行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
土地使用分區制度執行之研究 — 以共同代理觀點分析
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC91-2415-H-004-014-執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學地政學系 計畫主持人： 林森田 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中
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國 92 年 9 月 24 日
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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
土地使用分區制度執行之研究— 以共同代理觀點分析
A Study on the Enfor cement of Zoning Institution— Fr om
the Viewpoint of Common Agency
計畫編號：NSC 91-2415-H-004-014
執行期限：91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日
主持人：林森田
[email protected]
國立政治大學地
政學系
計畫參與人員：陳荔芬、陳立菁
一、中文摘要 既有土地使用分區制度之文獻，認為 土地使用分區制度的執行，是地方選民(土 地所有權人等)與地方政府互動的結果，而 忽略了中央政府（或上級政府）的角色； 亦有不分中央或地方政府，而以政府一語 帶過者，似乎意謂著於土地使用分區制度 之執行時，中央政府與地方政府係同一決 策主體或一致的目的，且不存在訊息不對 稱的問題。此一觀點與實際的制度執行有 出入，其分析所得的結果難免有偏差或分 歧。故本文擬基於代理理論，以台灣地區 土地使用分區制度為對象，分析共同代理 之執行機制，如何影響地方政府對土地使 用分區制度之執行，尤其是裁量權的行 使，並提出未來改進的思考方向。 關鍵字：土地使用分區制度、訊息不對稱、 共同代理、執行機制 Abstr actMost of studies on the zoning institution regarded the enforcement of zoning institution as the consequences of the interaction between local constituents (landowners) and local governments, and ignored the role of central government. In addition, some papers didn’t distinguish the concept of central government from that of local government, they implies that the decision-making and the objectives of enforcement of zoning institution adopted by both central and local government are the same. In addition, the problem of information asymmetry does not occur between central and local government. These viewpoints different from the real case of the enforcement of the institution will inevitably result in bias. Based on zoning institution of Taiwan, this paper intends to analyze the impact of common agency upon the enforcement mechanisms of zoning institution, in particular to the exercise of discretionary power. Moreover, a promising perspective will be provided for the current zoning institution of Taiwan.
Keywords：Zoning Institution, Infor mation
Enforcement Mechanisms 二、緣由、目的與研究方法
土地使用分區制度(Zoning Institution) 被認為是一 種負和賽局 ( Negative-Sum Game)，(Esptein, 1985; Mills, 1989)、零和 賽局(Zero-Sum Game) (Sorensen, 1994) 或 正 和 賽 局 (Positive-Sum Game) (Adsadoorian, 1999) 。其中除了 Epstein 以 交易成本高於利益的觀點，認為土地使用 分區制度為無效率的負和賽局外，於均基 於競租活動(Rent-seeking activity)的觀點， 即地方選民(土地所有權人及土地開發者 等)對土地使用分區制度之執行者 – 地方 政府的競租行為所得之推論或結果。值得 注意的是此一負和、零和或正和賽局的分 歧觀點，主要的原因之一均來自於土地使 用分區制度之參與者(players)，只有地方選 民及地方政府的互動，而忽略了中央政府 (或上級政府)於土地使用分區制度執行上 的角色。此種只考量地方選民及地方政 府，而未考慮中央政府(或上級政府)於地方 性土地使用分區制度執行上之角色，亦是 其 他 研 究 (Ellickson 1973; Fischel 1978; Hamilton, 1978; Clingermayer, 1993:Pogodzinski and Sass, 1994)土地使用 分區制度執行時之共同的缺失，或因研究 對 象 地 區 之 制 度 安 排 (Institutional Arrangement)的不同。而有些文獻(Lai, 1994, 1997; Webster, 1998)更是以「政府」一語帶 過。似乎意謂著於土地使用分區制度之執 行時，中央政府與地方政府係同一決策主 體或一致的目的，且未有訊息不對稱的問 題，此與制度之實際執行機制(Enforcement Mechanisms)有很大的出入。 Alexander (2001, p.65) 於探討土地使 用規劃與開發管制之制度分析時，論及管 理結構之授權或委託執行概念。Poulton (1997,p.90)則點出選民﹑地方政府及上級政 府間，於土地使用分區制度執行的密切關 係，並舉例說明了地方政府於執行土地使 用分區制度時，常屈從於上級政府，且上 級政府亦會改變地方政府的土地使用分區 之遊戲規則。然上述二文獻僅隱含著共同 代理的概念，並未進一步討論或建立理論 模型，探討於此一共同代理結構下相關參 與者間的決策行為及其影響。 而此種土地使用分區制度執行之中央 政府與地方政府的關係，於台灣地區，以 台北市為例，於民國八十九年研商有關都 市計畫說明書及台北市土地使用分區管制 規則之相關疑義研討會之討論主題之一 為：「按依地方制度法第十八條第六款規 定，有關直轄市都市計畫之擬定、審議及 執行為直轄市自治事項，又目前有關都市 計畫擬定變更審議事項，係屬都市計畫委 員會之職掌，而依各級都市計畫委員會組 織規程之規定，內政部及各級地方政府皆 有都市計畫委員會的設置，因此有關都市 計畫擬定變更之審議事項，於地方政府都 市計畫委員會審議通過後，內政部都市計 畫委員會得否予以修改？」(地方法制研討 會選輯, 2000, p.135)而依台北市都市發展 局的說明：「目前在實務上，內政部是要求 直轄市及各縣市政府，都要按照都市計畫 法第二十條規定，直轄市的主要計畫都要 送到內政部去核定，目前實務上不管是主 要計畫或細部計畫，在台北市都市計畫委 員會通過以後，報到內政部都市計畫委員 會審議，審議部分除了實質面的計畫內容 來作審議，也可以修改、完全都可以修改 或是准駁以外，也對於法令層面，全部都 做了審議與修改。(地方法制研討會選輯, 2000, p.140) 故在現實社會中，中央政府(或上級政 府)常是基本法律或政策的制定者，而將較 細節的規定及實際的執行工作交給地方政 府並監督之﹔另一方面地方政府也同時接 受選民的付託，提供地方性的公共服務， 因此政治上的契約或制度的執行，往往具 有 共 同 代 理 (common agency) 的 關 係 (Bernhiem and Whinston,1986; Dixit 1996; Martimort,1996)。 共同代理1是二個或多個委託人同時 企圖影響同一個代理人的行為之多重關 係，這種情形常會發生，特別是在制定經 1在法律上，委託－代理關係發生於某甲授權某乙代 理某甲從事某項（些）活動，某甲被稱為委託人， 某乙則稱為代理人。但在經濟學上，所謂的委託－ 代理關係，指的是任何一種涉及非對稱信息 （asymmetric information）的交易。
濟政策的政治過程中 (Dixit, Grossman and Helpman 1997)。 土地使用分區制度之執 行，包括土地使用規劃、決策、實際運作 及後續檢討等過程，除了具專業技術官僚 過程 (technocratic process) ，而亦涉及政治 過程 (political process)， 不例外的亦具有 共同代理關係，即中央政府於都市計劃法 中訂定土地使用分區的基本項目，及劃定 的基本原則，而將土地使用分區的使用內 容、使用強度及其實際區位等任務交與地 方政府執行並加以監督。 另一方面，地方 政府亦透過土地使用分區的執行，提供選 民各種公共財，及降低居民間因使用土地 所產生之負面外部性及增加正面的外部效 果等。然而由於兩委託人(中央政府及地方 選民)間目標本身即不同，加上委託人與代 理 人 ( 地 方 政 府 ) 間 亦 存 在 訊 息 充 分 度 (information sufficiency) 上的差異，因而一 般所謂的代理問題 (agency problems) 便 隨之出現，進而影響到土地使用分區制度 之執行,而這種影響在共同代理結構下，往 往更為複雜。本文擬基於代理理論，以台 灣地區土地使用分區制度為對象，分析共 同代理之執行機制，如何影響地方政府對 土地使用分區制度之執行，尤其是裁量權 的行使，並提出未來改進的思考方向。 三、結果與討論 土地使用分區制度的執行，於法定的 規範，中央政府與地方政府執行範圍本就 不一致，於理性自利的行為下，其不一致 可能更加擴大，很自然的將影響地方政府 的行為，進而影響及土地使用分區制度之 執行。換言之，土地使用分區制度之執行， 不宜以政府一語帶過，或僅有地方政府與 地方選民間的互動，其涉及的參與者，亦 有委託人的中央政府之監督與誘因機制的 運用，故實難將土地使用分區制度之執行 結果，認為僅是地方選民對地方政府的競 租活動之零和或負和的賽局，其執行結 果，常會受到共同代理結構下大環境之影 響。 土地使用分區制度執行之共同代理關 係間的權責，有必要更明確的予以規範。 為減少執行者之機會行為，宜儘量賦予積 極面的裁量權，並減少消極面的裁量權予 以改善。對於專業認知之差異，則除了監 督外，給予執行過程中不斷的互動與交流 誘因上的引導，以建立共同的價值判斷基 礎，使土地使用分區制度之執行，能朝向 兩任務互補之公共性的執行路徑，則土地 使用分區制度之正和效果應可期待。 四、計畫成果自評 本研究之研究內容，主要基於代理理 論，以台灣地區土地使用分區制度為對 象，分析共同代理之執行機制，如何影響 地方政府對土地使用分區制度之執行，尤 其是裁量權的行使，並提出未來改進的思 考方向。於模型設定採線性偏好而未能依 原預定計畫採非移轉性偏好，研究成果期 能發表於學術期刊。 五、參考文獻 Adsadoorian, M. O. (1999)
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