性別. 任職機關. 職務身分. A1 男. 行政院所屬機關. A2 男. 考試院所屬機關. A3 男. 院級機關. A4 女. 考試院所屬機關. A5 男. 院級機關. 高階文官人事人員高階文官人事人員高階文官人事人員高階文官人事人員高階文官人事人員. 職務列等. 2015 年 5 月 12 日簡任第 10-11 2015 年職等 5 月 12 日簡任第 12-13 2015 年職等 5 月 19 日 2015 年簡任第 13 職等 6月 2日 2015 年簡任第 12 職等 6 月 18 日 2015 年簡任第 12 職等 4 月 13 日 2015 年簡任第 12 職等 5 月 26 日 2015 年簡任第 12 職等 6 月 18 日 2015 年簡任第 11 職等 4 月 22 日 2015 年簡任第 11 職等 5月 8日 2015 年簡任第 12 職等 7 月 24 日 2015 年簡任第 13 職等 4 月 17 日 2015 年薦任第 9 職等 4 月 22 日簡任第 12 職等. 女. 行政院所屬機關. B2. 男. 行政院所屬機關. 高階文官. B3. 女. 院級機關. 高階文官. C1. 男. C2. 女. C3. 男. engchi. y. sit. ‧ 國. 直轄市政府所屬機關人事單位行政院所屬機關派出單位. 行政院所屬機關人事單位. Ch. er. 高階文官. ‧. D4 女. al. n. D3 男. 高階文官. 高階文官人事人員高階文官人事人員中高階文官人事人員高階文官（非專法範圍）人事人員中高階文官人事人員直轄市政府所屬機關. io. D2 男. Nat. D1 男. 直轄市政府所屬機關直轄市政府所屬機關直轄市政府人事主管機關直轄市政府人事主管機關直轄市政府人事主管機關. 學. B1. 政治大高階文官. 立. i n U. v. 簡任第 10-11 2015 年職等 6月 2日薦任第 9 職等薦任第 8-9 職等. E1. 男. E2. 男. 直轄市議會. 議員. 議員. E3. 男. 直轄市政府所屬. 中高階文官. 薦任第 9 職等. 8. 訪談日期. 本研究深度訪談對象職務身分及職務列等依當事人受訪時為準。 16. 2015 年 6 月 16 日 2015 年 4 月 16 日 2015 年 4 月 29 日 2015 年.

(30) 機關 E4. 男. 直轄市議會. 議員. 議員. E5. 男. 直轄市政府所屬機關. 高階文官簡任第 10 職等（非專法範圍）. 5 月 28 日 2015 年 7月 2日 2015 年 7月 9日. 資料來源：本研究自行歸納. （二）訪談題綱本研究對於前述五類對象設計不同內容的訪問題綱，以得到訪問預計成果，規劃如次：表 1- 2 本研究深度訪談訪問對象暨題綱規劃. A. （銓敘部、人事行政總處、保訓會暨. Nat. 所屬機關）. 前規劃高階文官. 定內容項目. 專法脈絡. 3.我國推動訂定高階文官專法現況. io. 法可能遭遇問題. n. al. （以簡任 11 至 12 職等以上為主）. 1.高階文官實際職. C h 責與工作情況U engchi. 2.對於現行高階文官制度的見解 3.對於高階文官專法了解與觀感. 3.地方高階文官 C. 1.更加清楚我國目. 2.高階文官專法訂. 4.推動高階文官專. 2.中央高階文官 B. 官制度見解. （以簡任 10 至 11 職等以上為主）. ‧. ‧ 國. 專法的人事人員. 1.對於現行高階文. 學. 1.推動高階文官. 訪問預計成果. 2.確認我國高階文官制度發展困境. y. 立. 目題綱政訪問題治大. sit. 訪問對象類別. er. 編號. 1.了解高階文官實. v ni. 際的工作樣貌. 2.現職高階文官對於我國現行高階文官制度，以及未來推行高階文官專法的看法. 1.高階文官實際職. 1.了解高階文官實. 責與工作情況. 際的工作樣貌. 2.對於現行高階文. 2.現職高階文官對. 官制度的見解 3.對於高階文官專法了解與觀感 17. 於我國現行高階文官制度，以及未來推行高階文官.

(31) 4.對於中央與地方. 專法的看法. 高階文官兩者間. 3.地方高階文官是. 差異. 否適合應用高階文官專法加以管理 1.側面了解高階文. 1.對於高階文官專 4.中央或地方政府的一級機關人事單位. 行事風格. 2.對於機關高階文. 2.人事業務人員對. 官人員之觀察. 於我國現行高階. 3.對於現行高階文. 文官制度，以及未. 官制度治見解政大. 來推行高階文官專法的看法 1.側面了解高階文. 學. ‧ 國. 立. 1.對於業務上接觸. 官的日常職責與. 高階文官之觀察 2.對於現行高階文. 2.高階文官業務關. io. 法了解與觀感. n. al. 來源：本研究自行歸納. Ch. engchi U. 高階文官制度，以. sit. 3.對於高階文官專. 係人對我國現行. y. 官制度的見解. Nat. 重要相關人. 行事風格. ‧. 5.高階文官業務 E. 法之了解與觀感. 及未來推行高階. er. D. 官的日常職責與. v ni. 文官專法的看法. 三、研究倫理由於本研究採取深度訪談法，在從事研究各階段，應就下列各層次倫理議題，隨時思考檢視：. （一）尊重受訪對象對於立意抽樣的訪談對象，尊重其受訪意願，除告知如何被選取外，亦讓訪談對象事先審閱訪談大綱，確認其對於訪談不了解、不舒服或不安的內容，並加以修正或視情況補充內容，以確保研究對象是在自由意識與自主選擇下的決定。訪談地點及時間亦配合受訪者需求，在訪談過程中尊重受訪者陳述及感受，除秉持客觀立場，不干涉受訪 18.

(32) 者回答，對不願回答部分給予絕對尊重，不強迫受訪者回應。. （二）注意隱私與保密為避免受訪者資料曝光造成不必要困擾，所有被引用的資料及訪談對象，均以代號表示，對於可能辨識個人身分或涉及個人隱私的資訊，將以刪除或轉換的方式處理，善盡保密責任。. （三）訪談資料妥善保處及銷毀以審慎態度保管訪談逐字稿及研究對象相關資料，俟研究結論與報告形成後，訪談過程的錄音檔案、逐字稿等妥善收存，並銷毀攸關研究對象隱私資訊的相關文件，避免研究資料遭到窺探及不當運用。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(33) 第五節. 研究架構與研究流程. 一、研究架構（一）專法制度邏輯及立法原因本研究的主要概念圍繞在「高階文官」以及相對應的特殊制度，即「高階文官專法」，而高階文官專法為廣泛的高階文官制度一環，考量臺灣目前並無高階文官專法，因此，本研究的主要對象是「高階文官制度」，包含各國實施的高階文官專法，及我國刻正草擬的高階主管特別管理制度。. 政治大不同的立法原因，而同樣施行高階文官專法的國家，或許也會規劃出立相異的法制項目，其間差異在於各國行政環境系絡有異，此外，不同的立法原因，隱含追求不同制度邏輯的需求 9。. 學. 綜合以上概念，本論文之研究架構要素如下：. sit. y. Nat. 研究架構要素. io. n. al. 內容分析. er. 次序. 表 1- 3 本論文之研究架構要素. ‧. ‧ 國. 然而，依據 OECD 研究，每個實施高階文官專法的國家可能基於. v i n C別法、中央政府高階文官的涉入程 h立 engchi U 包含各國對於高階文官制度是否有特. 度、高階文官的養成方式是職涯制或職位制等。. 專法制度邏輯. 1. 這些基本價值將影響高階文官制度的邏輯內涵與訂定方針，同時納入歷史脈絡及公務文化對公部門高階文官制度邏輯的影響。不同的制度邏輯，會發展出哪些相應的專法立法原因. 2. 專法立法原因？而這些立法原因導致的制度內涵為何？如何表現在具體的. 9. 制度邏輯與立法原因的概念關聯示意圖，請參考本章圖 1-2。 20.

(34) 法制項目？本文歸納出的法制項目共有 6 項：法制編制、遴選任用、訓練發展、績效待遇、 3. 陞遷退離、政務－事務關係，而依據不. 專法法制項目. 同的制度邏輯與立法原因，是否會發展出那些不同的法制項目內容？法制項目內容的差異為何？. 資料來源：本研究自行整理. （二）高階文官專法法制項目. 政治大高階文官，則產生「法制項目」內容訂定的問題，經本文歸納高階文立官專法法制項目共 6 類，並包含相應的訪談內涵，彙整如下表 1-4：此外，當政府訂定「高階文官專法」來加以管理能夠明確定義的. ‧ 國. 學. 表 1- 4 高階文官專法法制項目及訪談內涵. ‧. 項目. 訪談內涵. y. sit. er. 關層級是否為中央專責機關，或交由各部會依. io. 法制編制. Nat. 高階文官的定義如何？高階文官專法的專責機據中央訂定的規定執行？高階文官推動機關的. n. al. i n U. v. 分工情況？高階文官職組職系的分類問題？. Ch. engchi. 若以「職位制」的眼光看待高階文官，誰有資遴選任用. 格能夠角逐？向民間或向非現職公務人員開放遴選的比例多少？是否有政治上的彈性考量？遴選任用的方法為何？. 績效待遇. 高階文官的考績如何評量？待遇是否與績效關聯（ PRP）？待遇與績效之間的比例如何衡量？高階文官的核心職能是否異於其他階層的文. 訓練發展. 官？如何評鑑高階文官的職能？如何有效鍛鍊高階文官，並創造與陞遷歷練相連結的訓練發. 21.

(35) 展方式？高階文官是否為契約制（聘期制）？績效考評陞遷退離. 結果如何影響去留？條件為何？是否規劃快速陞遷制度？規劃內容（或建議）為何？高階文官專法如何促進事務官與政務官的良善. 政務－. 互動？高階文官之間如何藉由專法訂定來克服事務關係. 各部會執行政策時的本位主義？. 資料來源：本研究自行整理. 經逐一檢討高階文官專法的個別項目，用以確認高階文官專法制. 政治大高階主管條例草案的規劃做一綜合評析，而成果反饋到「高階文官」立的相關研究，並作為高階文官制度法制化基礎，此即為本研究的研究. 度設計的項目內涵，並就臺灣現行高階文官制度所面臨的問題，以及. ‧ 國. 學. 架構，圖示如下：. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1- 3 本研究架構圖 22. v.

(36) 資料來源：本研究自行設計. 二、研究流程本研究以現代民主國家的理想文官體系圖像做為發想，勾勒出公共行政學中的恆久問題，即政務官與事務官的最適分工情況，既是分權，亦為調和，界居兩者之中的「高階文官」因而扮演吃重角色，既須處理政治層面的民主回應問題，尚須秉持文官中立性，提供專業知識並肩負行政責任。而考量高階文官的業務，不同於一般中基層文官的特性，是否需要訂立專法加以管理，即顯示其問題意識之所在，並產生研究動機。. 政治大的相關文獻，除確認高階文官的兩類發展模式分別為職涯制及職位制，立並定義高階文官的範圍以及其概念，由此提出研究問題與研究目的。確立研究動機後，本研究藉由初步收集國內外針對高階文官專法. ‧ 國. 學. 經過上述研究前期，確認研究方向與目標之後，繼而進入研究中. ‧. 期，即實際執行階段。本研究之研究途徑採用法制研究途徑，探討各國實施高階文官專法的立法脈絡，並分析不同制度規劃所隱含的制度. sit. y. Nat. 邏輯及相對應的立法原因，如何影響後續的法制項目內容。. er. io. 研究方法則採取三種方法，先以文獻分析法羅蒐各國高階文官以. al. v i n C階為主，輔以單一國家施行高官專法的相關構想、法規與成果。 h文 engchi U n. 及高階文官專法資料，此節將以 OECD 及歐盟長期所做的會員國調查. 而與現存其他研究不同之處在於，本研究並不以「國家」為分類標的（彭錦鵬， 2007、郭倩茜， 2011），而是以「法制項目」為研究主軸，即研究架構中提出的六個變項：法制編制、考選甄補、訓練發展、績效待遇、陞遷退離、政務－事務關係等，並就各個變項下所包含的各種制度內容，與實際採行的國家之背景做一綜合評析。繼而，應用比較研究法，就上開 6 個法制項目包含的制度設計內容，與我國的行政生態，以及現有的高階文官專法規劃做一比較性的分析。以上皆為次級資料的處理，而為補足傳統次級資料過於紙上談兵的缺失，本研究擬採取深度訪談法，至實際的訪問題目，則參考本研. 23.

(37) 究提出 6 項高階文官專法法制項目 10，設計出適合本研究規劃共 5 類受訪者的題目 11，俾獲取預期成果。在最終階段，即研究成果與資料綜合分析，藉應用三種研究方法所得質化資料加以彙整並研析，依此達到原本設定之研究目的，並提出相應的政策建議，最終達成結論。綜上，本研究之研究流程如下圖：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1- 4 本研究流程圖資料來源：本研究自行設計. 10. 有關本研究歸納高階文官專法法制項目及訪談內涵，請參照本論文表. 1-4。 11. 受訪者資料如表 1-1，訪問題綱為表 1-2，至詳細訪問題綱及題目內容，請參考附表一至六。 24.

(38) 第六節. 名詞界定與研究範圍. 一、名詞界定（一）高階文官如研究動機一節所述，高階文官若以金字塔型的文官體系架構觀察，處於金字塔的中上尖端，其在行政階層之中是最接近政務官的事務官位階，亦為最接近民意代表的事務官。換言之，其同時肩負下列三種角色（許南雄， 2012： 382-388）： 1.政治角色. 政治大並位居政務官之下參與決策與策略規劃，但與政務官之決策者（ Policy 立 Maker）角色有別，以釐清政務官擔負的「政治責任」不同於事務官就公共政策管理體制而言，高階文官參與政策規劃與政策分析，. ‧ 國. 學. 的「行政專業責任」。 2.行政角色. ‧. 民主政治通例在於「政務官決策，事務官執行」的權責分工，而事務官受永業制之保障，為保持其政治中立，參與政黨活動受到限制，. y. Nat. sit. 俾能以行政中立態度行使職務，同時對政務官有輔佐、襄贊及諮詢之. al. er. io. 職責，爰更強調「專業能力」之培養（吳重禮， 2014）。此外，因高階. v. n. 文官位於文官體系之主管層級，對中基層文官負有監督、管理等職責。 3.管理角色. Ch. engchi. i n U. 高階文官即中、高階層行政主管或高級幕僚角色，對於高階主管而言，尚須具備領導管理的核心職能，自策略管理、績效管理以至資源管理等，皆仰賴高階文官之領導監督、授權分權與協調溝通等管理能力技巧運用。此外，依學者對歐美高階文官的分類研究（ B.L.R. Smith，1984： 1-19 ），一般先進國家高階文官可區分為五種階層：常次級（如英國 Permanent Secretary、美國 Under Secretary ）、助次級（如英國 Deputy Secretary 、美國 Assistant Secretary ）、局司處長級（如英國 Under Secretary 、美國 Chiefs Directors ）、副司處長級（如英國 Assistant Secretary）與其他高階官員等。是以，高階文官專法的推動會視政策需求納入不同階層的高階文官或分別適用不同制度（許南雄：2015）。 25.