美國霸權與國際秩序：一項歷史分析
門洪華
（中共中央黨校國際戰略研究所教授）摘
要
20 世紀是美國霸權的時代，也是構建國際秩序的時代，期間三次 國際秩序的訴求都是美國發起的，國際制度建設是其根本途徑，這也 集中反映出美國是 20 世紀世界霸權的意義。進入 21 世紀，小布希總 統致力於通過國際制度改造，以建立具有帝國特徵的單極秩序，體現 了美國大戰略的轉軌。作者認為，在一定程度上，當前國際秩序的建 設有賴於美國決策者的觀念創新和制度創新，這種創新不僅源自於美 國對其國內經驗、歷史經驗與教訓的回溯，也源於對世界發展大趨勢 的掌握。鑑於國際制度作為建構未來秩序的基本原則越來越成為國際 社會的共識，並對美國單邊主義戰略展現其抑制效應，國際制度在美 國世界新秩序謀畫中的戰略價值將進一步展現。 關鍵詞：美國霸權、國際秩序、國際制度、單邊主義、歷史分析壹、前言
霸權的主要目標就是通過秩序建設實現其治下的和平，這一點尤 其是美國霸權的突出特徵。20 世紀是建立全球性秩序的時代，期間三 次全球秩序的訴求都是美國發起的，集中反映出美國是 20 世紀世界霸 權的意義。全球性國際秩序第一次出現於 20 世紀初，以凡爾賽－華盛頓體系的確立為標誌；第二個全球性國際秩序則醞釀於第二次世界大 戰結束前後，以雅爾達體系的確立及聯合國、世界銀行、國際貨幣基 金組織、關貿總協定等的建立為標誌；第三次建立全球性國際秩序的 努力則始於 20 世紀 80 年代末、90 年代初，以冷戰結束和「911 事件」 以來美國的新戰略謀畫為標誌，目前仍屬未定之天。 本文以美國霸權與國際秩序的關係為著眼點，從歷史角度探討國 際秩序建設在美國霸權確立、鞏固與演變進程中的戰略價值。
貳、國際秩序的命題
秩序(Order)指的是導致某種特定結果的格局，一種旨在實現特定 目標或價值的社會生活安排。1根據既有的理解，國際秩序包含如下幾 個方面的內容：第一，國際秩序是某一時段各主要行為體基於實力造 就的格局，是「全球體系中的政治經濟結構與管理機制」。2換言之， 國際秩序是建立在各行為體，尤其是主要國家力量對比的基礎之上， 而國際秩序正是權力分配的結果。第二，國際秩序是某一時期國際社 會各行為體圍繞一定的目標，在利益基礎之上相互作用、相互競逐而 確立的國際行為規則和保障機制。也就是說，國際秩序是國家間尤其 是大國之間利益分配的結果。第三，一定時期的國際秩序是否穩定， 往往取決於主要大國在核心觀念上能否達成和保持一致、默契或必要 的妥協。3易言之，國際體系內的觀念分配將是決定國際秩序能否建 立、可否保持穩定的關鍵性變數。第四，國際秩序指的是國際社會中Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics (New York: Columbia University Press, 1980), p. 1.
朱雲漢，〈中國人與 21 世紀世界秩序〉，《世界經濟與政治》，2001 年第 10 期，2001 年 10 月，頁 54-59。
關於核心觀念在國際體系中的作用，請見亞歷山大．溫特著，秦亞青譯， 《國際政治的社會理論》（上海：上海人民出版社，2000 年），頁 467。
的主權國家、國家集團和國際組織等行為體，按照某種原則、規範、 目標和手段來處理彼此間的關係，以及所建立或維繫的某種國際政治 經濟運行機制和整體態勢，即國際制度是建構和維持國際秩序的決定 性變數。綜上所述，國際秩序是國際社會中主要行為體，尤其是大國 權力分配、利益分配、觀念分配的結果，而其主要表現形式就是全球 性國際制度的創立與運行。 國際秩序是國際社會各主要行為體，尤其是大國權力分配、利益 分配、觀念分配的結果。因此，大國對國際秩序的影響必然是巨大 的。世界秩序之爭，體現的是大國競爭的歷史。20 世紀是國家秩序和 國際秩序變動極為頻繁的世紀，在這百年之中，關於秩序問題的競逐 從未停歇。可以說，20 世紀的國際關係歷程就是建立什麼樣的國際秩 序的歷史，是大國興衰與國際秩序互動的歷史，更集中體現了大國崛 起與國際秩序的互動關係。 縱觀古代歷史，沒有一個國家能擁有統馭世界的力量、影響力或 遍及世界的利益，也沒有一種國際體系曾經達到全球規模，而是幾個 區域性國際體系同時並存。真正全球性體系的出現有賴於地理大發 現，15、16 世紀始，歐洲列強開創了穩定的全球航海體系及隨之而來 的全球規模之貿易體系，到 19 世紀中葉，當中國也被殖民體系所觸及 之際，一個全球性國際體系產生了。工業革命、運輸革命（鐵路革 命、海洋革命）、通訊革命（電報、無線電通訊）等相繼而來，體系 內部緊密的聯繫，最終造就了一個全球性的國際經濟秩序。 國際秩序伴隨著民族國家而出現。1648 年《威斯特伐利亞條約》 (Peace of Westphalia)的簽署承認了國家主權平等的原則，為日後所建 立的國際政治秩序奠定了最原始的政治基礎。以《威斯特伐利亞條 約》為開端的傳統國際秩序有如下特徵：第一，世界由主權國家組 成，主權國家不承認任何更高的權威；第二，立法與司法及爭端的解 決通常掌握在各個國家手中；第三，國際法的目的是確立國家之間和 平共處的最低限度原則；第四，對逾越國界的不正當行為之反應是國
家自己的事務；第五，所有國家在法律面前是平等的；第六，國家間 爭端常常以武力的方式解決，國際法中幾乎不存在對武力運用的限 制；第七，對國家自由的限制被降到最低限度。4然而，這一傳統國際 秩序是內外有別的：即歐洲國家之間應用的原則、規則與歐洲國家對 歐洲外國家的關係是不同的，前者被視為區域社會，而後者是宗主國 與殖民地之間的關係。5這種以歐洲為代表的國家社會(Society of States) 為一方和以歐洲之外的落後國家和地區為一方的世界秩序，是 1648 年 《威斯特伐利亞條約》到 1918 年第一次世界大戰結束前國際秩序的基 本特徵。6 19 世紀末 20 世紀初，以國際分工的完成、世界市場和世界貨幣體 系的出現、殖民體系的建立為主要標誌，一個世界性的國際政治經濟 體系形成了。歐洲列強轉型為現代民族國家，各自擁有了保護自己不 受侵略威脅和對外進行殖民擴張的實力與強烈意願。大英帝國崛起為 世界霸主，同時美國崛起為世界第一經濟強國，日本也通過明治維新 成功崛起為亞洲強國，而更為突出的現象就是德國崛起並成為這一體 系的挑戰性力量，這些強國通過戰爭互動的結果就是第一個全球性國 際秩序的出現。它以國際聯盟的建立為依託，以凡爾賽－華盛頓體系 的確立為標誌。可以說，這一全球性國際秩序的確立是 20 世紀第一次 新秩序的訴求。一方面，它是理想主義思想的實踐成果，代表了尋求 世界和平的持久努力；另一方面，它是歐洲國際秩序向全球擴張的延 續，代表著資本主義國家建立的國家間秩序向全球的延續。 鑑於凡爾賽－華盛頓秩序內在的不平等性，隨著 20 世紀 20、30 David Held, et al., Global Transformation: Politics, Economics and Culture (London: Polity Press, 1999), pp. 37-38.
Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, pp. 8-20.
李強，〈全球化、主權國家與世界政治秩序〉，《戰略與管理》，2001 年 第 2 期，2001 年 4 月，頁 13-24。
年代德國的重新崛起，以及德、日、意法西斯主義思想的氾濫，衝擊 該秩序的力量和意願已經磨刀霍霍，一場新的世界大戰不可避免。期 間突出的現象是，美國具有了世界霸主的實力，卻拒絕承擔世界霸主 的責任，而是伺機攫取世界性利益；社會主義蘇聯崛起成為列強縱橫 捭闔、準備戰爭的最佳藉口。因而，第二次世界大戰既是世界人民與 法西斯主義的決戰，也代表了資本主義試圖利用法西斯主義消滅社會 主義的努力。戰爭的結果是，法西斯主義被消滅了，而社會主義蘇聯 卻更為壯大，這在一定意義上決定了國際新秩序的基本特徵。 二戰結束前後各大國建立國際秩序的努力代表了 20 世紀第二次新 秩序的訴求。各大國遵循實力原則和利益原則，以劃分勢力範圍的形 式，建立了具有強烈地緣政治色彩的雅爾達秩序。這一國際秩序和過 去相比，顯然有了巨大的進步，即政治上所創立的聯合國確認了國家 主權平等、民族自決等制度性原則，經濟上所創立的國際貨幣基金組 織、世界銀行、關貿總協定等代表了促進全球經濟發展的願望和努 力。該國際秩序是威斯特伐利亞秩序向全球延伸，主權平等原則成為 世界通行的原則（而不再是歐洲國家的特權），將主權平等原則寫入 《聯合國憲章》(Charter of the United Nations)是國際秩序上的重要 里程碑。但是，該秩序凸顯出強權政治的固有特徵，其主要表現就是 美蘇爭霸兩極格局的出現，世界陷入冷戰泥潭達數十年之久。 從某種意義上講，國際秩序帶有歷史包袱是必然的，其不平等性 早在一個世紀之前已經造就。但是，在看到國際政治經濟舊秩序缺陷 的同時，我們也要意識到其所發生的內在變革。首先，構成國際秩序 基礎的實力格局發生了巨大的變化。美國的實力曾經起伏，但一直穩 居綜合國力最強；德國重新崛起為世界經濟強國，其他歐洲傳統大國 的實力卻不可避免地衰落，歐洲聯合進程逐步開啟與加速，成為區域 主義加速發展的先鋒；日本也在冷戰的夾縫中經濟崛起，甚至在 20 世 紀 80 年代一度有購買美國的跡象；1978 年改革開放至今，中國綜合國 力已提高為諸大國之最；720 世紀 60、70 年代，第三世界崛起為重要
的政治力量，並提出了改革世界政治經濟秩序的要求。8實力對比是利 益、觀念和國際制度發生變化的先導。其次，隨著實力格局的變化， 各國提出了相應的利益要求，利益格局也出現了巨大變革，這不僅體 現在南北之間的利益衝突，也體現在北方國家內部，美日歐之間的利 益矛盾更為深化。其三，隨著全球化的深入和複合相互依賴的加深， 國際合作成為主導性國際行為，而全球治理等新觀念逐步深入人心， 構成國際秩序的主導觀念也在悄然變更。當今世界正在發生持續的變 革，國家中心地位日益被全球化和分散化的力量所侵蝕，國際體系進 一步體現出複合相互依賴的特徵，世界上所有國家都在接受著全球化 的洗禮。相互依賴導致國際競爭更加激烈，但它可能會使得各國在處 理衝突時採取明智的理性態度，用對話代替對抗，而不是簡單地訴諸 武力。9其四，國際制度出現悄然變革。近代以來，特別是自第一次世 界大戰結束以來，國際社會一直在尋求合作，也一直有著建立超國家 的世界秩序之衝動，這種衝動導致一系列國際法和國際政治規則的出 現，並建立了一系列制度化的組織和機構。現有國際制度具有西方利 益屬性，但也體現著世界人民的整體願望。隨著權力分散化和國際治 理思想影響的擴大，隨著更多國家參與國際制度，國際制度的公正屬 性也在進一步體現。 由於以上幾個方面的變化，國際秩序之爭趨於激烈。冷戰結束 之前，建立國際新秩序的呼聲主要來自第三世界，其目標是改變在 舊的國際經濟秩序中所處的不利地位，其階段性成果是 1974 年 4 月 聯合國第六屆特別會議通過的《關於建立新的國際經濟秩序宣言》 門洪華，《構建中國大戰略的框架：國家實力、戰略觀念與國際制度》（北 京：北京大學出版社，2006 年），頁 2。 王繩祖主編，《國際關係史》（第九卷）（北京：世界知識出版社，1996 年），頁 41-75。 魯品越，〈產業結構變遷與世界秩序重建－－歷史唯物主義視野中的世界秩 序〉，《中國社會科學》，2002 年第 3 期，2002 年 5 月，頁 4-13。
(Declaration on the Establishment of a New International Economic
Order)和《關於建立新的國際經濟秩序行動綱領》(Programme of Action on the Establishment of a New International Economic Order)。冷戰
結束導致了國際實力格局的本質性變化，最為直接的因素是蘇聯解體 和俄羅斯陷入低谷、美國全球主導地位的進一步鞏固、中國的迅速崛 起。當然，我們也有必要提及歐洲聯合的進一步加深、印度的崛起、 日本「失去的 10 年」和第三世界的進一步邊緣化等。實力對比的變化 必然帶來新的利益訴求、觀念變革及國際制度的重塑。 國際秩序的轉換不是幾個大國就能獨斷決定的，而是合力的結 果。然而，我們必須注意到，發展中國家在冷戰結束之後對新秩序的 探究進入守勢，更多地是做出被動反應，而發達國家則再次作為 20 世 紀國際新秩序第三次訴求的主角。有史以來，國際秩序的轉換幾乎都 是大規模戰爭的結果，戰爭的結局也就決定了誰能獲得建立新秩序的 發言權。但是，雅爾達格局的瓦解是通過和平方式實現的，排除了所 謂「天然」秩序代言人的存在，10也進一步凸顯了冷戰後國際新秩序建 立的複雜性。 經濟、技術和其他發展使世界發生了巨大而深刻的變化，但卻並 沒有改變國際關係的本質。11舊的國際格局解體，使得原有的國際秩序 發生了動搖。但是，國際新格局的建立需要時間，在當前的和平條件 下發生這種轉變更需要時間，新的格局要經過各種力量重新劃分、組 合最後才能夠形成。與此相對應，新秩序的建立絕非一朝一夕。當前 的國際秩序是一個新與舊、消極與積極並存的混雜物。實力仍然是國 際秩序最核心的塑造力量，但隨著全球化的深入，實力進一步出現分 林甦，〈國際新秩序、世界秩序與世界新秩序〉，《教學與研究》，2002 年第 1 期，2002 年 1 月，頁 44-49。 羅伯特．吉爾平著，武軍等譯，《世界政治中的戰爭與變革》（北京：中國 人民大學出版社，1994 年），頁 210。
散化，國家之外的其他國際行為體有了更多參與國際秩序的能力、機 遇。與此相關聯，構成國際秩序的基本觀念也在變革之中，相互依賴 觀念、國際治理觀念、國際合作理念、國際關係民主化理念等得到了 進一步的確認。從國際制度的角度看，儘管國際制度在趨向維護普遍 性利益，但現有的國際制度體系是由美國主導建立的，有著不公正、 不平等、欠穩定等特點，這種局面必然形成局部全球化世界，而不是 全球性秩序。12與此形成對照的是，在全球秩序建設處於困難轉型之 際，區域秩序的建設卻取得了長足進展，尤其是隨著國際合作的進一 步深化，歐洲區域秩序建設似乎體現了未來的發展趨勢。 當前世界一定程度上的無序表明，完成秩序轉換將是一個艱難的 過渡歷程。然而，回首 20 世紀的國際秩序建設，我們似乎可以說，在 歷史的長河中，一百年不過是一朵轉瞬即逝的浪花；而從國際秩序的 視角看，20 世紀卻樹立了不容置疑的豐碑，它既承載著仁人志士建立 公正、合理國際秩序的願望，也體現著國際秩序建設的艱辛，更重要 的是展示了國際秩序進步的前景。
參、美國建立世界秩序的第一次嘗試
美國自視為「新世界」，以與歐洲「舊世界」相對，美歐對國際 秩序的不同追求以此為根本分野。歐洲在列強爭雄與競相擴張的過程 中，形成了以勢力均衡為主導的戰略思想，其所追求和確立的國際秩 序也以均勢為基準。歐洲的國際秩序歷史就是建立均勢、追求霸權 （打破均勢）、重建均勢的迴圈。美國則自詡為「山顛之城」，所追 求者是全新的世界，故對秩序的追求也往往冠以「世界新秩序」的名 號，隨著美國國力的增強和進一步對外擴張，霸權成為美國所追求的 Robert O. Keohane, “Governance in a Partially Globalized World,”American Political Science Review, March 2001, pp. 1-13；羅伯特．基歐
漢、門洪華編，《局部全球化世界中的自由主義、權力與治理》（北京：北 京大學出版社，2004 年），頁 279-302。
秩序目標，其戰略途徑就是打破均勢、建立集體安全秩序。 進入 20 世紀，伴隨著美西戰爭勝利的腳步，美國加強了對世界的 理解和認知；尤其是，自 1917 年進入世界政治舞臺以來，「美國倚仗 其強大的國力及對理想之自我肯定」，開始形成基於其國內制度建設 經驗的、具有本國特色的世界秩序理念，並逐漸把世界秩序的建設視 為首要任務來對待。13我們可以看到，在 20 世紀每一個重大的歷史關 頭，尤其是大戰勝利之後的 1919 年、1945 年和 1991 年，美國都力圖 通過建立約束性的制度，來建構憲政性的世界秩序(Constitutional World Order)，14即主要以規則和制度的調整來變革國際秩序，並通過全球性 制度框架來維護和拓展美國的國家利益。美國決策者清楚地意識到， 體現在規則和秩序之原則中的力量最為深刻和持久，15而體現美國文化 價值觀的國際制度之確立是美國戰略利益的最佳保障。在這樣的意義 上，國際秩序建設已經成為美國追求、維護和拓展霸權的一種戰略。 美國對於國際秩序的主張首先體現在 1918 年 1 月 8 日威爾遜 (Thomas W. Wilson)總統的「十四點計畫」(Fourteen Points)之中。 其具體內容是：
公開外交，不得有任何秘密國際諒解。 無論和平與戰爭時期，公海航行絕對自由。
盡可能排除一切經濟上的壁壘，國際貿易機會均等。
亨利．基辛格著，顧淑馨、林添貴譯，《大外交》（海口：海南出版社， 1998 年），頁 3；Stanley Hoffman, Primacy or World Order: American
Foreign Policy since the Cold War (New York: McGraw-Hill Book
Company, 1978), p. 2。
G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the
Rebuilding of Order after Major War (Princeton: Princeton University Press,
2001), p. 4.
G. John Ikenberry, “The End of the Neo-Conservative Moment,” Survival, Vol. 46, No. 1, Spring 2004, pp. 7-22.
充分地相互保證各國軍備應減縮至足以維持國內安定的最低限 度。 解決一切殖民糾紛，須以誠相見，絕對公正，在決定一切有關 主權的問題時，應兼顧當地居民的利益與殖民政府之正當要 求。 撤出全部俄國領土上的外國軍隊，世界其他國家應該提供俄國 以獨立決定其政治發展和國家政策不受阻礙的機會，對它的需 求和欲求的，給予一切幫助。 從比利時撤軍並使其復國。 撤出法國所有占領區並恢復原狀，將阿爾薩斯和洛林歸還法 國。 調整義大利邊境。 奧匈帝國的人民應獲得自治的機會。 羅馬尼亞、塞爾維亞和門的內哥羅境內的占領軍撤退，巴爾幹 諸國的政治經濟獨立和主權完整，由國際保證。 承認土耳其帝國內土耳其部分主權，但土耳其統治下的其他民 族應獲得絕對的自治權，達達尼爾海峽在國際保證下永遠開放 為自由航道。 建立獨立的波蘭國家，其政治經濟獨立和領土完整由國際章約 予以保證。 必須根據旨在不分大小國家的政治獨立和領土完整提供相互保 證的專門盟約。 上述「十四點計畫」的內容可以歸納為三個部分：第一點至第五 點體現了世界秩序安排的基本原則，構成美國對世界新秩序的基本看 法，也反映了美國對世界霸權的謀求；第六點至第十三點反映了美國 對歐洲的領土安排和民族問題的處理，體現了美國所強調的民族平等 和預防俄羅斯演變的安排；第十四點則是整個綱領的制度保證。之 後，威爾遜又對這一綱領進行了補充，於 1918 年 9 月提出了以民族平
等、共同利益、國際聯盟、國際經濟合作、公開外交為基本原則的更 具秩序意義的和平方案。 「十四點計畫」既體現了美國的理想主義戰略目標，又基於現實 主義的利益考慮，是美國確定戰後國際秩序安排的基礎。威爾遜首次 提出了世界新秩序的概念，他期望按照美國價值觀念設計國際秩序模 式，建立一個包括戰爭預防機制在內的國際體系，並通過這一體系維 持戰後國際社會的穩定，促進自由貿易。16威爾遜強調，歐洲內部的民 族自決、民族平等是導致和平與進步的關鍵，公開的協議是避免戰爭 的重要途徑，拋棄傳統的均勢體系，代之以集體安全體系是實現和平 的道路；建立普遍性的安全制度－－國際聯盟－－是達成永久和平的全 部外交結構的基礎。17在這裏，威爾遜以反對歐洲傳統的均勢模式、公 開征服與奴役，進而集中闡述了集體安全的思想。18他強調，「世界必 須是權力的共同體，而非權力的均衡；它必須是有組織的共同和平， 而非有組織的敵對。」19威爾遜的基本主張簡化為，使美國獨立於其他 帝國主義國家，形成以美國為領袖的國際新格局，取代英國一直極力 維持並在其中起主導作用及以均勢為基礎的國際舊格局，建立在集體 安全原則基礎之上的國際聯盟就成為威爾遜新秩序的落腳點。20鑑於 此，我們可以說，「十四點計畫」是威爾遜的世界新秩序綱領，堪為 美國謀求世界霸權的構想，它代表著一種新的霸權模式，即通過建立 汪波，〈冷戰後美國外交政策中世界新秩序概念的緣起〉，《武漢大學學 報》（社會科學版），2003 年第 5 期，2003 年 10 月，頁 365-369。 潘忠歧，〈世界秩序理念的歷史發展及其在當代的解析〉，《歐洲研究》， 2002 年第 4 期，2002 年 7 月，頁 9-15。 關於集體安全思想及其重要性，請見門洪華，《和平的緯度：聯合國集體安 全機制研究》（上海：上海人民出版社，2002 年），頁 162-171。 亨利．基辛格著，顧淑馨、林添貴譯，《大外交》，頁 33。 韓莉，《伍德羅．威爾遜與國際聯盟——評威爾遜國聯政策的起源與實施中 的兩難》（北京：首都師範大學歷史系博士論文，2000 年），頁 69。
霸權國主導的普遍性國際組織，以及基於市場開放的全球經濟運行體 系來確立霸權，21這種霸權設計從一開始就有了鮮明的制度特徵。另一 方面，威爾遜的霸權設計與當時赤裸裸的帝國主義強權政治有著巨大 的區別，從諸多方面體現出觀念進步和制度創新，從而體現出一種先 聲奪人之勢。 「十四點計畫」逐漸為交戰雙方所接受，成為停戰條件和巴黎和 會的基礎。威爾遜對建立國際聯盟情有獨鍾，因為建立聯盟不僅能為 他贏得世界聲譽，而且還能為美國帶來世界的領導地位。在 1919 年 的巴黎和會上，威爾遜成功地說服與會者將《國際聯盟盟約》(The
Covenant of the League of Nations)與和約條款捆綁在一起，使得前
者成為和約條款的前 26 條。國際聯盟是國際制度發展史上的里程碑， 並體現出諸多制度繼承與創新。從組織結構上講，國際聯盟大會(As-sembly)代表著一種已經得到公認的國際會議外交的制度化，而且與過 去相比，它更建立在一種廣泛的基礎之上；理事會(The Council)脫胎 於「歐洲協商」，其設立既反映了大國主導的歷史痕跡，也體現了共 同參與的新型決策思想；秘書處(Secretariat)的設立，基於國際會議的 秘書工作，第一次比較完善地發展了一個國際性的常設秘書機構；常 設國際法院(Permanent Court of International Justice)則脫胎於海牙
會議的「常設公斷法院」，成為國際組織建立常設司法機構的發端。22 《國際聯盟盟約》第一次確立集體安全制度的要素，代表著邁向集體 安全的重大步驟。23盟約第 10 條集中體現了集體安全機制的基本法律 張文偉，〈「十四點」計畫與美國霸權模式的奠定——兼論舊國際關係格局 的改良〉，《上饒師範學院學報》，2003 年第 5 期，2003 年 10 月，頁 83-87。 梁西，《現代國際組織》（武漢：武漢大學出版社，1984 年），頁 29；朱 建民，《國際組織新論》（臺北：正中書局，1985 年），頁 64-65。
Inis L. Claude, Jr., Swords Into Plowshares: The Problems and Progress
表述：「尊重並保持所有聯盟各會員國之領土完整及現有之政治上獨 立，以防禦外來之侵犯。」該規定表明，國際聯盟會員國有禁止侵略 與援助受害國的義務。盟約第 11 條確立了集體安全機制的理論前提： 「茲特聲明，凡任何戰爭或戰爭之威脅，不論其直接影響聯盟任何一 會員國與否，皆為有關聯盟全體之事。」盟約第 16 條構成了國際聯盟 集體安全機制的核心：「任何聯盟會員國違反和平解決爭端的義務及 和平解決爭端的程序而從事戰爭者，則據此事實應即視為對於所有聯 盟其他會員國有戰爭行為。其他會員國承擔立即與之斷絕各種商業上 或財政上之關係……聯盟各會員國各出陸海空之實力組織軍隊，以維 護聯盟盟約之實行」。盟約第 19 條授權大會可隨時請聯盟會員國重新 考慮已經不適用之條約，以及長此以往將危及世界和平之國際局勢， 以免凍結現狀。這項規定「正式承認和平改變與集體安全之間的關 係」。24以上《國際聯盟盟約》條款構成了集體安全機制的主體表述。 此外，《國際聯盟盟約》規定了裁減軍備的條款，並發展了和平解決 爭端的程序，二者構成了國際聯盟集體安全機制的側翼。在決策層次 上，國際聯盟大會和理事會有權做出決議，但大會和理事會的決議應 得聯盟出席於會議之會員國全體同意，且決議對成員國沒有強制性約 束力。 《國際聯盟盟約》並非完美的集體安全設計。其一，它對防止戰 爭的規定有缺口，爭端當事國經過一定期限仍得從事戰爭而不違反盟 約，因而避開了集體安全措施的懲罰。其二，聯盟成員國採取強制行 動的承諾不足，盟約沒有規定成員國參加集體軍事制裁的積極義務， 盟約第 10 條也並未約束其成員國自動對侵略者反應時必須使用軍事力 量。25其三，在強制執行集體安全措施方面，盟約沒有明確的規定，缺 朱建民，《國際組織新論》，頁 558。
Frederick S. Northedge, The League of Nations: Its Life and Times,
乏強制和平的「牙齒」；盟約在聯合軍事行動上的規定是模糊的，它 只是提出了經濟制裁、軍事制裁的可能性，但如何實施以上制裁卻並 無相應的條款規定。因此，國際聯盟缺乏任何實際的執行能力。其 四，如果盟約所禁止的戰爭發生時，理事會只能就集體進行軍事制裁 提出建議，其決議受制於普遍否決權（即決議需要全體一致同意才得 通過）的限制。因此，國際聯盟本身在執行集體安全機制的使命方面 也沒有足夠的法律權威。其五，由於國際聯盟大會的決議也缺乏強制 效力，所謂和平改變的規定無異於緣木求魚，更無由實施。26在實踐 中，以上缺陷更是明顯暴露出來。我們常常把國際聯盟的失敗歸罪於 集體安全體系的缺陷，27這固然不錯，但國際聯盟的失敗與當時均勢體 系瓦解、國際力量的重新分化組合更為密切相關，更與美國的實力地 位和謀求霸權的能力相關。 威爾遜的集體安全思想征服了歐洲，卻沒能征服美國。威爾遜主 政時期，美國的國家實力尚不足以左右整個國際局勢，而國內的傳統 孤立主義勢力依舊強大，美國的統治階層也沒有作好承擔世界領導責 任的準備。由於「尚未準備好承擔如此全球化的角色」，28美國沒有參 加國際聯盟。國際聯盟在美國缺席和蘇俄、德國被排除在外的情況下 產生，並迅速演變為少數大國，特別是英法操縱的、缺乏普遍性和權 威性的國際組織。源於這樣的情勢，凡爾賽體系在醞釀之日就存在著 動盪和危機。如果說，美國的缺席意味著它所追求的世界新秩序尚不 成熟的話，蘇維埃社會主義政權的建立與鞏固也成為檢驗新舊世界秩 序交替的試金石。威爾遜之後的美國採取了有限介入世界事務的戰 略，既尋求經濟的進一步擴張，又強調促進裁軍的意義。這一努力的 門洪華，《和平的緯度：聯合國集體安全機制研究》，頁 174。
Inis L. Claude, Jr., Swords Into Plowshares: The Problems and Progress
of International Organization, p. 246.
結果就是美國在戰後德國賠款和蘇聯問題上充當了西方國家領袖的作 用，在裁軍領域通過 1922 年的華盛頓會議為美國海軍實力增長提供了 制度保障。與此同時，美國開始調整對美洲的擴張政策，尋求「睦 鄰」之道，著眼於建立完整的美洲制度體系，鞏固拉美後院。這些均 可看作美國為其世界霸權的來臨繼續作準備。然而，我們也清楚地看 到，威爾遜的霸權戰略和世界秩序構想確實太過超前了，凡爾賽－華 盛頓體系確立不久，威爾遜所孜孜以求的民族自決、航海自由和自由 貿易均被打破，繼續代之以民族壓迫、海上封鎖和貿易戰爭，他所追 求的世界新秩序飛抵雲端，繼續著對芸芸眾生的嘲弄。 但是，從 20 世紀的整個歷程來看，威爾遜的世界秩序設計和霸權 目標確實是奠基性的，「在相當程度上，威爾遜制定了 20 世紀美國的 外交政策議程，規定了美國霸權方式及其戰略術語」。29威爾遜的思想 薪火相傳，此後經過二十多年血與火的考驗，其理想主義終於結出碩 果。第二次世界大戰期間，羅斯福(Franklin D. Roosevelt )接過其世 界秩序的火炬，促成創立了聯合國，並以此為基礎建立了較為全面的 國際制度體系，將美國推上了西方世界霸權的寶座。30
肆、美國建立世界秩序的第二次嘗試
第二次世界大戰賦予了美國建立世界霸權的第二次契機。斯時， 美國的綜合國力已達致巔峰，美國政府對影響世界事務的主導能力充 滿信心，孤立主義已經歷史性地走上了下坡路，美國國內對建立世界 霸權的阻力降至微不足道，而領導美國走向這一霸權地位的羅斯福總 統更是不世出之選。季辛吉(Henry A. Kissinger)對他的稱許堪為精Fredrick S. Calhown, Power and Principle: Armed International in
Wilsonian Foreign Policy (Kent: The Kent State University Press, 1986),
p. 23.
當：「他心胸寬大，深具政治遠見，常有神來之筆，了解時代脈搏及 20 世紀新生勢力的發展大勢」。31
羅斯福對戰後國際秩序的謀畫以「四大自由」和《大西洋憲章》 (The Atlantic Charter)為基礎。32所謂「四大自由」，即羅斯福總統
在 1941 年 1 月 6 日致第 77 屆美國國會的年度諮文中，提出美國對世 界的「言論自由」、「宗教信仰自由」、「免於匱乏的自由」、「免 於恐懼的自由」負有義務，這在一定意義上是美國再次謀求建立世界 新秩序的序曲。第二次世界大戰進一步深入發展，而英國在軍事、經 濟、政治、外交等各個方面對美國的依賴更是預示著，禪讓霸權的時 機完全成熟了。1941 年 7 月，羅斯福在與英國首相邱吉爾會面之前， 就明確表示會議的唯一目的是發表一個事關世界文明基本準則的聲 明，以鼓舞受到危害的各國和抵抗法西斯的運動，動員美國人民，並 使英國的作戰目標為美國所接受。這一聲明以《大西洋憲章》（1941 年 8 月 12 日）的名義傳世，其主要內容是： 英美兩國絕不進行任何擴張。 反對強加於人的或不民主的領土易手。 包括被強行剝奪權力的人民在內的所有各國人民，都應有主權 和自治權。 在平等的條件下，但適當考慮它們目前的義務，同所有國家， 不論大國小國、戰勝國或戰敗國，進行通商和享有世界的原 料。 通過國際經濟合作，保證提高勞動水準，加速經濟發展，改善 社會治安。 亨利．基辛格著，顧淑馨、林添貴譯，《大外交》，頁 327。
Robert Gilpin, “The Rise of American Hegemony,” in Patrick Karl O’Brien & Armand Clesse, eds., Two Hegemonies: Britain 1846-1914 and the United
戰後和平應保障各國安全，消除人類的恐懼和匱乏。 海上通航自由。 在建立一個更為廣泛、持久、普遍安全體制之前，解除侵略國 的武裝，削減愛好和平的各民族的沉重軍備負擔。 《大西洋憲章》成為世界反法西斯同盟和聯合國建立的基礎，也 是美國謀求世界新秩序和世界霸權的綱領性文件。我們可以看到，羅 斯福的主張與威爾遜極其相似，也把希望寄託在國際制度建設上。不 同的是，羅斯福主政時期，美國主導國際秩序建設的地位已經得到幾 乎所有同盟國家的確認，美國意志得到了有效的貫徹，33美國創立國際 制度的黃金時代降臨了。34 羅斯福對世界秩序的設計以大國合作為基礎，並以沉著的耐心尋 求其核心目標的達成。建立聯合國是美國建立世界秩序的應有之義 務，也是確立戰後美國霸權的制度保證。參加第二次世界大戰之後， 羅斯福就在各種場合發表關於建立普遍性國際組織的看法，並強調大 國合作是維持戰後世界秩序的基礎。1942 年 5 月，羅斯福向蘇聯外長 莫洛托夫(Vyacheslar Molotv)提出了美、蘇、英、中分區管理世界的 四員警設想。1943 年 10 月美、蘇、英、中簽署的《關於普遍安全的宣 言》(Joint Four-National Declaration)勾勒出了未來國際組織的基本 輪廓。在 1943 年 11-12 月的開羅會議和德黑蘭會議上，上述四國元首 就國際組織的總體設想和框架結構交換了原則意見。在德黑蘭會議 資中筠主編，《冷眼向洋：百年風雲啟示錄》（上）（北京：三聯書店， 2000 年），頁 27。 基歐漢(Robert O. Keohane)也不無遺憾地指出，「羅斯福對安全秩序的 設計在當時爭論劇烈，實際上人們至今對它的理解仍然是不足的。」請見 Robert O. Keohane, “Associative American Development, 1776-1860,” in John Ruggie, ed., The Antinomies of Interdependence: National Welfare
and the International Division of Labor (New York: Columbia University
上，羅斯福向史達林當面解釋了「四員警」的設想，兩位領袖就建立 世界性的而非區域性的國際組織達成共識。在 1944 年敦巴頓橡樹園會 議(The Dumbarton Oaks Conversations)上，與會各國代表就國際組 織如何建立進行了實質性的討論，發表了《關於建立普遍性國際組織 的建議案》，供戰時盟國政府研究討論。在 1945 年的雅爾達會議上， 橡樹園會議遺留的否決權問題和創始會員國資格問題得到了妥協性解 決，為聯合國組織的建立掃除了一切障礙。其後，在美國舊金山舉行 了舉世矚目的聯合國制憲會議，1945 年 6 月 26 日，會議圓滿結束。 1945 年 10 月 24 日，聯合國組織正式成立。聯合國的誕生，是國際制 度發展史上的重大事件，它是戰時盟國共同規化戰後國際秩序的重大 成就，也在一定意義上標誌著美國追求的世界秩序理想變成了現實， 在一定程度上代表著美國獲得政治霸權地位。背負瓜分世界版圖之千 古罵名的雅爾達會議恰恰是羅斯福之世界秩序理想達成的標誌，這似 乎就是歷史給人類開的一個玩笑而已。今日想來，豈不感慨！ 聯合國是美國戰後制度霸權地位最重要的基石，也是集體安全制 度真正得以實現的標示。除此之外，美國的制度霸權地位還有兩個重 要的側翼。第一，美國在經濟領域主導建立了佈雷頓森林體系，它以 國際貨幣基金組織和世界銀行為主幹，以關貿總協定為輔助，奠定了 以美元為中心、以美國經濟實力為基礎、以西方經濟觀念為準則的世 界經濟框架；第二，美國在安全領域組建北大西洋公約組織、中央條 約組織、東南亞條約組織等多邊軍事同盟和安全機制，形成以美國為 核心的安全體系。這兩個側翼與聯合國結合起來，構成了一個與昔日 迥然有異的世界秩序，確立並保障了美國作為世界仲裁者、調解者的 霸主地位。35 這一世界秩序被統稱為雅爾達體系，它既是美國霸權地位的標 秦亞青，《霸權體系與國際衝突：美國在國際武裝衝突中的支持行為》（上 海：上海人民出版社，1999 年），頁 2。
誌，也是其制度保障。雅爾達體系的創立不乏濃厚的理想主義成分， 更體現出強烈的現實主義色彩，如劃分勢力範圍、分區占領德國等。 其造成的後果就是，羅斯福「一個世界」的願望在第二次世界大戰結 束不久即告破滅，世界被劃分為社會主義和資本主義兩大意識形態陣 營，造就了對抗性的集團政治模式，使得冷戰成為戰後世界的基本態 勢。冷戰的爆發將美國霸權限定在西方世界的範圍內。20 世紀 40 年代 中期到 80 年代末期，資本主義國家處於美國的單極領導之下，美國的 軍事保護是這些國家尤其是西歐、日本得以繁榮的基礎，共產主義威 脅日益成為美國控制它們的藉口，隨著 20 世紀 80 年代末蘇東社會主 義政權的崩潰，美國力圖將其霸權擴張到全世界；歐日力量的強大和 自我利益覺醒使得三邊關於國際秩序的矛盾日漸突出；與此同時，中 國的崛起賦予國際秩序建設以新興力量。這一態勢的發展，引發了 20 世紀 80 年代末、90 年代初以來關於國際秩序如火如荼的討論。
伍、美國建立世界秩序的第三次嘗試
冷戰的結束賦予了美國在 20 世紀第三次通過國際秩序建設，以確 立其世界霸權的契機，美國第三次力圖通過集體安全制度建設完成其 霸權使命。根據美國決策者不同的戰略趨向，可將冷戰結束後美國對 國際秩序的訴求分為兩個階段，即跨世紀戰略謀畫階段和新世紀戰略 謀畫階段，前者未脫集體安全的制度框架，基本上以既有國際制度的 完善和改造為戰略途徑；後者則力圖拋開集體安全的制度框架，以單 邊主義和先發制人為主要戰略途徑，以新帝國為核心戰略訴求。 美國跨世紀的戰略謀畫始於冷戰即將結束的 1989 年秋季，36老布 希(George Bush)總統以波斯灣危機為契機，多次提出建立世界新秩 序，力圖將冷戰終結塑造為鞏固並擴大美國的領導地位、按照美國的 Robert D. Hormats, “The Roots of American Power,” Foreign Affairs, Vol. 70, No. 3, Summer 1991, pp. 132-149.價值觀和政治經濟體制改造世界的戰略機遇期。在一定意義上，老布 希提出的世界新秩序既是冷戰－－遏制戰略的結果，又是熱戰－－波斯 灣戰爭的結果。37 1990 年 9 月 11 日，老布希就波斯灣危機向美國國會聯席會議發表 講話，正式提出世界新秩序的問題。他強調指出，世界新秩序「即一 個新紀元，一個少受恐怖的威脅、在尋求公正中變得更強大、在尋求 和平中變得更安全的新紀元，一個世界各國，不管是東方還是西方、 北方還是南方都能繁榮富強與和諧生活的新紀元。」381990 年夏天到 1991 年 3 月，老布希先後 42 次公開提及建立世界新秩序；1991 年 4 月 13 日，老布希在美國馬克斯維爾空軍基地集中論述了世界新秩序的 戰略主張；1991 年 9 月，老布希先後在聯合國大會和全國電視講話中 進一步闡述了新秩序的含義與內容。 老布希的主要觀點是：冷戰的結束並未帶來持久和平的時代，美 國領導建立新秩序就是要建立一個穩定與安全的世界；新秩序意味著 各國不分大小，共同承擔責任，各國以新的方式與其他國家合作，以 制止侵略，實現穩定、繁榮與和平。所謂新的方式，即強調新秩序的 基本原則是和平解決爭端、團結反對侵略、減少和控制武器、公正對 待所有國家的人民；美國已經從西方世界的領袖變成了世界領袖，有 責任為世界走向新秩序引路，而維護美國的領導地位、發揮美國在世 界秩序建設中的領導作用至關重要；加強與盟友的夥伴關係是建立新 秩序的基礎，美國必須調整聯盟與集體安排，確立「基於磋商、合作 與集體行動」、「公平地分擔經營和義務」的新型夥伴關係。同時， 美國要與包括蘇聯在內的所有其他國家建立致力於國際和平與穩定的 夥伴關係，以確保世界秩序的全球性；積極發揮國際組織特別是聯合 潘忠歧，《世界秩序：結構、機制與模式》（上海：上海人民出版社，2004 年），頁 30。 劉緒貽主編，《美國通史第六卷：戰後美國史（1945-2000）》（北京：人 民出版社，2002 年），頁 532。
國的作用，實施《聯合國憲章》以帶來一個「共同擔當責任和願意相 處為基礎」的和平與諒解的時代，確立一個以正統性和有感染力的民 主為基礎、「聯合國在其中擺脫了冷戰僵局並準備完成其締造者們的 歷史夢想的世界」。39概言之，老布希的世界新秩序就是一個確立美國 世界領導地位、用美國價值觀來改造世界的霸權戰略綱領。它繼承了 美國世界秩序戰略所一貫強調的制度建設特徵，並將多邊合作視為新 秩序的主要戰略路徑。 冷戰前後提出國際政治經濟新秩序倡議的，不僅美國一方，還有 美國的盟友西歐和日本，以及屬於第三世界的中國。日本主張以美日 歐三極主導、以對話與合作為基礎的新秩序，其目的是依靠美國的政 治和軍事實力、憑藉日本的經濟力量，掌握亞太新秩序的主導權，並 以此為立足點爭取世界主導權的分享；西歐表明了恢復歐洲傳統地位 的強烈願望，主張建立多極均衡的國際新秩序，反對美國主宰的思 想，強調建立「美國治下的和平」(Pax Americana)的危險性，強調未 來歐洲的國際地位，實際上反映了以地區整體力量尋求國際秩序主導 權的目標；第三世界自 20 世紀 70 年代起就主張改變不合理的政治經 濟秩序，建立公平合理、強調主權獨立、互惠互利的國際秩序。作為 第三世界的一員，中國參與國際秩序的建設始自聯合國的籌畫，尤以 20 世紀 70 年代、90 年代和 21 世紀初為中國主動、積極參與國際秩序 建設為制高點。1974 年鄧小平在第六次特別聯大第一次系統地提出了 中國建立國際政治經濟新秩序的主張。401978 年，中國開始實行對外 開放的政策，逐步深化融入國際社會的步伐。中國積極參與現有的國 際規則，融入現存國際體系，而不是「另起爐灶」。41中國成為大多數 茲．布熱津斯基著，王振西主譯，《大抉擇：美國站在十字路口》（北京： 新華出版社，2005 年），頁 149。 裴堅章、王泰平主編，《中華人民共和國外交史》（第三卷）（北京：世界 知識出版社，1999 年），頁 480。
全球性國際制度的參與者，在對待區域性國際制度（如東協等）上開 始採取建設性的態度，並表明了繼續推進與國際社會接軌的願望。冷 戰的終結導致國際局勢發生了根本性的變化，國際秩序也隨之體現出 新的時代特點。中國抓住歷史機遇，積極促動國際政治經濟新秩序的 建立，在參與國際秩序方面越來越體現出積極塑造者的特徵。 2002 年，江澤民在中共十六大報告中闡明了中國在新世紀建立國 際政治經濟新秩序的主張：各國政治上應相互尊重、共同協商，而不 應把自己的意志強加於人；經濟上應相互促進，共同發展，而不應造 成貧富懸殊；文化上應相互借鑑，共同繁榮，而不應排斥其他民族的 文化；安全上應相互信任，共同維護，樹立互信、互利、平等和協 作的新安全觀，通過對話和合作解決爭端，而不應訴諸武力或以武 力相威脅。422003 年 5 月 28 日，中國國家主席胡錦濤在莫斯科國際關 係學院發表演講，闡述了對推動建立國際政治經濟新秩序的五項主 張：促進國際關係民主化；維護和尊重世界的多樣性；樹立互信、互 利、平等和協作的新安全觀；促進全球經濟均衡發展；尊重和發揮聯 合國及其安理會的重要作用。中國關於建立國際政治經濟新秩序的主 張表明，中國承認現有國際秩序是消極與積極共存的產物，主張以漸 進、和平、民主的方式促進國際秩序的建設，而不是另起爐灶；願意 以積極的姿態融入國際體系，以負責任大國的身分參與國際新秩序的 建設與變革，以區域秩序優化為基點促進世界秩序的建設與變革；在 國際新秩序的建設過程中，主張著重關注國際制度的創立、修改與完 善，從基本規則入手，充分發揮聯合國的積極作用，並積極促動聯合 國改革，「使之成為未來國際秩序的調節與控制機構」。43 喻希來，〈21 世紀中國現代化議程（下）〉，《戰略與管理》，2001 年第 4 期，2001 年 7 月，頁 1-12。 人民出版社編，《中國共產黨第十六次全國代表大會文件彙編》（北京：人 民出版社，2002 年），頁 46。
其他國家或國家集團對國際秩序的主張，在一定程度上刺激了美 國建立世界霸權的欲望，特別是 1993 年上臺的柯林頓(William J. Clinton)總統更是致力於跨世紀全球戰略的制定，以搶占 21 世紀的制 高點。經過數年的探索與實踐，美國得出這樣的結論：在 2015 年之 前，世界將保持一超多強的格局，美國的世界領袖地位不存在任何現 實的挑戰者，美國跨世紀的戰略目標是盡可能維持當前有利的國際格 局。以此為出發點，美國相繼出臺《四年國防檢討報告》(Quaolrennial
Defense Review Report)和《國家安全戰略報告》(National Security Strategy Report)等，通過啟動北約東擴、強化美日同盟、調整美中關 係等外交實踐，基本確立了發揮世界「領導作用」、長期保持「一 超」地位的跨世紀戰略總目標。 美國的總體戰略部署是：在歐洲，正式啟動北約東擴，提出「北 約戰略新概念」，通過處理科索沃危機的實踐強化北約服務美國全球 利益的軍事功能；在亞太地區，與日本合作研究戰區導彈防禦系統， 勾畫涵蓋美國、日本、韓國、臺灣等的東亞多邊防禦體系。如此，通 過「兩洋戰略」機制的部署，組成以美國為核心的「大西洋共同體」 （價值共同體）和「太平洋共同體」（利益共同體）；將安全重心轉 向熱點地區（如伊拉克、科索沃、南亞次大陸等）和非對稱性威脅 （武器擴散、國際犯罪、販毒等）；加強與中國、俄羅斯等大國關係 的調整力度。其基本意圖是：在政治上，構造由美國領導的、由民主 國家組成的世界，以此為中心建立世界新秩序；在經濟上，構築以美 國控制的國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織為中心的全球 經濟體系，擴大北美自由貿易區的範圍，加快亞太地區貿易和投資自 由化的進程，構築泛大西洋自由貿易區；在軍事上，實施「塑造─反 應─準備」戰略，謀求「壓倒性軍事優勢」。 倪建民、陳子舜，《中國國際戰略》（北京：人民出版社，2003 年），頁 187。
可以看出，美國跨世紀全球戰略的構想就是利用當前的有利局 勢，以經濟實力和軍事實力為後盾，以北約軍事干預為樣板，以參與 制定國際規則為誘餌，聯合西方盟國、誘壓新興或未來大國、打擊 「流氓國家」，構築單極領導下的霸權體系，實現 21 世紀依舊是「美 國世紀」的夢想。美國的跨世紀戰略強調美國的經濟和軍事實力，同 時也非常看重軟權力(Soft Power)的作用，力圖在全球擴張自己的民主 制度和文化價值觀，以此塑造國際制度和國際體系，使之成為全球共 同遵守的國際規則，誘迫他國接受自己的制度安排，從而確立自己的 制度霸權；對不服從或意圖挑戰美國霸權的國家則以硬權力(Hard Power)進行堅決打擊，保證美國對整個國際事務的控制權。 小布希(George W. Bush)總統上臺執政之後，更加強調美國力量 至上和單邊主義，美國傳統的國際制度霸權戰略因之弱化。尤其是 「911 事件」導致美國安全戰略的重大調整，在經歷後冷戰 10 年的自 我約束之後，美國開始展現其超強的面目與意圖，強調美國有通過軍 事行動對各種威脅進行先發制人打擊的戰略權力，「用對全球範圍內 恐怖主義的關注取代了建立合作性世界秩序的想法」，44試圖建立以美 國為核心的新帝國主義秩序。甚至在一定程度上，美國不願意再接受 國際制度與規範的限制，力圖憑藉其力量掃除任何不利美國的威脅， 建立一個以美國價值利益為主導的國際秩序。45 小布希政府對世界秩序的看法源自於新保守主義理念，並以強大 的軍事實力和美國例外論為基礎。新保守主義關於世界秩序的基本理 念是：第一，美國應該越來越遠離世界其餘國家，並且使用單極力量 茲．布熱津斯基著，王振西主譯，《大抉擇：美國站在十字路口》，頁 149。 鄭端耀，《布希政府安全戰略評析》，《遠景基金會季刊》，第 4 卷第 2 期，2003 年 4 月， 頁 1-36；G. John Ikenberry, “America’s Imperial Ambition,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 5, September/October, 2002, pp. 44-60。
－－最重要的是軍事力量－－來對正確和錯誤作出公斷、強行實現和 平，拒絕按照與其他國家相同的規則參加遊戲，這是世界必須為單極 安全保證付出的代價；第二，軍事力量和為追求國家利益而堅決使用 它的意願必須重新回到美國外交政策的中心；第三，對開明的國際主 義錯綜複雜的規則和制度感到失望，鼓吹退出危害美國主權和限制力 量使用的國際條約和國際協定；第四，強調美國民主與法治的價值， 要求徹底改變美國傳統的全球作用和目前的單極世界政治結構。46總體 而言，小布希政府尋求建立新秩序的方式主要是：第一，以強大的經 濟、軍事和技術優勢為後盾，確保美國在世界範圍內的領導地位，成 為國際秩序的塑造者、規畫者、主導者；第二，向全世界推行美國的 文化價值觀，按照美國的利益重塑國際制度；第三，在確保美國霸權 地位的基礎上謀求合作機制，如繼續確保盟國體系等；第四，尋求並 防範對其全球領導地位的挑戰者和競爭者，拯救和改造失敗國家，打 擊流氓國家，防止大規模毀滅性武器擴散，實施先發制人的打擊對付 恐怖主義。小布希政府遵循具有帝國特徵的單極秩序邏輯，並將對世 界秩序的追求建立在美國單邊主義、強制性主導、劃分戰略區域和減 少對既定遊戲規則的承諾等基礎之上。47庫珀(Richard Copper)認為， 美國正在建立一個後現代的新帝國，填補歐洲帝國崩潰留下的空缺。48 美國政府改弦更張，更加倚重軍事實力實現其獨霸意志，源於美 國改造世界的文化價值觀、新保守主義理念的昂揚和孜孜以求的世界 霸權目標，也基於美國對國際走勢的基本判斷。在「多強不強」（尤 G. John Ikenberry, “The End of the Neo-Conservative Moment,” pp. 7-22. G. John Ikenberry, “Liberalism and Empire: Logics of Order in the American Unipolar Age,” Review of International Studies, Vol. 30, October 2004, pp. 609-630.
Richard Copper, The Postmodern State and the World Order (London: Demos, 2000), p. 21; Martin Walker, “America’s Virtual Empire,” World
其表現為其他大國制約美國單邊主義的意願不夠堅決）、「一超超 強」的情勢下，美國似乎擁有了建立單極霸權秩序的戰略機遇期，而 且在「911 事件」之後全球反恐形成共識的情勢下，美國有了確保其單 極秩序目標實現的藉口和國際路徑。在一定意義上，美國決策者是善 於抓住機遇的，小布希團隊也不例外。 作者認為，美國追求的是單極霸權，而不是帝國，從而在根本目 標上與昔日的羅馬霸權和英國形成了鮮明的對照。伊肯伯里(G. John Ikenberry)指出，「帝國與霸權的主要區別在於，在帝國內，領導國家 在秩序之外單方面採取行動；在霸權秩序中，領導國家建立多邊規則 和制度，並在此間運作。」49當前的單極情勢造就了帝國的誘惑，但建 立在自由交易、擴散性互惠、提供公共物品和政府間錯綜複雜制度關 係基礎之上的美國霸權秩序，不可能瞬間轉化為帝國架構，甚至永遠 都不可能。如前所述，美國建立霸權的主要途徑就是在世界政治經濟 的各個問題領域建立國際制度，同時在重要的地緣政治領域建立固定 的同盟關係，將這些制度安排相關聯，從而建立以美國為核心的國際 制度體系，而美國霸權就在此間確立起來。美國在確立、維持、擴展 霸權進程中對國際制度的倚重引起了戰略學者的濃厚研究興趣。閻學 通就此指出，「所有的霸權都是以軍事實力為基礎，以強制方法實現 自己的海外利益的。美國與以往霸權的不同之處，在於它不完全依靠 軍事實力將自己的意志強加於人，而是想建立一個由美國主導的制度 性霸權體系。」50如是，國際制度不僅成為美國國家實力的重要組成部 分，也成為美國確立全球霸權的戰略工具，堪稱美國霸權之翼。相比 羅馬霸權和英國霸權，美國沒有依靠領土征服、控制他國政府、掠奪 資源等純武力方式，而是強調理念的征服力量，51採取國家合作、經濟 同註 47。 閻學通，《美國霸權與中國安全》（天津：天津人民出版社，2000 年）， 頁 23。
控制、推行民主和軍事遏制等制度手段來獲取絕對收益，建立美國式 的政治、經濟、文化模式占主導的世界秩序。既有的國際制度將每一 個國家都納入到美國主導的世界秩序之中，從而構築了一個「隱秘的 美利堅帝國」。 小布希政府更願意用美國實力獨自建構霸權，而不願意僅僅倚重 制度性合作。然而，事實證明，布希對美國軍事實力的依賴在打垮敵 人方面非常有效，但在建設持久的和平與繁榮方面的效力就遠遠不夠 了。布希戰爭所證明的，遠遠不止單方面美國實力的勝利，更重要地 是，美國外交政策的基礎必須集實力與合作於一身。52儘管有這樣的戰 略變化，國際制度在美國單極霸權戰略中的地位依舊是不可忽視的。 對一個不願意承擔統治責任、甚至懼怕軍人犧牲的超級大國而言，國 際制度恐怕是最能展現其利益訴求和全球戰略視野的工具了。當然， 鑑於美國實力的巨大膨脹，展示武力及其威懾力是任何霸權國家的必 然趨向，而美國以武力威懾為基礎改造、完善國際制度的戰略正在形 成之中，畢竟建立一個更反映美國戰略利益的世界新秩序是冷戰結束 以來，美國歷屆政府的一貫目標。53 進一步說，在美國的對外戰略上，單邊主義、雙邊主義和多邊主 義是相輔相成的：作為秉持天定命運觀的國家，作為實力最為強大的 國家，源於其文化傳統、國際目標和戰略意願，單邊主義是美國對外 戰略的核心原則；然而，在一個相互依賴的世界上，任何一個國家都 不是孤立於世的，採取雙邊主義和多邊主義就有了必要性；作為傳統
Albert Weiberg, Manifest Destiny: A Study of Nationalist Expansionism
in American History (Chicago: Quadrangle Books, 1935), p. 240.
伊沃．達爾德爾等著，劉滿貴譯，《後外交時代：不受約束的美國》（北 京：新華出版社，2004 年），頁 263。
彼得．本德爾著，夏靜譯，《美國——新的羅馬》（北京：中央編譯出版 社，2005 年），頁 114。
的合作形式，雙邊主義一直是大國首選的合作戰略，而美國素有與特 定地區之特定國家結成特殊關係的傳統，因此，雙邊聯盟在美國的霸 權體系中扮演著戰略基點的角色；多邊主義構成現代霸權體系的基本 架構，尤其是作為多邊主義代表的國際制度在美國的霸權戰略中發揮 著極其重要的作用。因此，美國所奉行的多邊主義策略具有某種程度 的制度性。然而，對美國而言，當國際制度有損美國的利益時，它依 然會退回到單邊主義。源於美國人對國際制度長期積累的一種反感， 即不願意國際制度損害其單邊倡議的自由，美國對國際制度採取了工 具主義的態度。實際上，在美國決策者看來，單邊主義、雙邊主義、 多邊主義都是外交戰略的端點，鑑於美國的霸權地位，它可以根據自 己的利益需求採取靈活的單邊主義、雙邊主義或多邊主義戰略，霸權 優勢為其採取工具性制度主義提供了可能。國際制度對美國霸權的制 約作用，也使得美國更傾向於採取工具主義的應對方式。 小布希上臺以來，美國的單邊主義傾向彰顯，似乎工具性制度主 義也被美國拋到了九霄雲外，美國就要依賴單邊主義來建立其單極霸 權了。然而，在作者看來，布希政府新戰略的實質卻是以單邊主義之 名，行國際制度改造之實，即以單邊主義方式強行放棄乃至破壞既有 的不利於美國戰略利益的國際制度。「911 事件」將美國的實際目的表 露出來，利用和改造國際制度成為布希政府的核心戰略設計。例如，將 先發制人視為美國大戰略的核心決定了美國的目標是確保優勢地位， 而不是追求全球戰略平衡；強調以功能表式多邊主義(Multilateralism a la Carte)取代憲章式多邊主義(Multilateralism a la Charte)意味著， 美國對國際制度的戰略發生了轉移，即對國際制度採取機會主義的態 度，在利用國際制度的同時拒絕接受多邊主義的束縛。與此同時，布 希政府非常注重國際制度創立中的先行者優勢，積極謀求海上攔截檢 查等新領域制度建設的主導權。美國力圖以反恐為名，推行維持優勢 地位和先發制人的戰略，藉以對國際制度進行改造，並以此為基礎鍛 造出美國所期望的世界新秩序。普法夫(William Pfaff)指出，「霸權
招致對手，霸權體系的本性引致反對者。」54美國當前的霸權異動必然 會給國際社會帶來反思，招致其他大國的戰略回應。基於此，從國際 秩序建構的角度而言，美國當前的國際制度改造戰略具有本質性的意 義。
陸、結論
所謂世界新秩序，部分是過去的延伸，部分則毫無先例。因此， 未來的國際秩序將是繼承與創新的統一。基歐漢指出，「全球化與冷 戰結束導致一種新的世界政治格局，在某些方面，新的世界更像傳統 的世界政治，而不是 1945-1980 年的世界」。55季辛吉指出，21 世紀 的國際秩序接近 18、19 世紀的歐洲民族國家體系，秩序只能像過去幾 個世紀那樣建立在協調與平衡相互衝突的國家利益基礎之上。56奈伊 (Joseph S. Nye, Jr.)指出，未來國際秩序有回復到兩極（美俄）、多 極世界（美日歐俄中）、三大經濟集團（北美、西歐、東北亞）、單 極霸權（美國）、單極指導下的多層次相互依賴等幾種模式，而第五 種模式最有可能成為現實。57 新的國際形勢催生國際秩序的需求。在一定程度上，當前國際秩 序的建設有賴於美國決策者的觀念創新和制度創新，這種創新不僅源 自於美國對其國內經驗、歷史經驗與教訓的回溯，58也源於對世界發展William Pfaff, “The Question of Hegemony,” Foreign Affairs, Vol. 80, No. 1, January/February, 2001, pp. 221-223.
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大趨勢的掌握。鑑於多邊國際制度作為建構未來秩序的基本原則越來 越成為國際社會的共識，美國的單邊主義戰略恐難以奏效。正如哈斯 (Richard N. Haass)指出的，「單邊主義沒有多少吸引力，沒有其他國 家的幫助，美國在促進國際秩序建設上不可能有多大作為。」59另一方 面，近來國際制度對美國單極霸權戰略也開始體現出某些抑制效應， 這從一個層面反映了美國單極霸權戰略的內在缺陷。此外，國際制度 在美國的霸權戰略和國際秩序戰略中一直發揮著重要作用，美國也是 迄今全球性國際制度建設最重要的推動者。為保持行動的自由，美國 常常與多邊制度保持一定距離，60但絕不會完全棄之不顧。在美國的世 界新秩序謀畫中，國際制度的戰略價值是不會遭到忽視的。 （收件：2005 年 10 月 18 日，修正：2006 年 6 月 23 日，採用：2006 年7 月 10 日） 正如伯利指出的，「美國傾向於從國內的類似情況中尋找設計國際秩序的根 據。當美國決策者面臨戰後的國際秩序設計時，他們就實施新政式管制國家 的哲理、實質與形式推廣到全世界……採用與解決國內問題相同的辦法來解 決世界問題。」請見約翰．魯傑主編，蘇長和等譯，《多邊主義》（杭州： 浙江人民出版社，2003 年），頁 143-169。
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Hong-hua Men
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Abstract
The 20th Century was an era of U.S. hegemony and international
order construction as well, during which the United States initiated three campaigns of international order construction, and treated international institutional building as a main approach, which manifested that the United States was the world hegemony of the 20th Century. Entering into the 21st Century, President George W.
Bush is devoted to setting up a unipolar international order (as new world order) with empire characteristics via international institutional reconstruction, which reflects a great turn of U.S. grand strategy.
The author renders that, to a certain extent, international order construction today somehow depends on the concept innovations and institutional innovations of the U.S. decision-makers, which not only root on American’s remounts to its domestic experiences, historical experiences and lessons, but also ground on their understanding of world trends. Since institutional building as basic principle of international order construction becomes a common
sense of international community, and international institutions in general play an important role in restraining the unilateralism of the United States, the strategic values of international institutions would demonstrate further in American efforts of “new world order” construction.
Keywords: U.S. Hegemony, International Order, International Institution,
