金融監理機關財政獨立之法制研究

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(1)九十四年六月. 美國身心障礙認定與矯正措施考量與否之研究. 1. 金融監理機關財政獨立之法制研究蕭. 生 **. 文. 要. 目. 壹、前言. 肆、金融監督管理基金收入來源合憲性之探討. 貳、獨立機關之意義一、獨立機關獨立性之意義. 一、前言. 二、建置獨立機關之理念與必要性. 二、特許費、審查費、執照費及其他規費. 三、獨立性保障之內容. 三、監理年費. 組織獨立性 人事獨立性. 監理年費之意義. 功能（業務、職權行使）獨立. 繳納義務人及收取程序 計繳標準. 性.  監理年費之法律性質及其許. 財政獨立性. 可性. 參、行政院金融監督管理委員會之獨. 四、檢查費. 立性保障一、組織獨立性. 伍、金融監督管理基金支出之檢討—— 以民國九十五年度為例. 二、人事獨立性三、功能獨立性. *. 陸、結語. 四、財政獨立性. * **. 本文係在行政院國家科學委員會補助專題研究計畫（NSC93-2414-H-194-019）協助下完成，僅此致謝。感謝兩位審查委員惠賜寶貴意見。中正大學法律學系教授，德國慕尼黑大學法學博士。. 投稿日期：九十六年十月十九日；接受刊登日期：九十七年一月十七日責任校對：楊舒婷. −1−.

(2) 2 政大法學評論. 第一○一期. 摘. 要. 二○○四年七月一日行政院金融監督管理委員會正式揭牌運作，開啟我國金融督管理制度之新紀元。除以單一機關來統合銀行、證券、期貨與保險等金融業之發展政策與事權，達成金融監理一元化之目標外，更希望取法獨立機關運作之模式，使行政院金融監督管理委員會能夠免於政治力之干預，超然中立，依法行使職權。為實現此項目的，除傳統組織、人事及職權行使獨立性之保障外，財政獨立係新引進之保障，使監理機關享有獨立財源，更進一步保障職權行使之獨立性。為達成財政獨立，行政院金融監理委員會組織法第六條第一項規定，為辦理監督及管理業務，該會得向受監理之機關收取監理年費；第二項規定，辦理金融檢查業務得向受檢機構收取檢查費，使主管機關有較充裕之經費，得以聘用足夠人力，進行與金融監理制度相關之研究，提升金融監理之品質。此外，為使金融監理體制之經費免於匱乏，行政院金融監理委員會組織法第七條規定設立金融監督管理基金，其收入來源除政府依預算法程序之撥款外，另有監理年費、檢查費、特許費等行政規費，支應金融監理部分特定用途，例如推動金融監理人員訓練等。收取監理年費與檢查費乃是我國法制上少見的情形，其憲法上之合法性問題，法律上之性質、其與租稅、規費、特別公課與受益費之區別，收取之範圍、繳納方式、救濟途徑等，皆是我國法制上的新興課題。. −2−.

(3) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 3. 本文之目的係檢討現行行政院金融監理委員會之法制是否符合財政獨立性之要求，並分析為保障財政獨立性所收取之費用是否合憲。關鍵詞：行政院金融監督管理委員會、獨立機關、財政獨立、監理年費、規費、特別公課、檢查費. −3−.

(4) 4 政大法學評論. 第一○一期. 壹、前. 言. 近日來隨著大法官釋字第六一三號解釋的公布以及行政院與國家通訊傳播委員會（NCC）相互間有關人事問題的爭議，使得「獨立機關」之議題成為相當熱門的討論題目，尤其是對於獨立機關存在的正當性、成員組成的方式以及獨立機關與行政院間權限、人事以及監督問題，引起熱烈且見解不一致的爭議。即使大法官釋字第六一三號解釋已有部分說明，但似乎並未完全給予清楚的答案1。我國中央行政機關組織基準法第三條第二款明定獨立機關之存在並在第三十二條第二項規定獨立機關以五個為限。一般而言，除現行NCC外，公平交易委員會、中央銀行、中央選舉委員會以及金融監督管理委員會乃是另外四個常被提起的可能獨立機關。惟由於立法時程的落差，雖然中央行政機關組織基準法已通過多年，但現行可能成為獨立機關的相關組織法並未完全符合中央行政機關基準法的要求。金融監督管理委員會係目前最接近中央行政機關組織基 1. 有關大法官釋字第613號解釋之問題，詳見，李惠宗，國家通訊傳播委員會組織法違憲性探討，台灣本土法學雜誌，86期，頁58-78，2006年9月；林明鏘，正當性與相當性原則下之國家通訊傳播委員會組織法，台灣本土法學雜誌，86 期，頁79-83，2006年9月；石世豪，通傳管制機關立法實驗喊停：釋字第613 號解釋待續，台灣本土法學雜誌，87期，頁80-83，2006年10月；李念祖，司法院大法官釋字第613號解釋評論，台灣本土法學雜誌，87期，頁84-86，2006 年10月；廖元豪，釋字613後，獨立機關還剩多少空間？，台灣本土法學雜誌， 87期，頁87-92，2006年10月；蘇永欽，沒有方法的解釋只是一個政治決定—— 簡評司法院第613號解釋，月旦法學雜誌，136期，頁6-20，2006年9月；周志宏，釋字第613號解釋與獨立機關之未來，月旦法學雜誌， 137期，頁5-24， 2006年10月；劉靜怡，釋字第613號解釋後的獨立機關：NCC傳奇簡評，月旦法學雜誌，137期，頁25-40，2006年10月；陳淑芳，獨立機關之設置及其人事權，月旦法學雜誌，137期，頁41-59，2006年10月；蔡秀卿，又是權力鬥爭的犧牲品—— 試評大法官釋字第613號解釋，月旦法學雜誌，137期，頁60-74， 2006年10月。. −4−.

(5) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 5. 準法公布前新設的（可能）獨立機關，因此正可檢視其是否受到中央行政機關組織基準法所規定的獨立機關法制所影響。一般而言，獨立機關之所以具有獨立之性質，主要原因在於其在組織、人事、權限行使及財政上享有充分的獨立性，我國對於獨立機關的討論，尤其是在涉及NCC的爭議，主要集中在人事及權限行使的獨立性，因此有關此方面之資料十分豐富。至於財政上的獨立性則討論較少，為使獨立機關獨立性的研究更加充實，本文主要以獨立機關的財政獨立為討論對象，檢討現行金融監督管理機關之法制是否符合財政獨立性的要求以及為保障財政獨立所收取之費用是否合憲。. 貳、獨立機關之意義一、獨立機關獨立性之意義所謂的獨立性應係指，相對於其他人（包括國家），能夠自主作成決定。行政組織在履行法定任務時，不受任何的干預，依據法律獨立行使職權時，則為獨立的行政機關。惟獨立性的範圍及程度為何，並無一致的見解，獨立機關的獨立性並非獨立於國家之外，國家內任何的政府組織皆不可能獨立於國家之外，亦即獨立機關並非獨立於國家之外來執行法定任務。獨立機關之獨立性基本上係針對其他國家機關而言，尤其是相對於國家權力中主要的兩項功能，亦即相對於立法權與行政權之獨立，因此獨立機關之獨立性係指獨立機關在行使職權時，不受政治（行政權）指令之拘束，不受議會的審查及監督，當然在行使職權時，更不受其他第三人之影響 2。特別是相對於行政權所享有不受指令拘束之程度，更是獨立機關是否獨立的重大關鍵。 2. 蕭文生，中央銀行與金融監理——自法律觀點論起，頁43-44，2000年。. −5−.

(6) 6 政大法學評論. 第一○一期. 二、建置獨立機關之理念與必要性在現代民主法治國家中，行政權主要由行政一體的官僚體系加以執行，透過具有直接或間接民主正當性基礎的機關首長以及政務人員來負責領導，並藉由指揮監督體系來駕馭龐大的行政體系，為求效率及明確的政治責任，基本上皆採用首長制。惟隨著政治環境及社會情勢日益複雜，首長制的指揮監督體系取決於個別具有不同專業能力程度的首長，因此常常出現無法確保行政權行使的專業性；更由於政黨政治的發達而使得行政權的中立性及公正性受到質疑。在現代社會中許多無涉政黨立場，但涉及高度專業，或特別需要多元意見溝通妥協的領域，傳統的行政機關架構並無法妥善處理此類任務。換句話說，在涉及政治決策上需要高度專業化、去政治化或須充分顧及政治與社會多元價值的公共事務時，為確保公共利益真正的實現，不受偏執立場之影響，合理有效執行法定任務以及獲得人民信賴，必須建制比傳統行政機關更為客觀、中立且具備高度專業能力而與政治保持一定距離的行政組織 3。此項想法落實於十九世紀末期美國的獨立管制委員會，於二十世紀前半期發展達到顛峰4。我國以往對於獨立機關的討論並不多 5，一直到政府改造委員會成立並推動獨立機關的建制後，才有許多詳細的研究。獨立機關 3 4. 5. 蔡茂寅，政策統合機關、獨立機關定位及設立原則，載：國家政策季刊創刊號，頁32-33，2002年9月。 1887年之州際通商委員會（ICC）為獨立管制委員會之始祖，1913年之聯邦準備制度管理委員會（FED），1914年聯邦交易委員會（FTC），1934年聯邦通信委員會（FCC）以及1935年國家勞工委員會（NLRB）等皆是著名之例子。有關行政機關設置委員會之議題係獨立機關問題之起點，有關此請參照，行政委員會組織與功能之研究，許慶復主持，行政院研究發展考核委員會，1994年 2月。. −6−.

(7) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 7. 基本上係為了因應上述特殊公共事務的處理所師法獨立管制委員會的設計。其必須超越個人、黨派、利益之考量，依據法律獨立行使職權。雖然我國早在民國八十年公布的公平交易法第二十八條規定，公平交易委員會依法獨立行使職權，但此僅為零星之規定，尚無法完全確保行政院公平交易委員會的獨立性。如何認定何種事務須由獨立機關為之，政府改造委員會於九十一年三月三十日公布的「獨立機關的建制理念與原則」中指出，只有決策與執行特別需要專業化、去政治化或必須充分顧及政治與社會多元價值的公共事務方得由獨立機關處理。性質上宜由政治部門做政策決定並承擔政治責任的公共事務，不論其專業程度如何，均不應由獨立機關承擔負責。大法官釋字第六一三號解釋理由書中僅指出，設置獨立機關之目的，係在追求憲法上的公共利益，所職司任務之特殊性，須確有正當理由足以設置獨立機關之必要性。其並未就設置獨立機關的一般性要件做出說明。行政院為因應大法官釋字第六一三號解釋以及解決與NCC間的爭議，於民國九十五年十月三十一日修正公布「獨立機關與行政院關係運作說明」中指出，中央行政機關組織基準法第三條第二款創設之獨立機關，應符合大法官釋字第六一三解釋意旨，必須有正當理由足以證明設置獨立機關之必要性，其建制目的在於因特定裁決性、管制性或調查性之公共任務，特別需要踐行高度專業化、去政治化或充分顧及政治與社會多元價值，乃授與獨立機關，以合議制型態，依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督。惟行政院進一步認為，獨立行使職權僅指在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間，故僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言；不包括政策決定之作成；獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性 −7−.

(8) 8 政大法學評論. 第一○一期. 為主，不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務。若裁決性、調查性或管制性之個案決定涉及施政政策領域時，仍應與行政院各主管部會協調溝通，並接受行政院之政策決定。從上述兩項說明來看，行政院似乎有意限縮獨立機關獨立性之程度與範圍，而此爭議問題的解決則涉及到獨立性之內容究竟為何。一般而言，獨立機關獨立性的保障涉及到四個領域，組織、人事、功能（職權行使）以及財政上的獨立性6，以下則針對四項領域作簡要說明。. 三、獨立性保障之內容獨立性保障之內容及程度並無一致性的看法，因此如何保障獨立性亦有不同的設計，從基本的組織型態一直到財政的運作皆可或多或少影響獨立機關的運作。此外，獨立性保障之強度亦非在任何領域皆相同，僅能對於組織、人事、功能及財政領域獨立性保障的相互作用有完全掌握時，才能真正評價獨立機關之獨立性。 組織獨立性組織獨立性並非表示獨立機關獨立於國家，尤其是行政權之外，基本上獨立機關仍是行政權之一環，在行政權內部亦早就存有不同程度獨立性之組織，例如營造物。最能凸顯獨立性的乃是獨立的法律人格，具有法人身分的組織係真正獨立自主的組織，相較於行政機關，公法人（行政法人）享有較高的獨立性。若無法具有獨立法人的地位，則可在組織實體上突顯其獨立性，例如獨立的組織法源，換句話說雖隸屬於行政院，但並非依行政院組織法成立 7； 6. 7. 探討獨立性問題最著名之典範係歐洲中央銀行，其有許多值得參考之經驗，洪德欽，歐洲中央銀行獨立性之研究，台大法學論叢，33卷5期，頁215-278， 2004年9月。行政院各部會成立之法源各不相同，著名的八部二會依行政院組織法第3條成. −8−.

(9) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 9. 或在組織名稱上顯現其獨立性，例如國家通訊傳播委員會，而非行政院通訊傳播委員會。惟組織的獨立性並無法完全確保獨立機關之獨立性，無論是在公法人或獨立機關，行政院仍可依據法律或其他高權行為影響獨立機關之運作，尤其是人事的組成。至於獨立機關的隸屬性僅是組織上必要之歸屬，例如隸屬於行政院或總統，基本上並無太大差異。因此僅保障組織的獨立性並不足夠，必須更進一步保障人事的獨立性。 人事獨立性所謂人事獨立性係指獨立機關之意志形成機關不得因為任命具有特定相同（政治、專業）背景之構成員而成為單純執行特定政策之機關，透過人事獨立性的保障來防止政府利用人事手段來影響獨立機關法定任務之執行 8。人事獨立之程度則依現行法律規定的設計而有不同。最完全的獨立性，則是由獨立機關本身來聘任自己的構成員，此在獨立機關具法人格時，最為可行。最小的獨立性，則是在產生獨立機關成員時，僅有提供意見的機會，至於成員的提名與任命權則保留給其他機關，在兩者之間，獨立機關與其他國家機關間權限如何分配，則存許多不同的選擇。人事獨立的保障自時間的觀點可分為提名任命前與任命後的保障，前者又可區分為實質上與形式上的保障。獨立機關所涉及者基. 8. 立；主計處及新聞局依第5條成立；第6條規定行政院經行政院會議及立法院之決議，得增設、裁併各部各委員會，或其他所屬機關，依此規定成立者，例如勞委會、原委會等；行政院訴願審議委員會依第13條成立；行政院為處理特定事務，依第14條規定得於院內設各種委員會，例如行政院法規會。此外另有依其他法律成立者，例如中央銀行依中央銀行法第1條設立。不同組織法源亦顯示出其與行政院間不同之關係。蕭文生，同註2，頁55。. −9−.

(10) 10 政大法學評論. 第一○一期. 本上係相當專業的決定，為確保決定之正確性，成員應具有特別的專業知識。除此之外，亦希望透過專業知識的要求來強化對抗政治化的力量，例如行政院公平交易委員會組織法第十二條規定，本會委員之任用，應具有法律、經濟、財稅、會計或管理等相關學識及經驗；國家通訊傳播委員會組織法第四條第二項規定，本會委員需具備電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。當然若能仿照擔任司法院大法官資格的具體規定，則更能彰顯獨立機關專業管理之特性9。提名任命形式上的保障則希望透過多數機關參與的方式來確保人事上的獨立性，換句話說在提名及任命過程中相關的機關皆應有部分權限來共同決定人選，提名與任命機關實質的多數化係有效防止政治化，確保專業要求的方法之一10。因此單一機關完全掌控提名與任命，最不符合人事獨立性之要求。即使將提名與任命權歸個別特定機關享有，例如行政院公平交易委員會組織條例第十一條第一項規定，委員由行政院長提請總統任命。行政院長固享有提名權限，但在提名前是否亦應聽取獨立機關之意見，以判斷被提名人是否具有專業知識；總統就被提名人亦應有實質審查權限，不受提名權之拘束。最能保障人事獨立性的要求者，則係由不同性質的國家機關共同參與提名、同意及任命過程，此亦是美國獨立管制委員會. 9. 10. 司法院組織法第4條規定，大法官應具有左列資格之一：一、曾任最高法院法官十年以上而成績卓著者。二、曾任立法委員九年以上而有特殊貢獻者。三、曾任大學法律主要科目教授十年以上而有專門著作者。四、曾任國際法庭法官或有公法學或比較法學之權威著作者。五、研究法學，富有政治經驗，聲譽卓著者。具有前項任何一款資格之大法官，其人數不得超過總名額三分之一。 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 490.. −10−.

(11) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 11. 委員產生的常態。大法官於釋字第六一三號解釋理由書中亦未排除此項可能性，「……然鑑於通傳會所監督之通訊傳播媒體有形成公共意見，以監督政府及政黨之功能，通訊傳播自由對通傳會之超越政治考量與干擾因而有更強烈之要求，是立法權如欲進一步降低行政院對通傳會組成之政治影響，以提升人民對通傳會公正執法之信賴，而規定通傳會委員同黨籍人數之上限，或增加通傳會委員交錯任期之規定，乃至由立法院或多元人民團體參與行政院對通傳會委員之人事決定等，只要該制衡設計確有助於降低、摒除政治力之影響，以提升通傳會之獨立性，進而建立人民對通傳會能超然於政黨利益之考量與影響，公正執法之信賴，自亦為憲法所保障之通訊傳播自由所許。至於立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通傳會委員之人事決定，立法者雖有一定之自由形成空間，惟仍以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限。」大法官許宗力在協同意見書中指出多種參與之可能性「…… 先談立法院參與之模式，依本席之見，有多種參與模式可供立法院選擇：低度的參與，例如立法要求行政院任命具體之通傳會委員之前，應先徵詢立法院意見，立法院不贊同之人選，行政院如堅持任命，應說明理由，藉此加重行政院的政治責任。比較高度的參與，則是由立法院行使同意權，至於要以二分之一之普通多數決，抑或三分之二之特別多數決行使同意權，本席認為立法院也可自由斟酌。公共電視法第十三條所規定的公視基金會模式也是可能的選項，例如由行政院院長提名通傳會委員候選人，立法院推舉社會公正人士組成審查委員會，以普通或特別多數行使同意權是。想像上當然還有其他參與模式，只要確有助於降低、摒除政治力之影響，以提升通傳會之獨立性，進而建立人民對其能超然於政黨利益之考量與影響，公正執法之信賴即可」。至於是否更提升立法院參與之程度而給予人事同意權，大法官並未表示意見。惟依中央行政機關 −11−.

(12) 12 政大法學評論. 第一○一期. 組織準則第二十一條第一項亦規定，二級機關獨立機關之成員由行政院院長提名，經立法院同意後由總統任命之。此項程序不但能使被提名人的專業在公開透明程序下接受檢驗，在國會多元結構及政黨政治下，亦能防止具有單一色彩或背景之人掌控獨立機關。此項形式上的保障，相較於僅在法律上規定獨立機關委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一，更能保障獨立機關的去政治化。此種方法一方面並未實質剝奪或逕行取代行政機關享有的人事決定權；另一方面亦賦予立法權對於獨立機關人事決定權一定的制衡權（此外，亦有民主正當性的銜接），不但符合權力分立原則，亦符合民意與責任政治，應是最佳的設計11。民國九十六年十二月二十日通過之國家通訊傳播委員會組織法第四條規定，國家通訊傳播委員會置委員七人，一人為主任委員，一人為副主委；委員任期為四年，任滿連選得連任。為使委員任期交錯，新法施行後，第一次任命的委員，其中三人任期為二年，委員中同一黨籍者不得超過委員總數二分之一。全部委員由行政院長提名，經立法院同意後任命之。此外，人事獨立亦可經由其他的措施來加以保障，例如固定任期的保障，中央銀行理事任期五年，至少橫跨立法委員及行政院院長兩任任期，不受個別行政院院長立場之影響，依大法官釋字第三八七號解釋並不用隨內閣總辭而辭職。. 11. 大法官許宗力在協同意見書中亦認為，「……然本席個人則支持立法院得以行使同意權之方式，參與行政院對通傳會委員之人事決定。因通訊傳播自由對通傳會之應超越政治考量與干擾有更強烈之要求，而立法院行使同意權，應有助於降低行政院對通傳會組成之政治影響，並提昇人民對其公正性之信賴。況承認立法院擁有同意權，只要不剝奪行政院之提名權，就不至於造成行政、立法兩權關係明顯失衡之狀況。然本席之所以支持立法院對通傳會委員得行使同意權，乃因有憲法所規定通訊傳播自由之依據。」. −12−.

(13) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 13. 人事獨立性的保障不僅限於提名任命前，委員任命後，開始執行法定權限後，若其他機關得任意加以停職、去職（包括免職、辭職等），則其人事上的獨立性將受到重大侵害。另一方面人事獨立性的保障亦非表示獨立機關成員在任命後，在任何情況下絕非不得使其停職或去職12。但停職或去職應符合兩項要求，首先在形式上必須明訂於相關的組織法律中，而非僅依一般公務員相關法律來處理，立法者須在組織法中明確列舉停職或去職的理由及要件，例如喪失專業資格或嚴重違法失職的情事，如遭受檢察官起訴、遭法院判刑確定或與獨立機關職權有衝突的兼職等13。第二，是否嚴重違法失職應由法院認定而非政治部門單獨決定。大法官於釋字第六一三號解釋理由書指出，根據公務員懲戒法第四條第二項規定，行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事而情節重大，仍得依職權先行停止其職務，此乃行政院院長最低限度之人事監督權。行政院院長應享有最低人事監督權固無疑義，但針對一般文官或無任期保障之政務人員所制定之公務員懲戒法是否適用於有任期及人事獨立保障的獨立機關成員，不無疑義。此外，公務員懲戒法第三條之當然停止職務事由相當明確並無爭議；但公務員懲戒法第四條第二項. 12. 13. 大法官釋字第613號解釋理由書指出，於我國以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構下，賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。行政院院長更迭時，獨立機關委員若因享有任期保障，而毋庸與行政院院長同進退，雖行政院院長因此無從重新任命獨立機關之委員，亦與責任政治無違，且根據公務員懲戒法第4條第2項規定，行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事，而情節重大，仍得依職權先行停止其職務，因行政院院長仍得行使此一最低限度人事監督權，是尚能維繫向立法院負責之關係。大法官余雪明於釋字第613號解釋之協同意見書中所指出之例子。. −13−.

(14) 14 政大法學評論. 第一○一期. 規定依職權停職之事由則極度缺乏明確性標準而易造成權限濫用的情形，可能進一步侵害獨立機關的人事獨立性。因此若一方面欲確保行政院院長的最低人事監督權，另一方面亦希望確保獨立機關的人事獨立性，應在個別獨立機關的組織法中具體訂定明確的停職及去職事由、要件及程序，而非僅依規範一般性公務員之法令為之。 功能（業務、職權行使）獨立性獨立機關係自國家行政領域分立出來的組織，除組織、人事獨立性的保障外，核心的要求則是功能獨立性，亦即獨立機關在執行其法定任務時，不受其他機關指揮監督，專業自主的作出合法適當的決定。功能上的獨立性並非指獨立機關得採取任何其所認為適當的工具來完成任務，其所採取的措施仍須受到法律的規範及限制，但如何以及何時來運用法律上所賦予的權限，則由獨立機關以自我負責的方式來決定，原則上勿庸獲得其他機關的同意或認可14。因此，功能獨立性首先保障的是獨立機關的任務及權限必須以法律明確具體規定，而非以一般條款規定或由上級機關以內部指令方式來加以確定，例如公平交易法第二十五條規定的行政院公平交易委員會五項具體的職掌：關於公平交易政策及法規之擬訂事項。關於審議本法有關公平交易事項。關於事業活動及經濟情況之調查事項。關於違反本法案件之調查、處分事項。關於公平交易之其他事項。此外，上級機關不得以其他方式限縮、改變、或移轉獨立機關的權限，蓋依行政程序法第十一條第五項之規定，管轄權非依法規不得設定或變更。行政院民國九十五年十月三十一日發布的修正獨立機關與行政院關係運作說明認為獨立機關依據法律主管業務應以 14. 蕭文生，同註2，頁57。. −14−.

(15) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 15. 裁決性、調查性或管制性為主，不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務。惟獨立機關是否有上述職權、負責上述業務仍應以其相關法律規定為判斷依據，例如公平交易法第二十五條第一項明定行政院公平交易委員會之職掌包括「關於公平交易政策之擬定事項」或國家通訊傳播委員會組織法第三條第一項規定，NCC享有通訊傳播監理政策之訂定權。換句話說獨立機關之權限係以法律規定為其依據，其他機關在無法律依據下，不得侵犯其權限，此乃是功能獨立性的第一步。功能獨立性第二層保障在於，獨立機關在行使職權時，不受指揮監督，尤其是獨立於政治部門作出自主決定，例如公平交易法第二十八條規定，公平交易委員會依法獨立行使職權，處理有關公平交易案件所為之處分，得以委員會名義行之；國家通訊傳播委員會組織法第七條第一項規定，NCC依法獨立行使職權。此項依法獨立行使職權之意義究竟為何，恐有許多爭議。大法官釋字第六一三號解釋理由書指出，承認獨立機關存在之主要目的僅在於在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮監督，使獨立機關有更多不受政治干擾、依專業自主決定之空間。行政院民國九十五年十月三十一日公布的「獨立機關與行政院關係運作說明」亦指出，獨立機關依據法律行使職權之個案決定不受行政院或其他機關適當性及適法性監督。個案決定不介入的原則似乎成為依法獨立行使職權的核心價值。至於非個案決定的情形，行政院是否可介入，行使指揮監督，大法官釋字第六一三號解釋並未說明。行政院則認為，獨立機關仍屬中央行政機關，舉凡中央行政機關在性質上應一致遵行之行政管理事項仍應遵守，否則行政院作為憲法規定之全國最高行政機關，其完整之行政管理權即難以維持。行政院所制定之命令是否拘束獨立機關，應無法一概而論，須 −15−.

(16) 16 政大法學評論. 第一○一期. 視命令之種類而定，若為法規（授權）命令，則基於依法行政原則，並無不遵守之理；但若涉及獨立機關權限之行使時，應賦予獨立機關陳述意見、聽證甚至同意的權利較為妥適。若所制定者僅係行政規則，其在上級機關對下級機關或長官對屬官的關係上發生效力15，獨立機關雖隸屬行政院，但兩者之間並非傳統上級機關與下級機關之關係，因此並非當然拘束獨立機關。大法官釋字第六一三號解釋理由書亦指出，「……按通傳會根據其組織編制，其層級固相當於部會等二級機關，惟通傳會既屬獨立機關性質，依法獨立行使職權，其委員之任期亦有法律規定，毋須與行政院院長同進退，為強調專業性，委員並有資格限制，凡此均與層級指揮監督體系下之行政院所屬一般部會難以相提並論……」。此項功能獨立性僅限於獨立機關依據法律執行本身特有權限時，始適用之。獨立機關依其他法令執行或接受其他機關委任（託）執行其他任務時，並不適用之。 財政獨立性為使獨立機關有充分財源來完成其任務，避免其他機關透過財政手段影響獨立機關之運作，例如不編制必要的預算或將預算通過與否取決於特定政策之施行或個別具體個案的決定內容，須給予獨立機關財政上的獨立性，換句話說獨立機關應有充分的財政自主性來支持其功能上的獨立性。財政獨立包括自行制定及實施年度預算政策，獨立機關可自主決定其預算來源及分配（當然在法律規定範. 15. 依行政程序法第159條規定，行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。依同法第161條規定，有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。. −16−.

(17) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 17. 圍內），其預算應不包括於中央政府總預算之內16。最明確之特徵則是其擁有非來自國庫的收入，例如依行政院金融監督管理委員會組織法第七條規定向受監督管理機構所收取之監理年費。至於是否須自己擁有資本及資產則視獨立機關組織獨立性而定，若具法人格，則當然須有獨立之財產。若無法完全達成上述所談的財政獨立性，亦即獨立機關之預算仍受政治部門限制時，例如仍仰賴政府循預算程序之撥款或其預、決算仍納入中央政府總預算及總決算時，則應有適當的保障規定，以避免獨立機關任務之執行受到不當之干預。例如仿照司法概算獨立之方式，獨立機關提出之概算，行政院不得刪減，但得加註意見，編入中央政府總預算案，送立法院審議。或在預算審議程序給予獨立機關特別之地位，減少預算審議帶來之不當影響。至於事後相關的會計、審計制度並不影響其財政獨立性。此種財政獨立性之要求，並非獨立機關所特有，行政法人亦具有相同保障，此觀諸國立中正文化中心設置條例第三十四條規定將政府機關核撥之經費以及自主財源運用管理事項做不同規定，即可得知17。. 參、行政院金融監督管理委員會之獨立性保障我國行政院金融監督管理委員會之建立，主要目的係有效整合銀行、證券、期貨及保險業等金融業之政策及監理事權，訂立單一金融監理機構，亦即金融監理一元化。此外，參酌各國金融監督管 16 17. 參大法官余雪明於釋字第613號解釋之協同意見書。國立中正文化中心設置條例第34條規定，政府機關核撥本中心之經費，應依法定預算程序辦理，並受審計監督。本中心自主財源及其運用管理相關事項，由本中心訂定收支管理規章，報請監督機關備查。. −17−.

(18) 18 政大法學評論. 第一○一期. 理制度之政策方向，例如金融檢查權與管理權合一，監理組織組織獨立以及強化監理機關之職權獨立及功能獨立18。雖有如此令人感動之立法遠景，但在具體法律規定是否符合獨立機關之要求，仍有進一步檢視之必要。. 一、組織獨立性依行政院金融監督管理委員會組織法（金管會組織法）第一條規定，我國金管會係隸屬於行政院之行政機關，而非獨立之法人。由於不具備獨立的法律人格，因此在組織獨立性上，我國金管會的組織獨立性並不如具有法人格的英國金融服務管理局（FSA）。惟金管會享有獨立的組織法源卻又凸顯與其他依行政院組織法成立的機關，例如新聞局，有所不同；在組織名稱上，相較於組織上亦隸屬行政院的國家通訊傳播委員會，金管會的獨立性並未顯現出來。因此在組織獨立性上金管會的地位並未被特別加以重視。. 二、人事獨立性在確保金管會專業決定正確性下，人事獨立性在委員資格的要求上，金管會組織法第八條第二項提供一定程度的保障，其規定，該會委員，應遴選具有法律、經濟、金融、財稅、會計或管理等相關學識及經驗者擔任。此外，金管會組織法第八條第一項規定的四年任期保障，亦提高了人事獨立性的強度。惟在提名與任命程序上，並不完全符合實質多數化的要求，雖然提名權掌握在行政院院長手上，任命權由總統行使，但由於總統依憲法增修條文第三條第一項規定得自由任免行政院院長，因此在實際上行政院院長提名前 18. 行政院金融監督管理委員會組織法草案總說明，院總字第656號，政府提案第 8634號。. −18−.

(19) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 19. 或多或少皆已徵詢總統或甚至取得總統同意，此時在實質上無疑由單一性質的機關掌握。比較好的方式應該是回歸中央行政機關組織基準法第二十一條第一項規定，金管會委員由行政院院長提名經立法院同意後由總統任命，此種方式一方面保障行政院享有一定的人事決定權；另一方面亦符合民意政治的要求。金管會人事獨立保障比較欠缺的部分乃是委員任命後的法律規定，現行法律並未對於金管會委員的停職或去職等情形有特別的規定，因此衍生行政院院長是否得對金管會委員停職的爭議。為確保獨立機關人事之獨立性，應在組織法中特別具體明定構成員停職、去職等理由、要件及程序，不宜將適用於一般公務員的公務員懲戒法原封不動強行適用於獨立機關的成員。此外，具體明確的規定，才能提供法院在解決爭議時做出正確的決定。. 三、功能獨立性金管會功能獨立性的保障在法律規定上最為明顯，行政院金融監督管理委員會組織法第四條規定金管會十一項具體的職掌：金融制度及監理政策。金融法令之擬訂、修正及廢止。金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業、解散、業務範圍核定等監督及管理。金融市場之發展、監督及管理。金融機構之檢查。公開發行公司與證券市場相關事項之檢查。金融涉外事項。金融消費者保護。違反金融相關法令之取締、處分及處理。金融監督、管理及檢查相關統計資料之蒐集彙整及分析。 其他有關金融之監督、管理及檢查事項。此類職權非依法令不得變更，確保其職權不受上級機關任意的變更或剝奪。最能突顯功能獨立者為第九條規定，金管會依法獨立行使職權，換句話說在執行任務時，不受其他機關指揮監督，專業自主依法作出決定，尤其是在個案決定時，排除其他機關任何形式的介入。 −19−.

(20) 20 政大法學評論. 第一○一期. 至於非個案事項，在金管會組織法第四條所規定的職權範圍內，金管會亦享有功能獨立性的保障，蓋第四條不僅賦予金管會做個案決定，亦有涉及非個案的事項，例如金融制度及監理政策，金融涉外事項等。至於非屬金管會組織法第四條規定之事項而屬於中央行政機關在性質上應一致遵行的行政管理事項，則不具功能獨立性，亦即應遵守上級機關之相關規定。功能獨立性一般亦可藉由委員制及合議制方式來強化，依金管會組織法第八條第一項規定，金管會置委員九人，且依第十一條第二項規定，金管會委員會議之決議，應有全體委員三分之二以上出席，出席委員過半數的同意行之19。個別委員享有獨立之職權，主任委員僅是行政組織上的首長，在行使金管會法定職權時，與其他委員並無差異。此外，高門檻的出席要求可以避免少數操控並使多元意見能夠展現，議決過半數的要求正可顯示合議制的精神，金管會的決議並非得由主任委員一人單獨決定。此外，為防止政黨影響金管會的功能獨立性，金管會組織法第八條第五項規定，金管會委員具有同一黨籍者，不得超過總額三分之一，以避免單一黨籍者掌控金管會，使多元觀點在金管會行使職權時，能夠充分展現。惟由於我國政黨發展時間並不長，絕大多數的人民皆非政黨黨員；再加上許多所謂「無黨籍」者的政治傾向十分明確，僅以形式上的黨籍作為要求，是否能夠達成目的，不無疑問。在現代政黨政治下，許多公職的享有實際上受到政黨身分重要的影響，參與政黨亦是人民結社自由的一環，以政黨作為公職位分配的依據（不管是積極或消 19. 相較於公平交易委員會組織條例第15條第3項僅要求應有全體委員過半數之出席，金管會作成決議之人數要求更加嚴格。在原本行政院所提之草案中僅要求應有全體委員過半數之出席，但經過法案協商逕付二讀時，即改為應有全體委員三分之二以上出席。可惜的是並未說明改變之理由，參照立法院公報，92卷 37期，頁153、158。. −20−.

(21) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 21. 極），而非以專業能力，是否侵害人民結社自由及違反憲法第七條 20. 規定之平等原則，不無研究之餘地。為避免政黨介入獨立機關運作，金管會組織法第九條第二項，金管會委員須超出黨派以外，於任職期間不得參加政黨活動。此在消極方面阻斷委員與政黨間之聯繫，自然減少政黨影響力的發揮。至於是否要求退出政黨，則無一致性的看法，若以實質的觀點來看，重點在於行使職權時的獨立性，而非著重於身分；但若以預防的觀點來看，退出政黨當然在形式上較容易彰顯政黨影響力的減弱。雖然獨立機關有其專業性、中立性、去政治化的特徵，但其是否僅指執行職務時，或是亦包括身分上的考量，觀諸現代國家政黨政治的影響，很難想像一位委員之前有三十年黨齡，一旦成為委員後放棄黨籍，能夠立即完全擺脫三十年來政黨對其之影響。因此重點並非身分上的考量，而是如何依法行使職權，避免在做成決定時，不當地加入政黨因素的考量。此並非藉由形式上禁止加入政黨或任職後須放棄黨籍的方法可以立即實現，而是需要獨立機關委員及機關本身長期信守依法獨立行使職權的要求，經過不斷累積行政實務及因此產生人民對其之信賴，再藉由此強化抗拒政黨的影響力，如此才能真正確保功能獨立性，而非僅以法律文字規定，一蹴可幾。功能獨立性與個案決定是否得由上級機關加以變更有重大關係，在行政院所提出的金管會組織法草案第十條（即現行第九條規. 20. 憲法第7條規定，中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。亦即禁止立法者以男女、宗教、種族、階級、黨派作為差別待遇之理由。立法者在此直接以政黨屬性作為金管會委員選任資格之限制，而無其他重大理由之說明，似乎有違憲法上之平等原則。此外，行政院所提之草案中僅要求具有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一，但經過法案協商逕付二讀時，不附任何理由逕自改為不得超過總額三分之一，違反平等原則之程度更加嚴重，參照立法院公報，92卷37期，頁152、157。. −21−.

(22) 22 政大法學評論. 第一○一期. 定）規定的立法理由中指出，金管會依法獨立行使職權，受行政權適法性監督，但不受行政權適當性監督，以求其職權獨立。換句話說，上級機關（行政院）仍能對金管會施以適法性監督。大法官釋字第六一三號解釋對於國家通訊傳播委員會是否受行政院適法性監督並未給予明確答案，其僅在解釋理由書中指出，承認獨立機關之存在主要目的係在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為具體個案之指揮與監督。一般而言，所謂的監督包括專業 21. 監督與法律監督，大法官是否指所有的監督種類並不明確。行政院在九十五年十月三十一日公布之「獨立機關與行政院關係運作說明」中指出，獨立機關行使職權之個案決定不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性的監督，似乎更進一步保障獨立機關之功能獨立性。但該說明中卻又指出，不服NCC作成之行政處分，其訴願應向行政院提起。兩者之間存在相當大的矛盾，依訴願法第一條規定，人民係針對違法或不當之處分，請求原處分機關的上級機關撤銷原處分，以救濟本身之權益，上級機關必須就原處分有適法性或適當性的監督權限，才能撤銷原處分，此觀諸訴願法第七十九條第三項規定，訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事務者，其受理訴願之上級機關僅能就原行政處分之合法性進行審查決定，自明。蓋就地方自治事項，上級機關僅享有適法性的監督而無適當性監督之權限，因此自無撤銷不當處分的權限。若行政院就獨立機關行使職權之個案決定認為不受行政院之適當性及適法性監督，則並無任 21. 大法官許宗力在協同意見書中認為，事的方面，為使獨立機關之設置有其意義，一般均不許行政首長作全面性與概括性之事前指揮與適當性監督，若越過此線，賦予獨立機關更多獨立性，例如連適法監督也一律免除，只保留概算與機關員額之核定等權，以間接影響獨立機關之決定，是否已碰觸行政一體與責任政治之底線，有待進一步審酌，惟因與本件無直接關係，本院尚無須就此表示意見。. −22−.

(23) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 23. 何理由要求針對獨立機關的行政處分須向行政院提起訴願，蓋在不能行使適當性及適法性監督下，向行政院提起訴願根本毫無實益，行政院並無權限撤銷NCC「不當」或「違法」的行政處分。是否得由上級機關變更獨立機關所為之個案決定，涉及獨立機關功能獨立是否能夠發揮的核心問題；但另一方面亦牽涉到大法官釋字第六一三號解釋所揭諸的行政一體與責任政治原則。原則上，為確保獨立機關獨立行使職權，事前監督是不允許的，事後監督比較能符合保障獨立機關獨立行使職權之意旨。比較沒有爭議的應是上級機關並未享有對獨立機關處分適當性監督的權限。就專業性而言，獨立機關無論是在人力、物力、資源的配置上，皆優於上級機關，因此並無存在適當性監督之必要。就適法性而言，依法行政乃是所有行政機關皆必須遵守者，獨立機關亦不例外，行政院既然為國家最高行政機關，因此有義務監督所有行政機關是否遵守依法行政原則，適法性監督則是最重要的手段。行政行為的適法性可自形式及實質面判斷，形式面包括管轄權、做成行為的方式、程序及時間等；實質面包括是否符合法定構成要件，裁量是否合法等。一般而言，適法性的監督包括形式及實質合法性的監督。惟就獨立機關而言，實質合法性的監督涉及到法定構成要件的解釋及適用，此正是特別設立獨立機關之目的，就此而言，並不受適法性的監督。但就形式上的合法性，例如是否在法定人數出席下開議，決議是否符合法定人數的要求，諸如此類明確無爭議的要件，與獨立機關功能獨立性所要求的中立、專業、去政治化的決定沒有關聯性的適法問題，行政院介入應無不當影響獨立機關運作之疑慮。當然不可否認，形式及實質合法性有時不易區分，因此有爭議時，應視為實質合法性問題，以確保獨立機關的功能獨立性。. −23−.

(24) 24 政大法學評論. 第一○一期. 四、財政獨立性就財政獨立性而言，我國金管會具有相當特殊的地位，一方面依金管會組織法第七條第一項的規定，其享有政府循預算程序之撥款，亦即以公務預算來支付金管會人員一般薪資及辦理業務之費用；但另一方面基於有效金融監理之需要，為使金融監理體制有充裕經費來源，卻又得向金融業者收取監理年費及檢查費等，換句話說有來自非國家的收入。整體而言，表面上金管會的財政獨立性受到相當大的保障，蓋其享有兩項性質完全不同的財源。惟財政獨立性的目的在於提供充分的資源使獨立機關在執行任務時，避免其他機關透過財政手段來影響獨立機關之運作，因此財政獨立性主要在滿足獨立機關執行任務所需的費用，而非追求增加收入或其他財政目的22。金管會來自政府預算的撥款基本上並無法充分保障其財政獨立性，蓋政府預算程序係政治力衝突、妥協的另一戰場，從預算籌編、審議至執行過程，行政院及立法院的影響力無所不在。雖然金管會組織法第七條第五項僅規定，金融監督管理基金之收支、保管及運用辦法，由行政院定之，但在立法理由中卻強調，金融監督管理基金為預算法第四條所訂之特種基金，其收支保管及運用依預算、決算等相關法令規定，需受行政院、立法院及審計部門的監督管理。此外，依行政院九十五年十月三十一日公布之「獨立機關與行政院運作關係說明」指出，中央行政總預算案及其他預算案（例如追加減預算，特別預算）之提案權屬於行政院，其基本理念在於指定預算籌編權責機關負起促成預算獲得審議通過之責，以維護預算之完整性。獨立機關為中央行政機關之一，應與其他中央行政機關為相同處理，其預、決算仍應納入中央政府總預 22. 因此財源不足固然無法保障財政獨立，過多的收入亦不符合財政獨立之目的，反而突顯人民過度負擔以及無法正確預估獨立機關財政需要之缺失。. −24−.

(25) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 25. 算及總決算，由行政院提送立法院。首先在預算程序的籌編及審議上，獨立機關與其他中央行政機關作相同處理，並未因為其財政獨立性的必要，而有其他適當的保障規定，如此一來，獨立機關的預算不但易受到行政院的影響，在立法院審議時，更容易受到立法院的介入，在此種情況下，其任務之執行將無法免除政治力透過財政決定加以干預，金管會財政獨立性的保障顯然十分脆弱。此外，理論上而言，非由政府循預算程序撥款之收入應享有較大的獨立空間，例如國立中正文化中心設置條例第三十四條規定，政府機關核撥本中心之經費，應依法定預算程序辦理，並受審計監督。該中心自主財源及其運用管理相關事項，由該中心訂定收支管理規章，報請監督機關備查；不同財源收入適用不同之規定與程序。惟由於金管會組織法第七條將非國庫收入之特許費、年費、檢查費等亦納入金融監督管理基金，而金融監督管理基金仍須依預算、決算法等相關規定辦理，使得金管會所有的收入來源皆必須置於一般預算程序中審議，其財政獨立性的保障亦將隨之喪失。因此表面上看起來金管會較其它國家金融監督管理機關享有更多的收入來源、種類，但其財務自主性不但沒有因為財源類型的增加而強化，反而與其他中央行政機關沒有任何不同，所有收入仍須依循相關預算、決算法規辦理。此外，在政府預算作為支付金管會人事及業務費用後，為何仍得向受監督人收取監理年費、檢查費等費用，此是否財政獨立所必要，換句話說，此類收入在法律上應如何評價，則是財政獨立性另一項重大的爭議問題，蓋如果此類非國庫收入，亦即向受監督機構所收取之費用，足以負擔監督機關所需經費，政府依預算程序所為之撥款則成為沒有必要，此亦是保障金管會財政獨立較好的方式。當然在此情形下，不同的預算、決算程序亦是不可或缺的配套措施。 −25−.

(26) 26 政大法學評論. 第一○一期. 肆、金融監督管理基金收入來源合憲性之探討一、前. 言. 行政院在「行政院金融監督管理委員會組織法草案」總說明中指出，金融事業係利用大眾資金從事授信及投資，涉及存款人、投資人及投保戶的權益保障問題，具有濃厚之公益色彩，然由於金融政策涉及個人、公司及財團多方利益，主管機關之職權如受外界之影響，未能獨立行使，將有礙金融管理功能之發揮，因此各國監督管理體系無不力求預算獨立，例如英國金融服務管理局，香港金融局、澳洲監理機關APRA之預算均非來自傳統之稅收，而係分別來自對金融業者所收規費以及外匯資金支應，有獨立財源，預算毋庸受國會審議。金融主管機關向業者收取監理費、檢查費，一方面可使主管機關有較充裕之經費，得以聘用足夠人力，進行法制與各項監理措施之研究、檢討與規劃更新，以更完善、專業之金融監理服務，直接提升金融監理之品質；另一方面亦使主管機關須採取更積極的態度，向業者說明金融監理之目標、理念與具體措施。並提供業者對於各項法規制度表達意見之機會，以增加業者對於金融監理制度之認同與參與，減少施政的阻力，因此對於主管機關及業者雙方均有助益。上述論點在政府並無依預算程序撥款時，為避免金融監理機關因缺少經費財源而被迫停止監理作為，因此有必要向受監督機關收取費用。但行政院卻又認為，我國對於使用者付費仍未能普遍性建立制度，因此推動金融監理一元化初期，金管會本會人員一般薪資及辦理業務之費用，仍擬由一般公務預算支出。但由於推動金融監理與檢查一元化之同時，面對金融業商品種類、經營型態及資訊科技之快速更新，以及國際間種種金融發展趨勢之衝擊，若受到政府預算之限制，無法及時配合環境需要，進行各項監理模式與金融專. −26−.

(27) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 27. 業之研究、訓練，以致失去因應環境自我提升之能力與機會，無法持續進行有效之金融監理，故為使金融監理體制有充裕經費來源，爰概由金融業者分攤繳納監理年費及檢查費，併同行政規費等其他收入來源，專予設置基金，支應金融監理部分特別用途。從上述的說明可知，監理年費及檢查費之收入並非作為金管會本會人員一般薪資及辦理業務費用之用，而是作為金管會組織法第七條第二項規定之七種支出用途，包括，推動保護存款人、投資人及被保險人權益制度之研究、推動金融制度、新種金融商品之研究與發展、推動金融資訊公開、推動金融監理人員訓練、推動國際金融交流、行政院核定給予金管會及所屬機關人員之特別津貼以及其他有關支應金融監理部門特別用途之支出。若依行政院之觀點，理論上上述七種支出及金管會本會人員一般薪資及辦理業務之費用，應以使用者付費之原則向「使用者」收取費用，而所謂的「使用者」依草案說明應可明顯推論出應是所謂的金融業者。惟金融業者與金融監理機關間是否存在使用者與被使用者的關係，還是如同其他行業（產業），與中央目的事業主管機關（如交通運輸業與交通部，通訊傳播業與NCC）為（經濟）監督關係，仍有進一步討論的空間。即使適用使用者付費原則，金融業者所應付費者究竟為何，除了金融監理機關之人事及業務費用外，是否上述七種用途皆由其「使用」，實不無疑義。此外，適用使用者付費原則時，基本上係收取規費，但監理年費及檢查費之性質為何？是否屬於規費？若是，則與其他行政規費或使用規費有何不同？若非規費，其性質為何？收取監理年費及檢查費之依據及合法性，是否僅依金管會組織法第六條即已足夠？該條規定是否已經違反憲法人民依法納稅義務之規定，皆有待更進一步之釐清。由於循預算程序之撥款，並非金管會特有之收入，雖是金融監督管理基金收入來源之一，但並無特殊爭議，因此以下之討 −27−.

(28) 28 政大法學評論. 第一○一期. 論並未包括之。此外，基金之孳息以及其他收入並非主要收入來源且比例甚小，因而亦將之排除於本文之討論。. 二、特許費、審查費、執照費及其他規費金管會組織法第七條第一項第二款規定，金管會辦理金融監督管理業務得向該會監督之機構及由該會核發證照之專業人員收取特許費、審查費、執照費及其他行政規費。此類由行政機關為特定對象之權益所辦理之給付及服務，依規費法第七條規定，自可收取行政規費，例如經許可設立銀行國際金融業務分行者須年繳八十萬元的特許費；金融控股公司經許可設立申請核發營業執照時，需繳納章程所定資本總額四千分之一的執照費；保險業因董事變更，申請變更營業登記須繳納登記費五百元等。此等行政規費並非金管會獨有，一般行政機關在核發執照、登記時亦向人民收取行政規費。為收取此類費用，金管會訂定金管會監理年費檢查費計繳標準及規費收取辦法並於第十四條以附表一至附表三列舉了規費之收費標準。一般而言，此類行政規費在有法律依據及遵守規費法相關程序下，合法性並不會受到質疑。有爭議的僅是規費收費基準是否合理，亦即行政規費是否依規費法第十條規定，以直接材（物）料、人工及其他成本，並斟酌間接費用訂之。如屬辦理管制、許可、設定權利特殊情形者，得併考量其目的或特性訂定收費基準。. 三、監理年費金管會向受監理機構收取之監理年費在我國係首創之制度，其收入目的在使金融監理體制有充裕經費來源，以支應金融監理部分特別之用途。惟此項自受監理機構取得收入來源的情形，與一般現代租稅國要求國家經費需求由人民繳納的稅收加以滿足的情形並不. −28−.

(29) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 29. 符合。更何況以公務預算支出金管會辦理業務之費用，為何無法包括推動國際金融交流或推動金融資訊公開，而必須向受監理機構額外收取年費，恐怕仍有許多討論空間。 監理年費之意義依金管會組織法第六條第一項規定，金管會為辦理監督及管理業務，得向受監理之機構收取監理年費，其中保險機構依實質營業收入，其他機構依年度營業收入之萬分之三至萬分之八計收；監理年費之計繳標準，由金管會定之。在我國金融監理組織一元化體制未建立前，並無因金融監理而收取監理年費的情形，為何在金融監理一元化後新增此項負擔，立法理由中僅指出取法英、美等先進國家的經驗以及使用者付費的原則23，換句話說收取監理年費的理由在於金管會提供受監督機構金融監理之服務，受監督者以受益者的身分以監理年費作為對待給付。惟金管會之監理行為與監理年費間是否存在給付與對待給付之關係，仍有待進一步的討論。監理年費依行政院金融監督管理委員會監理年費檢查費計算標準及規費收取辦法（收取辦法）第六條之規定係每年繳納一次，基本上以上一會計年度之收入計繳當年度受金管會監理期間之監理年費，亦即以「受監理」之事實為前提。以民國九十五年度金融監督. 23. 是否收取監理年費，各國規定不一，多數國家之金融監理機關採用傳統行政機關形式，其大多由公務預算支付費用，僅少數國家，如挪威、瑞典等向受監理機關收取費用；有部分國家採用非傳統性質之行政組織，例如具獨立法人格之組織或獨立機關，則有向受監理機關收取費用者，例如英國與德國；有從公務預算獲得必要之費用者，例如韓國。因此立法理由中所指先進國家為何？是否組織形式會影響收入之來源？皆有待進一步釐清，有關此問題，商景明，金監會以收取費用做為經費來源之可行性，稅務旬刊，1881期，頁15-17，2003年 12月。. −29−.

(30) 30 政大法學評論. 第一○一期. 管理基金之決算表來看24，基金來源的決算數為939,972,403元，其中徵收收入為 906,932,270 元，占 96.48% ，監理年費的收入為 555,789,213元，約占總收入的59.13%，為所有收入中最重要的一種。從上述數字可見監理年費在金融監督管理基金中扮演的角色，亦可理解為何在金融監理組織一元化後，引進此項新制度之「財政」理由。此項收入在國外收取的主要目的在使金融監理機關的預算，自一般政府的預算體系中分離出來，使金融監理機關能夠彈性提高其所認為必要之支出。但我國的情形並非如此，監理年費的收入既然納入金融監督管理基金，依金融監督管理基金收支保管運用辦法第七條規定，該基金有關預算編制、執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令辦理，似乎與收取監理年費所欲達成的目的不相符合，而是比較接近國家的一般財政收入，並非以保障金管會財政獨立所收取的費用。 繳納義務人及收取程序監理年費繳納義務人依金管會組織法第六條規定為受監理之機構，依收取辦法第三條規定，受監理機構除金管會組織法第二條第二款規定之銀行業、證券業、期貨業及保險業外，尚包括金融控股公司及其他金管會依法辦理監理之機構。金管會組織法第六條雖規定監理年費的計繳標準為萬分之三至萬分之八，惟考慮監理年費在我國屬初創，避免衝擊太大，因此收取辦法第四條規定以最低的萬分之三為計收的標準，惟監理年費的繳納程序為何，並未如檢查費般，係於接獲繳納通知後，於一個月內繳清（收取辦法第十三. 24. 金管會95年度公務及基金預決算，http://www.fscey.gov.tw/news2.aspx?ctunit= 744（最後瀏覽日：2007年10月16日）。. −30−.

(31) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 31. 條）。收取辦法自第五條開始詳細規定營業收入之範圍、監理年費監理期間之計算以及特殊情形，例如合併或被解散等監理年費的營業收入及監理期間之認定標準等。究竟由金管會主動通知，如檢查費般，受監理機構應繳納的監理年費數額或由受監理機構主動申報繳納監理年費，收取辦法中並未明確規定。從收取辦法第六條第二項的用法「暫繳……」或第三項規定的用語「……向本會辦理差額補繳或溢額退還」，似乎可認為由受監理機關主動申報及繳納，換句話說，金管會並不用再作成任何處分，受監理機關依金管會組織法第六條規定授權金管會所制定的收取辦法（法規命令）即負有具體繳納監理年費的義務。若真要以此方式為之，該法規命令應至少再規定，繳納期限、可能分期付款的方式或最低繳納金額，延遲繳納費用可能附加的費用額度等，使受監理機構能夠更清楚知悉繳費義務如何履行以及不履行可能的法律效果25。否則，為使受監理機構能夠確實履行其繳費義務，金管會應透過適當方式的公告或通知來具體化費用的額度，並在必要時得依行政執行法相關規定來處理屆期的費用26。 25. 26. 如此一來，收取辦法才算是符合法律授權之目的，亦能使繳納義務人明確知悉相關程序及法律效果。此外，作為授權法律之金管會組織法第6條規定，是否明確，亦有討論之空間。大法官釋字第593號解釋理由書指出，國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15 條保障之財產權，其課徵之目的、對象、額度應以法律定之，或依法律具體明確授權，由主管機關以命令為必要之規範。而有關繳納金錢之義務，則應本於正當之立法目的，在必要範圍內對適當之對象以合理之方式、額度予以課徵，以符合憲法所規定之平等原則與比例原則。國家對特定人民課徵金錢給付義務，應以法律明定課徵之目的、對象與額度，如以法律具體明確授權主管機關以命令為必要之規範，應就授權法律整體規定之關聯意義，綜合判斷立法機關之授權是否符合授權明確原則，及行政主管機關之命令是否逾越母法授權或與之牴觸。此項費用應屬行政執行法施行細則第2條第4款規定之其他公法上應給付金錢之. −31−.

(32) 32 政大法學評論. 第一○一期. 計繳標準依金管會組織法第六條規定，監理年費計繳之基礎隨著受監督機構性質不同而有所差異，保險業依實質營業收入，其他機構則依年度營業收入而定。區分計繳基礎的原因在於，保險業因營業收入包括保費收入、再保費收入、攤回再保賠款、收回各項責任準備等，其性質主要屬收入保費本金，而非收入保費本金之資金運用收益，為使各業計算基礎相當，故以扣除該等項目後之實質營業收入計收監理年費。收取辦法第五條第二項則規定，保險機構實質營業收入之範圍，以營業收入扣除提存各種準備、再保險（費）支出、攤回再保險賠款與給付、收回各種準備及投資型保險商品收益為準。但保險代理人、保險經紀人及保險公證人為以佣金收入、代理費收入、手續費收入及保險公證費收入，扣除營業用及非保險公證收入為準。至於營業收入，則以經會計師查核簽證之財務報表所載者為準，並應經股東或社（會）員代表大會承認；無股東或社（會）員代表大會者，應經董（理）事會決議通過。惟若受監理機構之財務報表，依法令得不須經會計師查核簽證者，其營業收入或實質營業收入以經股東會或社（會）員代表大會承認之財務報表為準；無股東會或社（會）員代表大會，以經董（理）事會決議通過之財務報表所載者為準。收取監理年費以強化金管會財政獨立，是可行的方向之一，但費用的負擔應以適當的方式分配給受監理機構，營業收入固然是重要的指標，但其是否符合分配正義的觀點，仍有討論的空間。金融監理雖然達成組織一元化，亦即從整體而言，金管會執行監理不同性質機構之任務，但不同之監督法律並未整合，而仍是由三項傳統的領域各別為之，金管會在不同性質受監理機構所花的心力並不相義務。. −32−.

(33) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 33. 同，僅是組織上的一元化，亦即有共同的主委、副主委，以及部分核心行政事務的一元化並未達成功能上的整合。因此除營業額的考量外，是否仍可考量金管會花費多少力量在不同的受監理機構，具體而言，監理不同機構的公務員人數以及所支出之業務費用或金融局、保險局或證期局在整體金管會預算中所佔比例為何，應是可以考慮的方向27。 監理年費之法律性質及其許可性監理年費係由金管會向受監督機構所收取的費用，此項費用並非私法上的性質，而係由國家依金管會組織法第六條規定，片面單方向受監理機構所收取的公法上費用，受監理機構基於法律規定而負有公法上的金錢給付義務。此項給付義務不但須有形式法律上的依據，亦即適用法律保留，凡是人民公法上的財政負擔亦須具備特別的實質理由，以避免租稅國原則受到破壞而造成人民財政負擔上的不公平（不平等）28。雖然收取辦法第三條規定，本辦法所稱規費，指特許費、監理年費、檢查費、審查費、執照費及其他規費。但監理年費是否真屬於規費，並非僅以形式上的法律規定為唯一的判斷依據，而是必須做實質上的認定。我國憲法上並未明確規定人民公法上財政負擔的類型，一般而言，在實務上可分為稅捐與非稅公課，不同的負擔類型涉及到國家內部權限分配的問題；不同的負擔類型在正當性與合憲性上亦有不同的要求29。依法律納稅涉及人民與國家間之基本義 27 28 29. 此比較符合使用者付費原則，亦符合公平負擔之精神。當然若未來從金融監理組織一元化提升至監理功能一元化時，則可有另外之考量。大法官釋字第426號解釋，戴東雄大法官部分不同意見書。有關稅捐與非稅公課區分之問題，蕭文生，自法律觀點論規費概念、規費分類及費用填補原則，中正大學法學集刊，21期，頁108-110，2006年10月。. −33−.

(34) 34 政大法學評論. 第一○一期. 務，人民應依本身之能力公平負擔國家之財政需求，此為人民平等負擔之表現，亦即量能平等負擔30。除此項平等負擔外，若要人民額外負擔公法上之金錢給付義務，則必須有特別負擔的正當性，而此正是非稅公課侵害人民財產權所需的合憲理由31。大法官釋字第五九三號解釋理由書指出，國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第十五條保障之財產權，其課徵之目的、對象、額度應以法律定之，或依法律具體明確授權，由主管機關以命令為必要之規範。而有關繳納金錢之義務，則應本於正當之立法目的，在必要範圍內對適當之對象以合理之方式、額度予以課徵，以符合憲法所規定之平等原則與比例原則。 監理年費為稅捐？. 雖然憲法上對於「稅」的概念並未有明確之定義，不過一般認為，租稅係指國家或地方自治團體為支應財政需要，強制課徵人民金錢或具有金錢價值之實物之給付義務而未給予直接報償者，換句話說，人民繳納稅捐後，並無法直接由國家行為中獲得利益32。此外，租稅的收入係為支應國家一般財政上的需要，而非針對特定的目的所收取。監理年費明顯地並非屬於租稅，其並非國家或地方自 30 31. 32. 有關量能課稅問題，葛克昌，第三章量能課稅原則與所得稅法，稅法基本問題—— 財政憲法篇，頁155-175，2005年。例如徵收規費的正當性在於，人民因國家給付行為或提供設施利用而獲得一定之利益，此項特別利益之產生造成國家一定之支出，此項支出不應由一般人民（沒有享受此項特別利益者）繳納的稅捐來支應，而應由受益者或使用者來支付。有關租稅概念之說明，陳敏，憲法租稅概念及其課徵限制，政大法學評論，24 期，頁 34 以下， 1981年 12 月；陳清秀，稅法總論，頁 63-69 ， 2006年；葛克昌，第二章人民有依法律納稅之義務——以大法官解釋為中心，稅法基本問題—— 財政憲法篇，頁96-108，2005年。. −34−.

(35) 九十七年二月. 金融監理機關財政獨立之法制研究. 35. 治團體以租稅法律所收取，且收取的目的並非支應國家一般財政上的需要，而係專門支應金融監理部分特別用途之用。 監理年費為規費？. 規費雖然在一般日常生活中常見，惟此項公課類型不但在憲法中未明文規定，在一般法律用語中，意義亦相當分歧，雖然民國九十一年公布了規費法，對規費法制的健全發展提供了穩固的基礎，但對於何謂規費並未給予明確的法定定義，僅在第六條規定規費分為行政規費以及使用規費，並在第七條及第八條規定應收取行政規費及使用規費的事項。一般而言，規費係人民支付國家特定給付的對待給付，換句話說，國家具體的給付帶給人民個別化的利益，規費係國家創造個人利益的對價，而此項利益僅歸於繳納規費義務人所有，因此具有排他性，未支付對價者被排除享受該利益。國家因個人利益額外產生的費用，宜由該個人負擔，而非由一般納稅人繳納的稅捐支付33。監理年費收取之目的在充實金融監理基金，使金管會有較充裕經費，得以聘用足夠人力，進行法制與各項監理措施之研究、檢討與規劃更新，以更完善、專業之金融監理服務，直接提升金融品質。其收取之目的並非在支付金管會特定行為所產生的費用，其係基於整體監理制度費用不足所收取，個別受監督者所分配的負擔額，並無法與一項具體、特定的給付相連結。監理年費的繳納並非一項國家特定給付之對待給付。受監理機構並未從金管會的行為中獲得個別化的利益，金融監理品質之提升並非僅受監理機構可以享受、具排他性的利益。相反地，未支付監理年費的第三人，尤其是消費者，亦能享有此項利益，就此點而言，監理年費並非規費34。 33 34. 有關規費概念之討論，蕭文生，同註29，頁111-146。金融監理係政府為達成金融監理目標所從事之活動，屬於具有共享與非排他等. −35−.