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司法釋憲體系權威性問題研究

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Academic year: 2021

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司法釋憲體系權威性問題:

以釋字第五二 0 號為例

陳怡如女 摘要 核四釋憲案所引爆的政治效應,突顯出司法釋憲體系權威性的問題。 本文援用系統理論的架構,針對釋憲體系的投入(釋憲需求)、運轉 過程及產出(政治效應) ,以進行核四釋憲案的法理分析與效應觀察。 經查發現司法釋憲體系權威性問題,實乃肇因於:未表明連憲或合憲 之宣告模式無法發揮規範作用、尚未建構一致性可資預見的審查密度 與宣告模式、憲法增修條文強化釋憲體系組成要素的政治性卻未相應 強化其政治功能、釋憲效力未予明文化、憲政文化尚未向下紮根。最 後,本文除了建議以公投制度由人民扮演仲裁者的角色之外,並分從 兩方面提出建議。在規範補強方面,實可採取以下策略:第一,將憲 法疑義或憲法爭議解釋統一正名為「連憲審查 J .第二,明文規定違 憲審查密度與宣告模式;第三,司法釋憲之憲政仲裁機能入憲。在丈 化厚植方面,則宜透過各種諸如家庭、學校、社會、媒體等社會化途 徑,進行憲政文化的傳輸,如此方可孕育一個利於司法釋憲展現權威 的環境,憲政仲裁功能方得以真正發揮。 關鍵字:違憲審查,正當法律程序,審查密度,宣告模式,重大明顯 瑕疵理論,重要性理論 *台大法律學院研究助理

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116 .司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如

Th

e Problem on the Authority of the

Gr

ade Justices :

A

Stuðv

at Interpretation No.520

Chin Ii Um

Abstract

The study attempts to improve the problem regarding the authority of the Grade

Justices by analyzing the Interpretation No.520. According to the Interpretation

No.520, we can't find whether it was

constitutional" or

unconstitutional". Besides,

the Grade Justices didn't give enough reasons to explain how to construct the theory

and standard of judicial review about this case. By analyzing this case, 1 suggest some

solutions to the problem regarding the authority of the Grade Justices, and hope they

will be good for the system of the judicial review (constitutional review).

Keyword: Judicial Review (Constitutional Review), Due Process ofLaw, Constitution

Interpretation

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壹、前言 解嚴前,司法釋憲體系在一黨政治的籠罩下,其所面臨最大的難題,即是獨 立性l的問題。解嚴後,司法釋憲體系雖日益彰顯其獨立性,惟在權威性2方面卻 屢遭各方勢力的挑釁,以致司法威信嚴重受到威脅。核四釋憲案所引爆的司法釋 憲權威性問題僅是冰山一角,此等權威性問題如不予解決,對於國人法治文化、 憲政文化的孕育,可謂作了最壞的示範效果,長久以往,又如何能進入憲政民主 的法治國家之林?基此,本文乃選擇目前爭議性最大的核四釋憲案作為研究的對 象,希望透過抽絲剝繭的法理分析及政治效應的觀察,以釐清其問題之所在,進 而提出若干建議,希望能對當前司法釋憲體系所面臨的權威性問題之化解有所助 益。 貳、核四釋憲案之法理分析與政治效應 有關核四釋憲案所引發的司法釋憲權威性問題,本文乃採用系統理論的方式 進行分析研究,其分析流程實可以下圖表示:

秒,是璽屆

E (環境)反饋

產品一-~噩圍之

空~

圖一 釋憲體幸與政治體象效應圖 (本圖為作者自製) 釋憲體系之投入( input) 一釋憲需求 八十九年三月間,民進黨籍陳水扁當選第十任總統後,即因其為一弱勢總統, 1

詞|

反 1 所謂獨立性,可分從兩方面來談:棋義面係指審判獨立,亦即法官行使職權的獨立性; 廣義面則包含司法部門的獨立性,亦即司法權獨立於行政權、立法權之外。前者可謂後 者之核心,後者則為確保前者不可或缺之制度設計,因唯有司法部門就本身人事及預算 等事項擁有自治權,方可有效防止政治部門對審判的不當干預,此外,法官的身分保障 亦是維護審判獨立之必備條件之一。司法獨立性表現在憲政制度上,實包含對外獨立性 與對內獨立性前者係指組織獨立性而言,亦即不僅組織上獨立於其它憲法機關之外, 功能發揮上亦不受其它憲法機關或輿論之干涉;後者則包含司法審判獨立性、司法程序 獨立性、司法預算獨立性與司法人事獨立性等等。有關司法獨立性,參見許志雄: r 司 法權與司法獨立 J '月旦法學雜誌'第五十二期(民國八十八年九月) ,頁一二八~一二 九。李惠宗:權力分立與基本權保障(台北:韋伯文化事業出版社,民國八十八年三月) , 頁二一一~二一四。 2 所謂權威性,係指司法就事實認定與釋法適法所為之決定,具有終局拘束力。換言之, 該當司法決定不僅對個案當事人有絕對個案拘束力,對其它憲法機關亦有相對一般拘束 力。是以司法權於憲政分權中,實為捍衛人權的最後一道防線,擁有最終、最後、最高 的權威性。

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118 .司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳恰如 執政上往往遭到國會多數反對黨的杯葛,以致有窒礙難行之處。綜觀吾國憲法架 構下的行政立法兩權運作模式,實較傾向法國的半總統制(雙行政首長制) ,然 此套制度因著人(政黨)的因素亦可能呈現不同的風貌。換言之,倘若總統所屬 政黨在國會位居多數黨,則其可以是位強勢總統,行政權的行使當較暢行無阻, 功能上則換軌為總統制的運作模式;倘若總統所屬政黨在國會位居少數黨,則其 實為一弱勢總統,行政權的運作即必須仰立法權之鼻息,功能上則換軌為內閣制 的運作模式。目前吾國憲政體制功能的發揮上,即偏向後者內閣制的局面,倘若 在功能運作上陳總統不依國會之意作為進退標準'勢必需要男謀解決僵局之道, 例如仿效法國左右共治或聯合內閣的方式解決僵局。由於民進黨遭逢第一次的政 黨輪替而得以登基執政,其所挾帶的民意基礎與選票壓力更迫使其必須在短短四 年任期內要將政見加以兌現,加以反核立場一直是民進黨的黨綱之一,故在歷經 多次緊張對立的局面後,終在行政院宣布核四停建之際,將戰火引至最高點,立 法院各種倒閣、罷免呼聲不斷,憲政僵局更是幾進全面崩盤的臨界點。然而,倒 閣權的行使將可能使立法院遭到解散之命運,基於立委既得利益的考量,發動可 能性並不大;此外,對任期未屆滿一年的總統發動罷免權,亦有合理性與合法性 之問題。於是便有所謂「回歸憲政體制」的呼聲,欲循體制內的途徑一聲請大法 官釋憲一謀求解決。 惟此等核四停建決策的問題,實屬行政立法二權互動之政治自由形成空 間,宜循各種正式 (formal) 與非正式( informal) 的憲政機制謀求解決,如選 擇釋憲途徑解決憲政僵局,一切勢必叉會回到原點。換言之,大法官頂多只能依 循憲法進行審查,其並不能代替行政立法二院決定「建」或是「不建 J 蓋此實 非大法官之功能所能負荷。因此,即便大法官受理此等憲政問題,其所能解決的 程度亦有限。然在各方寄望大法官充當憲政仲裁者的殷切期盼下,大法官乃受理 了本件釋憲聲請。 二釋憲體系之運轉過程一法理分析 (一)內容闡釋 司法院大法官受理釋憲聲請後,鑒於本案深具重要性與急迫性,乃於九十 年一月十五日作出釋字第五二 0 號解釋3 。依該號解釋文與解釋理由書之構造, 實可分為四個部分: 3 釋字第五二 0 號解釋丈謂: r 預算案經立法院通過及公布手續為法定預算,其形式上 與法律相當,因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同,本院釋字第三九一號 解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之 執行,是否當然構成違憲或違法,應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執

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l 內涵界定一預算案4屬措施性法律5 本號解釋丈前段即先就預算案的內涵加以界定6 。認為預算案係經立法院通 過及公布手續為法定預算,其形式上與法律相當,文因其內容、規範對象及審議 方式與一般法律案不同,故釋字第三九一號解釋7曾引學術名詞稱之為措施性法 律。解釋理由書中,更進一步的將法定預算與行政法規之執行加以區隔界定8 。 2 判準建構一主管機關依職權停止法定預算之執行不必然構成違憲 本號解釋文就主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行,是否 當然構成違憲或違法,乃分為三種情況來談: (1)維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費,倘停止執行致影響機關存 讀者,即非法之所許(判準一)。 (2) 非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件,主管機關依其合義務之裁 量,自得裁減經費或變動執行(判準二)。 (3)因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立 法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權,依照憲法增修 行法定職務之經費,倘停止執行致影響機關存續者,即非法之所許;若非屬國家重要政 策之變更且符合預算法所定要件,主管機關依其合義務之裁量,自得裁減經費或變動執 行。至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立法 院負責之憲法意冒暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權,依照憲法增修條文第三 條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出 報告並備質詢。本件經行政院會議決議停止執行之法定預算項目,基於其對儲備能源、 環境生態、產業關連之影響,並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜 性,自屬國家重要政策之變更,仍讀儘速補行上開程序。」 4 有關預算案所引發的行政立法分際問題,參見陳慈陽、陳春生、郭介恆等: r 立法院 對預算審查案議決權之範圍及其應有之限制 J .憲政時代,第十九卷第三期(民國八十 三年一月) .頁三~三五。陳慈陽: r 預算案之性質暨預算審查權行使之範圍之限制一評 析司法院大法官會議第三百九十一號解釋丈 J .月旦法學雜誌,第九期(民國八十五年 一月) .頁六九~七四。蔡茂寅: r 立法院之預算增額修正權一評司法院大法官釋字第三 九一號解釋 J .月旦法學雜誌,第九期(民國八十五年一月) .頁六三~六八。李建良: 「論停建核四電廠的憲法爭議 J .月旦法學雜誌,第六十七期(民國八十九年十二月) • 頁三七~四九。葉俊榮: r 論核四所引發的憲法爭議 J .月旦法學雜誌,第六十七期(民 國八十九年十二月) .頁五 O~ 五七。陳春生: r 從法治國角度看核四問題之解決 J .月 旦法學雜誌'第六十七期(民國八十九年十二月) .頁二四~三六。 r 措施性法律」叉稱為「處置性法律 J .係指專對具體事項所制定之法律。參見吳庚: 行政法之理論與實用(台北:自印,民國八十八年六月) .頁四 O~ 四一。 6 有關預算案之法律性質,學說上大致有訓令說、承認說、法律形式說及預算法律說等 四種論點,其中文以法律形式說為通說。參見謝瑞智: r 預算之法律性質 J .政策月刊, 第六十五期(民國八十九年十二月) .頁三二。 7 釋字第三九一號解釋理由書謂:「...預算案實質上為行政行為之一種,但基於民 主憲政之原理,預算案叉必須由立法機關審議通過而具有法律之形式,故有稱之為措施 性法律 (Massnahmegesetz) 者,以有別於通常意義之法律... 0 J B 參見釋字第五二 0 號解釋理由書。

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﹒ 120 ﹒司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如 條丈第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適 時向立法院提出報告並備質詢(判準三) 解釋理由書中更進一步的自憲章之民主原則、法治國原則與憲律之憲政機 制體系功能出發,配合政黨輪替等權力要素在憲政框架下的連作情況加以觀察, 並透過行政、立法二權關係之闡釋,以釐清行政院與立法院在核四預算案應位居 何種角色定位。可謂兼顧了憲法靜態規範面與憲政動態權力面,此實有助於釋憲 結果正確性的提昇9 。 3 個案審查一行政院停止執行核四預算之程序有瑕疵 司法院大法官援上述三項判準'審查行政院會議決議停止執行之法定預算 的行為,是否構成連法違憲。經查認為行政院會議決議停止執行之法定預算項 目,對儲備能源、環境生態、產業關連有重大影響,並考量歷次決策過程以及一 旦停止執行善後處理之複雜性,自屬國家重要政策之變更,而將之列入第三種情 況,進而認其須儘速補行上開程序。 解釋理由書中更進一步的援引立法院於八十五年五月二十四日第三屆第一 會期第十五次會議針對已通過之核能電廠預算案,以變更行政院重要政策為由, 依當時適用之憲法第五十七條第二款規定決議廢止核能電廠興建計畫,而行政院 於同年六月十二日,亦以不同意重要政策變更而移請立法院覆議,以此作為核四 預算案為「重要政策」之佐證'而政黨輪替後此等重要政策(核四預算案)之變 更,則屬立法院職權行使法第十七條規定之「施政方針變更 J 故行政院院長或 有關部會首長自有向立法院院會提出報告並備質詢之義務。如未履行此等義務, 其核四預算案之不予執行實乃處於程序有瑕疵之狀態。至於此等程序瑕疵效力如 何,解釋文與解釋理由書中並未明示,此實乃一大闕漏。 4 宣告方式一以瑕疵補正途徑之指示取代違憲與否之宣告 由行政院提議為停止核四預算執行的報告時,立法院有聽取之義務。行政 院提出前述報告後,其政策變更若獲得多數立法委員之支持,先前停止相關預算 之執行,即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議,則應視決議之內容,由 各有關機關依本解釋意冒,協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決 僵局。其解釋理由書更根據憲法體系功能之配置,列舉若干解決途徑: (1)行政院同意接受立法院多數意見繼續執行法定預算(途徑一) ,或由行政院 與立法院朝野黨團協商達成解決方案(途徑二)。 (2)於不能協商達成解決方案時,各有關機關應循憲法現有機制為適當之處理, 9 參見釋字第五二 0 號解釋理由書。

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諸如: A行政院院長以重要政策或施政方針未獲立法院支持,其施政欠缺民主正當 性叉無從實現總統之付託,自行辭職以示負責(途徑三)。 B. 立法院依憲法增修條文第三條第二項第三款對行政院院長提出不信任 案,使其去職(不信任案一旦通過,立法院可能遭受解散,則朝野黨派正可藉此 改選機會,直接訴諸民意,此亦為代議民主制度下解決重大政治衝突習見之途徑) (途徑四)。 c.立法院通過興建電廠之相關法案,此種法律內容縱然包括對具體個案而制 定之條款,亦屬特殊類型法律之一種,即所謂個別性法律,並非憲法所不許(途 徑五) 解釋理由書最後更點出 r 究應採取何種途徑,則屬各有關機關應抉擇之 問題,非本院所能越姐代居予以解釋之事項。然凡此均有賴朝野雙方以增進人民 福祉為先,以維護憲法秩序為念,始克回復憲政運作之常態,導引社會發展於正 軌。」此甚符合功能法10之要求。惟未為違憲或合憲之宣告,易遭各方不同解讀, 10 所謂「功能法 J '亦有稱為「功能取向分析法 J '係以「功能結構取向」的權力分立原 則為立論基礎。憲法規制各種機關,賦予其不同的組織、結構、職權與功能,並根據各 該機關的「功能結構取向」作為國家事務分配的判準'使國家各項決定能因「功能最適」 的分配而連到「儘可能正確」的境地;惟當今權力間所追求的乃是一種動態平衡,因而 權與權之間必有其交錯制衡的灰色地帶,此時憲法或相關法令若無一明確的成丈判準以 提供明確的界限,勢必要回歸各權力機關之本質與建制目的,重新檢討權力之行使是否 與憲法所賦予之功能相符,是否與其機關結構有適當對應,此即「功能取向分析法」。 惟此仍係一抽象概念,為了使其更為具體化的在釋憲實務中廣為適用,德國實務上更發 展出各種審查密度理論與宣告模式,以為違憲審查構黨合理的政治界限。審查密度理論 可區隔為三項標準﹒「明顯性審查標準」、「可支持性審查標準」、「強烈內容審查標準 J 宣告模式則可區分為「合憲有效宣告」、「警告性裁判」、「單純違憲宣告」、「違憲無效宣 告 J '前二者之性質屬於合憲宣告,後二者之性質則屬違憲宣告。有關「功能取向分析 法」對審查密度理論與宣告模式之建構,參見陳愛娥: í 大法官憲法解釋權之界限 由 功能法的觀點出發 J '憲政時代,第四十二卷第三期(民國八十七年十二月) ,頁一七 O ~二二二。許宗力:憲法與法治國行政(台北﹒元照出版公司,民國八十八年) ,頁四 五~五一。許宗力:法與國家權力(台北:元照出版公司,民團八十八年) ,頁一三八 ~一四一、一七九~一九五。蘇俊雄 í 論憲法審判之法律性與政治性:兼論功能導向 分析法之運用 J '司法院大法官釋憲五十週年紀念論文集(台北﹒司法大法官書記處, 民國八十七年) ,頁五 OO~ 五一 o 0 李建良: í 論司法審查的政治界限:美國政治問題 原則初探 J '人文及社會科學集刊,第九卷第四期(民國八十六年十二月) ,頁一 O 二~ -0 四。羅名威: í 德國違憲審查權對立法權的控制界限 J '憲政時代,第二十四卷第二 期(民國八十七年十月) ,頁一二八~一五一。羅名威 :í 違憲審查權控制立法權的界限 J' 中興大學法律研究所碩士論文(民國八十六年)。蘇彥圖: í 立法者的形成餘地與違憲審 查一審查密度理論的解析與檢討 J '台灣大學法律學研究所碩士論文(民國八十七年)。 盛子龍 í 比例原則作為規範違憲審查之準則一西德聯邦憲法法院判決及學說之研究 J ' 台灣大學法律學研究所碩士論文(民國七十八年)。盛子龍: í 行政法上不確定法律概念 具體化之司法審查密度 J '台灣大學法律學研究所博士論文(民國八十七年)。陳怡如: 「司法院大法官之憲政定位與功能 J '台灣師範大學三民主義研究所碩士論文(民國八

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122 .司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如 嚴重損及司法釋憲權威性。 (二)法理評析 本號解釋實乃涉及行政權與立法權之分際界定問題。究竟行政權在法治國 原則與依法行政原則此等憲法基本原則的框架下,是否仍擁有立法權不得侵犯之 核心領域?綜觀世界各國根據行政立法二權之關係'乃將憲政體制大致區分為總 統制、內閣制與半總統制三大類。美國是採總統制的典型國家,以權力分立為原 則,總統是行政首長,由人民直選產生,並有固定任期,具直接民主正當性的國 會雖可為所欲為,但卻不能以不信任投票迫使總統去職。英國是採內閣制的典型 國家,以權力融合為核心,基於同意信任原則、負責精神與副署制度建立起內閣 與國會之互動關係11 。法國則是採半總統制的典型國家,除總統與總理共享行政 實權外,內閣與國會亦具有某種程度的連結。 有關吾國的憲政體制,雖五權憲法的基本架構仍在,但經過幾次的憲法變 遷與政黨輪替,權力的組成要素早已發生重大轉變。撰諸現行憲法及增修條文規 定,總統係由人民直選產生(憲法增修條文第二條第一項) ,為國家元首 (head

of state)

,對外代表中華民國(憲法第三十五條) ;行政院長則由總統直接任命 (憲法增修條文第三條第一項) ,叉行政院既為國家最高行政機關(憲法第五十 三條) ,則行政院長理所當然自為國家政府首長(

head of government

)或行政首 長(

chief executive

)。總統握有統帥全國陸海空軍(憲法第三十六條)、公布法 律及發布命令(憲法第三十七條)、締結條約及宣戰構和(憲法第三十八條)、 宣佈戒嚴(憲法第三十九條)、大赦特赦減刑復權(憲法第四十條)、任命丈武 官員(憲法第四十一條)、授與榮典(憲法第四十二條)、院際調解權(憲法第 四十四條)、發布緊急命令(憲法增修條文第二條第三項)、設國家安全會議及 所屬國家安全局(憲法增修條文第二條第四項)、被動解散立法院(憲法增修條 文第二條第五項)等權力;行政院除了其有政務部門的決策權與事務部門的執行 權之外,原則上,政務部門必須領導事務部門,且政務部門必須要對立法院負責 (憲法增修條文第三條第二項及憲法第五十八、六十三條)。足見在吾國憲政體 制下,理論上雖然總統可僅止於行使對外象徵性國家元首之功能,而行政院可致 力於行使對內行政事務,惟在政黨政治的影響下,總統如與行政院屬於同一黨, 則憲政體制功能運作上即換軌至總統制,總統即兼有國家元首與行政首長之身 十九年) ,頁一一二~一二七。陳怡如: I 從功能取向分析法論司法院大法官對政治力的 調控功能 J '人丈及社會科學教學通訊,第十一卷第一期(民國八十九年六月) ,頁九九 一一 11 參見楊日育等譯,Andrew Heywood 原著:政治學新論(台北:韋伯文化事業出版社, 民國八十八年) ,頁五二 0 。

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分;倘總統與行政院不屬同一黨,則憲政體制功能運作上即換軌至內閣制,此時 總統僅具國家元首身分,至於行政首長的角色則仍由行政院長扮演。足見在憲政 運作下,總統與行政院長實有共享行政權之可能性,加以行政權與立法權叉有諸 如解散權、倒閣權等憲政機制的連結,故吾國行政立法互動模式實與法國的半總 統制最為接近。 綜觀憲政體制的最大困境,乃在於分裂政府的產生。換言之,世界各國憲政 體制不管是採總統制也好,半總統制也好,如果過有國會多數黨與總統所屬政黨 不同的局面,憲政僵局將難以避免。在諸如美國等總統制的國家中,行政權與立 法權乃貫徹嚴格的權力分立理論,行政立法缺乏互動機制,倘過有分裂政府情 形,僅能透過政黨等無形政府協商的方式,來籽解彼此的僵局以取得共識,如此 政府才能在穩定的前提下有效能的運作,惟此亦可能淪為政黨分贓、肉桶分肥的 政治,而原本支持的選民亦可能因妥協的結果與選前政見不符而跑票。 在諸如法國第五共和國等半總統制的國家中,行政立法二權並無像總統制那 樣的嚴格分立,其彼此間仍擁有互動的機制,諸如倒閣權與解散權,加以其尚有 可能因為政黨的因素在總統制與內閣制之間來回擺動,故如過有分裂政府的局 面,總統不僅可透過任用國會多數黨所支持的人當閣揍,倘其堅持任用與其同黨 (居國會少數黨)者擔任閣揍,其尚可主動解散國會設法使國會多數黨與總統所 屬政黨同一黨,甚至其尚可主動將國會所通過的任何法律交付由人民複決,由人 民擔任仲裁者,這對於總統與國會均具民意基礎、均有選票壓力的情況下,不官 為一個解決僵局的好方法,亦可解決分裂政府所帶來的政局癱瘓。 惟吾國憲政運作雖與半總統制較為相近,但總統並不其有主動解散國會的權 限,只有在立法院通過不信任案的條件下才能行使解散權。此外,總統在其既有 民意基礎的壓力下,亦無法主動將國會所通過的任何法律交付由人民複決,以兌 現其政見。如此之憲政設計不但無法彰顯政黨政治的良性互動,該分權架構亦無 法發揮真正的制衡作用,對於立法院的濫權將無法對抗,以致立法權獨大,行政 權不彰,這對政府的穩定與效能而言,不音是一大斬傷。 基此,在現行憲政體制下,行政權如欲得以暢行無阻,仍須有賴立法院多 數黨的支持適足以為功。換言之,行政立法之互動並不能單純從靜態憲法規範面 作詮釋,實宜兼從動態憲政權力面作觀察,如此方能把握憲法之真義。揍諸本號 解釋,大法官實乃掌握了上述原則以為釋憲考量,且大體上其並未脫溢出憲法所 賦予的功能結構,與權力分立原則尚屬相符。惟其解釋宣告後的規範作用,仍不 足以彰顯其憲政仲裁者的功能。姑不論司法釋憲體系規範面、制度面、文化面是 否有所缺失,單就本號釋憲內容,即有以下幾點闕漏: 1 審查判準依據不明

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124 .司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如 本號解釋文中雖建構出三項判斷行政院停止執行核四預算是否連憲的判 準'惟其係根噱何理論進行建構,卻交待不清。很明顯的,判準一、三與判準二 是以「重要性理論」 l2作為區隔依據。所謂「重要性理論 J 係指凡涉及基本權 重要性與政治重要性此等重要事項 13者,均屬法律保留之範圍,換言之,基於民 主原則與法治國原則,此等重要事項均有必要由國會參與決策,以確保對基本人 權之尊重及對憲政秩序之維護。基此,本案行政院會議決議停止執行之核四預算 案,係與儲備能源、環境生態、產業息息相關,除了預算案本身與人民的財產權 有關以外,興建核四決策更對人民的生命、身體、財產的安全其有重大影響,實 真政治重要性與基本權重要性,此等重要事項基於民主原則與法治國原則,均有 必要由國會參與決策。試以下圖表示: 戶維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經 費. i尚停止執行致影響機關存續者,即非法之 |重要事項(具基本權重要性或政治重要性 H 所許(判準一)

H

因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停 止執行時,則應本行政院對立法院負責之憲法 意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策 權,依照憲法增修條文第三條及立法院職權行 使法第十七條規定,自行政院院長或有關部會 首長適時向立法院提出報告並備質詢(判準三) 排重要事項(無基本權重要性或政治重要性j-L非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件 主管機關依其合義務之裁量,自得裁減經費或 變動執行(判準二) 圖二 以重要性理論建構之判準 (本圖為作者自製) 根據「重要性理論」可知,本案既屬重要事項之列,必須國會參與決策方 能使其程序合法正當,則本案究屬判準一的情況或是判準三的情況?換言之,判 準一與判準三之區隔標準何在?鑒於程序正義、正當法律程序(

due process of

law) 此等原則屬憲法基本原則的層次,故有關行政程序法的相關法理應可援用。 12 有關重要性理論之詳細論述,參見許宗力,法與國家權力,台北:元照出版公司(民 國八十八年十月) ,頁一五八~一六二。 13 有關重要事項之界定,有學者僅以基本權重要性為判準加以界定;亦有學者認為應兼 採基本權重要性與政治重要性為判準'蓋前者著重個人的法治國取向之解決方式,後者 著重超個人的政治民主取向之觀察,二者實有相輔相成、互為補充之關係。參見許宗力: 法與國家權力(台北:元照出版公司,民國八十八年十月) ,頁一六二。本文兼採基本 權重要性與政治重要性作為認定標準。

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申言之,根據行政程序法第一一一條 14之法理可知,必須程序具有重大明顯

瑕疵方屬無效,否則即非無效1人「無效」程序(瑕疵已臻重大明顯)自無補正

之問題,惟倘屬「非無效」之程序(瑕疵未臻重大明顯) ,亦非概得補正。換言 之,如該程序瑕疵性質會造成實體瑕疵之情況,則屬不得補正之列;如該程序瑕 疵性質不會造成實體上的瑕疵,則屬可予補正之列 16 。 A瑕疵一有效:無補正問題 程序重大明顯無效:不可補正 L有瑕疵r-性質上會造成實體瑕疵之情況:不可補正 WF重大明顯| L 性質上不會造成實體瑕疵之情況:可補正 圖三 程序瑕疵與補正之關條 (本圖為作者自製) 基此,判準一與判準三之區隔標準'乃在於該程序瑕疵之性質是否屬可予補 正者。而程序瑕疵可否補正之判準,則視該程序瑕疵是否會導致實體瑕疵之情況 而定。倘程序瑕疵的性質不會造成實體瑕疵,即可透過補正程序使其瑕疵獲得治 癒;如該程序瑕疵的性質會造成實體上的瑕疵,則無法透過補正以治癒其瑕疵, 此時實可逕以另一合憲行為予以取代。 v一會造成實體瑕疵一不可補正:判準一 程序瑕疵性質」 L 不會造成實體瑕疵一可補正:判準三 圖四 以程序瑕真可否補正性質建構之判準(本圖為作者自製) 本案行政院停止執行核四預算案之決定,雖未踐行憲法增修條文第三條及 立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提 出報告並備質詢之程序,然此等程序瑕疵並不必然造成實體決定之瑕疵,換言 14 行政程序法第一一一條規定行政處分有下列各款情形之一者,無效:一、不能由 書面處分中得知處分機關者。二、應以譚書方式作成而未給予譚書者。三、內容對任何 人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善 良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者 o 七、其他 具有重大明顯之瑕fJfE者。」 15 此實與大法官歷年來針對憲法行為所建構的「明顯性審查標準」一「重大明顯瑕疵理 論 J '乃不謀而合 o 根據釋字第三四二、三八一、四三五、四九九、四一九等號解釋所 建構的內容可知,所謂「明顯 J '係指事實不待調查即可認定;所謂「重大 J '則指瑕疵 之存在已喪失程序之正當性。 16 有關程序瑕疵治療法理,參見吳庚:行政法之理論與實用(台北﹒自印,民國八十八 年六月) ,頁三七三~三七四。

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126 .司法釋憲體在權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如

形。本號解釋實應將此等判準建構緣由及理論依據詳加說明,如此方可謂善盡說 理之義務 (duty

to give

reasons) 。

2 未揭示審查密度標準 司法院大法官歷年來就憲法行為所建構的審查密度理論一「重大明顯瑕疵理 論 J 實可將之定位為功能法所建構的「明顯性審查標準」。此可觀諸釋字第三 四二、三八一、四三五、四九九、四一九等號解釋。 釋字第三四二號 17解釋文謂 r 法律案之立法程序有不待調查事實即可 認定為抵觸憲法,亦即有連反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者,則釋憲機關 仍得宣告其為無效。惟其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度,如尚有爭 議,並有待調查者,即非明顯,依現行體制,釋憲機關對於此種事實之調查受有 限制,仍應依議會自律原則,謀求解決... 0 J 釋字第四三五號 18解釋理由書謂: r 於維持議事運作之限度內...故應尊重議會自律之原則,惟遇有情節重大而明 顯,或經被害人提出告訴或自訴時,為維護社會秩序及被害人權益,亦非不得依 法行使偵查之權限... 0 J 此係大法官對立法院的議會自律事項所建構的審查標 準。 釋字第三八一號"解釋理由書謂 r 至於修改憲法如何進行讀會以及各 次讀會之出席及可決人數,憲法及法律皆未加以規定,於不抵觸憲法範圍內,得 依議事自律之原則為之,惟議事自律事項之決定,應符合自由民主之憲政秩序, 乃屬當然 o J 釋字第四九九號劫解釋文謂 r 修改憲法亦係憲法上行為之 一種,如有重大明顯瑕疵,即不生其應有之效力。所謂明顯,係指事實不待調查 即可認定;所謂重大,就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性, 而違反修憲條文成立或效力之基本規範... 0 J 此則係大法官對國民大會的議會自 律事項所建構的審查標準。 釋字第四一九號21解釋理由書謂 r 判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲 程度,在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時,亦有上述瑕疵標準之適用(參照 本院釋字第三四二號解釋)。所謂重大係指違背憲法之基本原則22 諸如國民主 權、權力分立、地方自治團體之制度保障,或對人民自由權利之限制已涉及本質 17 參見釋字第三四二號解釋文與解釋理由書。 18 參見釋字第四三五號解釋文與解釋理由書。 "參見釋字第三八一號解釋文與解釋理由書。 20 參見釋字第四九九號解釋文與解釋理由書。 21 參見釋字第四一九號解釋文與解釋理由書。 22 憲法的基本原則可視之為憲法上的一般性根本規範'亦即憲章部分,或已予以實定 化,即屬憲法上的成文判準,或則未予實定化,即屬憲法上之不成文判準。凡此均為大 法官在運用傳統解釋方法與功能取向分析法進行不同茗、度的實體審查時之根據所在。

(13)

內容而逾越必要程度等而言;所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意 義之爭論存在... 0 J 此雖係針對副總統兼任行政院院長一事所為之解釋理由書, 但其文義似指稱以「重大明顯瑕疵」作為判斷所有憲法行為是否達連憲程度的審 查標準'而未再就不同審查標的建構更細緻的審查密度。故「重大明顯瑕疵」雖 可將之視為明顯性審查標準23 但針對不同憲法機關所為之不同憲法行為宜再秉 持功能結構的觀點建構更細緻的審查密度。 基此,如援此重大明顯瑕疵理論審查行政院停止執行核四預算案之行為,必 須其行為有瑕疵,且該瑕疵已達重大明顯,方得以違憲宣告加以非難。本案行政 院會議決議停止執行之核四預算案,係與儲備能源、環境生態、產業,息息相關, 除了預算案本身與人民的財產權有關以外,興建核四決策更對人民的生命、身 體、財產的安全具有重大影響,根據重要性理論,此等重要事項除了應屬法律保 留的範圍之外,自屬立法院應予嚴密監控之國家重要政策,行政院執行與否均應 踐行憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有 關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢,如此方屬合憲,否則程序即有瑕 疵。惟此等瑕疵之事實雖不待調查即可認定,但該瑕疵之存在尚不足以使行政院 停止執行之核四預算案喪失其程序之正當性,該程序上的瑕疵尚可因補正而治 癒,故程序之瑕疵未臻重大,未達違憲程度,屬效力未定,必待補正方可使該行 為發生法律效果。

此外,如將程序正義此等正當法律程序(

due process of law

)視為憲法基本

原則據以審查,亦可得到相同的結論。此時實可援引行政程序法第一一一條之法 理加以審查。換言之,必須程序具有重大明顯瑕疵方屬無效,否則即非無效24 由於該程序上的瑕疵尚可補正,故瑕疵未達違憲程度,尚非無效,僅屬效力未定。 本號解釋文之結論雖與上述相同,但卻未明白揭示其審查密度為何,實有其 未盡之處。 3 未援用任何違憲與否之宣告模式 釋字第四一九號解釋理由書謂 r 憲法上行為是否違憲與其他公法上行 為是否違法,性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者,須其瑕疵已 達重大而明顯之程度始屬相當,若未達到此一程度者,則視瑕疵之其體態樣,分 別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家(如德國、奧地利 23 學者許宗力亦肯定「重大明顯瑕疵」之審查標準可視為「明顯性審查標準」。參見許 宗力: I 憲法違憲乎? 評釋字第四九九號解釋 J' 月且法學雜誌(民國八十九年五月) , 頁一四五。 24 有關正當法律程序與司法審查之問題,參見湯德宗: I 行政程序法 J '收錄於翁岳生: 行政法一下冊(台北﹒翰蘆圖書出版有限公司,民國八十九年七月) ,頁九三七~九五 五。

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128 .司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如 等) ,其憲法法院從事規範審查之際,並非以合憲、連憲或有效、無效簡明二分 法為裁判方式,另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚 屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞,並要求其有所作為予以防範等不一而 足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或連憲之二分法,而係建立類似德奧之多 樣化模式,案例甚多,可資覆按 o J 此可謂從功能結構觀點出發的宣告模式。 綜觀吾國釋憲實務,亦建構不少宣告模式的類型,約略可分為「連憲無效 宣告」、「未附失效或修法期限與修法指示單純違憲宣告」、「附失效期限單純 違憲宣告」、「附修法指示單純違憲宣告」、「附修法期限與修法指示單純連憲 宣告」、「附失效期限與修法指示單純違憲宣告」、「附修法指示的警告性解釋」、 「合憲宣告」及「未表明連憲或合憲之宣告」等九大類型25 前六種均屬違憲宣 告,倒數第二種及第三種則屬合憲宣告,最後一種宣告模式則僅純屬憲法疑義之 闡明。惟此等宣告模式誠屬開放性質,日後尚可基於不同的案型建立新的宣告模 式。 本案根據重大明顯瑕疵之審查標準進行低密度的審查之後,得知程序瑕疵 程度尚未達連憲程度,蓋其尚得因補正而治癒,屬效力未定,惟如遲遲未予補正, 將使效力長久懸而未決,此乃不利於法律安定性與憲政秩序之維護。因此,大法 官於本案實宜為限期補正之警告性解釋。換言之,其應於解釋丈末揭示「…雖不 違憲,但應於“.月內補正程序叫,如此方不致使行政院與立法院之僵局持續下 去。惟本號解釋文大法官採行的宣告模式竟是「未表明違憲或合憲之宣告 J 此 乃益發容易引起爭議,無利於憲政僵局之化解。 三釋憲體系之產出 (output) 一政治效應 釋字第五二 0 號解釋一出爐,朝野各有解讀,因為解釋丈中並未明確宣告 連憲或合憲,徒留朝野及行政、立法部門各說各話的空間。儘管大法官根據憲法 上現有的憲政機制,明確指出三條解決途徑,惟在朝野寄望大法官能解決此等憲 政爭議之情況下,此等「該決未決」的宣告模式,益發加劇行政院與立法院的對 立,以致一切彷彿叉回到了原點。立法院要求行政院應先恢復續建,在野黨要求 行政院長負起政治及法律責任,再到立法院報告;行政院及執政黨,則強調核四 停建沒有連法違憲,只需到立法院報告補正程序。因此,除非是行政院先讓步, 否則行政院長還是難以踏進立法院一步。此等政治效應之引爆,乃嚴重損及大法 官的權威性,儘管問題關鍵乃在於國人缺之立憲民主信仰的情操,以致私益(政 黨利益)掛帥而置公益(全體民眾福祉)於不顧,惟大法官是否亦須為其產出效 25 有關司法院大法官解釋丈宣告模式之詮釋方式,詳見陳怡如﹒「司法院大法官之憲政 定位與功能 J '台灣師範大學三民主義研究所碩士論文(民國八十九年) ,頁一二 O~ 一

(15)

果負責?換言之,大法官的功能是否足以負荷此等憲政仲裁者的角色機能?如果 可以,則其釋憲體系運作過程中到底出了什麼問題以致仲裁機能不彰?如果不 行,則其制度面或規範面是否應相應賦予其仲裁機能,以滿足政治體系與一般民 眾對大法官仲裁憲政爭議的需求? 參、司法釋憲權威性問題 從上述就核四釋憲案的法理分析與政治效即可得知,司法院大法官的權威 性正受到嚴重威脅。撰諸其因,不外乎以下幾項: 一 未表明違憲或合憲之宣告模式無法發揮規範作用 本案係行政院行使職權與立法院之職權發生適用憲法之爭議,大法官即根 據司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定受理審查。按憲法第七十八 條規定 r 司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。」司法院大法官審 理案件法第五條第一項第一款規定 r 有左列情形之一者,得聲請解釋憲法:一、 中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關 之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有抵觸憲法之疑義者。」 撰諸大法官歷年來有關此等憲法爭議或憲法疑義之解釋風格,多半呈現抽象規範 之疑義澄清與闡明,其宣告模式則多半呈現「未表明違憲或合憲之宣告 J 蓋此 等此等憲法爭議或憲法疑義之解釋,或欠缺可資非難的客體(例如訟案未臻成熟 即予受理) ,或園於憲法第七十八條中“解釋"的規定使其職權行使僅能汲汲於 抽象規範的文字遊戲,以致作成眾人眼中所謂「創造,性模糊」的解釋,凡此實易 遭致各方不同的解讀,使憲政仲裁機能大打折扣,並嚴重影響司法威信。 本案的宣告模式即採行「未表明違憲或合憲之宣告 J 隨即引發學界與政 界不同的解讀,當事的行政院與立法院更是執對己有利的論點攻訐對方,使得憲 政爭議愈演愈烈,憲政僵局無從解套,源自各地的讀罵叫囂更嚴重嘶傷司法威 信。基此,實宜在憲法層次將憲法第七十八條的「憲法解釋」正名為「違憲審查 J ' 蓋大法官解釋的作用,實係將抽象的憲法規範涵攝(

subsumtion

)於具體的個案 事實中,此種涵攝的過程實即對其體憲法行為進行審查的作用,故正名為「違憲 審查 J '非但不會與現行憲法解釋的職權有所乖違,亦有助於司法個案性的確保, 甚且可以避掉因憲法疑義、憲法爭議解釋所遭致欠缺非難客體或園於“解釋"規 定的情形而不敢作出違憲或合憲的非難效果。 二 尚未建構一致性可資預見的審查密度與宣告模式 大法官歷年來有關違憲審查密度與宣告模式之建構,雖有過去的釋憲慣例 可資依循,但因其操作標的為憲法而相應擁有較廣泛的自由心證領域,且外界政 治體系與社會體系加諸於釋憲體系的壓力亦往往使其釋憲態度搖擺不定,此種釋

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﹒ 130. 司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如 憲傾向益發找害司法威信。本案有關審查密度方面,究採何項審查標準?與相關 案例是否採行同一標準?或已改變審查標準?理由何在?遍查解釋文與解釋理 由書,均無從得知。蓋一旦此種審查密度標準末一一加以建構,益發易使釋憲態 度倚重倚輕,人民無可預見。在宣告模式方面,從功能結構與權力分立的角度來 看,雖然基於釋憲體系的功能定位對於不同的事務種類、權力本質、基本權種類 等,實可在連憲宣告與合憲宣告之間發展出其它的宣告模式以站因應,惟鑒於國 人司法常識之不足,大法官基於功能法的用意民眾是否可以覺察,實令人質疑。 從幾次的釋憲效即可得知,民眾所期許的似乎是一個清晰明確的解釋風格與宣告 模式。基此,一方面為了使民眾更可預見,二方面為了使釋憲者有法可循,實宜 將各種審查密度的標準,以及各種宣告模式的詮釋方式、本質定位(連憲或合 憲)、肇因於何種事件狀態等原則性的架構,一一規定在大法官審理案件法之中, 如此方可杜絕不必要的爭議。 三 憲法增修條文強化釋憲體系組成要素的政治性卻未相應強化其政治功能 吾國現行憲法增修條文對釋憲體系組成要素之規定,與法國憲法委員會雷 同,不但經由政治性任命以強化其組織成員的政治性,更以期中改選及任期制度 (有固定任期而非終身職)突顯其不同於一般司法審判機構之純法律性功能。現 行憲法增修條文第五條第一、二、三項規定 r 司法院設大法官十五人,並以其 中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經立法院同意任命之,自中華民國 九十二年起實施,不適用憲法第七十九條之規定。司法院大法官除法官轉任者 外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。司法院大法官任期八 年,不分屆次,個別計算,並不得連任。但並為院長、副院長之大法官,不受任 期之保障。中華民國九十二年總統提名之大法官,其中八位大法官,合院長、副 院長,任期四年,其餘大法官任期為八年,不適用前項任期之規定。」法國第五 共和憲法將憲法委員會列於第七章,有關憲法委員會的組成要素部分乃規定在該 章前言。其前言明文揭示 r 憲法委員會設委員九人,任期九年,不得連任。憲 法委員會委員,每三年改任三分之一。憲法委員中,三人由共和國總統任命,三 人由國民議會議長任命,三人由參議院議長任命。除上述九名委員外,歷任共和 國總統為憲法委員會之當然終身委員。憲法委員會主席,由共和國總統任命之, 在贊成與否定同數時,主席有決定權。」足見其組成要素深具政治色彩。 惟在功能方面,吾國司法院大法官之職權僅限於解釋憲法、統一解釋法令、 法令違憲審查、審理政黨連憲解散事項26 。換言之,除審理政黨違憲解散事項之 26 參見憲法第七十八條、憲法增修條文第五條第四項、司法院大法官審理案件法第五 條、第六條、第七條規定。

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外,僅侷限於規範控制(抑制性審查制度27 )。法國憲法委員會除進行規範控制

(預防性審查制度28 )外,尚得裁決選舉爭議、皇室視共和國總統選舉、監督公民

複決連作過程等事宜"。雖然世界各國的憲政架構各有不同的權力配置與制度設 計,因而其違憲審查制度亦必須置於該國憲政體制整體設計下作功能上的調整與 分配,故有些功能實不宜強加比附援引。然如將吾國司法院大法官置於吾國五權

憲政架構來看,憲法第四十四條30水平分權仲裁機能與憲法第一一一條31 垂直分

權憲政仲裁機能實可由原先的總統(憲法第四十四條)與立法院(憲法第一一一 條)改由司法院大法官擔此重任。換言之,即於憲法增修條文上凍結憲法第四十 四條與第一一一條之規定,並明定由司法院大法官擔任此等水平分權與垂直分權 機關爭議之憲政仲裁者的角色,如此大法官方可無後顧之憂的積極從事仲裁機 能,而不致於侷限於規範控制而不敢積極仲裁。 四釋憲效力未予明文化 儘管憲法解釋具憲法層次的效力,但人民遵循與否叉是另一回事,除非叉 引起違憲質疑而訴諸司法途徑,否則離開釋憲體系即很難監控其遵守與否。此 外,一些與司法釋憲體系同居水平分權的憲政機關,往往握有諸如修憲、立法、 人事任命等抵制利器,更使得司法釋憲的權威性受到嚴重打擊。反觀法國第五共 和憲法第六十二條規定 r 經宣告為違憲之法規,不得公布,或付諸實施。憲法 委員會之裁決,不得上訴,並對公權機關及一切行政、司法機關具有拘束力。」 除該條第一項與我國抑制性連憲審查制度略有差異外,其它部分似可借鏡。 五憲政文化尚未向下紮根 吾國的法律體系屬大陸羅馬法體系,而非英美習慣法體系。英美法系強調 習慣法,故法官可造法,判例可視為法律,因而比較沒有侵犯立法權之疑慮。吾 國係大陸法系國家,法律文化比較強調成文的法律條文,故違憲審查制度比較有 侵犯立法權之問題;此外,吾國社會文化人治色彩頗為濃厚,此等文化環境亦不 利於孕育出如美國民間對立憲民主的信仰情操,凡此均與司法權威性攸關。綜觀 司法院大法官歷年來的釋憲效應,如遇所謂「創造性模糊」的宣告模式(即「未 表明違憲或合憲之宣告 J ) ,各方多半會擇對己有利的面向加以詮釋,本案的情 況僅是多年來諸多類似解釋的其中一例。換言之,政治體系或一般民泉對整個釋 27 抑制性審查制度係就已公布施行之法令方得受理審查,一般國家多採此制。 28 預防性審查制度係就尚未公布施行之法令草案進行審查,如法國即是。 "有關法國憲法委員會之職權,參見法國第五共和憲法第五十八條至第六十二條。 30 憲法第四十四條規定 「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有 關各院院長會商解決之。」 31 憲法第一一一條規定: I 除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十 條列舉事項外,如有未列舉事項發生時,其事務有全國一致之性質者屬於中央,有全省 一致之性質者囑於省,有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時,由立法院解決之。」

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﹒ 132 0 司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二0 號為例陳恰如 憲體系僅具「產出效果J 不具「系統效果」。如產出效果對己有利,即肯定此 釋憲體系是好的;倘產出效果對己不利,則認定釋憲體系是不好的。因而如何營 造一個植基立憲民主信仰情操,對釋憲體系真有系統效果的憲政文化,實乃當務 之急。此實有賴透過各種社會化(廣義的教育)的途徑加以配合,以免因不一致 的社會化而導致不欲見的效果發生。 肆、結語 套用 Michael

G.

Roskin 的一句話 I 政黨可以創造或毀滅一個政治體系。」 32種種憲政僵局的肇因,人為(政黨)因素實為主要,制度因素則在其次。核四 釋憲雖已落幕,但憲政僵局卻尚未因而畫上休止符。司法釋憲體系在外在環境的 衝擊下,雖可謂秉持司法獨立的精神完成釋憲任務,惟其憲政仲裁功能是否因而 彰顯,實令人質疑,此亦突顯其權威性的問題甚為嚴重。正本清源之道,除了應 規劃一套公投制度,將此等政治色彩濃烈的憲政爭議交由人民仲裁外,在釋憲體 系需求面冀望大法官扮演憲政仲裁者的情況下,本文乃分從兩方面提出建議。在 規範補強方面,實可採取以下策略:第一,將憲法疑義或憲法爭議解釋統一正名 為「違憲審查 J '第二,明文規定違憲審查密度與宣告模式;第三,司法釋憲之 憲政仲裁機能入憲。在文化厚植方面,則宜透過各種諸如家庭、學校、社會、媒 體等社會化途徑,進行憲政文化的傳輸,如此方可孕育一個利於司法釋憲展現權 威的環境,憲政仲裁功能方得以真正發揮。 32 參見鄭又平等譯,王業立主編. Michael G. Roskin 原著:各國政府與政治一比較的觀 點(台北:韋伯文化事業出版社,民國八十八年四月) ,頁一四一。

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,

頁三一。 羅名威 r 德國違憲審查權對立法權的控制界限 J 憲政時代,第二十四卷第二 期(民國八十七年十月) ,頁一二八~一五一。 三博碩士論文 盛子龍 r 比例原則作為規範違憲審查之準則一西德聯邦憲法法院判決及學說之 研究 J 台灣大學法律學研究所碩士論文,民國七十八年。 盛子龍 r 行政法上不確定法律概念具體化之司法審查密度 J 台灣大學法律學 研究所博士論文,民國八十七年。 陳怡如 r 司法院大法官之憲政定位與功能 J 台灣師範大學三民主義研究所碩 士論文,民國八十九年。 羅名威 r 違憲審查權控制立法權的界限 J 中興大學法律研究所碩士論文,民

國八十六年。

蘇彥圖 r 立法者的形成餘地與違憲審查一審查密度理論的解析與檢討 J 台灣 大學法律學研究所碩士論文,民國八十七年。

(21)

附錄核四案大事紀 時間 要聞 備考

69

,

05

,

27

台電向經濟部提出興建核四計劃

71.03-

行政院同意徵收台北縣貢寮鄉仁里村、鹽寮地區土地 徵收面積共四八 作為興建核四廠址 0 公頃

74

,

05-

行政院長俞國華裁不 r 民累疑慮未澄清前,暫不急 於動工。」

75

,

07

,1

1

立法院議決緩建核四,停止支付預算

80

,

01

,

31

台電向經濟部重提核四計劃

80

,

03-09

行政院原子能委員會開四次審查會,有條件同意台電 環境評估報告

81

,

02-

行政院通過恢復興建核四

81

,

07

,

15

立法院通過恢復動支核四預算

83

,

07

,

12

立法院通過核四預算案

85

,

05-

立法院通過停建核四決議

85

,

06-

行政院移請立法院覆議,隨後立法院通過「不維持該 院停建核四提案」

88

,

03

,

17

行政院原能會核發核四建廠執照,台電隨即開始興建 核四廠

88

,

09-

監察院以「建照審核程序不當」通過對原能會及環保 署糾正案

89

,

10

,

03

行政院長唐飛以健康理由,宣布辭去院長職位 唐飛去職與其支 持續建核四有關

89

,

10

,

27

行政院加開院會,決議停建核四

89

,

10

,

30

國民黨等在野二黨八十四名立法委員聲請釋憲 二十一名立委於 十一月八日撤簽

89

,

11

,

10

行政院向司法院大法官聲請釋憲及統一解釋法令

89

,

1

1,

23

大法官以十一票對四票通過受理核四釋憲聲請案

89

,

12

,

21

大法官召開核四釋憲案審查說明會,邀集行政院、立 秘密會議,不對 法院和監察院審計部代表與會說明 外公開

89

,

12

,

22

大法官決定核四案不進行吉訶辯論,司法院秘書長表 示解釋丈會於春節前出爐

90

,

0

1,

02

大法官要求行政院、立法院補充核四案立場資料期限

(22)

﹒ 136. 司法釋憲體系權威性問題:以釋字第五二 0 號為例陳怡如 結束

90

,

01

,

10

大法官會議加開審查會,傾向認為行政院停建核四決 策有瑕疵

90

,

01

,

11

司法院長翁岳生向親民黨立委表示,大法官會對核四 案明確作出解釋

90

,

01

,

12

大法官會議逐段表決解釋丈,確立核四案為重大事 項,行政院如政策轉向,應向立法院報告

90

,

01

,

15

大法官會議下午公布核四案解釋丈和解釋理由書,認 為行政院停建核四有「程序瑕疵 J 應補正程序 資料來源:自由時報,民國九十年一月十六日,第六版。

參考文獻

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