制度化---中共菁英政治的新內涵

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

制度化：中共菁英政治的新內涵

計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2414-H-004-037- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 94 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學政治學系 計畫主持人： 寇健文 計畫參與人員： 蔣欣如，王宏忠，蔡文軒，林祈昱 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢

中 華 民 國 94 年 7 月 15 日

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

制度化：中共菁英政治的新內涵

計畫類別： 個別型計畫

計畫編號：NSC 92-2414-H-004-037

執行期間：2003/08/01 ~ 2005/07/31

計畫主持人：寇健文

共同主持人：

計畫參與人員：蔣欣如、王宏忠、林祈昱、蔡文軒

成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：精簡報告

本成果報告包括以下應繳交之附件：

□赴大陸地區出差或研習心得報告一份（列為研究計

畫精簡報告的附件，並已上傳國科會）

處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究

計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公

開查詢

執行單位：國立政治大學國際關係研究中心、政治學系

中華民國 94 年 7 月 15 日

一、中英文摘要 中文摘要 制度化：中共菁英政治的新內涵 為求政局穩定與改革開放政策的延續，一九七八年後中共開始改革幹部任免 制度。雖然個別幹部的晉昇或調職不可避免地受到人脈、派系鬥爭等「非制度因 素」的影響，但幹部任職年限、離職或退休年齡、各級領導班子成員的年齡配置， 中委經歷與文化水平等成文或不成文規定仍對中共的幹部任命產生一定的拘束 力，影響中共高層權力運作方式與派系鬥爭。因此，筆者認為把派系鬥爭放在「制 度化」趨勢的框架下討論，將可以有效提高外界對中共高層權力鬥爭的了解，重 新解讀中共菁英政治。本研究計畫找出中共菁英政治中已經出現的成文規範與不 成文慣例，評估這些發展趨勢對中共政局的影響，同時指出中共權力轉移的「制 度化」趨勢削弱現存主要研究途徑（特別著重「派系政治」與「技術官僚政治」） 的解釋力。 關鍵詞：政治繼承、權力轉移、制度化、中共菁英政治 Abstract

Institutionalization: A New Dimension of Chinese Elite Politics

For the sake of political stability and the continuance of economic reform, the Chinese Communist Party (CCP) began to reform its cadre system after 1978. Although connections and other non-institutional factors remain crucial, institutional factors, such as age limits and term limits, has played an increasingly important role in personnel arrangement. The purpose of this research project is to demonstrate the trend of institutionalization in Chinese elite politics by exploring formal rules and informal norms in personnel arrangement in the CCP leadership. The project will argue that this trend, which has never occurred in other communist regimes, is irreversible, given that no external factors significantly change the existing power structure in the Party. The project also evaluates the impact of institutionalization on the study of Chinese elite politics. The explanatory power of “factionalism” and “technocracy” approaches, the author claims, decrease due to this new development.

politics 二、計劃緣由與目的 過去研究共黨政權的學者常常指出，權力轉移是共黨政權最脆弱的環節。由 於「缺乏政治繼承的遊戲規則」與「各領導機構間的權責不分」的弊端，政治繼 承過程充滿血腥，造成政局震盪。然而，這種觀點已經無法解釋中共菁英政治的 發展，因為它忽略了制度化的影響。換言之，儘管「非正式政治」（informal politics） 仍然存在，但「正式政治」（formal politics）越來越重要，並逐漸能壓制前者的 影響。本研究的目的是證明制度化趨勢的存在，並利用歷史制度主義的觀點解釋 這種趨勢出現的原因。 三、結果與討論 本研究的貢獻主要有三：第一、指出中共菁英政治本質性的改變，凸顯制 度化的存在與影響，進而重新解讀中共菁英政治，不同於過去偏重「非正式政 治」的研究取向。第二、藉由證明中共菁英政治的制度化趨勢，顯示共黨政權 具有修補缺陷的可能性，因而開拓共黨政權是否也能達到「政權鞏固」的研究 空間。第三、依據全面的、長期的資料、數據證明制度化趨勢的存在，有助於 相關研究在資料蒐集與研究方法上的提昇。 本研究的論點可以簡述如下。首先，從過去二十五年的歷史來看，中共菁 英政治確實出現制度化趨勢。筆者先界定制度化的定義，並從凝結性、自立性、 繁複性、適應性四個角度建立四個相對應的研究命題，以及判斷所需的指標。 無論是從 1978 年以後中共領導人仕途升遷的模式，或是中共領導體制演變的走 向來看，證據都顯示制度化是明確的發展趨勢，具體表現在「權力遊戲規則與 慣例的累積」、「領導人階梯式生涯發展規律的演進」、「集體領導運作與職務分 工規律逐漸出現」、「最高決策機構日趨明確，老人政治影響力降低」等方面。 其次，筆者解釋制度化趨勢出現的過程與原因。1990 年代中期以後，中共 領導人的權力來源、權力格局出現轉變，明顯不同於 1980 年代。中共菁英政治 的本質性變化導致制度化開始朝黨和國家領導人層級發展，突破原本侷限在省 部級幹部的範圍。制度化分成兩個階段：第一個階段是「制度建立」。在這個階 段中，領導人基於特定目的，做出建立某些規範的決定，開啟制度化大門。第 二個階段則是「制度深化」。已經建立的規範必須持續深化，醞釀出存在的價值， 制度化才可能成為一個穩定的發展方向。 在革命元老退出政壇以前，中共處於「制度建立」的階段。在 1980 年代前

期，鄧小平扮演制度建立者的角色。不過，鄧小平把他和少數掌權的革命元老 排除在適用範圍之外，造成領導人職務、權力、責任的不協調，種下日後老人 政治的後果。因此，儘管幹部制度改革在省部級以下的範圍內取得重要進展， 中共高層卻因迴避領導人的退休問題，充滿「非正式政治」的色彩。換言之， 在「制度建立」階段中，中共菁英政治呈現制度改革與權力鬥爭兩股力量嚴重 拉扯的現象。 1990 年代中期以後，革命元老逐漸凋零，中共菁英政治逐漸進入「制度深 化」的階段，並且出現嶄新的權力格局。在這個新格局中，領導人權力來源出 現轉變－－隨著「魅力權力」的重要性降低，「職務權力」的重要性不斷增加。 同時，由於領導班子的個別成員缺少拍板定案的權力，領導人們必須透過協商 進行重大議題的決策。儘管權力鬥爭仍扮演重要角色，但獲勝的一方卻缺少片 面撕毀協議的能量。換言之，協議本身雖然是權力鬥爭的產物，它卻成為下一 回合權力鬥爭的規範。因此，缺少「權威的制度建立者」成為制度化持續的主 因，與前一時期制度化的動力不同。在這個權力格局下，制度化開始朝黨和國 家領導人發展。最典型的例子就是領導人「70 歲劃線離退」原則的建立與發展。 儘管中共菁英政治確實朝制度化的方向發展，但目前中共仍面臨三個瓶 頸，包括最高領導人缺少明確的年齡限制或任期限制、如何選擇新任領導人、 如何定位新舊任領導人的權力關係。只有突破這三個瓶頸之後，中共菁英政治 才真正通過「制度深化」的最後考驗，達到已經制度化的階段。未來五至十年 將是中共菁英政治是否能通過考驗的關鍵時期。 四、計劃成果自評 筆者根據本研究計畫（NSC 92-2414-H-004-037），於 2004 年 4 月完成專書 初稿，隨後數度修正稿件，並根據 2004 年 9 月十六屆四中全會前後中共高層互 動 與 人 事 變 化 ， 更 新 所 有 相 關 內 容 。（ 該 書 在 最 後 完 成 階 段 使 用 到 NSC 93-2414-H-004-010 的部分經費補助）最後於 2005 年出版「中共菁英政治的演變： 制度化與權力轉移，1978-2004」專書（台北：五南，2005 年 1 月）。該書文長超 過 200,000 萬字，出版前由政治學專書出版聯合審查委員會（台灣政治學會與中 國政治學會委託組成）匿名審查通過。 五、參考文獻 因參考文獻較多，在此不單獨列出。詳見專書所列參考文獻。（全書已經以 PDF 檔上傳 國科會）

附件：赴大陸地區出差心得報告

本人於 2004 年 9 月上旬前往香港、北京、上海進行移地研究。在研究期間， 本人與香港專欄作家丁望、共青團中央團校、北京大學、清華大學、人民大學、 上海師範大學等高校教師，以及國際新聞媒體駐北京記者討論相關議題。移地研 究期間正逢中共即將召開十六屆四中全會，外界正關切江澤民是否辭去中央軍 委，以及上海幫與胡錦濤互動變化。筆者一方面和當地學者就中共菁英政治演變 的長期趨勢交換意見，對照筆者出發前已經完成的專書草稿內容，另一方面正好 利用這個機會實地觀察當地人士與媒體對中共高層互動的看法。在研究期間，筆 者並使用香港中文大學中國研究中心與北京、上海兩地高校的圖書資源，補充原 先在台灣找不到的文獻資料，收穫相當大。 2004 年 12 月底筆者利用剩餘移地研究經費，再度前往北京與當地學者交換 意見。筆者利用此機會，參加中國人民大學比較政治制度研究所主辦之「制度變 遷：理論與實踐」學術研討會，並以「制度化與領導人新老交替」為題，向大會 提報論文。評論人與參加學者以「總結大陸過去二十年的經驗」評價筆者的研討 會論文。筆者首次參加以大陸學者為主的研討會（會中僅歐亞基金會副執行長董 立文與筆者為外地與會者），非常驚訝於大陸學者內部討論時的開放與活潑。會 中甚至對於什麼是民主產生激辯。有北大老師批評一位復旦大學老師的「一黨獨 裁也可能有民主政治」的觀點，直接表示去年台灣三月與美國十一月的大選才代 表真正的民主。還有中央黨校的老師明白表示，要達到監督的效果就必須有兩個 獨立實體，否則真正的監督將不會出現。這些觀點雖然都是西方政治學的基本常 識，但大陸學者敢在研討會中公開表示，卻也代表部分大陸知識份子認同民主政 治的觀點。