國防最高委員會的組織與運作

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(1)國立政治大學歷史學報第21期中華民國九十三年(2004年) 五月頁135-164. 國防最高委員會的組織與運作. *. 劉維開 **. 國防最高委員會是抗戰期間統一黨政軍指揮的最高決策機構，於1939年2月7日正式成立。關於國防最高委員會，筆者以往曾經從該會檔案對於戰時體制的建立，以及國防最高委員會的組織與人事等撰寫專文分析，發現國防最高委員會的實際運作與法規條文中所顯示該會的權力，有相當落差，認為「國防最高委員會作為戰時統一黨政軍指揮的最高決策機構，確有其一定的功能存在，但是實質上所能產生的作用則十分有限。」為何會形成此種現象，本文繼續就相關檔案、資料，在以往的研究基礎上，從國防最高委員會內部各個主要單位及附屬機關的運作進行探討，說明國防最高委員會在設計與執行上所遭遇的問題。. 關鍵詞：國防最高委員會、中央設計局、黨政工作考核委員會、中央政治委員會、蔣中正. 一、前言 1939年1月，中國國民黨第五屆中央執行委員會第五次全體會議（以下稱「五屆五中全會」）通過〈為實行中央黨政軍統一指揮之機構，擬請設置國防最高委員會，並修正國防最高會議組織條例案〉，決議於中央執行委員會下設置國防最高委員會，統一黨政軍之指揮，並代行中央政治委員會之職權。中央執行委員會所屬各部會，及國民政府五院、軍事委員會及所屬各部會，兼受國防最高委員會之指揮。2月7日，作為抗戰期間 *. **. 本文初稿於「重慶國民政府國際研討會」（日本東京，2003年3月9、10日）宣讀，參考與會者提供意見修正。並感謝兩位匿名審查者對於本文的建議。政治大學歷史學系副教授。.

(2) ．136．. 國立政治大學歷史學報第21期. 統一黨政軍指揮的最高決策機構的國防最高委員會正式成立。關於國防最高委員會的研究，有從戰時黨政關係着手，表示戰時的黨政關係是「以黨統政」，而「以黨統政」的實施，在建立黨政軍一體的戰時體制，以黨為首，國防最高委員會則為「以黨統政」的總樞紐。1亦有從該會職權思考，認為該會的組織大綱雖然沒有規定此一機構之職權，但是由於它代行了中央政治委員會和國防最高會議的職權，統合兩者的權力，加上該會本身特有的權力，推定該會的權力廣泛且強大，至少有下列權力：一、創制權；二、決定國防軍事之大政方政；三、政策實施督導權；四、預算權；五、動員權；六、行政三聯制之實行權；七、命令權；八、任命權；九、對於參政員人選的決定權；十、國民參政會決議核定權；十一、組織權等。2另有從戰時政治體制進行討論，以黨政軍系統權力一體化，集中於軍事獨裁體制之下，為戰時中國政治體制的最大特點，而國防最高委員會就是這種軍事獨裁體制的標誌。3然而，不論從那一個方面進行的研究，均是從該會的組織大綱等法規條文上探討國防最高委員會的功能。國防最高委員會本身留有相當完整的檔案，包括會議記錄、速記錄、工作報告、委員長親批公牘等，目前存放於中國國民黨中央文化傳播委員會黨史館（簡稱「黨史館」）。此外，國史館庋藏《蔣中正總統檔案》的「蔣總統籌筆」部份，亦收錄為數可觀的蔣中正親筆批交國防最高委員會前後兩任秘書長張群、王寵惠執行相關事項的手諭。4筆者曾經就黨史館所藏國防最高委員會檔案對戰時黨政軍統一指揮機構的設置與發展，以及國防最高委員會的組織與人事等撰文分析，發現國防最高委員會的實際運作與法規條文中所顯示該會的權力，有相當落差，認為「國防最高委員會作為戰時統一黨政軍指揮的最高決策機構，確有其一定的功能存在，但是實質上所能產生的作用則十分有限。」5為何會形成此種現象，本文將在筆者以往相關研究的基礎上，從國防最高委員會內部各個主要單位及附屬單位的運作進行探討，除仍以黨史館庋藏的該會檔案為主要資料外，另參考國史館藏《蔣中正總統檔案》，並輔以相關當事人的著作、日記、回憶等，希望能說 1. 參見李雲漢，〈抗戰期間的黨政關係（1937-1945）〉，《慶祝抗戰勝利五十週年兩岸學術研討會論文集》（臺北：中國近代史學會、聯合報系文化基金會，民國八十五年九月初版），頁1-19。 2 參見馬起華，《抗戰時期的政治建設》（臺北：近代中國出版社，民國七十五年六月），頁132-140。 3 參見石柏林，〈論抗戰時期國民政府的戰時政治體制〉，《抗日戰爭研究》（季刊），1（北京：中國社會科學院近代史研究所，1994），頁28。 4 蔣中正手書交國防最高委員會前後兩任秘書長指示的手諭，除以「秘書長」職銜稱呼外，文件上大多蓋有「國防會議經辦」的條戳，據筆者估計，約有一百餘件。 5 劉維開，〈國防最高委員會的組織與人事初探〉，《紀念抗日戰爭勝利五十周年學術討論會論文集》（香港：珠海書院亞洲研究中心，1986），頁292-293。.

(3) 國防最高委員會的組織與運作. ．137．. 明該會在設計與執行上所遭遇的問題。. 二、國防最高委員會的成立與組織國防最高委員會是由抗戰初期的國防最高會議發展而來。1937年7月，盧溝橋事變發生後，中央為因應對日抗戰需要，決定設置國防最高會議為全國國防最高決定機關，於1937年8月14日正式成立。依組織條例規定，國防最高會議設主席、副主席各一人，以國民政府軍事委員會委員長為主席，中國國民黨中央政治委員會主席為副主席，分別由蔣中正及汪兆銘擔任；並賦予國防最高會議主席具有「緊急命令權」，規定：「作戰期間，關於黨政軍一切事項，國防最高會議主席得不依平時程序，以命令為便宜之措施。」6國防最高會議對中央政治委員會負責，中央政治委員會是中國國民黨中央執行委員會於訓政時期設置的最高政治指導機關，為黨政間聯繫的樞紐。但是受時局影響，中央政治委員會召集困難，無法按期舉行會議，國防最高會議乃於1937年11月通過〈非常時期中央黨政軍機構調整及人員疏散辦法〉中，決議：「中央政治委員會暫行停止，其職權由國防最高會議代行。」7自此，中央政治委員會的職權，包括立法原則、施政方針、軍政大計、財政計劃、特任特派官吏及政務官之人選、及中央執行委員會交議事項等，正式由國防最高會議代為執行。在設置國防最高會議的同時，中央也決議特設陸海空軍大元帥，組織陸海空軍大本營，直隸國民政府，統率陸海空軍；並推定蔣中正為陸海空軍大元帥。但是蔣氏認為抗戰在中國方面是「應戰」而非「求戰」，「現時仍以在表面上避免戰爭之名為宜」，主張暫時擱置成立大本營的決議，而以改組軍事委員會方式進行，將大本營原本預備成立之單位納入該會。 81937年8月27日，中國國民黨第五屆中央執行委員會常務委員會（簡稱「中常會」）第五十一次會議決議：「公布大本營組織條例，由軍事委員會委員長行使陸海空軍最高統帥權，並授權委員長對於黨政統一指揮。」9軍事委員會正式取代大本營， 6. 7. 8. 9. 關於國防最高會議相關研究，參閱筆者撰，〈戰時黨政軍統一指揮機構的設置與發展〉，《中華民國史專題論文集第三屆討論會》（臺北：國史館，民國八十五年三月）中「國防最高會議」節，頁347-350。《國防最高會議常務委員第三十一次會議紀錄》，民國二十六年十一月十五日，中國國民黨中央文化傳播委員會黨史館（以下簡稱「黨史館」）藏。關於大本營與軍事委員會相關研究，參閱筆者撰，〈戰時黨政軍統一指揮機構的設置與發展〉，《中華民國史專題論文集第三屆討論會》中「大本營與軍事委員會」節，頁345-347。《中國國民黨第五屆中央執行委員會常務委員會會議紀錄彙編》，(上)（臺北：中央委員會秘書處編印，不詳），頁169。.

(4) ．138．. 國立政治大學歷史學報第21期. 成為戰時最高統帥機構。 1938年12月，汪兆銘自重慶出走，發表「艷電」，主張對日求和，使抗戰情勢受到重大衝擊。為了重整抗日陣營，強化內部力量，蔣中正決定實行上述擱置成立的「大本營」制，將行政院各部會，甚或其他院、會，劃歸軍事機關直轄，以解決當時所面臨人事與機構的困境。 10最初計劃沿用大本營體制，修正國防最高會議組織條例，設置國防最高委員會，直隸於國民政府，統一黨政軍之指揮，中央執行委員會所屬之各部會及國民政府五院與軍事委員會及其所屬之各部會兼受國防最高委員會指揮，使黨政工作與軍事行動能密切配合。國防最高委員會設委員長一人，由軍事委員會委員長兼任；並規定國防最高委員會下設國防會議，為國防最高決議機關，並在抗戰期間代行中央政治委員會職權。 11但是國防最高委員會不同於陸海空軍大本營，它不是一個軍事機關，而且這項安排不符合中國國民黨臨時全國代表大會通過的〈改進黨務並調整黨政關係案〉中，調整黨政關係之原則：「中央採取以黨統政的形態」。 12因此該項提案在五屆五中全會提出時，引起與會者的責難，認為抗戰無論勝敗，其責任均應由中國國民黨黨員承擔，決不可以因為怕負責任，將國防最高委員會隸屬國民政府。與會者亦抨擊以直隸國防最高委員會的國防會議代行中央政治委員會職權的設計，是將原本位於黨政樞紐、直接指揮國民政府施政的中央政治委員會，反成為國民政府的下屬單位，根本違反了訓政時期的組織體制。 13經過研議之後，修正通過的〈國防最高委員會組織大綱〉，將該會定位為中國國民黨中央執行委員會的設置機關，統一黨政軍之指揮，並代行中央政治委員會職權；委員長由中國國民黨總裁擔任。同時不另設國防會議，由國防最高委員會直接負責，成為一個決策兼執行的機關。國防最高委員會於1939年2月7日正式成立，國防最高會議隨之結束。國防最高委員會雖然是由國防最高會議發展而來，但是兩者在性質與職權上並不相同。就性質言，國防最高會議僅是全國國防最高決定機關，對中央政治委員會負責；國防最高委員會則是統一黨政軍之指揮，並代行中央政治委員會之職權。就職權言，國防最高會議的職權依. 10 11 12. 13. 王世杰，《王世杰日記》，第二冊（臺北：中央研究院近代史研究所，民國七十九年三月），頁15。《中國國民黨第五屆中央執行委員會第五次全體會議速記錄》，黨史館藏。〈改進黨務並調整黨政關係案〉，《中國國民黨歷次全國代表大會重要決議案彙編》(上)，《革命文獻》第七十六輯（臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，民國六十七年九月），頁315。調整黨政關係之原則依中央、省市、縣劃分不同形態：「中央採取以黨統政的形態；省及特別市採取黨政聯繫的形態；縣採取黨政融化，即融黨於政的形態。」參見《中國國民黨第五屆中央執行委員會第五次全體會議速記錄》。.

(5) 國防最高委員會的組織與運作. ．139．. 照組織條例規定，為：（一）國防方針之決定，（二）國防經費之決定，（三）國家總動員事項之決定，（四）其他與國防有關重要事項之決定；14國防最高委員會在其組織大綱中沒有職權的規定條文。因此有學者認為國防最高委員會是抗戰以來從設置國防最高會議、軍事委員會改組，到行政院改組，「逐漸演進而成的強有力的戰時統一指揮的機關」。15 國防最高委員會設委員若干人，由黨、政、軍三方面之領導階層擔任，在黨為中央執行委員會常務委員、中央監察委員會常務委員，政為國民政府五院院長、副院長，軍為軍事委員會委員，此外，由委員長提名，經中央執行委員會常務委員會通過者，亦可為委員。委員人數沒有定額，但始終維持在四十人左右；再由委員長指定十一人為常務委員，組成常務會議，為國防最高委員會最高決策機構。國防最高委員會另設有執行委員，由黨、政、軍三方面負實際責任者組成，包括中國國民黨中央執行委員會秘書長、各部部長、訓練委員會主任委員、中央政治委員會秘書長；國民政府文官長；行政院秘書長、各部會首長；軍事委員會參謀總長、副參謀總長、各部部長、軍事參議院院長等，目的在常務會議決定的事，執行委員可以立即執行，爭取時效，並收緊密配合之效。執行委員經委員長指定，得列席常務會議，通常除中國國民黨中央執行委員會秘書長、國民政府文官長、行政院秘書長三職為固定列席人員外，其餘各執行委員大多係與其主管業務有關議案需要討論時，方才列席。國防最高委員會下設秘書廳，為全會的行政中樞。另有因為代行中央政治委員會職權而承受之法制、外交、財政、經濟、教育等五個專門委員會，分別依其業務，為專門案件之審查設計及建議。此外，國防最高委員會尚有一些附屬機關，如國家總動員設計委員會、國民精神總動員會、第二期戰時行政工作考核團、對敵經濟封鎖委員會、物價審查委員會、國防工業委員會、中央設計局、黨政工作考核委員會、憲政實施協進會等，但是大多為臨時性成立單位，階段性任務消失或業務轉移後，即予以撤消或改隸。 16其中，以為了推動行政三聯制而於1940年9月成立的中央設計局、黨政工作考核委員會最值得注意。. 14 15 16. 參見《國防最高會議組織條例案》，黨史館藏。張公量，〈戰時政治機構的演進〉，《東方雜誌》，37.5，頁24。如物價審查委員會在行政院成立經濟會議後，即以兩單位「工作性質相同，負責人又多雙方並列，為統一事權、集中力量計」，呈請撤銷，見〈谷正綱簽呈為經濟會議業已成立本會似無存在必要應否撤銷乞示〉，《委員長手批案牘》民國三十年度；國防工業委員會則因中央設計局成立，於1942年改組更名為「國防工業設計委員會」，改隸該局，見《國防工業設計委員會工作報告》，民國三十一年十月，黨史館藏。.

(6) ．140．. 國立政治大學歷史學報第21期. 1943年8月，國民政府主席林森病逝，9月，中國國民黨第五屆中央執行委員會第十一次全體會議通過修正〈國民政府組織法〉，規定國民政府主席為陸海軍大元帥，並選舉蔣中正為國民政府主席，同時兼任行政院長。至此，蔣中正名符其實的成為國家最高權力領導者，黨、政、軍受其統一指揮，國防最高委員會是否有繼續存在的必要，成為一個可以討論的議題。1945年5月，中國國民黨第六屆中央執行委員會第一次全體會議通過總裁交議：「國防最高委員會仍應設置案」，決議國防最高委員會與中央執行委員會的關係及國防最高委員會的職權，均暫不變更，但是將中央執、監兩會常務委員參加常務會議的身份由列席改為出席。 17根據是項決議，國防最高委員會在抗戰勝利後仍繼續運作，但是其重要性較已往更為低落，其中並有多次與中央常務委員會議舉行聯席會議，至1947年4月23日正式結束。. 三、國防最高委員會的運作國防最高委員會的重要性，在於其運作對黨政軍各部門所發生之影響。國防最高委員會的運作，以委員長為領導人，常務會議行使委員會的職權，秘書廳負責將常務會議的決議案通知各機關執行，各專門委員會則擔任各種法律案、預算案的審查，各司其職，相互配合，形成一個運作機制。. （一）委員長依〈國防最高委員會組織大綱〉規定，國防最高委員會設委員長一人，由中國國民黨總裁擔任，其職權延續國防最高會議主席，具有緊急命令權，但是沒有「作戰期間」的限制：「對於黨政軍一切事務，得不依平時程序，以命令為便宜之措施」。 18即是委員長可以逕行頒布效力高於一切的命令，這是基於戰時之迫切需要而採取的一項權宜措施，自無待說明。 19但是按照戰前制定的立法程序，立法原則由中央政治委員會議決，法律案則必須經由立法院通過，不過這項「緊急命令權」，卻使得國防最高委員會可以自行擬訂法律，經常務會議通過後逕交國民政府公布，或者是國民政府公布後，再交立 17. 18 19. 〈總裁交議：國防最高委員會仍應設置案〉，《中國國民黨歷屆歷次中全會重要決議案彙編》(二)，《革命文獻》第八十輯（臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，民國六十八年九月），頁391。參見〈國防最高委員會組織大綱〉第八條。王世杰、錢端升，《比較憲法》，下冊（重慶：商務印書館，民國三十二年十二月增訂四版），頁217。.

(7) 國防最高委員會的組織與運作. ．141．. 法院追認，以致侵犯立法院的職權，引發爭議。 20中央為了解決這個問題，曾於1942年初邀請學者專家研究擬定一項〈國防最高委員會與立法院關係之調整辦法〉，對於兩機關關於立法問題，提出下列幾項原則：「（一）國防最高委員會決定之立法原則，立法院如有意見應儘速向國防最高委員會陳述之。（二）法律案如無緊急特殊情形及國防最高委員會組織大綱第八條規定之事實，仍應交立法院審議。關於前項緊急或特殊情形之存在，應由提案機關以書面詳述理由，呈由國防最高委員會核定之。（三）國民政府依國防最高委員會之決定公布之法令，應令知立法院；立法院對此項法令毋庸再行審議。」由國民政府轉行立法院辦理。 21學者認為這幾項原則「確定了緊急命令權的範圍」。 22此後會、院間雖然仍存有若干問題，不過在立法案件的處理上，至少有了一個可以遵循的規範。委員長是國防最高委員會的領導人，對於身為中國國民黨總裁、國民政府軍事委員會委員長，以及自1939年11月起又兼任行政院院長的蔣中正而言，有學者認為這個職務使他總攬黨政軍一切大權，形成「一人獨裁」。 23但是從檔案中顯示，所謂「一人獨裁」的說法，可能過份的凸顯國防最高委員會委員長這個職務對蔣氏的重要性，事實上，筆者認為這個職務對蔣氏最大的意義，除了他在戰時能充分的掌握黨、政、軍三方面的領導權外，是使得他可以在既有的黨政系統之外，透過國防最高委員會另行建構一套黨政設計、考核系統，並可藉此將他的影響力從中央向地方滲透。黨史館的《國防最高委員會檔案》中有一套由秘書廳按年彙整的《委員長手批案牘》，收錄蔣中正從1939年至1947年以國防最高委員會委員長身份親自批閱的各種文件，包括秘書長呈報執行蔣氏手令、手諭及代電等的報告、委員會內部人事案與其他重要公文及轉呈黨政機關首長的文電等，共三六三件，其中有三分之二的案牘集中在1939 年及1940年。 24對照國史館藏《蔣中正總統檔案》中「籌筆」部份蓋有「國防會議經辦」 20. 21 22 23. 24. 陳之邁，《中國政府》，第一冊（上海：商務印書館，民國三十四年十二月），頁106。因緊急處分權引起立法權受到侵犯的情形，在國防最高會議時即已存在。國防最高會議議決規定：「一、凡應交立法院審決之案，國防最高會議認為有緊急處置之必要，得為便宜之措施，事後按立法程序送立法院。二、立法院所議各案，與戰時有關者，應先行送國防最高會議核議。見張公量，〈戰時政治機構的演進〉，《東方雜誌》，37.5，頁22。《國防最高委員會與立法院關係之調整辦法案》，黨史館藏。陳之邁，《中國政府》，第一冊，頁122。王奇生，《黨員、黨權與黨爭——1924-1949年中國國民黨的組織形態》（上海：上海書店出版社， 2003.10），頁286。 1939年120件、1940年117件、1941年30件、1942年29件、1943年34件、1944年12件、1945年11件、1946 年6件、1947年4件。.

(8) ．142．. 國立政治大學歷史學報第21期. 的文件，幾乎同樣集中在1939年及1940年來看，可以理解是因為國防最高委員會剛開始運作，所以這兩年蔣中正的指示較多，委員會所需要處理的工作以及呈送的公文自然較多。但是審閱兩項檔案的內容，不論《蔣總統籌筆》或《委員長手批案牘》中，均有為數頗多關於辦理設計、考核事項，以及對四川或重慶等地方事務的指示。以《蔣總統籌筆》為例，據筆者統計，在1939及1940兩年共九十六件「致張秘書長」的手諭中，有四十三件為關於國防最高委員會辦理設計、考核或選拔人才，及籌辦中央設計局等事項的指示，佔全部手諭的45%；其次則為關於地方事務的指示，有二十二件，佔23%；由此可見蔣中正對於國防最高委員會有其個人特定的運用方式，與該會之原始目的不盡然符合。其中尤其值得注意的是蔣中正對於四川、重慶等相關地方事務的指示，如設計房屋疏散辦法、開闢防火巷、安置乞丐游民、清潔村莊道路、設立戒醫院、限制重慶市房屋租價、限制重慶市部份地區不准興建房屋及機關工廠、限制重慶市內外大小汽車坐位、管制人力貨車載重量、嚴格執行重慶市物價平價辦法等；亦曾多次指示張群，加強與各省政府在渝聯絡人員的連繫工作，尤其要注重西南各省。對照《委員長手批案牘》中，張群呈報辦理情形，可以看出蔣氏對於四川、重慶等地方事務的重視。而這段期間也正是川軍將領不滿四川省主席王纘緒，形成所謂「倒王運動」，蔣中正於1939年9月親自兼任省主席，以掌控情勢的過渡期前後。由此觀察，蔣中正在國防最高委員會委員長這個職位上，除了實質擁有黨、政、軍領導權外，也可以透過委員會的運作，充分掌控抗戰根據地－四川，特別是重慶市的情勢，穩定大後方。再由蔣氏於1940年11月卸除四川省主席兼職，由張群繼任來看，實有藉國防最高委員會運作，強化張群對四川的領導，進而達成四川「中央化」的目的。 25 委員長是國防最高委員會常務會議的主席，常務會議由常務委員組成，是最高決策機構，行使委員會職權。委員長因故不能出席時，指定常務委員一人代理。常務委員包括監察院院長于右任、司法院院長居正、行政院院長（1939年11月改任行政院副院長，院長為蔣中正）兼財政部長孔祥熙、立法院院長孫科、考試院院長戴傳賢、外交部部長王寵惠、軍政部部長兼參謀總長何應欽、副參謀總長白崇禧，及中國國民黨中央常務委員陳果夫、鄒魯、葉楚傖等十一人。1944年3月以前，除非有重要議案討論，蔣中正親自主持外，大多數由孔祥熙代理，孔氏未出席時，再由于右任、孫科、居正等代理。1944 年3月，蔣氏指示：「以後國防會議如中正未出席時，應由五院院長輪流主席，如其院長 25. 張群曾於1938年1月劉湘病逝後，以行政院副院長兼任四川省主席，旋於八月調任軍事委員會委員長重慶行營主任，省主席一職由王纘緒繼任。.

(9) 國防最高委員會的組織與運作. ．143．. 不出席時，應由其副院長代理之。」26旋經第一三四次常務會議通過，始確定代理原則，如果委員長未出席時，即由孔祥熙與孫、居、戴、于四位院長依次輪流主持。代理主席於會後將會議決議呈送蔣中正核定，蔣氏大都尊重會議的決議，不再作更動；對於重要議案或常務委員意見分歧的議案，代理主席通常不會做成決定，而是整理各方意見，於會後呈送蔣氏作最後的裁決。27不過從1944年3月起，蔣氏親自出席主持的次數增加，28特別是從1944年6月的第一三七次會議起，至次年3月的一五七次會議，連續主持二十一次，是以往從未出現過的情形。王子壯認為這是因為孔祥熙出國，蔣對他人不十分信任的緣故，所以親自主持。 29但是此後蔣氏未出席主持時，基本上是按照上述代理原則進行，且孔祥熙於1945年5月辭卸行政院副院長職後，亦不再出席常務會議，王氏所言恐為揣測之辭。. （二）常務會議常務會議是國防最高委員會的最高決策機關，由十一位常務委員組成，每兩週舉行一次，遇有特殊議案需要討論時，則加開一次會議。 30國防最高委員會於1939年3月2日舉行第一次常務會議，至1947年4月，國防最高委員會撤消，共舉行二百三十次常務會議。常務會議通常分為報告事項、討論事項及處理事項三個程序進行。報告事項，包括兩部份，一是國防最高委員會委員長報告案、中國國民黨中央執行委員會函請查照案或. 26. 《蔣總統籌筆》，民國三十三年三月二十七日，《蔣中正總統檔案》，國史館藏。參見〈第一百十八次常務會議紀錄〉，《本會常會各次報告速記記錄案》，黨史館藏。何應欽、孔祥熙發言。 28 據筆者統計，蔣中正於1939年全年二十二次常務會議，親自主持六次；1940年二十七次會議，親自主持三次；1941年二十五次會議，親自主持二次；1942年二十五次會議，親自主持四次；1943年二十七次會議，親自主持二次；1944年二十五次會議，親自主持十六次；1945年二十九次會議，親自主持十二次；1946年三十二次會議，親自主持八次，另外親自持一次談話會；1947年十八次會議，親自主持九次。 29 《王子壯日記》，第九冊（臺北：中央研究院近代史研究所，民國九十年八月），民國三十三年六月二十八日：「自孔氏出國，若干重要會議以前由孔氏代為主席者，現均躬自為之，此蓋表示對他人未能十分信任也。」，頁256。按：孔祥熙於1944年6月奉派為出席國際貨幣基金會議全權代表赴美，至翌年7月返國。 30 如1943年3月13日，宋子文來電稱美羅斯福總統將向英首相艾登提議交還香港，但希望中國自動宣布香港為自由港。為此，國防最高委員會於3月20日召開第一○六次會議討論。距3月15日舉行的一○五次會議僅相隔五日。 27.

(10) ．144．. 國立政治大學歷史學報第21期. 國民政府人事任免追認案等，一是外交、軍事、財經等情勢報告。前者爭議性較小，除少數函請查照案，與會者有意見外，大多報告了事或追認通過。 31後者主要為外交部長報告「最近國際形勢及外交情形」，軍政部長或參謀總長報告「最近國內外軍事情形」；其他財政、經濟、糧食等與財經事務有關的部會首長亦會不定期的提出相關報告。 32目的在使與會者對軍事、外交情勢發展及財政、經濟等狀況能有所了解，與會者有時亦針對報告內容，表達相關意見，如孫科即曾多次在會中建議加強與蘇聯關係、承認韓國臨時政府等問題。討論事項包括委員長交議案、重要政策的討論案、國民政府及五院函請核定案及相關人事任免案、國防最高委員會秘書長報告請核定案、委員會相關附屬機構提案以及各專門委員會對相關法案或政府各機關預算案提出審查意見的討論等，內容龐雜，為會議過程中的主要部份。處理事項為五院，主要為行政院，及軍事委員會、中國國民黨中央執行委員會及所屬部會函請鑒核備案，或國防最高委員會各專門委員會對政府相關機構函送各種辦法的審查報告呈請核備等。一般而言，此一部份的議案較少，大多數的常會都集中在前兩個程序進行。國防最高委員會作為一個統一黨政軍指揮的機構，理論上常務會議應該討論並決定軍政大計，學者曾據此指出：「這十幾位常務委員構成了國家政治最高的決策機關。」33 但是就實際運作而言，並非如此。從歷次會議記錄看，討論事項中數量最多的議案是各專門委員會對相關法案或政府各機關預算案提出審查意見報告，相對而言，其他議案的比例較低。所以會形成這種現象的主要原因之一是因為該會「代行中央政治委員會之職權」，承受了原為中央政治委員會的工作，對於立法原則、施政方針、軍政大計及政務官的任免等皆有決定權，而一切涉及預算的問題，依例亦均需經過該會議決。 34戰時不. 31. 32. 33 34. 如一三六次會議，報告事項第一案：「國民政府函稱：據立法院呈報，修正省政府組織法，除公布施行外，請查照。」因與原先國防最高委員會常務會議決議有所出入，經討論後，決議：「函行政院暫緩令行，俟十二中全會閉會後再行決定。」見《國防最高委員會常務會議記錄》，第六冊，頁258-259。據會議記錄報告者多是以委員兼部長身份報告。外交部長前後歷經王寵惠、郭泰祺、宋子文、王世杰四任，除宋子文外，均親自蒞會報告。宋子文於1941年12月接任外交部長後，因長期駐美，部長一職由蔣中正暫兼，外交報告由政務次長傅秉常負責，1942年12月傅調職後，由繼任者吳國楨負責。軍政部長與參謀總長均為何應欽，據會議記錄，何應欽最初是以委員兼軍政部長身份報告，1941年3月起改為委員兼參謀總長，在此之前曾由委員兼副參謀總長白崇禧報告數次。陳之邁，《中國政府》，第一冊，頁120。王世杰、錢端升，《比較憲法》，下冊，頁213-214。.

(11) 國防最高委員會的組織與運作. ．145．. 同平時，許多法令規章難以適用，需要修訂，甚或制訂新法令，加上各政府機關的經常費、臨時支出總概算、追加概算等均要提報常務會議通過，但是常務會議兩週開一次，因此每一次會議的討論事項往往多達四、五十案，除了少數有爭議性的議案外，與會人員很難對每一個議案進行討論，特別是各機關的預算案，大多數的決議均為「照審查意見通過」。至於爭議性的議案，與會者則會視議案本身的合理性與合法性，交換意見，有時甚至會對原案作出相反的裁定。如第一一九次常會討論軍事委員會擬修正〈戰時徵補兵員實施辦法〉中關於處罰逃役之規定，增加家屬作質及繳納優待金等項，引發與會者強烈不滿，抨擊軍事委員會以扣押家屬作為人質，及繳納一千元以上一萬元以下優待金作為處罰逃役的辦法為「胡鬧」、「毫無常議」，不僅不同意修正相關規定，而且決議：「〈戰時徵補兵員實施辦法〉未經依法核准，應即停止施行。」 35 常務會議從1939年至1947年，八年間共通過決議案一○七三件，其中以行政方面佔絕大多數，軍事方面很少，黨務幾乎沒有。 36與該會作為統一指揮黨政軍之機關的原始目的，有相當大的出入，究其原因，應該與國防最高委員會的定位不明有密切的關係。根據〈國防最高委員會組織大綱〉第一條規定：「中央執行委員會於抗戰期間設置國防最高委員會，統一黨政軍之指揮，並代行中央政治委員會之職權，中央執行委員會所屬之各部會，及國民政府五院、軍事委員會及其所屬之各部會，兼受國防最高委員會之指揮。」亦即國防最高委員會雖然是「統一黨政軍指揮」的機構，但是在位階上卻隸屬中國國民黨中央執行委員會。另一方面，依照1938年4月，中國國民黨五屆四中全會通過〈總裁提出對於改進黨務及調整黨政關係案審查修正案之修正意見〉，決議中央政治委員會「以決議案報告於常務委員會」。 37 是時國防最高會議代行中央政治委員會職權，因此國防最高會議即依決議，由秘書處將會議決議案函送中常會，列入「報告事項」。38 35. 〈第一百十九次常務會議紀錄〉，《本會常會各次報告速記記錄案》，黨史館藏；《國防最高委員會常務會議記錄》，第五冊，頁606。 36 關於財政者二九九件，佔總數的28％；關於內政者二二○件，佔20％；關於立法者一六六件，佔15％；關於司法者七十七件，佔7％；關於經濟者五十九件，佔5％；關於交通者五十三件，佔5％；關於軍政者四十件，佔4％；關於外交者三十九件，佔4％；關於考銓者三十八件，佔4％；關於監察者十九件，佔2％；關於糧食者十九件，佔2％；關於教育者十二件，佔1％；其餘尚有蒙藏、僑務、計政、褒卹、社會、農林等類，均在五件以下。見劉維開，〈戰時黨政軍統一指揮機構的設置與發展〉，《中華民國史專題論文集第三屆討論會》，頁362。 37 〈總裁提出對於改進黨務及調整黨政關係案審查修正案之修正意見〉，《中國國民黨歷屆歷次中全會重要決議案彙編》(一)，《革命文獻》第七十九輯（臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，民國六十八年六月），頁451。 38 國防最高會議之會議決議案自1938年4月27日舉行之中常會第七十五次會議開始列入「報告事項」，此.

(12) ．146．. 國立政治大學歷史學報第21期. 國防最高委員會成立後，依規定代行中央政治委員會職權，自然仍應依照五屆四中全會決議，按次將常務會議決議案報告中常會。對於此種情形，當時即有學者提出批評，認為「國防會既代行中政會的職權，又兼具指揮黨部與政府的權力，是集黨權、政權與治權於一身，其與最高黨政機關之聯繫混亂，若不加以改善，必滋整個政制上無窮的弊害」。39改善的方法之一即是停止中常會活動，由國防最高委員會總攬黨政大權。但是在中常會並未因國防最高委員會的設置而停止舉行，又沒有其他附帶決議的的情形下，國防最高委員會只有按照規定行事，如國民參政會參政員的遴選，即是先經國防最高委員會常務會議通過，再送請中常會核定。但是對於黨務活動如人事任免、法令規章等自然是由中常會直接決定，國防最高委員會難有置喙的餘地，至多是中央執行委員會會在法令規章頒布後送請核備。另外一個影響會議未能達到預期效果的因素，在於參加者難以發揮功能。一位曾參與國防最高委員會運作的學者指出：「常務委員固然是政府中擔負重大任務人士，但是所負任務有輕重不同，若干常務委員，如行政院以外的四院院長及三位中央常務委員均沒有十分繁重的職務，在政治上的影響力有其限制。」 40另一方面，常務會議除常務委員為法定出席者外，中國國民黨中央執行委員會、監察委員會的常務委員及中央執行委員會秘書長為指定列席人員，加上指定列席的執行委員，以及國防最高委員會所屬各專門委員會主任委員等，會議的參加人數多在二十人以上。其中常務委員少有全數出席，每次會議幾乎是列席人員比出席人員多，在議案的討論過程中，又往往不能取得一致的觀點，使會議形成一種聯繫調和的場所。 41加上會議主席大多數的時間是由常務委員代理，蔣中正不能親自主持，做最後的決定，更使會議原本應有的功能降低，反而不如蔣氏在官邸親自主持的黨務會談、黨政幹部會談、參事會談等重要。 42. 39 40 41. 42. 後每次中常會之「報告事項」中均列入上次會議至本次會議期間召開之國防最高會議歷次會議決議案。蕭文哲，〈改善中央政治機構芻議〉，《東方雜誌》，37.12，頁7。陳之邁，《中國政府》，第一冊，頁121。參見陳之邁，《中國政府》，第一冊，頁119。陳氏此段評論雖係針對國防最高會議，但是國防最高委員會延續此種現象。另見王世杰、錢端升，《比較憲法》，下冊，頁217。中央監察委員會秘書長王子壯曾對此現象批評：「國防最高委員會係應戰時需要，處理一切軍政問題者，亦因總裁雖任該會委員長，亦不常出席之故，致黨政諸大問題，切決之於會議以外，實為目前之大問題。總裁責任繁重，絕不能對各方面之問題作周密之考慮，遂形成近日少數人上簽呈之政治，負責討論大計之中樞機構形同虛設矣。」見《王子壯日記》，第九冊，民國三十三年，頁204。.

(13) 國防最高委員會的組織與運作. ．147．. （三）秘書廳與各專門委員會秘書廳是國防最高委員會的行政中樞，所有內外公文呈轉均由該單位負責。學者指出國防最高委員會的秘書廳比之前中央政治委員會的秘書處組織龐大而有權力，因為國防最高委員會雖有指揮政府各高級機關的權力，通常并不對於各機關頒發命令，其一切決議，均由秘書廳通知各機關執行，因此需要處理的事務相當繁雜，組織規模自然龐大。43 另一方面，蔣中正於國防最高委員會成立之初，對於秘書廳的組織有兩項指示，一為：「秘書廳之組織，對於戰後善後事宜之設計方案，應特別設科主持，又調查人才與登記各界失業人員，以及擬定有系統有計畫之收羅錄用與訓練等具體方案，并於各省、各部會人才定期（每半年三、九月各一次）保舉與考核選拔等關於銓敘之道，應特設一科專司其事。」44一為：「秘書廳或設計會可專為調整中央黨政軍各機關之機構，以及人員之冗閑與事務之繁簡等研究改革之機關。對於各方預算及經費報消虛實之審查，與人事撤陟升降之銓敘等，雖有主計與銓敘專門機關負責主持，但最高國防委會應設此二項有關之人員，以便隨時核辦審查。」 45因此秘書廳除了辦理國防最高委員會一般性的事務工作外，還必須負責設計戰後善後事宜、黨政機關工作之考核及人才之調查登記訓練錄用等業務。秘書廳置秘書長、副秘書長各一人，秘書長承委員長之命綜理秘書廳事務，副秘書長襄助秘書長處理廳務。下設機要室及第一、二、三三處，分別掌理機要、文書、會計、庶務、機關工作及人事之考核、人才之調查登記訓練錄用、議事、黨政事件調查考核等事項；參事八至十人，掌理設計、審核、視察等事項；秘書八至十人、助理秘書四至六人，承命辦理指定事務。另設有設計委員會，規劃戰後設施有關事項，以秘書長為主任委員，參事為當然委員，並得聘用專門人員為委員，下設編譯、統計兩室，主管研究設計相關業務。首任秘書長為張群，至1940年11月因出任四川省政府主席而辭職。張群在抗戰初期曾同時擔任中央政治委員會、國防最高會議及軍事委員會三個機構的秘書長，實際上位於黨政軍三方面的樞紐地位。 46由他出任國防最高委員會秘書長，自然有一定的考量， 43 44 45 46. 王世杰、錢端升，《比較憲法》，下冊，頁217。《蔣總統籌筆》，民國二十八年二月五日，《蔣中正總統檔案》，國史館藏。《蔣總統籌筆》，民國二十八年二月七日，《蔣中正總統檔案》，國史館藏。李雲漢，〈張岳軍與抗戰初期之政府決策（1937-1940）〉，頁6，張岳軍先生與對日抗戰學術討論會論文。.

(14) ．148．. 國立政治大學歷史學報第21期. 加上他長期作為蔣中正好友及核心幕僚的私人關係， 47使他能有效執行蔣氏對國防最高委員會的各項指示，充分發揮國防最高委員會的權力，同時成立了中央設計局及黨政工作考核委員會兩個附屬機關，進一步擴張國防最高委員會的職權。張群辭職後，蔣中正最初屬意與汪兆銘關係良好的改組派重要成員顧孟餘接任，但顧以「精力實不能任繁劇」為由婉拒，由副秘書長陳布雷代行秘書長職務。48至1941年4 月，決定由外交部長王寵惠擔任，是年7月正式到職，至1947年4月，國防最高委員會結束為止。王寵惠為法學專家，曾任司法總長、大理院院長、司法院院長、海牙國際法庭法官等，並參與外交工作，曾任外交總長、出席華盛頓會議代表等，資歷豐富。王氏於1937 年3月出任外交部長一職，長達四年之久，主持抗戰前期的外交工作有其貢獻。49蔣氏決定由其繼任國防最高委員會秘書長，除調整外交人事的考量外，主要在借重其對國際事務之經驗及深厚法學素養，規劃戰後參與國際社會及進行法規整理等事務，如屬其在國防最高委員會內組織國際問題討論會、擬訂戰後中美具體合作方案、限期完成全國行政法規編審工作、限期完成地方自治法規彙編及其實施辦法等。 50其中國際問題討論會與王氏負責主持的另一單位─戰後外交資料整理研究會，則被學者認為是「中國戰時研究國際問題最重要的機構」。511943年12月，王氏以國防最高委員會秘書長身份隨蔣中正參加開羅會議，並奉命與美、英兩國代表協商政治問題，亦可見其在戰時外交地位。 52國防最高委員會秘書廳亦因王氏關係，逐漸承擔一部份外交職能，如對大西洋憲章之研究、中美中英平等新約之研究等，而在開羅會議舉行前，國防最高委員會秘書廳則奉命研擬戰時軍事合作、戰時政治合作及戰後中美經濟合作等方案，提供蔣中正參考。 53 47. 楊躍進，《蔣介石的幕僚》（北京：中國社會科學出版社，1997.03），頁1-2、51。《王世杰日記》，第二冊，頁375。 49 陳雁，《抗日戰爭時期中國外交制度研究》（上海：復旦大學出版社，2002.12），頁126-127。 50 參見〈遵諭擬訂國際問題討論會規則等項呈核〉，《委員長手批案牘》民國三十年；〈遵擬限期完成法規編審工作並擬呈整理法規原則與整理法規步驟乞核示〉，《委員長手批案牘》民國三十一年；〈蔣中正電王寵惠速擬戰後中美合作方案並以太平洋各國互助為主〉，1942年7月19日，《蔣總統籌筆》；〈蔣中正電王寵惠地方自治有關之法規應限期彙齊令編頒行〉，1944年3月31日，《蔣總統籌筆》；〈蔣中正電王寵惠限期完成地方自治法規之彙編及其實施辦法之說明〉、1944年4月17日等。 51 陳雁，《抗日戰爭時期中國外交制度研究》，頁127。關於「國際問題討論會」及「戰後外交資料整理研究會」，參見陳雁，《抗日戰爭時期中國外交制度研究》，頁55-58。 52 陳雁稱王寵惠在抗戰時期，「無論是在長達四年的外交部長任內，還是後來出任國防最高委員會秘書長，都是戰時外交中舉足輕重的人物。」參見陳雁，《抗日戰爭時期中國外交制度研究》，頁126-127。 53 〈國防最高委員會秘書廳自重慶呈蔣委員長關於準備在開羅會議中提出之戰時軍事合作、戰時政治合作及戰後中美經濟合作等三種方案〉，秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編－對日抗戰時期，第三編 48.

(15) 國防最高委員會的組織與運作. ．149．. 王寵惠擔任秘書長期間，因中央設計局及黨政考核委員會的成立，原由秘書廳主管之各機關工作及人事考核事項、與黨政關涉事件，設計委員會及所屬編譯、統計兩室業務，暨由秘書廳兼辦之戰時第二期行政工作考核團等，均劃歸兩單位，工作大幅縮減，內容較前兩年顯得單純。但王氏多處理蔣氏手諭交辦相關工作，秘書廳主要事務由副秘書長陳布雷負責，為減輕其負擔，1942年12月，秘書廳增設副秘書長一人，先後由甘乃光、梁寒操擔任。 54陳布雷同時擔任軍事委員會侍從室第二處（簡稱「侍二處」）主任，為蔣中正文稿的主要執筆者，並參與政策的制定，十分受到蔣的信任。侍二處掌理有關政務、黨務研究等事宜，由〈委員長手批案牘〉中，在王寵惠擔任秘書長期間，其所呈送蔣中正的報告或簽請核定各機關函請辦理案件，常見到陳布雷以侍二處主任身分簽註的擬辦意見浮簽，供蔣氏批示之參考，亦可見陳氏在國防最高委員會的特殊地位。秘書廳除了各行政單位辦理日常業務外，值得注意的是參事的任用。參事為國民政府及行政、司法、考試、監察四院及所屬各部、會設置之高階文官，地位僅次於正、副首長，通常無例行公事，大多承機關首長之命，負責法案、命令之撰擬、審核、解答；計劃、方案之撰擬、審核；及出列席有關法案審查會議等。 55國防最高委員會雖非政府機構，但其參事之地位與工作性質則大致相同。 56秘書廳的參事，從先後進用的人員來看，大部份來自學界，且多留學歐美，包括丘椿、王化成、浦薛鳳、章淵若、吳景超、蕭公權、沈宗濂、鄭振文、張樑任、吳文藻、徐道鄰、董霖、吳祥麟、翟桓、徐敦璋、蔡鼎、龍大均、吳其玉等。 57所以會如此的原因，據浦薛鳳表示，關鍵在於張群的人才. 54. 55. 56. 57. 戰時外交》，(三)（臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，民國七十年九月），頁503-506。甘乃光任職期間為1942年12月至1945年9月，梁寒操任職期間為1945年9月至1947年4月。參見劉維開編，《中國國民黨職名錄》（臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，民國八十三年十一月），頁 169、210。倪正太、陳曉明，《中華民國職官辭典》（安徽：黃山書社，1998年10月），頁329，「參事」條。中央政府之各院、部、會中，立法院及國防、主計兩部，未設置參事。浦薛鳳，《音容宛在》（臺北：臺灣商務印書館，民國七十三年十月），頁48；董霖，《六十載從政講學》（臺北：臺灣商務印書館，民國八十年四月），頁159。丘椿，美國芝加哥大學教育學博士、王化成，美國芝加哥大學政治學博士、浦薛鳳，美國哈佛大學政治學碩士、章淵若，法國巴黎大學畢業、吳景超，美國芝加哥大學社會學博士、蕭公權，美國康乃爾大學政治學博士、沈宗濂，美國哈佛大學政治學碩士、鄭振文，德國柏林大學哲學博士、張樑任，德國柏林大學經濟學博士、吳文藻，美國哥倫比亞大學社會學博士、徐道鄰，德國柏林大學法學博士、董霖，美國伊利諾大學法學博士、吳祥麟，法國巴黎大學畢業、翟桓，美國芝加哥大學碩士、徐敦璋，美國威斯康辛大學政治學博士、蔡鼎，美國密尼蘇達大學經濟學碩士、龍大均，法國巴黎大學博士、吳其玉，美國普林斯頓大學政治學博士。參見《委員長手批案牘》中相關任用簽呈、報告；《中央黨政軍各機關科長以上人員名冊》，國防最高委員會秘書廳編印，民國二十九年四月。.

(16) ．150．. 國立政治大學歷史學報第21期. 主義，提倡在先，而王寵惠的謹慎嚴格，繼續貫徹在後。 58而張、王所以能前後一貫的關注人才選用，則應與蔣中正一再指示調查與徵集人才有關。 59這些參事有部份日後仍然回到學界發展，享有相當高的學術聲譽，如蕭公權、吳文藻等，大部份則繼續留在行政體系發展，成為國民政府的中堅幹部。專門委員會是國防最高委員會代行中央政治委員會職權而承受的單位，分為法制、外交、財政、經濟、教育等五個專門委員會。 60各專門委員會設主任委員、副主任委員各一人，專任委員二至四人，委員若干人。主任委員及副主任委員由對該專門委員會所主管事項有專門研究之中央執行委員擔任，委員及專任委員則由國防最高委員會遴選中央執行委員及對所主管事項有專門研究之黨員擔任。論者指出各專門委員會的委員大多為各機關的主要幕僚，他們因為都辦理一部份公務，前因後果，十分熟悉，較之專從學術研究而未與實際政治發生關係的學者，似多便利。 61 專門委員會的工作，為專門案件之審查設計及建議。所有提到國防最高委員會的法律案、預算案，依程序需先分別經過各該相關專門委員會之審查，再將審查意見送請常務會議核定。一般而言，常務會議會尊重各專門委員會的審查意見，因此審查過程十分重要。以法律案件為例，通常法制專門委員會收到交下的議案後，先由主任委員將案件批交專任委員一或二人審查，提出書面意見，然後召開審查會，請提案機關派員列席，就審查意見提出說明，再由出席委員討論之後定案；如涉及其他專門委員委員會的主管事項，則召開聯席會議審查。主任委員根據審查意見結果，單獨或聯名送經秘書廳，提. 58 59. 60. 61. 浦薛鳳，《太空虛裡一游塵》（臺北：臺灣商務印書館，民國六十八年七月），頁176。蔣中正對於人才之調查與徵集，見於《蔣總統籌筆》相關手諭，如1939年3月23日致張群：「各種人才之調查與徵集，應再加研究切實有效辦法，并分別種類，例如（大者）分為黨務、政治，以下再分財政、經濟、外交、實業、宣傳、組織、教育、報界、文化，以及各黨派、各大學等。由張秘書長岳軍、朱秘書長騮先、王主任雪艇、陳部長立夫、張主任文白、葉部長楚傖、張部長厲生、陳部長辭修諸同志分別主持各部門之事，每星期由國防會張秘書長定期召集，并詳訂規則，其宗旨不僅在調查而在能徵集使用，授以實際工作或收羅試用。此事最關重要，務望切實組織進行。」中央政治委員會在其前身中央政治會議時期，內部曾設有政治報告、法制、財政等組，但並沒有法規硬性規定，此外亦有為處理特殊緊急問題而成立的委員會，如九一八事變後成立的特種外交委員會、 1933年至1935年間的國防委員會等。1935年11月，中央政治會議改組為中央政治委員會，組織擴大，明文規定設法制、內政、外交、國防、財政、經濟、教育、土地、交通等九個專門委員會，分別掌理設計與審查事宜。1938年6月，專門委員會改組，歸併為法制、外交、財政、經濟、教育等五個委員會； 1939年，國防最高委員會成立，代行中央政治委員會職權，各專門委員會因之改隸。參見陳之邁，《中國政府》，第一冊，頁102-103。陳之邁，《中國政府》，第一冊，頁123。.

(17) 國防最高委員會的組織與運作. ．151．. 請常務會議討論。 62預算案則多一層手續，國防最高委員會收到年度中央政府歲入歲出總概算後，先由常務會議決議組織年度預算委員會負責審訂，然後將各機關所送概算書表及有關案件交財政專門委員會作初步審查整理編訂，再由預算委員會詳加審核財政專門委員會所擬概算草案及編審標準與建議各點，提交常務會議決議年度中央政府歲入歲出總概算通過，送國民政府先予執行。 63由於審查會的討論結果攸關議案通過與否，各行政單位往往會推薦相關業務主管人員為兼任委員，以便在審查過程中協助說明。 64而各委員會也會因審查需要，遴選專家學者參與會務。由於專門委員會的工作偏重於審查，對於設計著力不多，引起「究其實際，僅對審核一項，尚屬稱職，至於設計建議，則殊鮮表現」的批評。 65加上委員大都兼任，出席會議的情況不佳，被認為有充實調整的必要。各專門委員會因為主管業務不同，工作繁簡十分懸殊，其中財政專門委員會負責審查中央與各省市年度預算，及中央機關臨時追加預算暨發行公債、釐定稅制等財政案件，工作最為繁重，據統計自1939年2月國防最高委員會成立至1941年5月，二年間，交審案件達一千五百餘件；法制專門委員會負責辦理關於機關組織之審查及法令之審議與解釋，暨戰時法規之核擬，工作量次之，交審案件約七百件；經濟專門委員會單獨承辦的案件較少，但因財政與法制兩會審查的案件，多具有經濟性，會同審查的案件不少；教育、外交兩專門委員會因業務單純，交審案件不多，工作較為簡單。 66各專門委員會開會的次數隨著工作量而各不相同，如財政、法制等委員會，每週至少開會一次，多則二至三次，遇有重要議案審查時，還要召開相關委員會的聯席會議。 67外交專門委員會則每月集會一次，討論外交問題，研究改進事項，提供國防最高委員會參考。 68但是外交問題具有時間性與秘密性，外交專門委員會集會所討論事項則多屬相當時間不易變化. 62 63. 64. 65. 66 67 68. 浦薛鳳，《太空虛裡一游塵》，頁179-180。〈中國國民黨第五屆中央執行委員會第八次全體會議國防最高委員會重要工作摘述〉，頁1，黨史館藏。按：預算委員會係指定五院院長及軍事委員會參謀總長為委員組成，預算委員會對年度總概算建議各節，交立法院秘密審議後，交主管機關切實遵辦。如行政院為預算及追加預算案件，推薦會計長端木愷；內政部為制定新縣制相關法規，推薦次長張維翰等。均見《委員長手批案牘》。〈奉令充實研究機構統一設計機關擬具改組各專門委員會辦法原則及另組預算委員會辦法乞核示〉，民國二十九年一月二十四日，《委員長手批案牘》二十九年度。〈簽報本會所屬各專委會工作情形及其主官姓名〉，《委員長手批案牘》三十年度。浦薛鳳，《太空虛裡一游塵》，頁179。〈簽報本會所屬各專委會工作情形及其主官姓名〉，《委員長手批案牘》三十年度。.

(18) ．152．. 國立政治大學歷史學報第21期. 之問題，其重要性有限，因此與其他委員會相較，其功能大幅萎縮。 69. 四、中央設計局與黨政工作考核委員會的運作國防最高委員會成立後，曾經陸續設置多個附屬機關，推動相關業務，其中以為了推動「行政三聯制」而成立的中央設計局與黨政工作考核委員會，均由蔣中正直接領導，期許甚深，最受外界重視。 70「行政三聯制」是蔣中正於1940年3月4日在中央人事行政會議上演講，提出的行政改革主張，要求行政工作必須經過設計、執行、考核三個程序，才算完成。 71為貫徹執行是項制度，中國國民黨於是年7月舉行的五屆七中全會，通過總裁交議案，決議於國防最高委員會設置中央設計局，主持全國政治經濟建設之設計及審核；設置黨政工作考核委員會，主持黨政機關工作經費人事之考核，與中央設計局確切聯繫，以矯設計執行考核分立之弊，樹立行政三聯制的基礎。9月初，兩單位組織大綱通過，相繼成立。. （一）中央設計局中央設計局設總裁一人，由國防最高委員會委員長蔣中正兼任，依組織大綱規定，下設審議會、秘書處、設計委員會議及預算委員會四部門，分別負責各項業務。審議會由總裁遴派審議員七至九人組成，其任務為審議政治經濟建設計劃及預算、黨政制度機構及重要法規之調整、重要政策之建議等，開會時由總裁主持；秘書處設秘書長一人、副秘書長二人，下設各行政單位，為全局的核心；設計委員會議由總裁遴派或聘任設計委員組成，擔任設計工作；預算委員會置委員九至十五人，以國防最高委員會秘書長、財政部部長、財政專門委員會主任委員、國民政府主計長及主計局秘書長為當然常務委 69 70. 71. 陳雁，《抗日戰爭時期中國外交制度研究》，頁53-54。蔣中正於1941年2月15日主持黨政工作考核委員會第一次委員會議，講〈黨政考核之責任與工作要旨〉，稱：「這次我們成立黨政工作考核委員會，是關係於今後黨務政治之推進極重要的一件事。」（秦孝儀主編，《總統蔣公思想言論總集》卷十八演講（臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，民國七十三年十月），頁38。）1941年2月22日主持中央設計局第一次會議，講〈中央設計局之使命及其工作要領〉，稱：「希望本局各位設計委員與秘書長、副秘書長大家要同心協力，自勉為今後建國的中心幹部，視本局為建國最重要的機關，視我們的工作為建國最重要的工作。」（《總統蔣公思想言論總集》卷十八演講，頁38。）〈當前建國要務與五權制度實施之要領〉，《總統蔣公思想言論總集》，卷十七演講，頁108。講演中稱「設計、執行、考察」，日後「考察」改為「考核」。.

(19) 國防最高委員會的組織與運作. ．153．. 員，負責審核國家預算。 72但是中央設計局成立後，審議會並未隨之成立，其職權由國防最高委員會常務會議行使。 73 中央設計局首任秘書長由張群兼任，時間甚短，僅兩個月，即調任四川省政府主席， 1941年1月由王世杰繼任。是時，王世杰同時擔任國民參政會秘書長、軍事委員會參事室主任、中國國民黨中央宣傳部部長等職，對於接任這項職務的意願十分低落，認為「所任工作甚繁，而在目前情形之下，設計局工作上極難有重大之貢獻」，但在蔣氏的堅持下只有勉為其難。 74從《王世杰日記》及相關報告中，可以理解他對於中央設計局的工作推動並非沒有想法，但是依該局組織大綱規定，擔任研究設計工作者為設計委員及專員，並得聘請中外專家為顧問，但因設計委員及專員大多為兼任人員，缺乏專任人員，欲延攬有識見而且肯負責的設計人才又不易覓得。 75而兩位副秘書長－甘乃光、陳伯莊意見不協，工作進行十分困難，1942年3月，甘、陳離職，由彭學沛、王徵繼任，但彭久不到局辦事，王又態度消極，不肯負任何責任，令他感到十分苦惱，曾多次請辭，均未獲准。 76 中央設計局成立初期的主要工作，為審核中央黨政機關年度工作計劃分期進度表、擬訂下年度國家施政方針、審核各機關下年度施政計劃，及設計國家重要政經建設計劃等，其中「擬訂下年度國家施政方針」與「審核各機關下年度施政計劃」兩項實為一具有連貫性的工作過程。該局將年度國家施政方針草案完成後，經國防最高委員會常務會議審查通過，交由政府各機關按施政方計編定年度施政計劃；各機關的年度施政計劃編列完成後，依規定程序，再送到該局審核，通過後按計劃執行。在審核各機關年度施政計劃的過程中，對於黨務工作的設計以及軍務、地方行政計劃的審核，是否為該局的工作範圍，曾經產生爭議，最後決定除軍務計劃外，其他兩者不應屬於該局工作範圍。77在 72. 〈中央設計局組織大綱〉，《中國國民黨第五屆中央執行委員會常務委員會會議紀錄彙編》(上)，頁613。張希哲，〈記抗戰時期中央設計局的人與事〉，《傳記文學》，27.4（臺北：民國六十四年十月），頁 40。 74 中央研究院近代史研究所編印，《王世杰日記》，第三冊，頁67。 75 《王世杰日記》三十年十月二十四日記：「局中既缺乏專任人員，而陳伯莊與甘乃光又意見不協，工作進行異常困難。」三十一年十二月十日記：「深覺增約專門人才為最急務，而人才之羅致極不易。」三十三年二月二十七日記：「設計局工作甚令人發悶，以不易覓得有識見而且很負責之設計人才也。」另參見〈中國國民黨第五屆中央執行委員會第九次全體會議國防最高委員會工作報告〉，頁3，黨史館藏。 76 《王世杰日記》，第三冊，頁175；第四冊，頁88。 77 〈中央設計局王秘書長世杰報告〉，《行政三聯制檢討會議輯要》（國防最高委員會秘書廳編印，民國三十二年），頁24-25。 73.

(20) ．154．. 國立政治大學歷史學報第21期. 設計國家重要政經建設計劃方面，除接管原由秘書廳主辦之「建國問題設計」及「職位分類調查」等有關設計工作外； 78並分別進行總裁交辦各案及中國國民黨中全會決議各案之設計，包括擬訂戰時黨政三年計劃、戰時三年建設計劃、戰後復員計劃、戰後五年國防及經濟建設計劃、西北十年建設計劃等。 79 依照原先的構想，中央設計局成立後，所有中央各機關，如國家總動員設計委員會、行政院行政效率研究委員會、縣政計劃委員會、國防最高委員會秘書廳之設計委員會與參事室，及各專門委員會等，均可一律歸併該局，以收人才集中之效。「如是則設計之機構統一健全，再能與考核機關保持緊密聯繫，則行政三聯制之規模，即已具體完成」。80 但是該局成立後，除了秘書廳的設計委員會併入設計委員會議外，其他各單位的歸併工作，受該局本身組織尚未完全建立之影響，未能立即達成原定目標。設計委員會議為中央設計局的主體，由設計委員組成，內部初設政治、經濟和財政金融三組，分別擔任有關的設計、研究和審議工作。 81蔣中正對於設計委員之遴聘及會議的召開均十分重視，指示設計局的工作重點，應先注重經濟制度，尤其是經濟建設之統制與計劃工作，並指示張群注重經濟方面人選，並於聘定後，立即召開設計委員會議，討論經濟建設計劃設計大綱。 82 依〈中央設計局組織大綱〉規定，中央設計局設置預算委員會，任務為審核國家預算，目的在使該局主持預算之審定，使計劃與預算不致分離。但是國防最高委員會已有財政專門委員會負責預算案審查，為避免兩會工作重疊，預算委員會遲至1943年1月才正式成立，同時規定凡是中央設計局經辦建設計劃之性質特殊者，其所需經費，經預算委員會核定後，呈國防最高委員會核定；各機關普通工作所需經費，仍照舊由財政專門委員會審查，中央設計局應經常派員參加審查會議，必要時得呈請國防最高委員會責令請款機關，先將計劃送中央設計局核定，再由財政專門委員會根據核定之計劃審議經費。 83 78 79. 80 81 82. 83. 〈中國國民黨第五屆中央執行委員會第八次全體會議國防最高委員會重要工作摘述〉，頁3，黨史館藏。〈中央設計局王秘書長世杰報告〉，《行政三聯制檢討會議輯要》（國防最高委員會秘書廳編印，民國三十二年），頁24-25；陳之邁，《中國政府》，第一冊，頁125；〈中央設計局三十二年度工作計劃大綱簡明表〉，黨史館藏。〈遵擬中央設計局組織大綱呈乞核示〉，民國二十九年三月八日，《委員長手批案牘》二十九年度。張希哲，〈記抗戰時期中央設計局的人與事〉，《傳記文學》，27.4，頁40。〈中央設計局設計委員人選名單呈候核定秘書長一職遵諭暫行兼任並懇遴派副秘書長乞核示〉，民國二十九年八月三十日，《委員長手批案牘》二十九年度。〈中國國民黨第五屆中央執行委員會第十一次全體會議國防最高委員會工作報告〉，頁9，黨史館藏。.

(21) 國防最高委員會的組織與運作. ．155．. 1943年8月，王世杰辭職，由甫自駐美軍事代表團團長卸職的熊式輝繼任。熊氏任事較王世杰積極，除原有工作外，並希望擴充設計局職權，將財政專門委員會併入預算委員會，完全掌控預算的核定權。熊曾就此事與王商議，為王以時機不宜勸阻。 841944 年8月，中央設計局以現行組織不足以達成應負之住務為由，修正組織大綱，將該局設置目的改為「國防最高委員會為主持國家建設之設計，及審訂各類計劃與預算」，增設政治、經濟兩計劃委員會，分別掌理關於政治、經濟建設各項政策之擬訂，並設置調查研究處，辦理有關設計資料之調查研究事項。此外，中央設計局為進行戰後收復地區的設計工作，於1944年7月，設置東北、臺灣兩個調查委員會，延請專家從事兩地區調查、設計工作，分別擬定〈東北復員計劃綱要〉與〈臺灣接管計劃綱要〉，作為各機關編訂相關計劃的參考。 1945年9月，熊式輝調任國民政府軍事委員會東北行營主任，遺缺由國民政府文官長吳鼎昌兼代，至1947年4月，隨國防最高委員會結束。. （二）黨政工作考核委員會黨政工作考核委員會依據其組織大綱，設置目的為：「考察核定設計方案之實施進度，並執行黨政機關工作經費人事之考核。」設委員長一人、副委員長二人，國防最高委員會第四十次常務會議推定以蔣中正為委員長，孔祥熙、于右任為副委員長；委員十一人，以五院院長、中國國民黨中央執行委員會秘書長、中央監察委員會秘書長及國防最高委員會秘書長等八人為當然委員，隨職務更迭而調整，其餘三位委員由國防最高委員會委員長聘任。黨政工作考核委員會置秘書處，為業務執行單位，設秘書長一人，承委員長之命辦理會務。先後任此職者有張厲生、陳儀、沈鴻烈、李宗黃等。下分黨務、政務兩組，分別掌理黨務部份及行政經濟建設部份之考核工作，1945年5月，改組為處，但掌理工作內容不變。黨務、政務兩組（處），各設主任、副主任一人，先後任黨務組（處）主任者為陳果夫、李文範，副主任為張道藩、王子壯；政務組（處）主任者為蔣作賓、雷殷，副主任為蔣廷黻、李基鴻。各組（處）設秘書一人、組員若干人，由主任呈請委員長派任；專員若干人，由各有關機關指派業務相關人員兼任。其中黨務組由中央執行委員會 84. 《王世杰日記》，第四冊，頁375。所謂時機不宜，係此時欲行政院副院長兼財政部長孔祥熙去職呼聲甚高，王世杰認為此時應注意行政院人事調整問題，而非爭取預算審核權。.

(22) ．156．. 國立政治大學歷史學報第21期. 秘書處、組織部、宣傳部、海外部、黨務委員會、訓練委員會、國防最高委員會秘書廳等單位指派；政務處由國民政府文官處、國防最高委員會秘書廳、五院及所屬各部會指派。 85 黨政工作考核委員會之職掌為：（一）關於中央及各省黨務機關工作成績之考核事項；（二）關於中央各院部會及各省行政機關工作之考核事項；（三）關於核定設計方案實施進度之考核事項；（四）關於現行法令實施利弊之考核事項；（五）關於經濟建設事業之考核事項；（六）關於各機關經費人事之考核事項。86其考核的方式分為書面考察及實地考察兩種。所謂「書面考察」，是黨政工作考核委員會依據各單位呈送的書面資料進行考察。依規定，中央及各省市黨政機關對於所執行之事項，應先自行考核，並於年度終了時，根據自身考核的結果，造具年度政績比較表，呈送上級直轄機關考核，並將考核結果轉送國防最高委員會，交黨政工作考核委員會。中央執行委員會所屬各部處會，及國民政府五院及所屬各部會工作，由黨政工作考核委員會綜核；省市黨政機關工作，由黨政工作考核委員會覆核。考核的內容依〈黨政工作考核辦法〉規定，分為政務考核及事務考核兩類，政務考核為根據既定政策，考核某種事業之整個成敗；事務考核則分為工作考核、經費考核及人事考核三項進行。87所謂「實地考察」，是黨政工作考核委員會組織考察團，對於中央及各省市黨政機關進行考核工作，每年至少一次。中央的考察團按黨、政劃分，由各組主任擔任團長、副主任為副團長，組員、專員為團員，赴各單位進行實地考察；省市黨政機關工作考察，最初按考察區域劃分為川康區、滇黔區、陝豫區、甘寧青區等四區組織考察團，自1942年起，改派考核專員赴各省市機關進行考察。中央及省市的考察完畢後，提出報告書，並將考察情形及意見經委員會會議通過後，呈報國防最高委員會核辦。黨政工作考核委員會對黨務、政務機關的考核考核工作的具體內容，以1943年度工作計劃為例，分為黨務考核與政務考核兩部份進行。黨務考核分為：一、年度政績考核： 1.考核中央各黨務機關上年度工作成績，2.考核各省市黨務機關上年度工作成績，3.考核. 85 86. 87. 《王世杰日記》，第四冊，頁2。〈黨政工作考核委員會組織大綱〉，《黨政考核法規輯要》，第一輯（黨政工作考核委員會秘書處編印，民國三十年六月），頁1。〈黨政工作考核辦法〉（黨政工作考核委員會秘書處編印，民國三十年六月），頁1。按：「工作考核」係根據工作計劃考核其進展程度及實際效果；「經費考核」係根據預算決算考核其經費支用在工作上是否發生預期之效應；「人事考核」係根據組織法令考核其人員支配是否適當，並能否符合分層負責制之精神。.

(23) 國防最高委員會的組織與運作. ．157．. 各省市黨務機關本年度工作成績；二、工作進度考核：1.考核中央及各省市黨務機關本年度工作進度，2.考核中央及各省市黨務機關某種事業工作進度表，三、法令之推行及實施利弊考核，四、委員長手令及中央全會、中央常會重要議決議案實施情形考察，五、業務檢討會議及學術會議考核，六、政績交代考核，七、臨時事項考核，八、編製黨務考核工作統計圖表及其他資料。 88政務考核的對象為中央及各省市政務機關，考核內容與黨務考核相同。但是黨政考核是黨政體系中原有的工作，其性質與黨政工作考核委員會所進行的考核並沒有什麼太大的差異，如何劃分職權，是一個必須注意的問題。以黨務系統為例，自1924年改組後，一直有中央監察委員會，負責黨務監察；1940年7月，復於中央監察委員會下設置中央黨務工作考核委員會，負責中央執行委員會各部會處局及省市路軍隊海員各級黨部工作之考核。因此中央監察委員會秘書長王子壯在黨政工作考核委員會成立之初，即向當時代理國防最高委員會秘書長的陳布雷建議，中央監察委員會與黨政工作考核委員會的職權似應稍加劃分，以免發生衝突。陳十分同意他的意見，認為該會不止與中央監察委員會職權有關，與考試院、監察院亦然，表示「此事應詳加研究，預為接洽，再行開會，始妥。」89依照日後訂定的〈黨政工作考核辦法〉，黨政機關應實行分級考核，而以黨政工作考核委員會為最終的覆核機關，當與王子壯之建議有關。 90但是王子壯對於黨政工作考核委員會成立影響中央監察委員會工作一事，仍然十分不以為然，指出：「監委會負責考核各黨部之工作，黨政委員會亦然，且以人力充實，乃派人考察，不得已以監委會為初核機關。是皆蔣先生求治甚急，新設機關日見增加，而每次全會皆有調整機構、裁併機關之決議，所行適得其反。或為戰時，土地日蹙，為攏絡人才，不得已之舉。而各機關之工作效率不免因之減低，負責不專故也。」 91而黨政工作考核委員會進行實際工作時，亦不免發生職權衝突，甚至有搶工作的情形，引起原主管單位不滿。如銓敘部長賈景德對於黨政工作考核委員會擬定加強人事考核辦法，就深感 88 89. 90. 91. 參見〈黨政工作考核委員會三十二年度工作計劃〉，黨史館藏。王子壯，《王子壯日記》，第七冊，民國三十一年，頁8。按：王子壯於1941年2月兼任黨政工作考核委員會黨務組副主任。所謂「分級考核」即縣市所屬黨政機關年度政績由其上級直轄之縣市黨政機關考核；縣市黨政機關年度政績由其上級直轄之省黨政機關考核；省市黨政機關年度政績由其上級直轄之中央黨政機關考核，並將考核結果轉送國防最高委員會交黨政工作考核委員會覆核；中央黨部各部處會及五院各部會年度政績由中央黨務監察機關及主管院考核，轉送國防最高委員會交黨政工作考核委員會綜核。參見〈黨政工作考核辦法〉，頁2。《王子壯日記》，第七冊，民國三十一年，頁456。.