行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
台灣地區地方層級一致/分立政府的府會關係：民眾及菁英
對府會合作衝突的認知與評價
計畫類別： 整合型計畫
計畫編號： NSC91-2414-H-110-008-
執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日
執行單位： 國立中山大學政治學研究所
計畫主持人： 陳文俊
報告類型： 精簡報告
處理方式： 本計畫可公開查詢
中 華 民 國 92 年 10 月 31 日
I
一、中英文摘要
本計畫係行政院國家科學委員會委託中正大學政治系黃紀教授主持規劃的整合型
計畫「台灣地區『分立政府』與『一致政府』之研究」
，其中的第八個子計畫：
「台
灣地區地方層級『一致政府』與『分立政府』的府會關係：民眾及菁英對府會間合
作衝突的認知與評價」
。試圖從民眾層級（mass-level）與菁英層級（elite-level）的
不同角度出發，並透過民眾的電話調查及菁英的深度訪談與焦點團體訪談，以比較
分析民眾及菁英對台灣地區地方層級一致/分立政府（直轄市、縣市政府）府會間合
作衝突的認知與評價。
關鍵詞：一致政府、分立政府、府會的合作與衝突、民眾的認知與評價、
菁英的認知與評價
This project is a sub-project of “An Integrated Research on Divided and Unified
Government in Taiwan,” directed by Professor Chi Huang. We would like to answer our
research question by examining perceptions and evaluations of unified/divided government
from views of mass-level and elite-level. Telephone interviews, in-depth elite interviews, and
focus groups design will be conducted to collect data for our research interests.
Keywords: unified government, divided government, conflict and cooperation of
1
二、緣由與目的
隨著台灣的民主政治發展，政黨競爭日趨顯著。台灣地區自從民國 75 年以來的縣
市長選舉、83、87 年北、高直轄市長選舉、90 年立法委員選舉以及 85、89 年總統大選，
從中央到地方，包含中央政府、2 個直轄市政府以及 21 個縣市政府，同時出現行政首長
與議會多數黨分屬不同政黨所掌控的分立政府（divided government）與行政首長與議會
多數黨同屬於相同政黨的一致政府（unified government）的現象。這種行政部門與立法
部門分屬不同政黨掌控、或是議會沒有明顯多數黨的現象，府會衝突戲碼，接連不斷在
地方議會議堂上演，而出現諸種行政/立法對立停擺、府會抗爭衝突，以及政府無能、責
任不明等問題，毋寧是目前台灣政治現象司空見慣的事實。本研究計畫從一致/分立政府
的後果（consequences）層面著眼，從民眾層級（mass-level）與菁英層級（elite-level）
的觀點出發，透過民眾的電話訪查及菁英的深度訪談與焦點團體訪談，調查分析民眾及
菁英對台灣地方層級一致/分立政府（直轄市、縣市層級）府會間之合作衝突的認知與評
價。本文試以台中市（一致政府）
、高雄市（分立政府）
、台北市（國民黨主政市政府並
佔議會比較多數席次）以及高雄縣（民進黨主政縣政府、國民黨佔議會比較多數席次）
的府會為例，企圖瞭解民眾及菁英的認知上，一致/分立政府的運作是否存在有差異？包
括：府會關係異同是「有別」或「無差」
，府會關係認知是「分立制衡」或「一致貫徹」，
府會關係類型是「合作」或「衝突」以及民眾及菁英對一致/分立政府運作後果的評價是
否有所不同？包括：一致/分立政府類型熟「優」熟「劣」，施政影響「有」抑「無」及
施政滿意度「高」或「低」
。
三、結果與討論
本計畫為二年期研究計畫，第一年執行期間 91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日，執
行高雄市與高雄縣個案，第二年為 92 年 8 月 1 日至 93 年 7 月 31 日，執行台中市與台
北市個案。惟為期資料蒐集時間的一致性，二年期計畫四個一致/分立政府個案同時進行
資料的蒐集，並分成民眾電訪部分在第一年執行，菁英訪談與焦點團體部分在第二年執
行。本成果報告即二年期計畫四個個案民眾電訪部分的成果報告。
在分析架構部分，本研究的自變數，其中一般人口變數分：省籍族群，年齡，學歷，
政黨支持，性別：分立政府變數分：一致 vs.分立政府類型（分立政府，典型高雄市、
變型高雄縣、台北市；一致政府，典型台中市），分裂投票，分立政府的知識。中介變
數為：歷史文化觀（和諧 vs.衝突）
、制度設計觀（制衡 vs.獨大）
、黨派利益觀（選民 vs.
黨派）、府會互動觀（協商 vs.對立）。依變數，分民眾認知部分：府會關係異同是「有
別」或「無差」
、府會關係認知是「分立制衡」或「一致貫徹」
、府會關係類型是「合作」
或「衝突」
；民眾評價部分：一致/分立政府類型熟「優」熟「劣」
、施政影響「有」抑「無」
、
施政滿意度「高」或「低」
。
電訪調查的實施、資料處理與統計模型及結果與討論，詳附件一。
四個個案電訪調查原始資料百分比，詳附件二。
四、計畫成果自評
一般來說，本文七類模型解釋力都不是很高，這當然與本文所選擇的自變數與中介
變數可能不是影響民眾對一致與分立政府府會合作衝突關係認知與評價的主要因素最
有關係，不過諸如一致與分立政府、府府會合作衝突關係的主題，或許對一般民眾來說
過於艱深，既無法深刻認知也無能力做評價，其有必要探討菁英對一致與分立政府府會
合作衝突關係認知與評價，俾便比較對照一般民眾與菁英的同異之處。民眾電訪調查資
料如能與面訪資料進一步比對，亦可發現這類主題的適當研究途徑或蒐集資料方法。
2
由於針對民眾對一致與分立政府府會合作衝突關係認知與評價的研究，仍然甚少。
本研究係屬初探性質，研究中的這些變數，期望為未來一致與分立政府的研究，提供一
個比較的基礎。本文也只初探性的選擇一致與分立政府的典型類型，另外選取一致與分
立政府的兩個變型；此即，一致政府的典型台中市、變型的台北市以及分立政府的典型
高雄市，變型的高雄縣，一共四個研究個案，樣本有限；倘能擴大選材範圍，特別是無
黨籍同時掌控行政與立法部門的縣市，或許能夠更周延地探討民眾對一致與分立政府府
會合作衝突關係認知與評價。
五、參考文獻（略）
1
附件一
台灣地區「一致政府」與「分立政府」之研究：
民眾對地方府會合作衝突的認知與評價
*陳文俊 黃志呈
中山大學政治學研究所 中山大學政治學研究所
教授兼所長 博士研究生
摘 要
隨著台灣的民主政治發展，政黨競爭日趨顯著，地方政府出現行政首長與議會多數
黨分屬不同政黨所掌控的分立政府現象，越來越普遍。分立政府的題材大別為肇因、影
響及其制度改革。本文以台中市、高雄市、台北市及高雄縣的府會關係為個案，試從民
眾層級的角度出發，透過民眾的電話調查，探析民眾對台灣地區地方層級一致與分立政
府府會合作衝突的認知與評價。
本研究的民眾電話調查，四縣市獨立抽樣、施測並分別加權後，共完成的 4,522 個
成功樣本合併成一個樣本，並使用「勝算對數模型」進行資料分析，企圖瞭解民眾認知
上一致與分立政府府會關係是否存在差異？包括：1.府會關係的異同是「有別」或「無
差」、2.府會關係的認知是「分立制衡」或「一致貫徹」、3.府會關係的類型是「合作」、
「衝突」或「協商」以及民眾對一致與分立政府府會合作衝突關係運作後果的評價是否
不同？包括：4.一致或分立政府熟「優」熟「劣」
、5.府會關係是「好」或「壞」
、6.施政
影響「有」或「無」及 7.施政滿意度「高」或「低」等七個關係模型。
本研究發現，影響民眾對一致與分立政府府會合作衝突關係的認知與評價之因素
中，
「一致或分裂投票」是個很重要的變數，
「一致投票」在七個模型中有五個是有顯著
的。「一致或分立政府」也有很大的差異，在認知府會關係的類型、評價府會關係的好
壞、施政影響、施政滿意度及高雄市（分立政府）
、高雄縣（分立政府）
、台北市（分立
政府）相較於台中市（一致政府）都有很大的不同。中介變數則以黨派利益因素的顯著
性最多、其次為府會互動與制度設計因素，歷史文化因素似乎不明顯。最後，政黨支持，
支持民進黨相較國民黨是比較凸顯的變數，但是只在府會關係的異同、府會關係的認
知、施政影響上有顯著。在受訪者個人特質上，年齡變數對府會關係的類型、政府類型
的優劣、施政滿意度都出現顯著；學歷則以大學研究所在府會關係的異同、府會關係的
類型、政府類型的優劣及府會關係的好壞具有顯著。
關鍵詞：一致政府、分立政府、府會的合作與衝突、民眾的認知與評價、勝算對數模型
*陳文俊（計畫主持人），廖達琪、陳陸輝、鄭夙芬（共同主持人），「台灣地區地方層級『一致政府』與『分 立政府』的府會關係：民眾及菁英對府會間合作衝突的認知與評價」。本計畫係行政院國家科學委員會委 託國立中正大學政治系黃紀教授主持規劃的整合型計畫「台灣地區『分立政府』與『一致政府』之研究」， 其中的第八項二年期子計畫。計畫編號：NSC91-2414-H-110-008，NSC92-2414-H-110-006。作者感謝整 合型計畫總主持人黃紀講座教授的規劃與國科會的專題補助。
2
壹、引 言
台灣地區自從民國 75 年以來的縣市長選舉、83、87、91 年，北、高直轄市長選舉、
90 年立法委員選舉以及 85、89 年總統大選，從中央到地方，包含中央政府、2 個直轄
市政府以及 21 個縣市政府，同時出現行政首長與議會多數黨分屬不同政黨所掌控的分
立政府（divided government）與行政首長與議會多數黨同屬於相同政黨的一致政府
（unified government）的現象。
1這種行政部門與立法部門分屬不同政黨掌控、或是議
會沒有明顯多數黨的現象，府會衝突戲碼，接連不斷在地方議會議堂上演，而出現諸種
行政/立法對立停擺、府會抗爭衝突以及政府無能、責任不明等問題，毋寧是目前台灣政
治現象司空見慣的事實。
一致與分立政府的研究，大別為一致與分立政府的肇因、後果及制度改革。不過，
許多的研究並未獲致一致結論，連一致與分立政府類型就有政黨政治與憲政分權原理的
不同論點。就政黨政治的角度說，一致政府符合政黨政治的常規；而以憲政分權的立場
言，卻是分立政府契合憲政分權的原理。本研究從一致與分立政府的後果層面著眼，由
民眾層級的觀點出發，透過民眾的電話訪查，探析民眾對台灣地方層級（直轄市、縣市
層級）一致與分立政府府會間之合作衝突的認知與評價。
本文試以台中市（一致政府）
、高雄市（分立政府）
、台北市（國民黨主政市政府並
佔議會比較多數席次）以及高雄縣（民進黨主政縣政府、國民黨佔議會比較多數席次）
的府會合作衝突關係為例，企圖瞭解民眾認知上，一致與分立政府府會關係運作是否存
在差異？包括：一致與分立政府府會關係的異同是「有別」或「無差」、府會關係的認
知是「分立制衡」或「一致貫徹」、府會關係的類型是「合作」、「衝突」或「協商」以
及民眾評價上，一致或分立政府府會合作衝突關係運作後果的評價是否不同？包括：一
致或分立政府類型熟「優」熟「劣」
、一致或分立政府府會關係熟「好」熟「不好」
、一
致或分立政府府會合作衝突關係關係的施政影響是「有」抑「無」以及一致或分立政府
府會合作衝突關係關係的施政滿意度是「高」或「低」
。
本文首先引介一致與分立政府的理論與國內外研究現況，著重政黨政治與憲政分權
原理的爭論，並認為倘能以分立政府為架構，作動態的府會關係運作分析，不僅開拓府
會關係研究的新途徑，也必有助於吾人瞭解地方府會制度的實際運作。接著，在研究設
計上，說明如何規劃執行民眾對地方政府合作衝突關係的認知與評價，自變數除ㄧ般人
口特性因素外，並討論其他影響民眾認知與評價的因素，包含一致或分裂投票、ㄧ致或
分立政府類型、分立政府知識以及歷史文化、制度設計、黨派利益及府會互動因素等四
個中介變數。在「勝算對數模型」資料分析上，列述具有統計顯著性的因素，並討論簡
單模型與完整模型的適度性。最後，摘述研究發現並檢討研究限制以及建議未來的研究
方向。
3
貳、一致與分立政府的理論與研究
定義上，一致政府（unified government）是指行政首長與議會多數黨同屬於相同
政黨所掌控的政府，而分立政府（divided government）則指行政首長與議會多數黨分屬
不同政黨所掌控的政府。一致與分立政府的研究旨趣，不僅近來分立政府的出現是司空
見慣的事，更重要的是，一致或分立政府的不同政府類型，或許影響到政府的職能表現
與民眾的施政滿意度，連帶牽動政黨政治與憲政分權原理的爭論。
從政黨政治的原理觀察，政黨的功能角色是在統一與協調分權政府的行動步調，
以發揮分權體制的政府職能，政黨變成是連結行政、立法機關所不可或缺的工具
（indispensable instrument）
。
2一致政府由於府會一體，行政部門的政策容易取得議會的
合作，而府會合作的結果，有利於政策制訂、決策及執行，表現施政績效與領導效能，
因而可以抵銷分權政府所可能帶來的政府效能之問題；相反的，分立政府由於府會分屬
不同政黨所掌控，行政部門的政策不易取得議會的合作，而府會衝突的結果，不利於政
策制訂、決策及執行，難以展現施政績效與領導效能，因而反而擴大分權政府所可能帶
來的政府效能之問題。
行政權、立法權的分立與制衡，原屬憲政的重要原理，特別在總統體制的國家，
強調政府權力之間的相互牽制與平衡，以防止權力的過於集中，避免行政獨裁的危險，
而保障人民的自由權利；惟立法與行政，本為政府職能一事之兩端，如車之兩輪、鳥之
雙翼，唯互相合作才能表現職能；倘以此兩端分執於不同觀念、意識型態或是不同政策
主張的政黨手上，兩輪一大一小，雙翼一上一下，自然會發生此拉彼拖的弊病，形成政
策停擺，民主等同無效率，責任政治無疑是鏡花水月；而府會之間經常衝突，國家大政
無法推動，看在人民眼中，日久難免會懷疑民主政府的效能，而動搖了對民主的信念。
政府權力需要分立與制衡，人民卻要求施政績效與領導效能，民主與效率似難兩
全。到底府會分屬不同的政黨掌控，是不是不利於政府的運作、決策及執行？James P.
Pfiffner（1961：44）討論分立政府的後果，區分成「它是壞的」
（It’s Bad）
、
「它是好的」
（It’s Good）及「它無差」（It Doesn’t Matter）。就「壞的」後果來說，一般指稱包括政
策停擺（policy stalemate）、立法怠惰（legislative gridlock）、行政缺乏效率與責任不明
（inefficiency and irresponsibility）等。例如，Mark P. Petracca（1991：614）說，一般指
責政府的怠惰、停擺、政策不連貫、沒有決心、缺乏方向、面臨困境等等，這些處境的
成因最經常被提到就是分立政府。John Leonard （1991）直說，分立政府就是「喪失功
能的政治」（dysfunctional politics）。就分立政府運作的影響後果而言，黃紀、吳重禮
（2000：10-11）曾歸納四項普遍的觀點，分別是：
1.議會扮演監督制衡行政部門的角色，因此，一旦行政首長與議會分屬不同政黨，
反對黨掌握之委員會經常過度制肘行政部門，阻撓行政首長所推行之政務；
2.行政首長與掌握議會的多數黨各有立場，易造成兩者關係不協調，導致重要政
4
策之法律制訂往往遭致僵局的命運；
3.執政黨與在野黨的界線不易區分，彼此的政策混淆，爭功諉過的現象便可能發
生，因此，政治責任不明，亦無法充分反映民意；以及
4.就國家政治經濟情況而言，以美國為例，在一致政府時期國家總體經濟表現較
佳，而分立政府是導致政策偏失與預算赤字竄升的主因。
儘管如此，還是另有學者強調，分立政府契合憲政體制的分權與制衡原理，符合多
數選民的預期心理，並無損於政策制訂與執行成效。Morris Fiorina（1992：104-107）就
說分立政府可能會有正面後果，他認為分立政府並不必然帶來有害的後果（harmful
consequences）或負面後果（negative consequences）
，因為分立政府雖然帶來行政與立法
機關之間的衝突，但這些有害的後果或負面後果如果變成是可以預期的反應（anticipated
reactions）
；那麼，可以預期公共決策過程更公開考量與更符合多數的民意趨向，反而是
分立政府的正面後果（positive side）的一面。此即在實際政治運作檢驗下，政府首長與
議會皆須反映社會需求與選民利益，因此雖然彼此意識型態不同、政策立場互異，仍舊
訴諸相互之間利益的調和，以通過爭議性法案。
（黃紀，2000：6）
不過，政策停擺、立法怠惰等的政府職能上的問題，不少研究指出根本與一致/分立
政府無關。早先，具有指標性的實證研究，David R. Mayhew（1991：179）曾分析 1946
至 1990 年美國府會在政黨控制、立法及國會聽證調查的關係運作，發現在國會立法及
國會聽證調查方面，戰後的分立政府與一致政府並沒有顯著差異（not made a notable
difference）
，而政黨控制只有很小的差異。Gregory R. Thorson（1998）指出分立政府的
立法絕對數量雖無不同，但卻影響結盟的形成（formation of coalitions）；David McKay
（1994: 533）卻注意到 David R. Mayhew 只注重政策產出（policy outputs）而忽略了政
策結果（policy outcomes）。James A. Thurber （1991）也指出分立的政黨控制與總統的
困境無關。最近，Sarah A. Binder （1999）分析 1947 到 96 年美國國會的立法工作，指
出立法怠惰（legislative gridlock）主要是因為國會兩院之內的衝突而非府會之間的對立。
John J. Coleman（1999）指出，在重大公共政策的制定方面，一致與分立政府之間並無
差異。因而，David Menefee-Libeye （1911）直說，分立政府只是「替罪羔羊」
（scapegoat）
。
分立政府的後果「是壞」、「是好」抑或「無差」，因而尚無定論。持平來說，府會關係
運作出現立法怠惰、政策停擺，府會分由不同政黨掌控可能是原因之一，但絕不是唯一
的原因。府會運作是合作或衝突，可能還涉及行政首長的個人特質、領導風格、政黨組
織鬆散或緊密、議題性質等因素（Thurber, 1991; Van Assendelft, 1997）
。有這些因素的存
在，雖是分立政府，府會之間還是能夠合作，而表現政府的職能。正如 James A. Thurber
在其編著《分立民主政府：總統與國會之間的合作與衝突》一書的導言中所言：
分權與共和黨、民主黨分別控制總統與國會，並不代表好公共政策的制定會出現
無法跨越的障礙（insurmountable barrier）。總統既需要去引導民意並且還要建立
國會中各政策委員會的共識，共謀問題的解決。克服分立政府、改變民意、建立
5
共識以及確認國家政策的優先順序，總統與國會都需要領導能力、適應及妥協。
（Thurber, 1991a:7）
以高雄市政府的府會結構及其運作為例。87 年底高雄市長選舉，謝長廷以 48.71﹪
比 48.13﹪的獲票率，多出 4,563 張選票，擊敗吳敦義，當選高雄市長。在當選記者會上，
謝長廷以「奇蹟式的勝利」形容他的勝選，並宣示「南方新世紀」的來臨。不過，在市
議員的選舉上，各政黨在市議會的當選席次，國民黨 25 席，民進黨 9 席，新黨 1 席，
其他 9 席，國民黨掌握了過半數的優勢。議會最多席次的國民黨，比上屆多了一席，民
進黨反比上屆少了二席，國民黨籍的席次率佔 56.82﹪，遠超過半數。
3對於民進黨的 9
席，謝長廷意識到他是「執政少數」，因而表示，在尊重議員權及堅守理念原則下，他
將多溝通，希望府會和諧。
（聯合報 1998/12/6，2 版）
。首任三年，謝市長的「執政少數」，
還是通過了府會間存有重大政策衝突的「高雄都會區大眾捷運系統紅、橘線路網建設案」
簽約動土、並以「黨政協商」方式通過府會間既合作亦衝突的「高雄市政府人事精簡案」
，
4以及府會充分合作「全力支持」高雄市政府舉辦「2001 年燈會」。
5再試以高雄市府會間存有重大政策衝突的高雄捷運系統工程為例，分立政府其實並
不等於府會衝突、政策停擺。高雄捷運系統工程規劃已有十餘年，並大致在吳敦義市長
任內規劃完成，特別是中央補助款與三鐵共構案，在 87 年底市長改選前，幾近定案階
段。選舉時，謝市長以首任內二年內動工興築為主要政見訴求。經過首任兩年府會討論，
府會之間衝突不斷，府會主要不同意見有七項。
（詳表一）最後終於在 89 年 1 月 6 日議
會議決「88 年下半年及 89 年度本市地方總預算第一次追加減預算案」中以「附帶決議」
方式通過，隨即進行 BOT 選商，並於 90 年 1 月 12 日簽約動土，府會爭議暫告一段落，
最後趕在 90 年底立委選舉之前的 10 月 25 日正式動工興建，並預定於六年後完工。
紅、橘線路網的簽約動工興築，謝市長競選支票得免於跳票。在簽約動土典禮上，
謝市長說：
「有了捷運，都市型態、人民生活方式、都市品質和格局都會有重大的改變，
高雄捷運是『第三波城市再造』的重大工程，盼能帶動商機，降低失業率，提昇都市內
涵。」而高雄市議會黃議長基於議會監督市府的角色表示：
「最早呼籲興建捷運的聲音
是來自市議會，他可以負責的說『高雄市議會有史以來，沒有一名議員反對興建捷運』，
這是不容否定的事實。外界對議會有不配合捷運興建的錯誤印象，係因議會堅持『豫則
立，不豫則廢』的監督立場，議會要的是最好的捷運，希望捷運的興建過程清白無暇。」
（中國時報，2001/1/13，17 版）
6
表一：高雄市府會間重大衝突議案：高雄捷運系統工程
項次 高雄市政府 高雄市議會
1 自償率低於 16﹪ 自償率 16﹪以上
2 應有運量保證 不應有運量保證
3 不送議會審議 場站聯合開發規劃細目，須依預算法第三
十九條規定，送議會審議通過。
4 逕行動支 主機廠相關用地須完成都市計畫法定程序
後，始得動支預算。
5 一次承諾 分四年編列依行政院核定總建設經費一千
（爾後四年預算不得刪減） 九百五十二億元預算內，應逐年編列送審。
6 營運保證金不得低於 45 億元。
7 高雄捷運公司、銀行團及高雄市 有關高雄捷運股份有限公司與融資機構簽
政府等簽訂三方合約，由市政府 訂之融資契約，市府不負履約保證之責任。
負履約保證之責任。
民選第二屆的高雄市政府是典型的分立政府，顯然，謝市長的施政無法仰賴只有 9
席的民進黨籍議員的支持。高雄捷運興築案，府會間七項主要不同意見，「衝突」與其
說是有不同的政黨立場，不如看成是府會間不同之職責角色。高雄市府要推動市政建
設，兌現競選承諾，改善人民生活；議會則要求市府一切悉依法定程序，杜絕浮編預算，
爭取民眾利益，避免重蹈公共工程常見的覆轍，也是善盡監督角色而已。因此，分立政
府的運作，實難說就是府會衝突、政策停擺、或政府無能。
謝長廷第一任市長任期的第四年「市議會通過裁併市府新聞處案」
，卻是迥異於前
三案的不同領導風格，而造成府會對立衝突，幾至裁併案定案，更說明府會都需要領導
能力、適應以及協商、溝通、說服的必要性，妥協無異是府會和諧合作關係的不二法門。
高雄市議會在民國 91 年 5 月 3 日二讀會中以點名表決方式通過（在場 22 名議員，
14 人贊成，6 人反對，2 人棄權）裁併市府新聞處。
（聯合報，2002/5/4，4 版）其後，
議會企圖策動復議不成，市政府覆議失敗，幾至定案。事件經過期間，只見謝市長指責
議會「十分草率」
，…沒有讓市府充分表示意見，也未提配套措施，對公務員相當不尊
重。（聯合報，2002/5/5，4 版）；黃啟川議長、蔡松雄副議長表示「謝長廷一再放話，
讓人不敢茍同，希望市府不要再搞小動作」
，黃啟川議長並播放市政總質詢錄影帶，證
明謝市長「混淆視聽」
、蔡松雄副議長更說：
「當天表決過程合法，市政府不要太強勢，
不要把市議會尊嚴踩在腳底下，如果有意見，可透過黨團協調、溝通，不必過度反應。…」
（聯合報，2002/5/5，18 版）。5 月 16 日下午黃啟川議長在議會前遭暴民毆打，案情急
轉直下，議會休會抗議，協商之門關閉。6 月 16 日，市議會臨時會以十七票贊成市府覆
議案成立；但經臨時會表決，
「無異議通過維持新聞處裁併案，市府覆議失敗」
（聯合報，
2002/6/18，2 版）
。新聞處裁併，
「府會對峙、民意分歧」
，鬧得滿城風雨（聯合報，2002/6/19，
18 版）
。市府運作增訂落日條款準備再提覆議，議長強調政黨協商才是上策（聯合報，
7
2002/6/20，18 版）
，終於在 6 月 21 日見轉機，謝市長到市議會拜訪黃議長，重開協商
大門，經過一小時的唇槍舌劍、面紅耳赤的爭執，最後謝長廷同意由市府主動提修正案
並表示「這是市府讓步」
，黃啟川也馬上接口「議會樂於配合」
，隨後兩人共同發表協商
內容，
6府會僵局終於出現轉機。
（聯合報，2002/6/22，4 版）最後，7 月 18 日市議會三
讀通過「高雄市政府組織自治條例修正條文」
，裁併新聞處落日條款也同時通過，民國
93 年 1 月 1 日之前，新聞處仍依目前編制運作。新聞處裁併風波到此才平息（聯合報，
2002/7/19，18 版）
。
民主或許有失效率，但並不等於沒有效能。市政源自於議會的支持也需要獲得議會
多數的支持，這本是議會政治的常軌；府會如非一家，透過主事者的努力以及政黨運作
其間，充分認識府會皆須反映社會需求與選民利益，雖彼此意識型態、立場互異，在相
互尊重不同的角色扮演與職權前提下，府會仍舊可以透過協商方式，調和相互之間不同
的利益，通過爭議性法案；更遑論仍然還有既合作亦衝突甚或可以完全合作無間的議案。
高雄捷運興築案，說明了分立政府的運作，並不一定就是府會衝突、政策停擺、立
法怠惰、政府無能；市府新聞處裁併案，卻顯示府會對立、衝突，結果府會皆輸。那麼，
高雄市一般大眾對於高雄市府會間議決興築高雄捷運系統工程的過程及其結果、市府新
聞處裁併案的過程及其結果，到底會有怎樣的認知與評價呢？高雄捷運興築與市府新聞
處裁併案的議決過程，府會衝突是代表高雄市府會間相互制衡的機制抑或純粹是政黨利
益的抗爭？議決的結果是否最有利於高雄市民呢？
社會科學的研究目的，不外描述、解釋、預測及控制。在比較政治研究上，「分立
政府」與「一致政府」之研究，目的是要描述、解釋一致/分立政府的現象，在充分瞭解
一致與分立政府之成因、運作與後果之後，並提出具體建議，冀期制度變革，減少分立
政府可能產生之負面後果，使政治運作更為順暢。
分立政府的研究首推美國政治學界。當然，該項研究議題與美國政治體制的發展有
必然的關係。依據吳重禮（1998：63，66）統計分析指出，在二次大戰之前，美國曾經
發生過兩次明顯、持續性的分立政府，其時期分別由 1843 年至 1861 年，以及 1975 年
至 1897 年。總體觀之，這兩波分立政府時期的持續幅度分別為 12 年與 16 年，皆小於
1968 年之後長達 24 年的分立性政府狀態。就體制運作意涵的角度而言，分立性政府似
乎已經取代一致性政府，而成為美國聯邦政府的制度性規範（institutional norm）。言猶
在耳，2002 年 11 月 5 日美國期中選舉結果，共和黨贏得參眾兩院的控制權，府會一家，
出現典型的一致政府；但小布希總統所創造的歷史，畢竟是自 1934 年小羅斯福時代以
後六十八年以來再度出現的一致政府，是在九一一恐怖事件之後，「正值非常時期」的
產物，分立政府或將仍是美國政治的制度性常態。
7甚至於，在地方層級方面，州長與
州議會分屬不同政黨掌控的情形亦漸頻繁，從 1946 年至 1990 年間，一致性州政府的比
例呈現明顯的下降趨勢。在 1988 年之後，甚至約有百分之七十五的州政府是處於分立
性政府的局面。因而，八 O 年代美國政府研究，聚焦在分立政府，並咸認美國政府運作
中行政與立法停擺而導致政府運作效能的喪失，是成因於分立政府的現象。（Chen and
8
Huang, 1999:7）
。至於分立政府的研究主題，黃紀（2000:3）則分析歸納為三項核心議題：
其一是研究分立政府的成因；其二是研究分立政府的整體運作及其影響；其三是研究如
何改革分立政府所造成的困境。研究文獻浩繁，惟不管在成因或後果影響的理論與實證
研究上，似仍呈現分歧而尚無定論（吳重禮，1998，2001，2002；Chen and Huang, 1999；
黃紀，2000），顯示分美國學界分立政府的理論仍正在發展之中。
在台灣分面，國民黨長期優勢統治之下，我國地方層級分立政府的出現多屬零星現
象；但是自從民國 75 年之後，經歷五次縣市市長與縣市議員選舉，三次直轄市市長與
市議員選舉，地方政府層級出現分立政府的比率卻有明顯的增加的趨勢，似乎成為地方
府會關係的常態。89 年的總統大選，90 年立法委員選舉，結果三黨不過半，中央層級
亦出現分立政府。國民黨在地方或中央政權的統治地位，已由長期主導的執政地位，淪
為在野監督的角色。國民黨在 89 年總統大選因分裂而挫敗，國民黨一分為二，成為國
民黨與親民黨；90 年立法委員選舉又有台灣團結聯盟的出現。台灣的政黨的勢力，從過
去國民黨的「一黨獨大」
，到民進黨興起，國民黨與民進黨的「一大一小」
，恐怕即將成
為「三黨分天下」之局面。「三黨分天下」，在行政部門就經常會是「少數執政」，在議
會則是「三黨不過半」。從中央到地方，分立政府的現象料將更變化多端，類型更多，
府會關係更形複雜，政府的運作、決策及執行更為困難。因此，無論就地方或中央層級
而言，行政部門與立法部門所構成的府會結構型態，是否為同一政黨掌控抑或分屬不同
政黨控制，其所隱含的府會關係、政府施政表現與領導效能，亦逐漸成為國內學者關注
的議題。
（吳重禮，1998，2000，2001，2002；黃紀、吳重禮，2000；Chen and Huang, 1999）
不管分裂投票是不是分立政府的成因，國內的投票行為研究，最早在民國 80 年代，
即對 78 年地方選舉分裂投票進行初探（黃德福，1991）
，並有後續案例的實證研究（陳
義彥，1995；洪永泰，1995；黃紀、張益超，2000；許勝懋，2000；陳玫君、陳文俊，
2003）
。這些分裂投票研究除洪永泰（1995：120）、黃紀、張益超（2000：2-4）外，其
實並未觸及分立政府這個主題。直到 1998 年，吳重禮（1998，2000，2001，2002）
、陳
敦源與黃東益（1998）
、Chen and Huang（1999）
、黃紀與吳重禮（2000）
，才開始陸續引
介分立政府理論，試圖推廣用來探討台灣晚近從中央到地方的分立政府現象，冀期形成
我國政治學界研究台灣地區政治發展的另一領域。
（吳重禮，1998：1；Chen and Huang,
1999:5）而實際針對台灣的個案，探討台灣的分立政府現象，則首推黃紀、吳重禮（2000）
試圖分析 1998 年直轄市和縣市政府的施政滿意度，檢證分立政府與一致政府在施政績
效表現上的差異；其後，則有黃樹源（2001）
、張壹智（2001）
、陳陸輝、游清鑫（2001）、
黃秀端（2002）、楊婉瑩（2002）、吳重禮（2003）、吳重禮、王宏忠（2003）的研究。
既然台灣地方分立政府的趨勢明顯，府會關係的問題浮上檯面，顯示這個研究主題甚為
值得推廣，特別是關於地方府會間合作衝突的動態過程的探討。事實上，分立政府的理
論，可以用來整合分裂投票、民眾的施政滿意度研究，
8提供研究架構。例如，分裂投
票研究與分立政府的理論掛勾，分裂投票就成為分立政府的可能肇因，成為分立政府理
論的一環；而民眾的施政滿意度即是分立政府的後果影響，同樣構成分立政府理論的一
9
環。如此一來，分裂投票、施政滿意度，就不再是孤獨的概念，而能與其他概念關聯，
具有系統意涵，將變成是有用的科學概念。其次，分立政府的理論尚可以用為研究府會
關係的理論架構。早期，國內地方府會關係研究的碩博士論文，大體注重府會的結構功
能層面，作靜態的制度面探討。其實，府會間的合作與衝突，才是府會的真正實際，倘
能以分立政府為架構，作動態的關係運作分析，不僅開拓府會關係研究的新途徑，也必
有助於吾人瞭解地方府會制度的實際運作。
（楊樹源，2001；張壹智，2001；陳雲龍，
2002；洪澄琳，2003）這都是分立政府研究的本土意涵。
參、民眾對地方府會合作衝突關係的認知與評價
依一致與分立政府的定義，台灣地區地方層級政府的行政部門區分為國民黨主政與
非國民黨主政二類，立法部門也區分為國民黨佔多數議席與非國民黨佔多數議席二類；
由此，台灣地區地方層級政府的府會型態可以區分成為「K-K 型」
、
「K-NK 型」
、
「NK-K
型」及「NK-NK 型」四種理念類型，第一類型代表國民黨同時掌控行政與立法部門，
第二類型非國民黨掌控行政部門、國民黨掌控立法部門，第三類型國民黨掌控行政部
門、非國民黨掌控立法部門以及第四類型非國民黨同時掌控行政與立法部門；顯然第
一、第四類型屬於一致政府，第二、第三類型則屬於分立政府。
倘以 87 年選舉產生的北、高兩直轄市以及 90 年縣市長選舉與 91 年縣市議員選舉
結果所產生的府會型態來歸類，則：第一類型一致政府，府會均由國民黨掌控，其典型
包括台中市、花蓮縣及基隆市；另外，變型則是府會均由國民黨掌控，但國民黨只掌控
相對多數的議席，其例有台北市、桃園縣、新竹縣、台中縣、雲林縣及新竹市。第四類
型一致政府，府會均由無黨籍掌控，其典型包括嘉義市、苗栗縣；另外，變型則是府會
均由民進黨（非國民黨）掌控，但民進黨只掌控相對多數的議席，宜蘭縣是唯一個例。
第二類型分立政府，其典型是府會分由民進黨與親民黨（非國民黨）與國民黨掌控，而
且國民黨掌控超過半數的議席，高雄市與台東縣為其例；變型一，府會分由民進黨（非
國民黨）與國民黨掌控，但國民黨只掌控相對多數的議席，以台北縣、彰化縣、高雄縣、
台南市為例。變型二，府會分由民進黨（非國民黨）與無黨籍掌控，但無黨籍只掌控相
對多數的議席，其例為南投縣、嘉義縣、台南縣及屏東縣。第三類型分立政府，其典型
是國民黨主持縣府，而無黨籍掌控過半數的議席，澎湖縣是唯一個例。
台灣地區地方層級政府的府會四種理念類型，對照目前台灣地區地方層級府會類
型，雖然可以產生出四個典型與四個變型，但這並非表示已沒有了其他類型。隨著台灣
地方政治的發展，極有可能出現的是府會均由民進黨掌控的一致政府類型；而地方議會
出現多黨政治，並無任何政黨擁有超過半數的議席，似乎也極有可能成為常態。
9本文
初探性的選擇一致與分立政府的典型類型作為研究對象，而為了做到比較研究的目的，
另外選取一致與分立政府的兩個變型。此即，包含第一類型一致政府的典型台中市、變
10
型的台北市以及分立政府的典型高雄市，變型的高雄縣，一共四個研究個案。
87 年直選第二屆台北市長與市議員，市政府由國民黨主政，議會則是「三黨不過
半」，國民黨 23 席、民進黨 19 席、新黨 9 席、無黨籍 1 席，國民黨籍議員佔相對多數
（44.23%）
，係變型的一致政府類型。高雄市府由民進黨主政，議會結構則是國民黨 25
席、民進黨 9 席、新黨 1 席、無黨籍 9 席，國民黨佔超過半數（56.82%）的席位，係純
粹的分立政府類型。而 91 年直選第三屆台北市長，市政府仍由國民黨主政，議會還是
「三黨不過半」
，國民黨 20 席、民進黨 17 席、親民黨 8 席、新黨 5 席、無黨籍 2 席，
國民黨籍議員佔相對多數（32.08%），係變型的一致政府類型。台中市府國民黨主政，
議會結構則是國民黨 26 席、民進黨 11 席、親民黨 2 席、無黨籍 7 席，國民黨穩定掌握
過半（56.52%）席次，即使無黨籍全數投奔民進黨，也不足以撼動，係純粹的一致政府
類型。高雄縣由余家、黑派、民進黨長期主政高雄縣府歷四任 16 年，12 年沒有多數黨
的議會；2001 年仍由民進黨籍的楊秋興縣長主政，議會結構則是國民黨 20 席、民進黨
13 席、無黨籍 17 席、親民黨 3 席、台聯 1 席，同樣要面對一個佔相對多數（37.04%）
的國民黨籍議員議會，係變型的分立政府類型。四個研究案例分別代表分立政府與一致
政府型態，符合並有助於本研究比較分析民眾對一致與分立政府府會間合作衝突的認知
與評價。
一致與分立政府府會的合作衝突關係，其中，一致政府府會的合作關係，有其邏輯
的必然與經驗的可能；而分立政府府會的衝突關係，也有其邏輯的必然與事實的可能。
在一致政府之下，透過政黨的連鎖作用，行政權與立法權匯一，府會一家，分工合作，
共同執行或落實黨的政綱政策，立法過程順暢，行政領導有效能，民眾對政府的施政滿
意度高，等等後果都是邏輯的必然與經驗的可能。反之，在分立政府之下，府會分別掌
控在不同政黨手中，行政權與立法權分立，府會不同家，對立衝突，立法過程遲滯，行
政領導無能，民眾對政府的施政滿意度低，等等後果也都是邏輯的必然與經驗的可能。
究實言之，分立政府可能的後果，原因出在議會沒有多數同黨議員的支持，此正所謂在
總統體制下「少數政府」
（minority government）的困境。然則，行政部門的施政到底必
須獲得立法部門的配合與支持，少數政府因而必須在議會尋求他黨議員的支持與奧援，
才能保證府會運作的順暢；所以「妥協」
（compromise）
、
「協議」
（deal）
、
「交易」
（bargain）
等類似「聯合政府」
（coalition government）運作方式，
10就變成是府會合作衝突關係之
外的第三種可能關係，其似乎也是「少數政府」在面對在野多數的議會或沒有明顯多數
的議會所必須採行之府會運作策略。
畢竟，分權與制衡的憲政體制，權力的互相牽制並非其本意，因為這將造成權力之
間無法運作；權力的互相平衡，既避免權力的集中獨裁，也發揮權力的作用，這才是分
權的要旨。正如 Lloyd N. Cutler（1988:485,492）所言：分權真是一個錯誤的名詞，或許
權力分享重要於權力分立；
「權力是分享的，想成功就得信任他人」
（power is shared, and
trust is the coin of the realm ）
。府會之間，特別是行政首長若能體驗如斯所言，儘管是分
立政府，不同政黨之間可溝通能妥協，府會之間的衝突可免，自然不會有立法怠惰、政
11
策停擺的現象。
分立政府府會之間的衝突關係，既然有其邏輯的必然與事實的可能。然則，民眾如
何認知一致與分立政府府會的合作與衝突關係呢？一致與分立政府型態的不同，民眾會
不會認為府會關係的運作會有差異？民眾認知分立政府的可能後果（what would likely
be？）
，會不會認為分立政府比較容易導致政策制訂停擺、政策執行缺乏效率、府會僵
局、立法過程滯塞以及施政滿意程度較低呢？而一致政府比較可能表現政策制訂順遂、
政策執行有效率、府會和諧、立法過程順暢以及施政滿意程度較高呢？或者，府會型態
的不同，民眾會不會認為府會關係的運作並無差異？不論一致或分立政府，立法怠惰、
政策停擺所在都有，分立政府只是代人受過而已。顯然，一致與分立政府的府會型態不
同，其府會運作關係是合作、協商抑或衝突，民眾會有不同的認知。
其次，分立政府是不是可欲的呢？也就是在認知上既然分立政府會帶來衝突的府會
關係之有害的或負面的後果，為何仍然任令分立政府出現呢？到底，民眾如何評價分立
政府的後果呢？談到分立政府的肇因，有所謂「蓄意說」
（purposeful explanation）、「偶
然說」
（accidental explanation）
11或「蓄意說」
（purposeful explanations）
、
「結構說」
（structural
explanations）兩種解釋。
12其中，
「蓄意說」認為選民「分裂投票」是其主因（Garand and
Lichtl, 2000）
，選民在同時舉行的不同公職選舉中，將選票投給了不同政黨的候選人，
因而造成了分立政府。在選民「分裂投票」的原因，其中有所謂的「平衡說」
（balancing
explanation）
，
13意即「分裂投票」係著眼於分權與制衡的憲政體制的考慮，目的在使不
同的政黨分別掌控不同的政府部門，以取得「制度平衡」
（institutional balancing）、「政
策平衡」（policy balancing），避免任何政黨過度掌握權力而制定執行流於保守或激進的
政策。
14相反於「蓄意說」
，「結構說」則認為選民不是那麼深謀遠慮，刻意分裂投票而
製造分立政府的，事實上只是諸多因素偶然造成分立政府的，諸如選民自我矛盾的政策
偏好、選民無所適從的投票行為分攤賭注支持不同政黨候選人、選民單純以候選人個人
條件為投票取向、策略投票、選區劃分、政黨認同弱化與意識型態的差別趨於模糊、國
會議員在職者優勢挑戰者處於弱勢、大眾媒體發達選民傾向以候選人政見為投票取向等
（詳吳重禮，2001：7-8）。分立政府的「分裂投票」肇因，因此重要的是，倘「分裂投
票」是出於選民有目的、有動機的投票行為的解釋成立，其所造成的分立政府及其後果，
選民的評價有可能就不是負面的後果，而是具有正面的意義了。此即，民眾及菁英評價
分立政府的實際後果，更契合憲政體制的制衡原則，符合多數選民預期心理，表現施政
績效，進而確保人民權益；而一致政府則較會造成行政權獨大，偏向政黨利益，進而侵
犯人民權益。舉例而言，分立政府經常發生的立法怠惰、政策停擺，行政部門的立法計
劃無法獲得立法部門的支持，政策無法付之實施，到底是樁好事抑或壞事？主張是件好
事，或許認為民意尚未成熟，為避免作出極端的決策，不如在議會作更多的討論，或許
更能兼顧不同的意見並更能符合多數民意的期待；倘認為是件壞事，無異說立法停頓、
政策停擺的現象必須尋求制度改革，減少分立政府可能產生之負面後果，使政治運作更
為順暢，以發揮政府的職能。
12
民眾對一致政府與分立政府的關係運作存有不同的認知與評價，其因素略可從歷史
文化、制度設計、黨派利益及府會互動四端來尋求解釋：
1.歷史文化因素
傳統中國歷史文化，重視團體的和諧與合作，排斥對立與衝突。即使是表面的團結
和諧，中國人並不習慣於公開表示異議，彼此對抗、衝突，甚至於經由討論而獲致多數
決議的議事常規，仍然不甚為少數意見者所接受；所以，一般民眾較傾向於府會之間的
合作關係，而無法接受衝突關係；因而，偏愛一致政府，而拒斥分立政府。
2.制度設計因素
權力的分立與制衡之原理與制度，源自於西方的憲政傳統。制衡就是要藉由分權機
制，讓行政與立法機關在制定政策的過程當中「衝突」，避免權力的過分集中而造成腐
化。我國雖建立五權制度，但傾向「萬能政府」
，一向行政權獨大，以至於立法權不彰，
立法院自甘成為行政院的立法局。地方制度上，也是以行政首長為主，議會監督為輔的
分權體制。長此以往，一般民眾或許會認為立法部門應該配合行政部門，分立政府可能
導致的府會僵局，完全是出自政黨的惡質鬥爭，而不是憲政分權制衡的常規。
3.黨派利益因素
議會議事順暢或衝突、府會關係良好或停擺，與其說是一致與分立政府的差異，毋
寧是黨派利益的不同。一般民生議題，府會鮮少會有不同意見而發生衝突；但是政治性
議題，牽涉政黨立場、不同意識型態，議會議事衝突、府會停擺勢難避免。一旦議會出
於意識型態，杯葛行政首長，行政首長也回敬以意識型態對抗議會，終至議會議事癱瘓，
政府的政策產出掛零。此即，議會不同黨派之間可以就「議題取向」尋求合作，對於政
治性議題，就是不能妥協合作，彼此堅持意識型態立場，心中那有人民的利益。
4.府會互動因素
府會之間的合作與衝突，繫於行政首長與議會的互動、溝通、協調，亦即行政首長
個人特質與處理府會關係的經驗與技巧，係府會間合作抑或衝突的關鍵因素。以台北市
的例子來說，陳水扁與馬英九同是面對「三黨不過半」的議會，但府會關係不同；同理，
余家主政高雄縣府長達十六年，了然議會政治生態，或善於與議員建立或維持良好關
係，而較有能力說服議會接受其主張。新任縣長楊秋興，面對議會仍控制在國民黨手上，
其施政將會棘手，如何與議會溝通，有效爭取全數無黨籍議員的支持，是楊秋興重要的
課題。高雄市謝市長第一任當選之時，意識到他將是「執政少數」，因而表示，在尊重
議員職權及堅守理念原則下，他將多溝通，希望府會和諧。事實上，謝市長在議會備詢，
頗能以低姿態作政策辯護，府會尚能維持和諧。所以，行政首長如果善於或努力營造府
會間和諧氣氛，府會運作自然合作會多於衝突；反之，必然衝突多於合作了。
13
肆、資料與方法
ㄧ、資料與資料蒐集
本研究民眾對地方府會合作衝突關係的認知與評價，係採用電話訪問調查方式
（CATI）蒐集資料。電訪時間從 92 年 6 月 25 日至 10 月 16 日止，共完成 4,522 個成功
樣本。在統計上，採用 STATA 8.0 的「多分類別資料對數勝算模型」
（Mlogit），進行資
料的分析。
1.調查範圍與抽樣
本研究調查範圍共四縣市，分別為高雄市、高雄縣、台中市、台北市，年滿 20 歲
以上，設有戶籍之公民。抽樣時，縣市獨立抽樣，以電腦電話訪問系統（CATI）所內鍵
的電話資料庫抽取樣本（資料庫母體為 91 年全台住宅部電話簿），各縣市均一次抽出，
末二碼隨機。
2.研究工具
依本研究的分析架構設計調查問卷，1.自變數部分，一般人口變數分：省籍族群，
年齡，學歷，政黨支持，性別；分立政府變數分：一致 vs.分立政府類型（分立政府，
典型高雄市、變型高雄縣、台北市；一致政府，典型台中市）
、分裂投票、分立政府的
知識。2.中介變數為：歷史文化觀（和諧 vs.衝突）、制度設計觀（制衡 vs.獨大）、黨派
利益觀（選民 vs.黨派）、府會互動觀（協商 vs.對立）。3.依變數部分，民眾認知分：一
致與分立政府府會關係是「有別」或「無差」
、一致與分立政府府會關係類型的認知是
「分立制衡」或「一致貫徹」
、一致與分立政府府會合作衝突關係是「合作」或「衝突」。
民眾評價分：一致與分立政府類型熟「優」熟「劣」
、一致與分立政府府會關係是「好」
或「壞」
、一致或分立政府府會關係的施政影響是「有」或「無」
、一致或分立政府府會
關係的施政滿意度是「高」或「低」
。詳見附錄二之一、之二、之三、之四。
3.問卷前測與施測時程
本研究執行電訪均在晚上六點三十分至十時，先由兩位訪員測試問卷。調查訪問時
間如表二。由於調查主題艱深、題目多，為求全調查品質，本研究執行電訪時，只招募
20 名資深訪員，施以一天（八小時）的訓練，確認語句國台語唸法統一無誤後，才進行
電訪，每一縣市樣本調查時間約 1 個月，甚為耗時。
14 表二：電訪調查時間一覽表 縣市 訪問時間 高雄市 92 年 6/25-7/21 日 高雄縣 92 年 7/17-8/18 日 台中市 92 年 8/22-10/1 日 台北市 92 年 10/1-10/16 日
4.電訪調查結果
電訪調查，依照原訂計畫進度進行，完成所需樣本。調查結果詳表三。高雄市實際
樣本 11,891 個，成功 1,145 個樣本，拒訪 2986 個樣本；以信心水準 95%計，抽樣誤差
為±2.9%。高雄縣實際樣本 15,590 個，成功 1,098 個樣本，拒訪 3903 個樣本；以信心水
準 95%計，抽樣誤差為±2.9%。台中市實際樣本 14,866 個，成功 1,034 個樣本，拒訪 2926
個樣本。以信心水準 95%計，抽樣誤差為±2.9%。台北市實際樣本 11,015 個，成功 1,245
個樣本，拒訪 1570 個樣本；以信心水準 95%計，抽樣誤差為±2.8%。
表三：電話調查結果 高雄市 高雄縣 台中市 台北市 1 成功 1145 9.7% 1098 7.1% 1034 7.0% 1245 11.3% 2 拒訪 2986 25.0% 3903 25.0% 2926 19.6% 1570 14.3% 3 無人接聽、電話中、答錄機 3797 31.9% 5111 32.8% 4957 33.3% 5802 52.7% 4 不便、忙碌、大人不在 95 0.8% 651 4.2% 111 0.7% 97 0.9% 5 口齒不清、生病、語言不通 156 1.3% 238 1.5% 106 0.7% 77 0.7% 6 電話停話、故障、空號、改號 2495 21.0% 2730 17.5% 3986 26.8% 1277 11.6% 7 非訪問地區、公司傳真機、家中 1217 10.2% 1859 11.9% 1746 11.7% 947 8.6% 總 計 11,891 100.0% 15,590 100.0% 14,866 100.0% 11,015 100.0%5.樣本結構與代表性檢定
為求樣本結構與母體完全符合，本研究採取加權方式，在性別、行政區、年齡三個
變數進行重複加權。加權後，卡方(χ
2-test)檢定，在性別、年齡、行政區分佈上，樣本
與母體一致。詳見表四、表五、表六：
表四：樣本與母群的性別檢定（加權後） 高雄市 高雄縣 台中市 台北市 母體％ 樣本％ 樣本數 母體％ 樣本％ 樣本數 母體％ 樣本％ 樣本數 母體％ 樣本％ 樣本數 男 50.3 50.5 583 51.9 53.8 608 48.1 48.7 543 48.2 48.5 615 女 49.7 49.5 571 48.1 46.2 521 51.9 51.3 571 51.8 51.5 653 總計 100.0 100.0 1154 100.0 100.0 1129 100.0 100.0 1114 100.0 100.0 1268 DF＝ 1 1 1 1 χ2＜3.841 0.02 0.53 0.48 0.1815 表五：樣本與母群的年齡檢定（加權後） 高雄市 高雄縣 台中市 台北市 母體％ 樣本％ 樣本數 母體％ 樣本％ 樣本數 母體％ 樣本％ 樣本數 母體％ 樣本％ 樣本數 20-29 歲 24.2 24.2 275 24.8 25.0 274 22.9 22.5 246 20.1 20.2 248 30-39 歲 23.3 23.7 269 22.8 23.2 255 27.0 27.0 295 21.7 21.6 265 40-49 歲 22.9 22.4 255 21.7 21.8 239 23.6 23.6 258 23.4 23.5 288 50 歲以上 29.6 29.7 338 30.7 30.1 330 26.5 26.8 293 34.8 34.7 426 總計 100 100 1137 100 100 1098 100 100 1092 100 100 1227 DF＝ 3 3 3 3 χ2＜9.49 0.17 0.27 0.01 0.02 表六：高雄市、高雄縣區域檢定 高雄市 高雄縣* 區域 母體％ 樣本％ 樣本數 區域 母體％ 樣本％ 樣本數 旗津區 2.0 2.0 23 鳳山地區 55.7 55.5 606 鼓山區 7.1 7.0 81 岡山地區 20.9 21.0 229 鹽埕區 2.0 2.0 23 沿海地區 11.0 10.7 117 左營區 11.7 11.6 133 旗山山區 12.4 12.8 140 楠梓區 10.5 10.2 117 三民區 24.0 23.9 275 前金區 2.1 2.2 25 新興區 4.0 4.3 49 苓雅區 13.1 13.3 153 前鎮區 13.4 13.3 153 小港區 10.1 10.3 118 總計 100.0 100.0 1150 100.0 100.0 1092 DF＝ 10 DF＝ 3 χ2＜18.31 0.497 χ 2＜9.49 0.23 *高雄縣 27 個鄉鎮太多，因此本研究乃合併為四大區：分別為 1.鳳山地區（包含鳳山市、林園鄉、大寮 鄉、大樹鄉、仁武鄉、大社鄉、鳥松鄉）；2.岡山地區（包含岡山鎮、橋頭鄉、燕巢鄉、田寮鄉、阿蓮鄉、 路竹鄉）；3.沿海地區（包含湖內鄉、茄萣鄉、彌陀鄉、永安鄉、梓官鄉）；4. 旗山地區（包含旗山鎮、 美濃鎮、六龜鄉、甲仙鄉、杉林鄉、內門鄉、茂林鄉、桃源鄉、三民鄉） 表六（續）：台北市、台中縣區域檢定 台北市 台中縣* 區域 母體％ 樣本％ 樣本數 區域 母體％ 樣本％ 樣本數 松山區 7.8 7.5 94 中區 2.3 2.2 23 信義區 8.9 9.1 115 東區 7.0 7.2 74 大安區 11.9 11.9 150 西區 11.5 12.1 125 中山區 8.3 8.2 103 南區 10.4 10.3 107 中正區 6.1 7.7 97 北區 14.7 14.6 151 大同區 4.9 4.8 60 西屯區 18.3 17.7 183 萬華區 7.6 7.5 94 南屯區 13.4 13.3 138
16 文山區 9.7 9.4 118 北屯區 22.4 22.5 233 南港區 4.3 4.3 54 內湖區 9.9 9.5 119 士林區 11.0 10.9 137 北投區 9.5 9.4 118 總計 100.0 100.0 1259 100.0 100.0 1034 DF＝ 11 DF＝ 7 χ2＜19.68 6.1 χ2＜14.07 0.66
二、資料登錄與統計分法
本文的分析架構中，民眾的個人背景因素是居於自變數地位，歷史文化、制度設計、
黨派利益及府會互動四端為中介變數，而一致與分立政府府會合作衝突的認知與評價則
是依變數。在操作性定義上，(1).民眾的個人背景因素，包括一般人口變數，如年齡、
性別、學歷、職業、省籍族群、政黨支持等、以及分立政府有關的居住區（一致或分立
政府）
、一致或分裂投票、分立政府的知識；(2).歷史文化、制度設計、黨派利益及府會
互動四項中介因素，以 Likert-type scale 建構受訪者的意見分數；以及(3).民眾對府會間
合作衝突的認知與評價，在民眾認知上，包括一致與分立政府府會關係異同的認知、一
致與分立政府府會類型的認知及一致與分立政府府會合作衝突類型的認知；在民眾評價
上，一致與分立政府類型孰優熟劣、一致與分立政府府會關係孰好孰壞、一致或分立政
府府會關係的施政影響是有或無及一致或分立政府府會關係的施政滿意度是高或低。
在變數與資料登錄方面，自變數部分，(1).一般人口變數，除年齡為連續變數外，
其餘類別變數的處理，省籍族群，分為「本省閩南」
、
「大陸各省市」
、
「原住民」
，
「本省
客家」四類，以「本省客家」為對照組。學歷，分為「小學及以下及國初中」
，
「高中職」、
「專科」
、
「大學研究所以上」等四類，以「小學及以下及國初中」為對照組。政黨支持，
分為「國民黨」
、
「民進黨」
、
「選人不選黨」三類，以「國民黨」為對照組。性別以「女
性」為對照組。(2).分立政府變數，受訪者投票支持市（縣）長與市（縣）議員之人選，
分為四類「一致投票」、「分裂投票」、「無法判別」、「沒去投」，「沒去投」列入
缺失值，不予分析；分立政府知識，知道縣市議會最大黨的的民眾得 1 分，不知道者為
0 分；居住區，台中市（一致政府）
、高雄市（分立政府）
、高雄縣與台北市（分立政府），
以台中市（一致政府）為對照組。
中介變數部分，問卷題目第 18-25 題（以高雄縣為例），歷史文化因素重「和諧」
或「衝突」
、制度設計因素重「制衡」或「獨大」
、黨派利益因素重「選民」或「黨派」、
府會互動因素重「協商」或「對立」等四大指標，並給予-2、-1、+1、+2 配分，二題合
計計分。
依變數部分，民眾認知部分：一致與分立政府府會關係異同分「有差別」
、
「無差別」
二類，以「無差別」為對照組。一致與分立政府府會關係認知分「分立制衡」
、
「一致貫
徹」二類，以「一致貫徹」為對照組。一致與分立政府府會關係類型分「和諧合作」
、
「對
17
立衝突」
、
「協商讓步」三類，以「協商讓步」為對照組。民眾評價部分：一致與分立政
府類型分為「優」
、
「劣」二者，將問卷 8-12 題的題目（以高雄縣為例）
，每題以+2、+1、
-2、-1 計分，累加後取其平均值，其值介於「-2 至 0」者為劣型政府，
「0 至 2」者為優
型政府。一致與分立政府府會關係得好壞分為「好」
、
「壞」二類，以關係「壞」為對照
組。一致或分立政府的施政影響分為「有影響」
、
「沒有影響」二類，以「沒有影響」為
對照組。一致或分立政府的施政滿意度，以 0-10 分計分，分組為「高」、「中」、「低」
三類，0-5 分為低，6-7 分為中，8-10 分為高，以「低」為對照組。
在資料分析上，由於本項研究的依變數屬於質性的類別變數，自變數包含量變數與
質變數，並登錄為類別變數，因此本研究採用 STATA 8.0 的「多分類別資料對數勝算模
型」（Mlogit），策略上並運用「多分類別資料對數勝算（簡單）模型」與「多分類別資
料對數勝算（完整）模型」
，進行資料的統計分析。
「多分類別資料對數勝算（簡單）模
型」
，只針對分立政府的自變數、中介變數與依變數的統計分析；
「多分類別資料對數勝
算（完整）模型，則除分立政府的自變數、中介變數外，並加入一般人口特性的自變數，
一起分析其與依變數的關聯。
伍、結果與討論
本研究 STATA 8.0 的「多分類別資料對數勝算模型」分析，分別針對民眾對地方府
會合作衝突關係的認知與評價，進行資料分析。民眾的認知部分又分為民眾對一致與分
立政府府會關係的異同是否認為「有別」或「無差」
、一致與分立政府府會關係的認知
是否屬於「分立制衡」或「一致貫徹」及一致與分立政府府會合作衝突關係是「合作」、
「衝突」或「協商」
。詳見表七、表八。民眾的評價部分，也分成民眾對一致與分立政
府府會關係熟「優」熟「劣」
、一致與分立政府的府會關係是「好」或「壞」
、一致或分
立政府府會合作衝突關係的施政影響是「有」抑「無」以及一致或分立政府府會合作衝
突關係的施政滿意度是「高」或「低」
。詳見表九、表十。
ㄧ、民眾對地方府會合作衝突關係的認知
（一）、ㄧ致與分立政府府會關係的異同
從簡單模型來看，認為有差別的變數以「一致投票」與、
「黨派利益」
（選民）變數
最為顯著；完整模型則可看出制度設計（制衡）
、黨派利益（選民）
、閩南、大學研究所、
民進黨支持者較為顯著。在模型解釋力上，二個模型都非常顯著，P 值都小於 0；惟解
釋力低，簡單模型解釋力只有 0.01、完整模型為 0.03。
（二）、一致與分立政府府會關係的認知
簡單模型以「一致投票」
、「分立政府知識」為顯著；完整模型以「一致投票」
、制
度設計（制衡）
、民進黨支持者為顯著。在模型解釋力上，二個模型都非常顯著，P 值
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都小於 0；惟解釋力低，簡單模型解釋力只有 0.02、完整模型為 0.04。
（三）、一致與分立政府府會關係的類型
簡單模型「關係的類型」以高雄市、台北市、黨派利益（選民）為顯著；
「對抗衝
突」則以高雄市、台北市二縣市為顯著；完整模型以高雄市、台北市、黨派利益（選民）、
年齡為顯著；
「對抗衝突」則為高雄市、台北市、大學研究所為顯著。在模型解釋力上，
二個模型都非常顯著，P 值都小於 0；解釋力較高，簡單模型解釋力為 0.13、完整模型
為 0.14。
表七：民眾對地方府會合作衝突關係的認知：多分勝算對數（簡單）模型 ㄧ致與分立政府 府會關係的異同 ㄧ致與分立政府 府會關係的認知 ㄧ致與分立政府 府會關係的類型 有差別 vs.無差別 分立制衡 vs.一致貫徹 和諧合作 vs.協商讓步 對立衝突 vs.協商讓步 迴歸係數 標準差 迴歸係數 標準差 迴歸係數 標準差 迴歸係數 標準差 分裂投票(一致) 0.326** 0.105 -0.507*** 0.104 -0.014 0.135 0.150 0.173 分裂投票（分裂） -0.074 0.155 0.171 0.157 -0.176 0.197 -0.082 0.245 高雄市 0.101 0.136 -0.171 0.133 -1.510*** 0.180 1.974*** 0.302 高雄縣 0.246 0.146 -0.263 0.144 -0.281 0.204 0.620 0.377 台北市 0.109 0.137 -0.038 0.136 -0.705*** 0.165 0.818** 0.314 分立政府的知識 0.203 0.104 -0.250* 0.100 0.043 0.125 0.100 0.156 歷史文化（衝突） -0.048 0.062 -0.118 0.060 0.120 0.078 0.148 0.096 制度設計（制衡） 0.050 0.056 0.095 0.055 0.003 0.070 -0.105 0.086 黨派利益（選民） 0.152** 0.050 -0.044 0.049 -0.202** 0.064 0.093 0.080 府會互動（對立） 0.071 0.055 0.058 0.053 -0.005 0.069 0.122 0.084 常數 0.608*** 0.135 0.395** 0.135 1.646*** 0.179 -1.606*** 0.319 N = 2425 1952 784 LR 2= 36.62 57.55 445.44 Prob > 2 = 0.0001 0.0000 0.0000 Pseudo R2 = 0.0136 0.0213 0.1252 Log likelihood = -1329.45 -1322.37 -1556.7119 表八：民眾對地方府會合作衝突關係的認知：多分勝算對數（完整）模型 ㄧ致與分立政府 府會關係的異同 ㄧ致與分立政府 府會關係的認知 ㄧ致與分立政府 府會關係的類型 有差別 vs.無差別 分立制衡 vs.一致貫徹 和諧合作 vs.協商讓步 和諧合作 vs.協商讓步 迴歸係數 標準差 迴歸係數 標準差 迴歸係數 標準差 迴歸係數 標準差 分裂投票(一致) 0.330* 0.131 -0.356** 0.128 -0.039 0.166 0.110 0.217 分裂投票（分裂） -0.113 0.179 0.378 0.182 -0.183 0.227 -0.173 0.285 高雄市 0.036 0.160 -0.060 0.152 -1.473*** 0.206 1.914*** 0.335 高雄縣 0.250 0.175 -0.159 0.168 -0.287 0.236 0.323 0.429 台北市 0.017 0.161 0.051 0.155 -0.654** 0.191 0.725* 0.350 分立政府的知識 0.208 0.122 -0.215 0.116 -0.081 0.147 0.031 0.183 歷史文化（衝突） -0.036 0.073 -0.077 0.069 0.149 0.089 0.141 0.111 制度設計（制衡） 0.151* 0.065 0.129* 0.064 0.056 0.081 -0.082 0.100 黨派利益（選民） 0.148* 0.059 -0.046 0.056 -0.194** 0.074 0.126 0.092 府會互動（對立） 0.055 0.064 0.017 0.060 -0.002 0.077 0.121 0.094 閩南 0.454* 0.190 0.161 0.204 0.132 0.244 -0.008 0.304 外省 0.243 0.242 0.051 0.254 -0.013 0.305 -0.392 0.389 原住民 1.252 0.982 -0.248 0.640 0.103 1.068 0.517 1.378 年齡 0.009 0.005 0.008 0.005 0.013* 0.006 0.004 0.007 高中職 0.306 0.171 0.142 0.164 -0.025 0.233 -0.023 0.282 專科 0.255 0.192 0.233 0.184 -0.328 0.247 -0.806 0.309 大學研究所 0.502* 0.185 0.038 0.176 -0.046 0.236 -0.370** 0.291 民進黨 0.432* 0.157 -0.716*** 0.141 -0.103 0.186 -0.047 0.230 選人不選黨 0.031 0.137 -0.113 0.134 -0.146 0.172 -0.111 0.218 性別（男性） -0.148 0.117 -0.042 0.111 -0.051 0.144 0.149 0.182 常數 -0.488 0.381 -0.125 0.377 1.214* 0.475 -1.345* 0.637 N = 1910 1559 1414 LR 2= 63.84 80.98 389.28 Prob > 2 = 0.0000 0.0000 0.0000 Pseudo R2 = 0.0307 0.0375 0.1377 Log likelihood = -1007.29 -1039.59 -1218.65
